III SA/Gd 259/22

III SA/Gd 259/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Guść
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 grudnia 2021 r., nr SKO Gd/4245/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 czerwca 2021 r. (nr 000357/SP/06/2021) Burmistrz Miasta Pucka - działając na podstawie art. 17, art. 20 ust. 1-3 i art. 24 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") - odmówił S. M. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na córkę – M. M.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 24 maja 2021 r. strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad córką – M. M., będącą osobą legitymującą się orzeczeniem z dnia 22 czerwca 1998 r. (nr [...]) o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dzieciństwa i w którym wskazano na konieczność stałej opieki innej osoby.
Organ stwierdził, że stan faktyczny stanowiący podstawę wydania decyzji ustalono na podstawie całości materiału dowodowego i przedstawia się następująco:
1) S. M. jest matką M. M., z którą wspólnie zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe;
2) M. M. jest osobą legitymującą się całkowitą niezdolnością do pracy i samodzielnej egzystencji, a niepełnosprawność ta powstała przed ukończeniem 18. roku życia;
3) zachodzi konieczność stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;
4) S. M. posiada emeryturę przyznaną od 1 maja 2012 r.;
5) nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wynika, iż M. M. złożyła wniosek o przyznanie pomocy w formie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz córki – M. M. S. M. wraz z córką M. M. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że pod tym samym adresem zamieszkuje również mąż S. M. - S. M. Małżeństwo nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, a przyczyną tego są problemy alkoholowe męża wnioskodawczyni. W związku z powyższym S. M. nie może liczyć na pomoc męża w opiece nad córką.
Jak wynika z wywiadu strona otrzymuje emeryturę z ZUS, co – jak stwierdził organ – samo w sobie uniemożliwia pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego. Strona wyraziła jednak chęć rezygnacji z emerytury na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni nigdy nie zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz opieki nad córką. Córka jest panną, jest bezdzietna. Pracownik socjalny ustalił, że M. M. jest osobą niepełnosprawną od urodzenia, choruje m. in. na silną anemię, która powoduje utraty przytomności, choroby reumatyczne oraz zaburzenia psychiczne.
Z przeprowadzonego wywiadu wynika, ze M. M. samodzielnie wykonuje następujące czynności:
- sama je wcześniej przygotowane posiłki,
- sama potrafi się ubrać,
- sama potrafi się umyć.
S. M. natomiast wykonuje przy córce następujące czynności:
- przygotowuje córce posiłki,
- przygotowuje córce ubrania,
- przygotowuje oraz podaje córce leki rano i wieczorem,
- sprząta po córce, robi pranie oraz zakupy.
S. M. nie zostawia córki samej w domu dłużej niż na godzinę, gdyż w przeciwnym razie córka wpada w panikę.
Pracownik socjalny po przeprowadzonym wywiadzie nie ustalił, aby zachodził związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem go a opieką nad córką M. M., gdyż S. M. ma ustalone prawo do emerytury. Natomiast zakres sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad córką nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia przez S. M.
Organ przywołując treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że M. M. wymaga obecnie stałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, legitymuje się również orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niemniej jednak wskazać należy, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje również niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki przez osobę, która przedmiotową opiekę ma sprawować - pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem jej a opieką, musi zatem istnieć związek przyczynowo-skutkowy. W postępowaniu w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego koniecznie jest ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że rezygnacja z zatrudnienia bądź niepodejmowanie zatrudnienia przez S. M. jest spowodowana wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tą opiekę ma sprawować.
Zgodnie natomiast z art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a/ u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej.
Jak wynika z wywiadu S. M. pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaś organ ustalił, że pobiera tę emeryturę od 1 maja 2012 r.
Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i z treści tego przepisu wynika, że podstawową przesłanką przyznania świadczenie pielęgnacyjnego - obok wykazania, że osoba bliska, wobec której istnieje obowiązek alimentacji, wymaga opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy - jest właśnie rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad tą osobą. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zaś częściowemu choćby zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki.
W niniejszej sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej S. M. a sprawowaniem opieki nad córką M. M., bowiem strona ma przyznaną emeryturę, co czyni niemożliwym przyznanie świadczenia. Podstawowym warunkiem nabycia prawa do świadczenia jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem: konieczności stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencja oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jednakże – w ocenie organu - S. M. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej i długotrwałej opieki nad córką mającą ograniczoną możliwość do samodzielnej egzystencji.
Strona złożyła od ww. decyzji odwołanie, które zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 grudnia 2021 r. (nr SKO Gd/4245/21) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a/ i lit. b/ oraz art. 24 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 27 ust. 5, zaznaczając, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 24 maja 2021 r. do organu I instancji wpłynął wniosek S. M. (lat 71) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną od dzieciństwa córką – M. M., zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Na podstawie przedłożonych dokumentów i oświadczeń wnioskodawczyni, w tym wywiadu środowiskowego, ustalono, że S. M. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką. W domu jednorodzinnym mieszka również mąż, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, jest osobą nadużywającą alkoholu. Wnioskodawczyni otrzymuje z ZUS emeryturę w wysokości 822,47 zł, a od 1 marca 2021 także świadczenie rodzicielskie w wysokości 428,41 zł. Świadczenia są obciążone zajęciami komorniczymi. S. M. chciałaby zawiesić świadczenia emerytalne, aby pobierać świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad córką. Jej córka jest osobą niepełnosprawną od urodzenia; choruje na silną anemię, która powoduje częste utraty przytomności; choruje także na zaburzenia psychiczne; niedowidzenie. Z informacji przekazanych przez wnioskodawczynię wynika, że córka samodzielnie spożywa wcześniej przygotowane posiłki, sama potrafi się ubrać, umyć. Wnioskodawczyni natomiast przygotowuje córce posiłki, ubrania, przygotowuje i podaje córce leki rano i wieczorem, sprząta po córce, robi pranie, zakupy. Według oświadczenia S. M. córka może pozostać w domu sama najwyżej godzinę, potem wpada w panikę, wydzwania do matki, płacze.
Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych i judykaturze.
Podkreślić należy, że "zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskutek rezygnacji z zatrudnienia (porzucenia zamiaru podjęcia zatrudnienia lub rozwiązania dotychczasowego stosunku zatrudnienia). Brak perspektyw na zatrudnienie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w prosty sposób pozbawia osobę ekspektatywy wynagrodzenia za pracę. Niedobory te częściowo są kompensowane w formie świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych" (zob.: Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz pod red. Maciejko, 2019, wyd. 5).
Kolegium zwróciło też uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Rezygnacja z zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, nie zaś innymi przyczynami.
Kolegium, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, stwierdziło, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, wiek, czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. W świetle powyższego, nie każda zatem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06; z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 558/11; z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 101/12; z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt 1 OSK 2820/13).
Mając to na uwadze, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę dostrzegając, iż zakres świadczonej opieki nad córką nie jest tak znaczący, iż uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej.
Nadto, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest stwierdzenie, że przesłanką złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest wyłącznie chęć poprawy niewątpliwie trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawczyni. S. M. pobiera emeryturę od 2012 r. i od tego czasu nie podejmowała zatrudnienia w żadnej formie, ani nie deklarowała chęci podjęcia pracy; obecnie ma 71 lat.
Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i c/ ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1482), nie może być uznana za bezrobotną osoba, która ukończyła odpowiednio - 60 lat w przypadku kobiet i 65 lat w przypadku mężczyzn, a także osoba, która nabyła prawo do emerytury. Zatem nie można stwierdzić, że strona skoro nie pracowała przez wiele lat, od 9 lat pobiera emeryturę, obecnie będąc osobą w wieku 71 lat, mającą pewne związane z wiekiem ograniczenia zdrowotne, nie podejmuje pracy wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad córką. Przeciwnie, doświadczenie życiowe wskazuje, że celem złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest wyłącznie próba uzyskania wyższych świadczeń. Podkreślić należy, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy. Mając na uwadze materiał dowodowy sprawy stwierdzić należy, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją strony z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a sprawowaniem przez nią opieki nad córką.
S. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Pucka, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością opieki nad córką, w sytuacji, gdy skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i nie podejmuje pracy zarobkowej z uwagi na konieczność stałej opieki nad niepełnosprawną córką, a z uwagi na zakres wykonywania tej opieki nie ma możliwości podejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej;
2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.:
a) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej przez stronę a sprawowaniem opieki nad córką,
b) poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy nie zbadały w wystarczającym stopniu i przez to nie wzięły pod uwagę stanu zdrowia niepełnosprawnej oraz obowiązków jakie w związku z tym spoczywają na osobie sprawującej opiekę. M. M. od urodzenia jest niepełnosprawna, ma anemię powodującą utraty przytomności, choroby reumatyczne oraz zaburzenia psychiczne. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu skarżąca nie może pozostawiać swojej niepełnosprawnej córki samej w domu z uwagi na lęki wynikające z zaburzeń psychicznych. Organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego sam stwierdził, że skarżąca nie zostawia córki samej w domu dłużej niż na godzinę, gdyż w przeciwnym razie córka wpada w panikę.
W takiej sytuacji skarżąca nie jest w stanie wygospodarować czasu na podjęcie jakiejkolwiek pracy zawodowej, dlatego też należy uznać że ocena organu dotycząca spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., uznająca brak związku przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a sprawowaniem opieki przez skarżącą nad jej niepełnosprawną córką nie zasługuje na uznanie.
Dodatkowo należy wskazać za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, który w wyroku o sygn. akt II SA/Kr 1164/19 z dnia 9 grudnia 2019 r. podkreślił, iż "nie należy rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka". Tak zdefiniowaną stałą i ciągłą opiekę sprawuje nad córką skarżąca, a w związku z tym nie można się zgodzić z twierdzeniami organów, że zakres opieki nad córką świadczony przez skarżącą jest niewystarczający do uznania, że w tym przypadku mamy do czynienia z opieką stałą lub długoterminową.
Organ I instancji wydając decyzję odmowną uznał również, że powodem dla którego nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia bądź niepodejmowaniem go, a sprawowaniem opieki nad córką, jest ustalone dla skarżącej prawo do emerytury, nie biorąc pod uwagę, że osoba pobierająca emeryturę, w szczególności taka, która uzyskała je w wyniku osiągnięcia wieku emerytalnego, może podejmować pracę zawodową - emerytura w żaden sposób nie jest w tym względzie przeszkodą. Skarżąca nie była jednak i nie jest w stanie skorzystać z przysługującego jej prawa bowiem stan zdrowia niepełnosprawnej córki nie pozwala na pozostawienie jej samej w domu bez opieki dłużej niż na godzinę.
Należy przy tym wskazać, że o rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także stan zdrowia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma wystarczające siły do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to tym samym jest obiektywnie zdolny do podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1234/19). Skoro skarżąca ma jeszcze fizyczne możliwości, by opiekować się całodobowo niepełnosprawną córką (jej zdrowie nie uniemożliwia jej tego), to potencjalnie mogłaby w innej sytuacji pracować, np. podjąć podobne czynności w ramach zatrudnienia. Nie może jednak tego uczynić z uwagi na konieczność zapewnienia córce prawidłowej opieki.
W tym miejscu należy podkreślić, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie (zob. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 758/14). Jak wynika z treści uzasadnienia tego wyroku, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także nie podejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym - wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Interpretacja zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą. Ponadto przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy 25 lat przed złożeniem wniosku pod warunkiem oczywiście, że ten stan w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., LEX nr 2923258).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez organy z zachowaniem przepisów prawa procesowego, a - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze -rozstrzygnięciu podjętemu w zaskarżonej decyzji, tj. odmowie przyznania wnioskowanego przez stronę skarżącą świadczenia, nie można skutecznie postawić zarzutu wydania go z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Pucka z dnia 24 czerwca 2021 r., którą odmówiono skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z przytoczonego wyżej art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być rezygnacja/niepodejmowanie przez opiekuna (wnioskodawcę) zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), pozostające w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w zakresie niepozwalającym na podjęcie jakiejkolwiek pracy, a między tymi obiema okolicznościami - rezygnacją/niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania wymaganej i koniecznej opieki – zachodzić musi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy.
Zaakcentować zatem w tym kontekście należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem kierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/1). Istotne jest też to, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby te, decydując się bowiem na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Przyjąć zatem należy, że sam brak aktywności zawodowej (lub jej zaprzestanie) jako taki (czyli będący wyborem życiowym danej osoby) nie może być automatycznie uznany za stan tożsamy z rezygnacją bądź z niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (a zatem w oderwaniu od przyczyny, jaką w tym wypadku jest wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny). Niezależnie od powyższego warunku, aby można było mówić o zaistnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej (rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stopień niepełnosprawności tej osoby a przede wszystkim zakres wymaganej (koniecznej) i wykonywanej przez opiekuna opieki nad podopiecznym musi być na tyle absorbujący, że uniemożliwia on całkowicie opiekunowi wykonywanie aktywności zawodowej, tj. podjęcie przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Z akt sprawy wynika, że S. M. (ur. w 1950 r) opiekuje się córką - M. M. (ur. w 1979 r.), będącą osobą legitymującą się orzeczeniem z dnia 22 czerwca 1998 r. (nr [...]) o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że jej stopień niepełnosprawności datuje się od dzieciństwa i w którym wskazano również na konieczność stałej opieki innej osoby. Wnioskodawczyni wraz z córką wspólnie zamieszkują (pod tym samym adresem zamieszkuje również mąż S. M., jednak S. M. jest osobą nadużywającą alkoholu i małżeństwo nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego). S. M. legitymuje się prawem do emerytury od 1 maja 2012 r. i w związku z tym otrzymuje z ZUS świadczenie emerytalne. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że córka skarżącej – M. M. choruje na silną anemię, która powoduje częste utraty przytomności; choruje także na zaburzenia psychiczne; niedowidzenie. Z informacji przekazanych przez skarżącą wynika jednak, że córka samodzielnie spożywa wcześniej przygotowane posiłki, sama potrafi się ubrać i umyć. Skarżąca natomiast przygotowuje córce posiłki, ubrania, przygotowuje i podaje córce leki rano i wieczorem, a także sprząta po córce, robi pranie, zakupy. Według oświadczenia S. M. córka może pozostać w domu sama najwyżej godzinę, bo potem wpada w panikę, wydzwania do matki i płacze.
Mając powyższe na uwadze - w ocenie Sądu - organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zgromadziły a następnie oceniły materiał dowodowy pod kątem ustalenia i stwierdzenia istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad córką – w tym faktycznego, wynikającego z rzeczywistych potrzeb niepełnosprawnej córki, zakresu (rozmiaru) tej opieki – a brakiem możliwości podjęcia przez skarżącą w okolicznościach faktycznych sprawy aktywności zawodowej, stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca – czego organy nie negowały, faktycznie opiekująca się i wspierająca na co dzień córkę - nie jest w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania tej opieki. W ocenie Sądu podzielić należy zatem stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, a ściślej mówiąc z uwagi na stopień samodzielności jej dorosłej córki, zasadne jest przyjęcie, iż powodem braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej skarżącej nie może być uznany fakt sprawowania przez nią opieki nad córką, co w konsekwencji wyklucza - stosownie do regulacji wskazanej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. - możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać należy, że co prawda córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o ustaleniu stopnia niepełnosprawności z zaliczeniem do znacznego stopnia (art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r.), to jednak podkreślenia wymaga też to, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (czy jak w tym przypadku wskazania stałej opieki osoby drugiej), będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu (rozmiarze) wykluczającym podjęcie przez osobę bliską i sprawującą tę opiekę zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy (m.in. czy osoba, która ubiega się o przyznanie świadczenia i sprawuje opiekę w określonym wymiarze przedmiotowym i czasowym), stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie jakiejkolwiek i kiedykolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy - pomimo bezsprzecznie istniejącej niepełnosprawności członka rodziny stwierdzonej odnośnym orzeczeniem o stopniu jego niepełnosprawności - wskazywać muszą na tak duże zaabsorbowanie czasu opieki (pielęgnacji) sprawowanej przez opiekuna nad tą osobą i wynikającej z zakresu koniecznej i wymaganej przez osobę niepełnosprawną pomocy z uwagi na specyfikę jej schorzeń, by podjęcie przez opiekuna jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne). Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinna bowiem być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej tę opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12).
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia należało przyznać rację Kolegium, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, iż sprawowana przez skarżącą opieka nad córką - z uwagi na zakres wymaganych i koniecznych czynności opiekuńczych/pielęgnacyjnych – nie spełnia wymogów opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. opieki wymuszającej rezygnację opiekuna z pracy lub – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – niepodejmowanie pracy.
Co więcej, jak podkreśliło Kolegium świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia powodowanego koniecznością sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, przy czym powodem braku aktywności zawodowej musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś inne przyczyny. Należy więc w tym kontekście wskazać, że jakkolwiek sam fakt posiadania prawa do emerytury nie przekreśla - w przypadku zawieszenia wypłaty świadczenia otrzymywanego z organu emerytalno-rentowego - przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1971/21 oraz z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1954/21) – to jednak nie zwalnia to organów z dokonania w takim przypadku oceny rzeczywistego zamiaru i możliwości wykonywania aktywności zawodowej w wieku emerytalnym, czy też – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – "wznowienia" takiej aktywności po kilkuletnim okresie nieaktywności zawodowej w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Jak zaznaczył organ odwoławczy S. M. (obecnie w wieku 71 lat) pobiera emeryturę od 2012 r. i od tego czasu nie podejmowała zatrudnienia w żadnej formie, ani nie deklarowała chęci podjęcia pracy. W ocenie Sądu należy zgodzić się zatem z konkluzją organu, iż trudno jest przyjąć za wiarygodne w okolicznościach sprawy, że skoro skarżąca nie pracowała przez wiele lat (od 9 lat pobiera emeryturę) i obecnie będąc osobą w wieku 71 lat, mającą pewne związane z wiekiem ograniczenia zdrowotne, to powodem niepodejmowania przez nią aktywności zawodowej jest wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad córką. Przeciwnie – jak wskazało Kolegium i z czym należy się zgodzić - doświadczenie życiowe wskazuje na to, że celem złożenia w okolicznościach niniejszej sprawy wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest chęć poprawy niewątpliwie trudnej sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawczyni (uzyskanie wyższego świadczenia), nie zaś rezygnacja czy niepodejmowanie aktywności zawodowej, które powodowane jest koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad córką,
Konkludując, Sąd nie kwestionuje faktu, że córka skarżącej jest osobą wymagającą opieki i wsparcia osoby drugiej, jednak podziela stanowisko organów, z jednej strony, że zakres koniecznej opieki nie jest na tyle absorbujący, by uniemożliwiał podjęcie przez skarżącą pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasowym, a z drugiej strony, że nie można dać wiary twierdzeniom skarżącej, iż nie podejmuje ona w istocie zatrudnienia ze względu na konieczność wykonywania opieki nad córką. Należy raz jeszcze podkreślić, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie/niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zaś prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21). W ocenie Sądu poszukiwanie owego "związku czasowego" nabiera szczególnej wagi w sytuacji, gdy dana osoba (wnioskujący opiekun) z uwagi na osiągnięcie wieku emerytalnego i zaprzestanie wykonywania zatrudnienia na długo przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z momentem złożenia tego wniosku jednocześnie deklaruje zamiar powrotu do aktywności zawodowej.
W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).