II SA/Lu 1021/06

II SA/Lu 1021/06 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2007-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Krystyna Sidor /przewodniczący/
Witold Falczyński
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 18, art. 30, art. 15, art. 14
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta w części dotyczącej paragrafów: 10, 11, 12, 35 i 72, która w tym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Uzasadnienie
Rada Miasta uchwałą [...] z dnia [...] r.w sprawie: zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta , podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 - z późniejszymi zmianami), a także art. 8 ust.1 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 - z późniejszymi zmianami) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Rada Miasta uchwaliła między innymi w § 11, iż powierzchnia zajęta na cele z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego dla danego terenu przeznaczenia może zostać powiększona o nie więcej niż 10% określonej w planie powierzchni przeznaczenia dopuszczalnego. W § 12 zaś, iż przebieg linii rozgraniczających terenu o różnych rodzajach przeznaczenia może być zmieniony w celu dostosowania go do aktualnego stanu własności lub użytkowania pod warunkiem, że odległość linii nowo poprowadzonej od ustalonej na rysunku planu nie przekracza 10 m oraz, że powierzchnia żadnego z terenu o podstawowym przeznaczeniu nie będzie pomniejszona o więcej niż 10% powierzchni ustalonej na rysunku planu, wskazując przy tym w ust. 2, że o akceptacji bilansu niezbędnego dla dochowania warunku określonego w ust. 1 rozstrzyga właściwy organ administracji samorządowej. Uchwała Rady Miasta w jej § 35 stanowiła jednocześnie, iż "1. W przypadku, gdy dla obszaru brak jest planu uwzględniającego podziały parcelacyjne i sposób obsługi technicznej, inwestor przed uzyskaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji może zostać zobowiązany do przygotowania w granicach wytyczonych przez właściwy organ administracji samorządowej, koncepcji zagospodarowania terenu, zawierającej: 1) zasady kompozycji przestrzennej, 2) rozwiązanie układu komunikacyjnego z określeniem linii rozgraniczających, charaktery stycznych przekrojów ulic oraz urządzeń komunikacji publicznej i parkowania, 3) sposób zaopatrzenia w wodę i media energetyczne oraz odprowadzania ścieków, 4) granice projektowanej zabudowy oraz granice terenów przeznaczonych pod obiekty i urządzenia służące zaspakajaniu potrzeb mieszkańców, a także tereny pod niezbędne ulice wewnętrzne i place, 5) układ zieleni, 6) gabaryty budynków, formę dachu, charakter elewacji. 2. W celu akceptacji proponowanych rozwiązań właściwy organ administracji samorządowej zawiadomi zainteresowanych właścicieli nieruchomości o fakcie przystąpienia do opracowania koncepcji, o której mowa w ust. 1. 3. Koncepcja, o której mowa w ust. 1 podlega akceptacji przez właściwy organ administracji samorządowej i może być wytyczną dla przyszłych inwestycji lokalizowanych w granicach terenu objętego koncepcją. 4. Przepisy ust.1-3 stosuje się odpowiednio do zatwierdzania projektów podziału nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego, usług komercyjnych i na obszarach strategicznych." W § 72 uchwały rozstrzygnięto zaś o tym, że "1. Ustala się wykaz wymagań uzupełniających do ustaleń stref, w zakresie ochrony zabytków i ochrony krajobrazu, których spełnienia przez inwestora może zażądać, w zależności od uznania takiej potrzeby, właściwy organ administracji samorządowej:1) Uzyskanie opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody lub/i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, 2) Sporządzenia ekspertyzy wpływu na krajobraz naturalny i/lub kulturowy, w tym ekspertyzy widokowej oraz pozytywnego zaopiniowania przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków lub Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, 3) Przeprowadzenie konkursu lub wyłonienia przez Sąd Konkursowy koncepcji urbanistyczno-architektonicznej lub też przedłożenia Wojewódzkiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej wariantowych opracowań koncepcji urbanistyczno-architektonicznej celem wyboru najlepszego wariantu, 4) Sporządzenie programu rekultywacji lub rewaloryzacji Strefy lub jej fragmentu i uzyskanie akceptacji przez właściwe wydziały Urzędu Miejskiego 5) Zaopiniowania projektu budowlanego przez właściwy organ administracji samorządowej, 6) Sporządzenie projektu koncepcyjnego uwzględniającego powiązania funkcjonalne i krajobrazowe z sąsiedztwem planowanej inwestycji i uzgodnienie jej z właściwym organem administracyjnym.
Wojewoda wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta - część I, w części obejmującej § 10, § 11, § 12, § 35 oraz § 72 przedmiotowej uchwały wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podnosił, iż postanowienia § 10 i § 11 zaskarżonej uchwały naruszają bezwzględnie obowiązujący przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w świetle którego ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie wskazał, iż ustawa oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w sposób jednoznaczny i zupełny określają tryb, jak i zakres opracowania planu miejscowego, jak również sformalizowaną procedurę sporządzania oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście Wojewoda podniósł, iż rada gminy, do wyłącznej kompetencji której należy uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym) nie jest uprawniona do przekazywania upoważnień w zakresie zmiany lub uszczegóławiania planu innym organom gminy. Nie znajduje zatem podstawy prawnej upoważnienie do uszczegółowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez opracowywanie w określonych sytuacjach "koncepcji urbanistyczno architektonicznej zagospodarowania terenu."
Niezależnie od tego, Wojewoda zakwestionował przepis § 12 uchwały, który w ust. 2 uchwały upoważnia organ administracji samorządowej, a więc - w świetle art. 30 ustawy o samorządzie gminnym burmistrza - do "akceptacji bilansu niezbędnego" do dokonania zmian w przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych rodzajach przeznaczenia, zgodnie z warunkiem określonym w ust. 1. według skarżącego rozwiązanie to narusza przepisy Rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepisy ustawy - określając w sposób sformalizowany tak tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i tryb dokonywania zmian jego treści - nie przyznają radzie upoważnienia do wprowadzenia do treści planu postanowień, umożliwiających niemal dowolne zmienianie linii rozgraniczających tereny o różnych rodzajach przeznaczenia. Nie znajduje więc uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa postanowienie § 12 ust. 2 uchwały, w świetle którego "o akceptacji bilansu" niezbędnego dla dokonania zmian linii rozgraniczających tereny o różnych rodzajach przeznaczenia rozstrzyga "właściwy organ administracji samorządowej", a jak podkreślono zgodnie z ustawą wójt (burmistrz, prezydent miasta), nie wydaje żadnych decyzji administracyjnych w sprawie planów zagospodarowania przestrzennego. Decyzje takie wydaje starosta, a ich podstawą jest właśnie plan zagospodarowania przestrzennego.
W zakresie odnoszącym się do przepisu § 35 uchwały, w uzasadnieniu skargi podniesiono, iż narusza on bezwzględnie obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności regulujące wymagany zakres treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz tryb jego przyjmowania i zmian, jak również przepisy rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego jednoznacznie i w sposób zupełny zakres opracowania planu miejscowego. W tym kontekście wskazano, iż nie znajduje podstawy prawnej upoważnienie inwestora do uszczegółowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez opracowywanie w określonych sytuacjach koncepcji zagospodarowania terenu oraz przyznanie burmistrzowi kompetencji do jej akceptacji.
Wojewoda zarzucił również, iż postanowienie § 72 zaskarżonej uchwały podjęte zostało bez podstawy prawnej. Jak wskazano, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości wydawania na podstawie jej przepisów lub przepisów miejscowego planu decyzji uznaniowych. Celem regulacji prawnych odnoszących się do treści miejscowego planu jest zapewnienie możliwości wydawania przez organy administracji decyzji związanych. W związku z powyższym o konieczności uzyskania w danym przypadku przez inwestora opinii czy uzgodnień właściwych organów administracji decyduje wyłącznie treść powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
W tym względzie, Wojewoda odwołał się również do wyroku NSA z dnia 28 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA/Lu 882/02, FK 2003/4/53), w którym wyrażono pogląd, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu.
W uzasadnieniu skargi wskazano również, iż zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego, co prowadzi do wniosku, że powinien zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, precyzyjnie określającym prawa i obowiązki podmiotów, znajdujących się w takiej samej sytuacji. Tymczasem § 35 uchwały dopuszcza możliwość swobodnego uznania burmistrza, jaki obowiązek winien w danym przypadku spełnić konkretny inwestor, jak również nie precyzuje, jakie konkretnie opinie należy przedstawić w toku danego postępowania administracyjnego (§ 35 ust. 1 pkt 1 oraz 2). Postanowienie takie należy zatem uznać za naruszające treść art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta uznał jej zasadność w całości.
Sąd zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miasta , przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami).
Uchwała Rady Miasta podjęta została na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Co do zasady przepis art. 18 ustawy ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż poza stanowiącymi kompetencjami rady gminy znajdują się sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych. Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy w żadnym razie nie wynika więc, aby stanowiące kompetencje rady gminy miały nieograniczony charakter. Może ona bowiem czynić z nich użytek tylko i wyłącznie o tyle, o ile przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej.
W tym względzie, za trafne uznać należy stanowisko skarżącego, który jak należy sądzić z uzasadnienia skargi podnosił, iż powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie przyznają radzie gminy żadnych uprawnień do delegowania kompetencji prawotwórczych (czy też podejmowania wyraźnie wskazanych, jednostkowych aktów stosowania prawa, bliskich jednak w istocie rzeczy tworzeniu prawa) w sferze realizacji uprawnień wypływających z władztwa planistycznego rady gminy na rzecz innych organów gminy, zwłaszcza zaś wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta. Do tego rodzaju sfery normowanej poszczególnymi postanowieniami zaskarżonej uchwały odnoszą się zarzuty skargi. Nie inaczej bowiem ocenić należy zarzuty formułowane w kontekście konkretnych argumentów odwołujących się do tego, że: 1) rada gminy, do wyłącznej kompetencji której należy uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym) nie jest uprawniona do przekazywania upoważnień w zakresie zmiany lub uszczegóławiania planu innym organom gminy, w związku z czym nie jest zgodne z prawem upoważnienie do uszczegółowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez opracowywanie w określonych sytuacjach "koncepcji urbanistyczno architektonicznej zagospodarowania terenu."; 2) upoważnienie organ administracji samorządowej, a więc - w świetle art. 30 ustawy o samorządzie gminnym burmistrza - do "akceptacji bilansu niezbędnego" do dokonania zmian w przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnych rodzajach przeznaczenia narusza przepisy Rozdziału 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a przepisy ustawy nie przyznają radzie upoważnienia do wprowadzenia do treści planu postanowień, umożliwiających niemal dowolne zmienianie linii rozgraniczających tereny o różnych rodzajach przeznaczenia, co prowadzi do wniosku, iż za niezgodne z prawem uznać należy zawarte w uchwale upoważnienie adresowane do "właściwego organu administracji samorządowej" do "akceptacji bilansu" niezbędnego dla dokonania zmian linii rozgraniczających tereny o różnych rodzajach przeznaczenia - zgodnie z ustawą wójt (burmistrz, prezydent miasta), nie wydaje żadnych decyzji administracyjnych w sprawie planów zagospodarowania przestrzennego, albowiem jest to kompetencja starosty wynikająca właśnie z planu zagospodarowania przestrzennego; 3) nie znajduje podstawy prawnej upoważnienie inwestora do uszczegółowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez opracowywanie w określonych sytuacjach koncepcji zagospodarowania terenu oraz przyznanie burmistrzowi kompetencji do jej akceptacji; 4) przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości wydawania na jej podstawie lub na podstawie przepisów miejscowego planu decyzji uznaniowych, albowiem celem regulacji prawnych odnoszących się do treści miejscowego planu jest zapewnienie możliwości wydawania przez organy administracji decyzji związanych; 5) podczas gdy, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego, co prowadzi do wniosku, że powinien zawierać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, precyzyjnie określającym prawa i obowiązki podmiotów, znajdujących się w takiej samej sytuacji, to § 35 uchwały dopuszcza możliwość swobodnego uznania burmistrza, jaki obowiązek winien w danym przypadku spełnić konkretny inwestor, jak również nie precyzuje, jakie konkretnie opinie należy przedstawić w toku danego postępowania administracyjnego (§ 35 ust. 1 pkt 1 oraz 2), co narusza przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Według Sądu, argumentację prezentowaną przez Wojewodę należy podzielić. Jest ona przekonująca i znajduje swoje uzasadnienie w przepisach obowiązującego prawa, tj. w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W tym względzie odwołać się należy zwłaszcza do wyżej już przywołanego przepisu art. 18 ustawy o samorządzie gminnym i wyrażonej na jego gruncie zasady domniemania kompetencji rady gminy, w wyżej przedstawionym jej rozumieniu i znaczeniu. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy do kompetencji wyłącznych rady gminy zalicza uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie funkcjonuje w próżni prawnej, albowiem w komplementarny z nim sposób sfera władztwa planistycznego gminy regulowana jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy art. 15 – 37 tej ustawy w zupełny, precyzyjny i szczegółowy sposób normują problematykę zakresu przedmiotowego planu miejscowego, zwłaszcza zaś, co jest istotne w sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, postępowania planistycznego, w tym poszczególne etapy procedury planistycznej, jak również organów właściwych do jej realizacji oraz ich kompetencje.
Szczegółowa analiza tych przepisów nie daje żadnych podstaw do przyjęcia i uzasadnienia na ich gruncie konstrukcji przewidzianych w postanowieniach § 10, § 11, § 12, § 35 oraz § 72 zaskarżonej uchwały Rady Miasta . Konstrukcje te są bowiem oczywiście niezgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Podkreślić należy, iż tworzenie ich pozostaje w jaskrawej opozycji do konstytucyjnego i ustawowego wzorca realizacji kompetencji prawotwórczych organów samorządu terytorialnego. Kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego realizowane być mogą bowiem tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W tym kontekście, podkreślić więc należy, iż zważywszy na treść przywołanych wyżej szczegółowych przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym brak jest jakichkolwiek normatywnych podstaw i uzasadnienia dla prawnego legitymizowania postanowień § 10, § 11, § 12, § 35 oraz § 72 zaskarżonej uchwały Rady Miasta . Podjęte one bowiem zostały z naruszeniem przepisów ustaw o samorządzie gminnym i o planowaniu przestrzennym. Przepisy tych ustaw nie zawierają bowiem żadnych upoważnień dla rady gminy w sferach normowanych postanowieniami § 10, § 11, § 12, § 35 oraz § 72 zaskarżonej uchwały, tj. w sferach delegowania (czy też w istocie rzeczy cesji) kompetencji prawotwórczych (lub też podejmowania jednostkowych aktów stosowania prawa, bliskich w swej istocie tworzeniu prawa), co do uprawnień wypływających z władztwa planistycznego rady gminy na rzecz innych organów gminy. Uznać więc należy, iż postanowienia te, jako podjęte w rezultacie niedopuszczalnego domniemywania kompetencji, są niezgodne z prawem.
W związku z powyższym stwierdzić należy, iż uchwała Rady Miasta z dnia [...]. Nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta – część I, w zakresie odnoszącym się do jej postanowień § 10, § 11, § 12, § 35 oraz § 72 podjęta została z naruszeniem przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W świetle wyżej formułowanych argumentów i ocen oraz wniosków z nich wypływających skargę Wojewody uznać więc należało za w pełni zasadną.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.