II SA/Lu 1080/23

II SA/Lu 1080/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 130, art. 133
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozporządzenie nr 44 Wojewody Lubelskiego z dnia 30 września 2020 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" w [...], województwo lubelskie I. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nr 44 Wojewody Lubelskiego z dnia 30 września 2020 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" w [...], województwo lubelskie; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 października 2019 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej także jako M. ), powołując się na art. 133 ust. 2 pkt 1 oraz art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej jako Pr.wod.), zwróciło się do Wojewody Lubelskiego o utworzenie strefy ochronnej dla ujęcia wody podziemnej "P. ", obejmującej:
1. teren ochrony bezpośredniej dla studni nr: 2, 3, 5, 7, 8, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17. 18. 19, 20, 22, w zakresie określonym w decyzjach Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (załącznik nr 1);
2. teren ochrony pośredniej w zakresie określonym w pkt. 1 wniosku.
We wniosku w pkt II - propozycje nakazów, zakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie ochrony pośredniej wraz z uzasadnieniem, w poz. 2. zawarto zapis o zakazie "Lokalizowania nowych ujęć wody wymagających pozwolenia wodnoprawnego, z wyjątkiem ujęć awaryjnych oraz budowlanych na cele specjalne i p.poż.". Proponowany zakaz uzasadniono okolicznością, że wynika on z zagrożenia ilościowego wód podziemnych i konieczności ochrony zasobów eksploatacyjnych przedmiotowego ujęcia, obniżeniem zwierciadła eksploatowanej warstwy wodonośnej, zagrożeniem spadku wydajności ujęcia. Zakaz nie dotyczy modernizacji i rozbudowy ujęcia "P. " i innych działających ujęć zlokalizowanych w strefie ochronnej.
Załączniki do wniosku stanowiły:
1. Decyzje ustanawiające strefy obejmujące teren ochrony bezpośredniej dla studni nr: 2, 3, 5, 7, 8, 9, 11, 13, 14, 15, 16, 17. 18. 19, 20, 22 ujęcia wody "P. " (16 szt.),
2. Plan sytuacyjny strefy ochronnej ujęcia "P. " w skali 1:25000,
3. Analiza ryzyka dla ujęcia wód podziemnych "P. ",
4. Dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej zasobów wód podziemnych ujęcia "P. ".
Wojewoda Lubelski, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1464, aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 190, dalej jako u.w.a.r.w.) oraz art. 135 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 137 ust.1 w zw. z art. 128 i art. 130 ust.1 Pr.wod., rozporządzeniem nr 44 z dnia 30 września 2020 r. (dalej jako rozporządzenie) ustanowił strefę ochronną ujęcia wody podziemnej "P. " w L., gmina i powiat m. L. , województwo lubelskie. Rozporządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 1 października 2020 r. pod poz. 4764 i stosownie do treści jego § 4 ust. 2, weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
W rozporządzeniu organ określił tereny ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia wód podziemnych oraz ustalił nakazy i zakazy obowiązujące na tychże terenach. W § 3 ust. 1 rozporządzenia określono następujące zakazy i ograniczenia na terenie ochrony pośredniej:
1) przechowywania lub składowania odpadów promieniotwórczych;
2) stosowania nawozów oraz środków ochrony roślin, z wyjątkiem nawozów mineralnych i naturalnych stosowanych w dawkach nieprzekraczających norm i zgodnie z terminami agrotechnicznymi oraz z wyjątkiem środków ochrony roślin, które według zezwolenia na wprowadzanie do obrotu lub pozwolenia na handel równoległy nie są klasyfikowane jako niebezpieczne dla środowiska oraz do celów badań i rozwoju;
3) lokalizowania składowisk odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych;
4) lokalizowania nowych ujęć wody, z wyjątkiem ujęć niewymagających pozwolenia wodnoprawnego, ujęć awaryjnych oraz budowanych na cele specjalne i przeciwpożarowe;
5) lokalizowania cmentarzy oraz grzebania martwych zwierząt;
6) wydobywania kopalin, jeżeli sposób przeciwdziałania ujemnym wpływom zamierzonej działalności na środowisko nie zapewnia ochrony wód podziemnych przed degradacją parametrów ich stanu jakościowego na etapie eksploatacji, jak i po jej zakończeniu;
7) lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem przedsięwzięć, dla których wykonana ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak zagrożenia degradacją parametrów stanu jakościowego wód podziemnych objętych ochroną.
Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, na terenie ochrony pośredniej w granicach wyróżnionych obszarów podwyższonej ochrony ze względu na zwiększone zagrożenie wód podziemnych oprócz zakazów wymienionych w ust. 1 wprowadzono następujące zakazy i ograniczenia:
1) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi;
2) rolniczego wykorzystania ścieków;
3) budowy nowych dróg, linii kolejowych, lotnisk lub lądowisk, o ile wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do ziemi z zanieczyszczonych powierzchni szczelnych powstałych w związku z wyżej wymienionymi inwestycjami:
a) ujęte w systemy kanalizacji deszczowej i w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 l na sekundę na 1 ha, nie podlegają oczyszczeniu do parametrów, o których mowa w przepisach w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych,
b) odprowadzane urządzeniami odwadniającymi, nie podlegają maksymalnemu możliwemu, uzasadnionemu technicznie i ekonomicznie, podczyszczaniu z zastosowaniem np. urządzeń, o których mowa w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;
4) lokalizowania zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt;
5) lokalizowania magazynów produktów ropopochodnych oraz innych substancji, a także rurociągów do ich transportu;
6) mycia pojazdów mechanicznych;
7) urządzania parkingów, obozowisk oraz kąpielisk i miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli;
8) składowania opakowań po nawozach i środkach ochrony roślin.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rozporządzenie Wojewody Lubelskiego wniosła Gmina [...] (dalej także jako "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu rozporządzeniu skarżąca zarzuciła:
1) naruszenie art. 121, art. 122, art. 123 w zw. z art. 1 Pr.wod., polegające na utworzeniu strefy ochrony pośredniej w sposób zbyt restrykcyjny, sprzeczny z analizą ryzyka, ograniczający zasadę zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód w sposób zrównoważony, co w sprawie przejawia się faktem, że Wojewoda Lubelski ustanawiając strefę ochrony pośredniej ujęcia wody znajdującego się na terenie Gminy [...] w oparciu o wniosek M. sp. z o.o. wyłączył w całości lokowanie w strefie nowych ujęć wody, czym wyłączył lokowanie przez Gminę [...] i jej jednostki organizacyjne nowych ujęć wody na potrzeby mieszkańców gminy [...] wbrew analizie ryzyka;
2) naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez nieustawowe ograniczenie samodzielności gminy przy wykonywaniu przez nią zadań własnych, a to poprzez ograniczenie władztwa gminy na jej terenie , bez jej udziału i tym samym wyłączenie wszystkich mieszkańców Gminy [...] tworzących wspólnotę samorządową z wpływu na sposób wykonywania zadania własnego gminy jakim są wodociągi i zaopatrzenie w wodę;
3) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 Pr.wod. w zw. z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), poprzez ustanowienie nakazów niewspółmiernych do potrzeb rzeczywistej ochrony ujęcia wody wynikających z analizy i dokumentacji hydrogeologicznej chronionego ujęcia i analizy ryzyka tworząc w ten sposób akt prawa miejscowego nieuzasadnienie restrykcyjny wobec Gminy [...], co spowodowane było pominięciem czynności przygotowawczych przy wydawaniu aktów prawa miejscowego w postaci zasad tworzenia prawa:
a) wyznaczeniem i opisaniem stanu stosunków społecznych w dziedzinie wymagającej interwencji organów władzy publicznej oraz wskazaniem pożądanych kierunków ich zmiany;
b) określeniem przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych rozwiązań;
c) zasięgnięciem opinii podmiotów objętych zakresem interwencji organów władzy publicznej.
4) naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 Pr.wod. poprzez ustanowienie strefy ochronnej pomimo sprzeczności treści między dokumentami stanowiącymi podstawę podjęcia przez Wojewodę Lubelskiego o wydaniu rozporządzenia w postaci dokumentacji hydrogeologicznej i analizy ryzyka, która to sprzeczność polega na tym ,że w analizie ryzyka nie zostało wyjaśnione dlaczego zakaz budowy ujęć i remontu nowych ujęć jest istotny z punktu widzenia ochrony złóż wodnych, a to z kolei świadczy o fakcie, że przy wydawaniu rozporządzenia złamano postulat staranności i rozwagi działania organów administracji publicznej, wynikający m.in. z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez:
a) brak wyznaczenia i opisania stanu stosunków społecznych w dziedzinie wymagającej interwencji organów władzy publicznej oraz wskazaniem pożądanych kierunków ich zmiany - nie rozważano doboru ograniczeń i zakazów wynikających z prawa wodnego;
b) naruszenie § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno- inżynierskiej (Dz. U z 2016 poz. 2033 ze zm.) poprzez całkowite pominięcie określenia przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, organizacyjnych, prawnych i finansowych każdego z rozważanych rozwiązań - całkowicie nie rozważano skutków dla Gminy [...];
c) brak zasięgnięcia opinii podmiotów objętych zakresem interwencji organów władzy publicznej – Wojewoda Lubelski nie konsultował z Gminą [...] ani zamiaru wydania aktu prawa miejscowego pogarszającego sytuację faktyczną i prawną Gminy [...], ani poszczególnych rozwiązań, które miałyby być zawarte w jego rozporządzeniu;
5) naruszenie art. 16 ust. 2 i art. 31 Konstytucji RP poprzez ograniczenie Gminy [...] w realizowaniu zadań publicznych, w tym zadań własnych oraz samodzielności gminy w wykonywaniu jej zadań poprzez pominiecie Gminy [...] w wydawaniu aktu prawa miejscowego wprowadzającego obostrzenia i zakazy odnoszące się wprost i uniemożliwiające wykonywanie zadań własnych gminy z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, o czym mowa w ujęciu systemowym w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków w art. 3 i nast. poprzez uniemożliwienie tworzenia warunków do racjonalnego gospodarowania zasobami wodnymi na terenie Gminy [...];
6) oparcie wydania rozporządzenia na podstawie nieaktualnych przepisów, gdy w dniu wydania rozporządzenia obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno- inżynierskiej i na ich podstawie powinna być wykonana analiza i dokumentacja hydrologiczna. Wada ta skutkuje całkowitym unieważnieniem całego rozporządzenia Wojewody Lubelskiego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o unieważnienie rozporządzenia w całości, ewentualnie w zakresie § 3 ust.1 pkt 4. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Lubelski (reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika) wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na wydanie zaskarżonego rozporządzenia zgodnie z przepisami Pr.wod.
Organ podniósł, że rozporządzenie zostało wydane na wniosek właściciela ujęcia wody podziemnej - M. Sp. z o.o. Projekt rozporządzenia został uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w L. wykonującym prawa właścicielskie w stosunku do wód podziemnych i powierzchniowych należących do Skarbu Państwa. Strefa ochronna ujęcia wody podziemnej "P. " została ustanowiona na podstawie przekazanej analizy ryzyka oraz w oparciu o przekazane współrzędne geograficzne charakterystycznych punktów strefy, mapy sytuacyjnej z zarysem proponowanych granic strefy, wykazu wszystkich działek geodezyjnych objętych strefą pochodzącego z ewidencji gruntów oraz zakazów i ograniczeń, jakie mają obowiązywać w niniejszej strefie. Organ podkreślił, że przedmiotowa strefa ochronna dotyczy ujęcia wody podziemnej, która jest częścią największego zbiornika wody podziemnej w kraju o nazwie "N. " Nr [...]. Zakazy i ograniczenia w przedmiotowej strefie dotyczą określonej powierzchni ujęcia i mają służyć zachowaniu bezpieczeństwa na powierzchni ujęcia, natomiast zasoby wód podziemnych są niczym nieograniczone i dostępne dla innych właścicieli ujęć, bez względu na lokalizację poza strefą ochronną ujęcia wody podziemnej, ponieważ szeroko pojęte zasoby wód podziemnych i ich przepływy są jednolitą częścią wód Głównego Zbiornika Wód Podziemnych województwa lubelskiego o szacunkowych zasobach dyspozycyjnych 1 mln/m3 na dobę, wg Państwowego Instytutu Geologicznego. Z powyższych względów ustanowiona strefa nie blokuje Gminie ościennej dostępu do zasobów wody podziemnej, a jedynie wprowadza ograniczenia na powierzchni strefy ochronnej.
Na rozprawie sądowej w dniu 21 marca 2024 r. pełnomocnik Gminy [...] oświadczył, że podtrzymuje żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia w całości, alternatywnie zaś wnosi o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa (m.in.) w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Kompetencja wojewody oraz organów niezespolonej administracji rządowej do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących w województwie lub jego części na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wynika z treści art. 59 ust. 1 u.w.a.r.w. Z kolei legitymację do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego wydany przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej reguluje art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. W świetle przytoczonego unormowania, potwierdzenie legitymacji do zaskarżenia aktu prawa miejscowego wydanego przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej wymaga wykazania przez skarżącego, że kwestionowany akt ma wpływ na jego sytuację materialnoprawną, a więc przyczynia się w sposób bezpośredni do modyfikacji jego praw i obowiązków poprzez ich powstanie, zmianę lub unicestwienie.
W niniejszej sprawie okoliczność, iż zaskarżone rozporządzenie ma wpływ na sytuację materialnoprawną skarżącej Gminy, czyniąc ją legitymowaną do jego zaskarżenia w trybie art. art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., nie budzi wątpliwości. Bezsporne jest bowiem, że Gmina [...] jest współwłaścicielem nieruchomości objętej strefą ochronną ustanowioną rozporządzeniem (tj. działki nr ewid. [...] w miejscowości P.). W tej sytuacji naruszenie zaskarżonym aktem indywidualnego interesu skarżącej, uznać należało za oczywiste.
Potwierdzenie legitymacji skargowej skarżącej Gminy otwiera drogę do dokonania przez Sąd merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia. W wyniku przeprowadzonej w tym zakresie kontroli Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie, w jakim odnosi się do § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego rozporządzenia. Zakaz ustanowiony w tym przepisie narusza bowiem prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Natomiast w pozostałej części skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że cele i zasady ustanawiania stref ochronnych ujęć wody regulują przepisy rozdziału 6 działu III ustawy Pr.wod. Z art. 120 Pr.wod. wynika, że celem ustanowienia stref ochronnych ujęć wody i obszarów ochronnych jest zapewnienie odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych. Strefę ochronną stanowi obszar ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1, na którym obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód. Strefa ochronna obejmuje: 1) wyłącznie teren ochrony bezpośredniej albo 2) teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej (art. 121 ust. 1 i 2). Teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych obejmuje obszar zasilania ujęcia wody (art. 122). Teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia. Jeżeli czas przepływu wód od granicy obszaru zasilania do ujęcia jest dłuższy od 25 lat, teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się z uwzględnieniem obszaru wyznaczonego 25-letnim czasem wymiany wód w warstwie wodonośnej (art. 123 ust. 1 i 2). Na terenie ochrony pośredniej może być zakazane lub ograniczone wykonywanie robót lub czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, obejmujących działania enumeratywnie w przepisie art. 130 ust. 1 P.w. Przy wprowadzaniu zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów na terenie ochrony pośredniej uwzględnia się warunki infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, z którego woda jest ujmowana (art. 131).
Strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia się na wniosek właściciela ujęcia wody (art. 133 ust. 2 pkt 1) lub z urzędu, jeżeli właściciel ujęcia wody nie złożył wniosku, o którym mowa w pkt 1, a z przeprowadzonej analizy ryzyka, o której mowa w ust. 3, wynika potrzeba jej ustanowienia (art. 133 ust. 2 pkt 2). Strefę ochronną, o której mowa w ust. 2, ustanawia się na podstawie analizy ryzyka obejmującej ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody, przeprowadzoną w oparciu o analizy hydrogeologiczne lub hydrologiczne oraz dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną, analizę identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających ze sposobu zagospodarowania terenu, a także o wyniki badania jakości ujmowanej wody (art. 133 ust. 3). Jeżeli z przekazanej analizy ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, wynika potrzeba ustanowienia strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, organ, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 2, wzywa właściciela ujęcia wody do przekazania dokumentacji hydrogeologicznej lub hydrologicznej w terminie, o którym mowa w ust. 2 (art. 134 ust. 3). Strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego (art. 135 ust. 1 pkt 2). Ustanawiając strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, wojewoda określa obszar terenu ochrony bezpośredniej oraz obszar terenu ochrony pośredniej, a także: 1) wskazuje do stosowania obowiązki wynikające z art. 128; 2) na obszarze terenu ochrony pośredniej może wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród tych, o których mowa w art. 130 (art. 137 ust. 1). Wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej, o którym mowa w art. 133 ust. 2 pkt 1, zawiera: 1) uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej uwzględniające analizę ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, oraz propozycje granic terenu ochrony pośredniej wraz z planem sytuacyjnym; 2) charakterystykę techniczną ujęcia wody; 3) propozycje nakazów, zakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej, wraz z uzasadnieniem (art. 138 ust. 1). Do wniosku, o którym mowa w art. 133 ust. 2 pkt 1, dołącza się analizę ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, oraz kopię decyzji, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1, jeżeli została wydana (art. 138 ust. 2). Do wniosku, o którym mowa w art. 133 ust. 2 pkt 1, dotyczącego ujęcia wody podziemnej dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, o której mowa w art. 123 ust. 1 (art. 138 ust. 3).
Zasadnicze zarzuty skargi dotyczą w niniejszej sprawie ustanowionego w § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego rozporządzenia zakazu lokalizowania nowych ujęć wody na terenie ochrony pośredniej wyznaczonej dla ujęcia wody "P. ". Jak już wskazano na wstępie, w tym zakresie zarzuty skargi okazały się zasadne.
Powtórzyć trzeba, że zgodnie z art. 130 Pr.wod., na terenie ochrony pośredniej może być zakazane lub ograniczone wykonywanie określonych robót lub czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Wśród takich robót i czynności ustawodawca wymienił m.in. lokalizowanie nowych ujęć wody (pkt 12).
Z ww. przepisu wynika, że określone w nim rodzaje działań mogą zostać objęte zakazem lub ograniczeniem jedynie wówczas, gdy powodują zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Zakazy lub ograniczenia dla strefy ochrony pośredniej nie mogą być zatem wprowadzane w sposób dowolny, czy też na zasadzie automatyzmu, tj. bez weryfikacji, czy istnieje wskazane przez ustawodawcę zagrożenie będące przesłanką ich wprowadzenie. W odniesieniu do określonej w powyższym przepisie kompetencji prawodawczej aktualna bowiem pozostaje konstytucyjna zasada, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jednocześnie, w myśl konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zakazy lub ograniczenia ustanawiane na podstawie art. 130 Pr.wod., nie mogą stanowić nieuzasadnionej ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości objętych ustanowioną strefa ochronną.
Zatem zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego rozporządzenia mógłby zostać uznany za zasadny jedynie w przypadku wykazania, że ewentualne lokalizowanie nowych ujęć wody na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody "P. " powodowałoby zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności chronionego ujęcia. Przesłanki te w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy, w tym wniosek o ustanowienie strefy ochronnej oraz jego załączniki, zdaniem Sądu, nie daje podstaw do stwierdzenia, że istnieje ryzyko zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia wody podziemnej "P. ", w przypadku lokalizowania nowych ujęć wody na terenie ustanowionej zaskarżonym rozporządzeniem strefy ochrony pośredniej.
We wniosku o ustanowienie strefy ochronnej, w uzasadnieniu proponowanego zakazu lokalizowania nowych ujęć wody w strefie ochrony pośredniej, M. odwołał się do zagrożenia w zakresie wydajności ujęcia, albowiem wskazał, że zakaz ten wynika z zagrożenia ilościowego wód podziemnych i konieczności ochrony zasobów eksploatacyjnych ujęcia.
Jednocześnie jednak już w samym wniosku, w pkt III (uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej uwzględniające analizę ryzyka) wskazano, że "teren jest zasobny w wodę i nie ma problemu z pokryciem nawet zwiększonego, perspektywicznego zapotrzebowania."
Również dołączona do wniosku Analiza Ryzyka (sporządzona w 2019 r.) nie potwierdza istnienia zagrożenia powołanego na poparcie wniosku o wprowadzenie spornego zakazu. Przedstawiona w tym dokumencie Analiza ilościowa dostępnych zasobów wody (pkt 4.2), wskazuje bowiem, że "W rejonie P. i nie występuje ryzyko braku pokrycia zapotrzebowania ujęcia przez zasoby dyspozycyjne wód podziemnych. Prawdopodobieństwo (częstość) wystąpienia sytuacji awaryjnej w wyniku której doszłoby do znacznego zaniku zasobów wód podziemnych należy uznać za bardzo nieprawdopodobne lub ekstremalnie nieprawdopodobne". (str. 40). Również w części 5 dokumentu "Wnioski, zasady ochrony jakości i ilości wód ujęcia P. " (str. 46), nie wskazano na zagrożenie ilościowe dla ujęcia wody, a wręcz przeciwnie, że "teren jest zasobny w wodę i nie ma problemu z pokryciem nawet zwiększonego, perspektywicznego zapotrzebowania". Wskazano jedynie na podatność i wysoką wrażliwość warstwy wodonośnej na zanieczyszczenia, jednak jednocześnie zaznaczono również, iż "mimo wysokiej wrażliwości na zanieczyszczenie ryzyko poważnego skażenia wód ujęcia P. , skutkującego wyłączeniem go z eksploatacji, należy uznać za bardzo mało prawdopodobne". Natomiast w dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej zasobów wód podziemnych ujęcia "P. " sporządzonym w 2012 r. w pkt 5.6. Zasady użytkowania terenu w obrębie wyznaczonej strefy, zawarto propozycje m.in. zakazu lokalizowania nowych ujęć wody wymagających pozwolenia wodnoprawnego.
Podkreślić trzeba, że ustawodawca wprost wskazał, iż to wojewoda ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego strefę ochronną obejmującą tereny ochrony bezpośredniej i tereny ochrony pośredniej (art. 135 ust. 1 pkt 2 Pr.wod.) oraz, że to wojewoda określa obszar tych terenów, a przede wszystkim, że to wojewoda "może", jeżeli chodzi o obszar terenu ochrony pośredniej, wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród wymienianych w art. 130 P.w. (art. 137 ust. 1 pkt 2 Pr.wod.). Wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej zawiera wyłącznie propozycje tych nakazów, zakazów i ograniczeń (art. 138 ust. 1 pkt 3 Pr.wod.). Organ ustanawiający strefę ochronną ma więc obowiązek zbadania czy przedłożona dokumentacja uzasadnia ustanowienie strefy ochronnej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny zasadności ustanowienia strefy ochronnej w wyznaczonych granicach i z ustalonymi zakazami lub ograniczeniami. Organ nie może również pominąć, że ustanowienie w strefie ochronnej określonych zakazów, nakazów i ograniczeń musi być poprzedzone wyważeniem interesów nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej. Reasumując, to właśnie organ wydający akt prawa miejscowego powinien wykazać, że wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wobec gruntów objętych strefą ochronną, dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego oraz wyważył interesy wnioskodawcy i podmiotów będących adresatami nakazów i zakazów dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na wyznaczonym obszarze (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1011/19, opubl. W CBOSA).
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, mamy do czynienia ze swoistym "automatyzmem" ze strony Wojewody w przypadku ustanowienia zakazu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, bowiem organ ten nie ocenił prawidłowo potrzeby wprowadzenia spornego zakazu na gruncie przesłanek określonych w art. 130 Pr.wod. Wojewoda nie dokonał w tym zakresie rzetelnej weryfikacji dołączonej do wniosku dokumentacji i nie wyważył w sposób właściwy interesów podmiotu, na którego wniosek ustanowiono sporny zakaz, z interesami właścicieli nieruchomości objętych strefa ochronną, czym w konsekwencji naruszyły zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1648/18 co do tego, że "struktura własnościowa" na terenie ochrony pośredniej ma znaczenie, i to nie tylko dla ustanowienia lub wyznaczenia granic tego terenu, ale i wprowadzenia konkretnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu objętego ochroną. Ocena zasadności wprowadzenia określonych zakazów, nakazów i ograniczeń na podstawie przepisów Pr.wod. musi być poprzedzone wyważeniem interesów nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej. Podkreślić należy, że Gmina zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, która zobowiązana jest do wykonywania zadań publicznych niezastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła również swoje odzwierciedlenie w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), z którego to przepisu jasno i jednoznacznie wynika, że "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone na rzecz innych podmiotów". Sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę mieszkańców gminy między innymi zostały przez ustawodawcę zaliczone do zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej jaką tworzą na określonym terytorium mieszkańcy gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Pozbawienie Gminy możliwości lokalizacji nowych ujęć wody, w sytuacji, kiedy z Analizy ryzyka nie wynika zagrożenie dla ilości wód oraz wydajności ujęcia, stanowi ograniczenie samodzielności Gminy przy wykonywaniu przez nią działań publicznych, w tym zadań własnych.
Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego rozporządzenia w pozostałym zakresie.
Dołączona do wniosku M. dokumentacja potwierdza doniosłe znaczenie ujęcia wody "P. " dla mieszkańców L., uzasadniając tym samym ustanowienie przez Wojewodę, w drodze aktu prawa miejscowego, strefy ochronnej dla tego ujęcia obejmującej tereny ochrony bezpośredniej i pośredniej. Zaskarżone rozporządzenie prawidłowo w § 2, w odniesieniu do terenu ochrony bezpośredniej, wskazuje na obowiązywanie zakazów i nakazów zawartych odpowiednio w art. 127 i art. 128 Pr.bud. Podkreślić trzeba, że zakazy i nakazy wskazane w tych unormowaniach, dotyczące terenów ochrony bezpośredniej, mają charakter obligatoryjnych ustaleń rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochronnej dla ujęcia wody. Zastrzeżeń Sądu nie budzą również pozostałe (poza zakwestionowanym zakazem lokalizowania nowych ujęć wody) zakazy i ograniczenia dla terenu ochrony pośredniej zawarte w § 3 rozporządzenia, których zasadności skarżąca zresztą nie zakwestionowała. W ocenie Sądu, pozostałe regulacje zawarte w tym przepisie – w odróżnieniu od określonego w § 3 ust. 1 pkt 4 zakazu lokalizowania nowych ujęć wody - znajdują uzasadnienie w Analizie ryzyka, w której w ramach Analizy stanu jakościowego – trwałości jakości wód (pkt 4.1) wskazano na potencjalną możliwość pogorszenia jakości wód podziemnych ujmowanych w ujęciu P. na skutek oddziaływań geogenicznych i antropogenicznych. Wprawdzie w przypadku w przedmiotowego ujęcia wykluczono realną możliwość wystąpienia zagrożeń geogenicznych, jednak już w przypadku zagrożeń antropogenicznych wskazano, że ich wystąpienie zależne jest m.in. od sposobu zagospodarowania terenu w obrębie obszaru spływu wód ujęcia. Jako działania szczególnie generujące tę formę zagrożeń wskazano przemył, gospodarkę komunalną, rolnictwo i transport. Zwrócono przy tym uwagę, że obiekty zagrażające wodom podziemnym mogą mieć charakter punktowy (np. składowisko odpadów, stacja paliw, mogilnik, ferma hodowlana, cmentarz, zakład przemysłowy, oczyszczalnia ścieków, wyrobiska eksploatacyjne), liniowy (np. droga o dużym natężeniu ruchu) lub powierzchniowy (np. obszar intensywnej gospodarki rolnej, dzielnice przemysłowe). Działania objęte ww. zakazami i ograniczeniami w istocie odpowiadają funkcjom tego rodzaju obiektów, a zatem mogą powodować zmniejszenie przydatności ujmowanej wody, co w świetle art. 130 Pr.wod. uzasadniało wykluczenie tych form aktywności na terenie ochrony pośredniej.
W ocenie Sądu, zamierzonego skutku w postaci uwzględnienia skargi w całości nie może odnieść zarzut dotyczący oparcia dołączonej do wniosku Analizy ryzyka na nieaktualnej dokumentacji hydrologicznej. Przypomnieć należy, skarżąca zarzuciła w tym zakresie, iż dodatek do dokumentacji hydrologicznej, będący podstawą opracowania Analizy ryzyka, został sporządzony przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrologicznej i dokumentacji geologiczno-hydrologicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2033) i jako taki nie zawiera elementu określonego w § 6 ust. 2 pkt 6 tego rozporządzenia, tj. oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych, która to ocena jest niezbędna w przypadku ustanowienia strefy ochronnej ujęcia obejmującej tereny ochrony bezpośredniej i pośredniej. Zarzut ten jest o tyle nietrafny, że pomimo, iż dodatek do dokumentacji hydrologicznej załączony do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej został sporządzony przed wejściem w życie ww. rozporządzenia (pochodzi z grudnia 2012 r.), to jednak – wbrew twierdzeniu skarżącej - zawiera stosowną ocenę planowanego efektu ekologicznego, w której odniesiono się do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych (str. 36 i nast. dodatku). Nadto ww. dodatek zawiera również pozostałe elementy wskazane w rozporządzeniu. Nie sposób zatem uznać, by dokument ten wymagał uaktualnienia w związku z wejściem w życie powołanego aktu wykonawczego. Należy przy tym podkreślić, że przepisy Pr.wod. nie określają terminu ważności dokumentacji hydrologicznej, natomiast jedynie w odniesieniu do analizy ryzyka w art. 133 ust. 6 Pr.wod. wskazano, że winna być aktualizowana nie rzadziej niż co 10 lat, a w przypadku ujęć wody dostarczających mniej niż 1000 m3 wody na rok - nie rzadziej niż co 20 lat. W tym kontekście należy zaznaczyć, że Analiza ryzyka dołączona do wniosku M. pochodzi z 2019 r., a zatem nie utraciła aktualności przed podjęciem zaskarżonego rozporządzenia.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność rozporządzenia w części obejmującej jego § 3 ust. 1 pkt 4, natomiast w pozostałym zakresie skargę oddalił, stosownie do art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone na rzecz skarżącej Gminy koszty obejmują uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, które stosownie do § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), wynosi 480 zł.