II SA/LU 1061/05

II SA/Lu 1061/05 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2006-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz
Maciej Kierek
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 192
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 155, art. 138 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 113 poz 954
art. 20 ust. 2
Ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Z.. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. i E. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją ostateczną z dnia [...] Nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 181 ust.1 pkt 5, art.183 ust.1, art. 188 ust. 1 i 2, art. 233 ust 1 i 2 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz.1841) – bez wskazania konkretnego przepisu – udzielił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska z instalacji produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych (folia PCV) na terenie zakładu w ul. K. 67 – na warunkach szczegółowo w sentencji decyzji wskazanych. Czas obowiązywania pozwolenia ustalono do dnia 31 grudnia 2014 r.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 163 ustawy z dnia 24 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku art. 192, art. 181 ust.1 pkt 5, art.183 ust.1, art. 188 ust.1 i 2, art.233 ust 1 i 2 oraz art. 378 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62 poz. 627 ze zm.) zmienił opisaną wyżej swoją decyzję ostateczną z dnia [...] w zakresie czasu pracy podstawowych źródeł emisji, określonego w pkt. I.3. przedmiotowej decyzji, poprzez nadanie mu nowego brzmienia tj.:
I.3. Czas pracy podstawowych źródeł emisji: produkcja w zakładzie [...] Spółka z o.o. odbywa się w systemie trzy zmianowym od 6:00 do 22:00 - (pora dzienna) i od 22:00 do 6:00 - (pora nocna), a załadunek samochodów i transport towarów odbywa się w porze dziennej i w porze nocnej.
Pozostałe warunki określone w decyzji ostatecznej pozostawiono bez zmian.
Od powyższej decyzji odwołanie do organu wyższego stopnia wnieśli Z. M. i W. M.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 115a i 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art.20 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz.954) stanowi, że do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy (28 lipca 2005 r.) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w brzmieniu nadanym tą ustawą. Znowelizowane Prawo ochrony środowiska zmieniło podstawę prawną wydawania decyzji dotyczących emisji hałasu, m.in. przez uchylenie art.181 ust. 1 pkt 5 i wprowadzenie nowego przepisu art. 115a. Stanowi on, że w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, m.in. przez rozkład czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby wraz z przewidywanymi wariantami oraz zakres i sposób prowadzenia pomiarów poziomu hałasu.
SKO rozważając legitymację do wniesienia odwołania przez Z. M. i W. M. stwierdziło, że osoby te są legitymowane do wniesienia tego środka zaskarżenia, bowiem uczyniły to jeszcze po rządami Prawa ochrony środowiska sprzed nowelizacji z dnia 18 maja 2005 r.
Podkreślono następnie, że przedmiotowe postępowanie toczyło się wyłącznie w zakresie zmiany decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia [...] odnośnie czasu pracy podstawowych źródeł emisji, tj. możliwości załadunku samochodów i transportu towarów także w porze nocnej. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie mogą być kwestionowane ustalenia decyzji z dnia 31 grudnia 2004 r. ani czynności dokonywane w innych postępowaniach administracyjnych toczących się przed innymi organami państwa.
SKO doszło do wniosku, że w obecnym stanie faktycznym sprawy najdogodniejsze dla stron postępowania będzie ustalenie poziomu hałasu w porze nocnej w wysokości 45 dB. Jest to prawnie dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem wynikający z jego działalności, przez co należy rozumieć, że [...] Sp. z o.o. nie może go przekraczać, zaś odwołujący się i inne strony postępowania będą mogli żądać wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 5 Prawa ochrony środowiska. W obecnej sytuacji – jak dalej stwierdza organ – Spółka może emitować hałas w porze nocnej o wartości przekraczającej 45 dB, bowiem nie istnieje decyzja określająca w stosunku do jej zakładu dopuszczalny (górny) poziom hałasu.
W ocenie organu nowe przepisy pozwalają na bardziej elastyczne dostosowanie treści decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu do warunków eksploatacji przedsiębiorstwa oraz pory nocy. Daje to ciągle możliwość ugodowego zakończenia długotrwałego postępowania związanego z funkcjonowaniem [...] Sp. z o.o. z uwzględnieniem wymogów ochrony osób przed hałasem oraz efektywnego działania jednostki gospodarczej poprzez ewentualną zmianę dotychczasowej decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w sytuacji rozbudowy zakładu, zmiany organizacji pracy oraz uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na powyższą decyzję SKO Z. M. i E. M wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Decyzji tej zarzucili:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] bez zgody strony, z naruszeniem słusznego interesu strony skarżącej;
2. błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i nie narusza prawa, podczas gdy prawidłowa analiza okoliczności faktycznych sprawy jak też obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisu - art. 115a pkt 4 ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż w sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosków i żądań zawartych w złożonym odwołaniu;
3. błędne przyjęcie, iż Starostwo Powiatowe wydając decyzję o zmianie decyzji prawidłowo ustaliło okoliczności sprawy i wyjaśniło wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności.
Nadto skarżący podtrzymali zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji.
W związku z tymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, co zostało doprecyzowane na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdzono, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie toczyło się na podstawie art. 155 k.p.a., lecz w oparciu o art. 192 Prawa ochrony środowiska, będący przepisem szczególnym w stosunku do regulacji kodeksowej. Przepisy Prawa ochrony środowiska nie wymagają, aby do zmiany ostatecznego pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska konieczna była zgoda stron.
Podkreślono również, że w rozpatrywanej sprawie nie było konieczne wszczynanie postępowania z urzędu przez Starostę Powiatowego w celu ustalenia górnego poziomu hałasu w porze dziennej i porze nocnej dla [...] Sp. z o.o. Sprawa emisji hałasu w porze dziennej została zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] i nie była przedmiotem postępowania przed Kolegium. Natomiast odnośnie problemu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ustalenia górnego poziomu hałasu w porze nocnej należy przypomnieć, że art. 20 ust.2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) stanowi, że do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy (28 lipca 2005 r.), stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w brzmieniu nadanym tą ustawą. W takim stanie prawnym wszczęte postępowanie należało kontynuować pod rządami znowelizowanych przepisów, a nie umarzać je w celu wszczęcia z urzędu nowego postępowania.
Zdaniem organu nie można zgodzić się z zarzutem nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kolegium rozpatrywało sprawę na dwóch rozprawach, podczas których ustalenia okoliczności faktycznych zawarte w aktach sprawy nie były kwestionowane. Nie budziło wątpliwości, że [...] Sp. z o.o. emituje nadmiemy hałas do środowiska w porze nocnej i w związku z tym należało jedynie określić dla niej górną granicę dopuszczalnej emisji decybeli.
Powyższą skargę podpisał również W. M., który jednak nie uiścił od niej należnego wpisu (mimo prawidłowego wezwania), wobec czego odrębnym postanowieniem z dnia 14 lutego 2006 r. jego skarga została odrzucona.
Rozpoznając skargę Z. i E. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie chybiony jest zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 155 kpa, gdyż przepis ten w postępowaniu o zmianę warunków pozwolenia na emitowanie hałasu (według stanu prawnego obowiązującego przed 28 lipca 2005 r.) nie miał zastosowania, bowiem – jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę – postępowanie toczyło się w oparciu o art. 192 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.) stanowiący unormowanie szczególne w stosunku do art. 155 kpa, jednakże nie sposób nie zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepis art. 155 kpa został – chociaż błędnie – wymieniony.
Przede wszystkim jednak zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt wejścia w życie z dniem 28 lipca 2005 r. ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113, poz. 954). Zaskarżona decyzja SKO została wydana [...], a więc w stanie prawnym wynikającym z powyższej nowelizacji. Ustawą z dnia 18 maja 2005 r. (art. 1 pkt 72 lit.a) został uchylony pkt 5 art. 181 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz dodany art. 115a (art. 1 pkt 47 ustawy nowelizującej). Innymi słowy zlikwidowany został obowiązek uzyskiwania pozwoleń na emisję hałasu, które zastąpione zostały decyzjami o dopuszczalnym poziomie hałasu.
W rozpoznawanej sprawie utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja Starosty z dnia [...] orzeka o zmianie (w trybie art. 192 Prawa ochrony środowiska) decyzji ostatecznej z [...] stanowiącej pozwolenie na emitowanie hałasu do środowiska z instalacji produkcji wyrobów z tworzyw sztucznych na terenie zakładu J. Sp. z o.o. w L. poprzez rozszerzenie czasowe pozwolenia w zakresie emisji hałasu związanej z załadunkiem samochodów i transportem towarów także na porę nocną. W podstawie prawnej tej decyzji powołano m.in. wymieniony wyżej art. 181 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska (obowiązujący w dacie jej wydania).
W myśl powołanego w zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 18 maja 2005 r., "Do postępowań w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą".
Unormowanie to oznacza, że w sytuacji (występującej w niniejszej sprawie), gdy organ odwoławczy orzeka w zmienionym stanie prawnym, należy stosować odpowiednio wynikające z dokonanej nowelizacji przepisy o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Za niedopuszczalne należy zaś uznać utrzymanie w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na zwiększoną emisję hałasu. Oceny tej nie zmienia przy tym okoliczność, iż postępowanie w sprawie dotyczyło wyłącznie zmiany ostatecznej decyzji Starosty z [...], skoro zmiana ta polega - co należy powtórzyć – na dodatkową emisję hałasu w porze nocnej.
Wypada nadto zauważyć, że zgodnie z ust. 1 art. 20 ustawy nowelizującej, do istniejących już ostatecznych decyzji w sprawie pozwoleń na emitowanie hałasu do środowiska, stosuje się przepisy dotyczące decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w rozumieniu nowego przepisu – art. 115 a ustawy – Prawo ochrony środowiska .
Nie jest jasny charakter zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż "... w obecnym stanie faktycznym sprawy najdogodniejsze dla stron postępowania będzie ustalenie poziomu hałasu w porze nocnej w wysokości 45 dB". Zdaniem Sądu nie może być ono jednak traktowane jako orzeczenie o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie art. 115a ust .1 Prawa ochrony środowiska.
Pomijając już fakt, że stwierdzenie to zamieszczono - jak wyżej wskazano – w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, to przecież sentencja tej decyzji jednoznacznie utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Ta zaś wydana została pod rządem przepisów Prawa ochrony środowiska brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 18 maja 2005 r. , którą dodano art. 115a i dotyczy pozwolenia na dodatkową emisję hałasu.
Powyższą wątpliwość pogłębia ostatnie zdanie odpowiedzi na skargę uznające fakt emitowania w porze nocnej nadmiernego hałasu przez [...] Sp. z o.o. i stwierdzające, że "... w związku z tym należało jedynie określić dla niej górną granicę dopuszczalnej emisji decybeli".
Nie wiadomo zatem, czy Kolegium uważa za celowe ustalenie w przyszłości takiej granicy, czy też właśnie ją ustala. Gdyby jednak przyjąć, że chodzi o tę drugą możliwość, to trzeba by z kolei postawić pytanie, dlaczego organ czyni to dopiero w uzasadnieniu decyzji. Rozstrzygniecie takie pozostawałoby w tej sytuacji w oczywistej sprzeczności z osnową decyzji.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że przepis art. 20 ust. 2 ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) nie pozwala na umorzenie postępowania toczącego się w sprawie wydania pozwolenia na emitowanie hałasu do środowiska, nie zakończonego w dacie wejścia w życie tej ustawy (28 lipca 2005 r.) decyzją ostateczną. Postępowanie w tej sprawie winno się toczyć nadal, jednakże z odpowiednim zastosowaniem przepisów dotyczących wydawania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (w brzmieniu nadanym tą ustawą). Zastrzeżenie "odpowiedniego" stosowania powyższych przepisów oznacza, że nie jest konieczne wszczęcie w tej sprawie nowego postępowania z urzędu, lecz dotychczasowe postępowanie wszczęte na wniosek o wydanie (bądź zmianę) pozwolenia na emitowanie hałasu przekształca się w postępowanie w sprawie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza zarówno powołany przepis art. 20 ust. 2 ustawy z 18 maja 2005 r. nowelizującej ustawę – Prawo ochrony środowiska jak też art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji, a z uwagi na konieczność rozpatrzenia sprawy według zmienionego stanu prawnego, także decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny też rozważyć zasadność określenia w decyzji (która będzie dotyczyła jedynie dopuszczanego poziomu hałasu związanego z załadunkiem samochodów i transportem towarów w porze nocnej – w pozostałym zakresie zachowuje ważność decyzja z 31 grudnia 2004 r. z zastrzeżeniem wynikającym z art. 20 ust. 1 ustawy nowelizującej) wymagań mających na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, o których mowa w art. 115 a ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Z powyższych powodów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.
Na podstawie art. 152 powyższej ustawy Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 ppsa.