I OSK 1353/22

I OSK 1353/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 650/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-03-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 188 w zw. z art. 151, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 28 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 650/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...].
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., IV SA/Wr 650/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I.)
oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej (pkt II.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Burmistrza O. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią, ww. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. M. K. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania ustalono, że babcia wnioskodawczyni ma córkę, czyli osobę spokrewnioną z nią w pierwszym stopniu, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a która w przeszłości miała ustalony jedynie lekki i umiarkowany stopień niepełnosprawności. Mając powyższe na względzie, organ I instancji – po kolejnym ponownym rozpatrzeniu sprawy – wydał decyzję, na mocy której odmówił M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego argumentując rozstrzygnięcie tym, że w świetle art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", wnioskodawczyni, jako osoba spokrewniona z podopieczną w drugim stopniu, nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy żyje i nie ma orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności córka podopiecznej, czyli osoba spokrewniona z nią w pierwszym stopniu. Stanowisko to podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wskazując, że dopóki córka osoby niepełnosprawnej nie uzyska orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, na przeszkodzie w przyznaniu wnuczce świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad babcią, będzie stała przesłanka negatywna wynikająca z przepisu art. 17 ust. la w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W skardze na powyższą decyzję Kolegium M. K. zwróciła się o przywrócenie świadczenia pielęgnacyjnego, które było jej przyznane decyzją organu I instancji, a zostało wstrzymane oraz o wyrównanie tego świadczenia za czas od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie, o co ubiegała się składając odwołanie od poprzednio wydanej w sprawie decyzji organu I instancji. Skarżąca wyjaśniła, że od 10 lat sprawuje opiekę nad babcią (rocznik 1926). Jedyna córka babci jest niezdolna do pracy, uprzednio miała przyznaną rentę, jest schorowana, obecnie przebywa na emeryturze. Skarżąca podniosła, że w związku z opieką nad babcią musiała zrezygnować z zasiłku dla opiekuna, który pobierała przez wiele lat. W sierpniu 2020 r. złożyła zaś wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, które zostało jej przyznane oraz wypłacone, lecz nie od dnia złożenia wniosku tylko z półtoramiesięcznym opóźnieniem wobec czego skarżąca odwołała się od tej decyzji domagając się wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego za czas od sierpnia 2020 r. Kolegium rozpoznając wówczas sprawę uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, po czym organ pierwszej instancji kolejną decyzją odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że od 10 lat stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i proceduralnych uzasadniających ich uchylenie w całości. Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną pozostaje ustalenie, czy skarżącej jako wnuczce "osoby wymagającej opieki" przysługuje, w realiach niniejszej sprawy, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy w pierwszej kolejności zobowiązane do opieki pozostają dzieci osoby wymagającej opieki, a w tym przypadku – córka, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu I instancji organy nie poczyniły zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stosownych ustaleń co do obiektywnie występujących możliwości sprawowania opieki przez osobę bliższą stopniem pokrewieństwa. Sąd wskazał również, że przy rozstrzyganiu w niniejszej sprawie wziął pod uwagę, że postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego toczyło się trzykrotnie, a w ostatecznym rezultacie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w istocie rzeczy zostały wydane na niekorzyść strony odwołującej się, co jest sprzeczne z przepisem art. 139 k.p.a. Uprzednia (druga) decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] przyznała skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią od dnia [...] października 2020 r. i związana była z uchyleniem funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej – przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna, który z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią skarżąca pobierała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], uchyliło ww. decyzję Burmistrza O. z dnia [...] grudnia 2020 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Nie uwzględniono jednak w toku postępowania, że skarżąca odwołała się tylko w zakresie dotyczącym nieprzyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca, w którym złożyła wniosek (czyli od dnia [...] sierpnia 2020 r.), gdyż po myśli art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Tym samym w ocenie Sądu I instancji naruszono zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 k.p.a., odmawiając całkowicie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W sprawie tej doszło zatem do znaczącego pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej, przez nią niezawinionego, w stosunku do tej jaką miała przed złożeniem odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r., a ponowne procedowanie organów było konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że należy od nowa i w całości weryfikować uprawnienie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że kwestia sporna do rozważenia w ponownym postępowaniu powinna była zostać ograniczona jedynie do ustalenia początkowego okresu biegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego, a mianowicie art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na:
a) uznaniu, że przepis ten interpretowany przy zastosowaniu dyrektyw wykładni prokonstytucyjnej, wyklucza odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w innym stopniu niż pierwszy, jeśli żyją osoby spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki długoterminowej i jednocześnie nielegitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji;
- uznaniu, że przepis ten, przewidując iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie spokrewnionej w stopniu innym niż pierwszy z osobą wymagającą długoterminowej opieki, jeżeli żyje osoba spokrewniona w stopniu pierwszym i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej oraz nakaz ochrony i opieki nad rodziną, oraz:
- uznaniu, że niezastosowanie przez organy administrujące normy wynikającej z tegoż przepisu, wedle której przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie niż spokrewniona w pierwszym stopniu, w sytuacji gdy żyje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu i nie posiada ona orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
2. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. przez uznanie, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowiło naruszenie zakazu reformationis in peius;
- art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga powinna być oddalona jako niezasadna.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniosła o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącej z urzędu. Skarżąca szerzej umotywowała zajęte stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Analiza zarzutów kasacyjnych pozwala wyprowadzić wniosek, iż w badanej sprawie występują dwa problemy prawne. Pierwszym jest kwestia naruszenia przez organ odwoławczy wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius przy rozstrzyganiu o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, a drugim możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentów w dalszym stopniu, w sytuacji gdy żyje osoba zobowiązana w pierwszym stopniu i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do zagadnień tych wypada odnieść się oddzielnie.
Z okoliczności sprawy wynika wyraźnie, iż organy administracji trzykrotnie podejmowały rozstrzygnięcia w sprawie. Gdy Burmistrz O. ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od października 2020 r., skarżąca złożyła odwołanie wskazując, iż nie otrzymała tegoż świadczenia za okres liczony od dnia wniosku, który złożyła w dniu [...] sierpnia 2020 r., lecz za okres późniejszy. Skarżąca w odwołaniu domagała się wówczas przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od początku miesiąca, w którym złożyła wniosek, a więc od dnia [...] sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. rozpoznając powyższe odwołanie wydało decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], którą, ma podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 29 grudnia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach decyzji kasacyjnej Kolegium wskazało na niewyjaśnienie okoliczności sprawy m.in. w zakresie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnuczce z tytułu opieki sprawowanej nad babcią, w sytuacji gdy żyje córka osoby niepełnosprawnej, a także w zakresie możliwości przyznania świadczenia za okres od złożenia wniosku. Powyższa decyzja kasacyjna stała się ostateczną wskutek jej niezaskarżenia. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz O. ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią, a organ odwoławczy, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W takiej sytuacji rozważenia wymaga, czy statuujący zasadę reformationis in peius przepis art. 139 k.p.a. miał w ogóle zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności, czy regulacja ta znajduje zastosowanie do decyzji kasacyjnych wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Powyższa kwestia nie ma charakteru nowości i była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny (art. 139 k.p.a.). Zawarty w tym przepisie zakaz reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony. Użyty w tym przepisie zwrot "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się" wskazuje, że zakaz reformationis in peius dotyczy decyzji organu odwoławczego. Kategorie decyzji wydawanych przez organ odwoławczy wymienia wyczerpująco art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że powyższy zakaz znajdzie zastosowanie w wypadku decyzji określonych w art. 138 § 1 pkt 2
zdanie 1 k.p.a., a więc w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Z powodu wspomnianego zakazu organ odwoławczy nie może wówczas wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a więc zachodzi sytuacja wskazania w art. 139 k.p.a. Odmienny jest jednak charakter decyzji wydawanych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego wymienionych na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie może być uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, to uznaje się, iż organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ odwoławczy nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Kontrola merytoryczna zaskarżonej decyzji organu I instancji jest zatem w istocie niemożliwa, bowiem decyzja organu I instancji wydana została bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, a sprawa pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Odrębność charakteru rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 138 § 2 k.p.a. podkreślana jest także odrębnością trybu jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, a także ograniczonym zakresem oceny dokonywanej przez ten sąd, zamykającym się w weryfikacji przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64a i art. 64e p.p.s.a.). W istocie wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnych. Jednocześnie z treści powyższego przepisu wynika, iż zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Brak jest bowiem jednoznacznej podstawy normatywnej do przyjęcia, iż art. 139 k.p.a. ma zastosowanie także w postępowaniu przed organem I instancji. Stanowisko to jest niekwestionowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998/3/79; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II GSK 510/11; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., I OSK 2297/12; wyrok NSA z dnia 9 października 2015 r., I OSK 392/14; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., I OSK 994/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Znajduje ono także akceptację w poglądach doktryny (vide: J.Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. II SA/Wr 854/96, OSP 1998/6; A.Skóra, Zakaz reformationis in peius w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Poznań 2017, s. 39; P.M.Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 139; Z.Kmieciak, A.Wegner, M.Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, uwagi do art. 139).
Zasadnie zatem skarga kasacyjna wskazuje na brak tego rodzaju okoliczności w badanej sprawie, które umożliwiałyby Sądowi I instancji formułowanie wobec zaskarżonej decyzji zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. Skoro wcześniejsza decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza O. z dnia [...] grudnia 2020 r., była decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to nie można jej oceniać jako naruszającej zakaz reformationis in peius, statuowany art. 139 k.p.a. Zakaz ten nie miał także zastosowania do decyzji Burmistrza O. z dnia [...] kwietnia 2021 r., wydanej w następstwie ww. decyzji kasacyjnej Kolegium. Trafny zatem okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a.
Przechodząc do drugiego z sygnalizowanych powyżej zagadnień prawnych wypada wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie okoliczności faktycznych zbliżonych do tych występujących w niniejszej sprawie, na tle wykładni art. 17 u.ś.r. ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy nie są małżonkiem osoby niepełnosprawnej lub są osobami innymi niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Jedno stanowisko wyrażało pogląd, że warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Drugie stanowisko uznawało natomiast, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji uznawano, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
Stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wywołało zatem rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Została ona rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, w której zajęto stanowisko, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały zwrócił uwagę na zmiany, jakim podlegał przepisy art. 17 u.ś.r. uznając, że na gruncie u.ś.r. orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nadane temuż przepisowi aktualne brzmienie nie budzi wątpliwości wywołanych względami językowymi. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami ww. ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Ustawodawca posłużył się zatem w tym zakresie określeniem należącym do języka prawnego, a legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. To jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, uznał jednak, że do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie systemowe i aksjologiczne, co może mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku analizowanych przepisów u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej uchwale uznał, że takie okoliczności nie zachodzą. Nie zachodzą także okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność czy celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Za odstąpieniem od językowego rozumienia przepisów nie przemawiają również względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej, także w wymiarze konstytucyjnym.
Nadto w motywach uchwały wskazano, że na gruncie u.ś.r. związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uznano także, że brak jest podstaw do przenoszenia na grunt u.ś.r. przesłanek z art. 132 z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2020.1359 ze zm.), dalej jako "k.r.o.", określających kolejność i warunki, na podstawie których realizuje się obowiązek alimentacyjny osób kolejno zobowiązanych do alimentacji. Podkreślono przy tym, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów k.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej, koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, przepisy u.ś.r. nie wymagają, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, a kwestie te nie są badane w postępowaniu. Nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o., regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. Tym samym, w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. winny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
Naczelny Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu powyższej uchwały przyjął także, że regulacja art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia osobom zobowiązanym do alimentacji w dalszej kolejności, nie jest rozwiązaniem, które wymaga zakwestionowania ze względu na normy Konstytucji RP. Podkreślono, że rozbieżności w stosowaniu przepisu nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością i koniecznością poszukiwania normy prawnej w optymalny sposób realizującej zamiar prawodawcy, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W pozostałych przypadkach zastrzeżenia co do rozwiązań ustawowych mogą nosić jedynie charakter postulatów de lege ferenda pod adresem ustawodawcy, ewentualnie realizowanych na drodze inicjatywy ustawodawczej za pośrednictwem uprawnionych podmiotów. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę pełnego katalogu świadczeń opiekuńczych, na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem określonego pierwszeństwa osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Odnosząc się do powyższej uchwały wypada zauważyć, iż ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany w ww. uchwale z dnia 14 listopada 2022 r.
Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż niepełnosprawna A. S. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była matką J.K., która nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym opieka sprawowana nad A. S. przez jej wnuczkę M. K. nie wypełnia warunku wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 u.ś.r., co uniemożliwia przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów zasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji powyższych uwag, trafny jest także zarzut niezastosowania w sprawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem charakter wynikowy i jego zastosowanie winno być za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.
Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako niezasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstępując od uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania skargi kasacyjnej, a to z uwagi na przedmiot sprawy i niekwestionowane sprawowanie przez skarżącą opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.