II SA/KR 994/24

II SA/Kr 994/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. R. – [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 czerwca 2024 r. nr KR.RUZ.4221.2.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 28 września 2023 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 r. znak: [...], którą udzielono Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego tj. ujęcia wód podziemnych S-1 w S. oraz pobór wód podziemnych ze studni wierconej S-1. W uzasadnieniu, opisując stan faktyczny, organ wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia 14 października 2015 roku, (znak: [...]) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 roku, (znak: [...]), udzielającej Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz pobór wód podziemnych. Od decyzji z dnia 14 października 2015 r. odwołała się S. R., reprezentowana przez H. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji uchylającej ostateczną decyzję Starosty [...] z dnia 16 lutego 2010 roku. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu ustalono, że wniosek o wznowienie postępowania został oparty m.in. o przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji i uznał, iż S. R. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Swoje rozstrzygnięcie DRZGW w Krakowie wydał w oparciu o m.in. dokumentację hydrogeologiczną zasobów eksploatacyjnych ujęcia z 2009 roku, operat wodnoprawny na pobór wody podziemnej z utworów paleogeńskich (studnia S-l) z 2009 roku, pismo Burmistrza Miasta S. z dnia 19 stycznia 2012 roku, znak: [...], skierowane do Dyrektora RZGW w Krakowie do sprawy [...]), w którym również nie wyszczególniło S. R. jako strony postępowania i jej nieruchomość nie została zaznaczona w obszarze zasięgu oddziaływania studni, opartym o zasięg leja depresji. Wyżej wymieniona decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 151/16, po rozpoznaniu skargi S. R. uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 9 grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, W uzasadnieniu Sąd wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie, który wyrokiem z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1680/12 uchylił poprzednie decyzje organów obu instancji. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że w celu wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii zobligowano organ administracyjny do pozyskania wiadomości specjalnych dla jednoznacznego ustalenia, czy wykonanie ujęcia na działce nr ew. [...] miało wpływ na warunki eksploatacji ujęć skarżącej, położonych na działkach ew. nr [...] i [...] – (tj. w drodze przesłuchania biegłego, opinii uzupełniającej, opinii innego biegłego, czy też opinii innych biegłych - art. 84 § 2 kpa). Przywołując treść art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w ponownym postępowaniu administracyjnym organ tylko częściowo zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 r. III SA/Kr 1680/12. Oceniając zalegającą w aktach opinię hydrogeologiczną sporządzoną przez mgr inż. geolog E. K. (na okoliczność stwierdzenia wpływu wierconej w utworach trzeciorzędowych studni S-1 na studnie kopane w utworach czwartorzędowych na działkach S. R.), która była de facto podstawowym dowodem w sprawie i punktem odniesienia dla wydanego przez organy rozstrzygnięcia, Sąd dopatrzył się naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Nie zostało bowiem nawet uprawdopodobnione, że autor ww. opracowania jest biegłym uprawnionym do sporządzenia opinii. Wprawdzie na pieczątce umieszczonej obok podpisu zamieszczono informację "Geolog upr. MŚ nr [...]", lecz w aktach brakuje jakiegokolwiek dokumentu weryfikującego w jakim zakresie uprawnienia te zostały nadane, a w szczególności, czy obejmują one kwestie hydrologiczne, które były przedmiotem sporządzonej opinii. Nadto opinię cechuje również lakoniczność wnioskowania oraz przedwczesne, jak się wydaje, wyciąganie wniosków. W szczególności z dokumentacji zawartej w aktach sprawy nie wynika, że studnie skarżącej są kopane oraz, że zostały one nieprawidłowo wykonane, a brak zachowania szczególnych warunków ochrony w najbliższym sąsiedztwie tych studni kwalifikuje je jako "potencjalne źródło zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego". Taki wniosek można było wyciągnąć wyłącznie na podstawie oględzin w terenie, jednak biegła nie powołuje się na fakt przeprowadzenia wizji, ani tym bardziej przeprowadzenia w tym zakresie stosownych badań. W opinii powołane zostały także analizy fizykochemiczne (prawdopodobnie z operatu wodnoprawnego), choć autorka nie wskazuje wyraźnie źródła tych analiz. Sporządzona obecnie opinia powinna opierać się na aktualnych badaniach, a nie wykonanych w 2009 r. Biegła powinna się również ustosunkować do zarzutów podnoszonych w stosunku do jej opinii. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2078/16 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W grudniu 2022 r. J. W. opracował ekspertyzę hydrogeologiczną oceny odziaływania między studnią gminną S-1, a studnią S. R., która została dołączona do akt sprawy. W ocenie Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. ponowne przeprowadzenie wizji w terenie jest bezzasadne, z uwagi na to iż przedmiotowe ujęcie S-1 obecnie traktowane jako ujęcie alternatywne. Obecnie Gmina wykonała przepompownię zlokalizowaną przy ul. [...] i realizuje pobór wód z rzeki S. Organ wskazał, że ujęcie wód podziemnych S-1 wykonane zostało w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielono decyzją Starosty [...] z dnia 16.02.2010 r.. Powyższą decyzją Starosta [...] udzielił Gminie S. również pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych w całkowitej ilości 60 m3/dobę. W ostatnich latach tj. 2018-2020 roku Gmina pobierała ww. ujęciem zaledwie 33 % w 2018 r., 23 % w 2019 r., oraz 17 % w 2020 r. Na terenie nieruchomości S. R. znajdują się 3 studnie oraz wykonane obok nich 5 tak zwanych zbiorników. Są to studnie z kręgów o średnicy 100 cm, zagłębione w grunt na głębokości około 2 m i połączone ze sobą. Utwory czwartorzędowe (w których, znajdują się studnie kopane) zostały odizolowane od niżej zalegających utworów trzeciorzędowych na głębokości 5,00 m (zagłębiono się 2,00 m w utwory trzeciorzędowe) za pomocą rur stalowych postawionych w korku cementowym w ujęciu S-1. Analiza fizykochemiczna ujęcia S-1 tj. mineralizacja ogólna, podwyższona zawartość manganu oraz brak zanieczyszczenia bakteriologicznego wskazuje na brak kontaktu ujętych otworem S-1 wód trzeciorzędowych z wodami czwartorzędowym. Świadczy to o szczelnym zamknięciu poziomu czwartorzędowego. Na kierunku spływu wód do studni powstały obiekty budowlane oraz inne studnie kopane, mające wpływ na zmianę kierunku spływu wód, a tym samym zmieniające panujący poprzednio reżim hydrogeologiczny. Studnia S-1 zlokalizowana jest w odległości około 440,00 m na południowy zachód od studni. Studnia S-1 ujmuje szczelinowo - porowy zbiornik wód podziemnych w warstwach magurskich. Północną i wschodnią granice wyznacza warstwica o rzędnej 505 m n.p.m., południową granicę wyznaczono na podstawie morfologii ternu. Powierzchnia ta w żadnym miejscu nie zachodzi na obszar zasobowy wyznaczony przez inż. J. W. dla studni. Zapotrzebowanie w wodę w ujęciu S-1 zmniejszyło się o co najmniej 70%. Wobec czego zasięg leja depresji oraz powierzchnia zlewni wyliczona dla ujęcia S-1 uległa diametralnemu zmniejszeniu. Ujęcie S-1 traktowane jest obecnie jako alternatywne z uwagi na wykonanie przepompowni i pobór wód z rzeki S. Oba ujęcia (studnie kopane Państwa R. i studnia S-1) bazują na 2 różnych obszarowo, głębokościowe, a przede wszystkim pod względem wykształcenia utworów zawodnionych warstwach wodonośnych. Studnia wiercona S-1 ujmuje wodę podziemną z utworów fliszowych na rzędnej 539 - 549m n.p.m. (na głębokości 80m p.p.t), natomiast rzędne zw. wody w utworach zwietrzelinowych studni Państwa R. są w granicach 512 - 519 m n.p.m., a więc znacznie niżej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że studnia S-1 nie ma niekorzystnego wpływu na czwartorzędowy poziom wodnośny, w którym zlokalizowane są studnie kopane.
Od tej decyzji odwołanie wniosła S. R.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 6 czerwca 2024 r. nr KR.RUZ.4221.2.2023 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że biorąc pod uwagę całość dokumentów zgromadzonych w sprawie stwierdzić należy, że w dalszym ciągu nie wyjaśniają one okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przedstawionej ekspertyzy wynika, że J. W. wnioski oparł głównie na ustaleniach i opisie stanu faktycznego zawartych w opinii hydrogeologicznej sporządzonej przez J. W. na zlecenie Starosty [...] w grudniu 2011r. (opinii tej nie ma w aktach sprawy) i opinii hydrogeologicznej, wykonanej przez E. K. w lutym 2015 r. Opracowana na zlecenie Zarządu Zlewni w Z. ekspertyza zawiera niespójne informacje i wnioski, w szczególności: sposób przedstawienia informacji w ekspertyzie nie pozwala na jednoznaczne zidentyfikowanie obiektów znajdujących się na analizowanym obszarze. Biegły przeprowadził wizję w terenie w grudniu 2022r., w trakcie której ustalił, że "obok studni nr 2 znajduje się "mokradło" - prawdopodobnie w tym rejonie jest okresowy obszar źródliskowy. Woda z niego sączy się wzdłuż drogi". W ekspertyzie brak jest odniesienia do innych ustaleń z wizji. Dołączona fotografia wskazuje, że teren pokryty był śniegiem, a ponadto z uwagi na brak zgody p. R. wizja była przeprowadzona poza jego terenem; opis studni zlokalizowanych na działkach R. (rozdział 6.2) jest niepełny. Mowa o 3 studniach i 5 nowych zbiornikach, natomiast opisanych jest 5 studni. Na mapie sytuacyjno - wysokościowej nie przedstawiono studni, których nie udało się zinwentaryzować ze względu na brak zgody właściciela na wejście na teren nieruchomości oraz informacji, które ostatecznie studnie zostały zinwentaryzowane. W ekspertyzie nie przedstawiono informacji od kiedy obserwowany jest zanik wody w studniach oraz, czy zanik ma charakter okresowy, np. występuje tylko w okresie letnim. We wnioskach ekspertyzy biegły napisał: "Na kierunku spływu wód do studni Pana R. powstały obiekty budowlane oraz inne studnie kopane mające wpływ na zmianę kierunku spływu wód, a tym samym zmieniając panujący poprzednio reżim hydrologiczny". Nie wiadomo kiedy powstały przedmiotowe studnie. Z ekspertyzy wynika, że istniały w 2011r., ale nie wiadomo czy powstały przed, czy po rozpoczęciu eksploatacji studni S-1. Biegły powołał się na ustalenia wizji lokalnej biegłego inż. J. W. Biegły nie pozyskał żadnych dodatkowych danych, dotyczących parametrów studni, wielkości poborów wody. W związku z tym nie wiadomo na czym oparł stwierdzenie o zmianie reżimu hydrogeologicznego. Mapa sytuacyjno-wysokościowa (załącznik l ekspertyzy) pochodzi z opinii J. W. z 2011 r. Zatem na mapie nie ma pokazanych obiektów budowlanych o których mowa w ekspertyzie. Dodatkowo w piśmie z dnia 26.03.2023r. w pkt 6 widnieje informacja o rozbudowanym budynku nad działką R. i wykonanym na głębokość 4 m rowie odwadniającym tą działkę. Nie wiadomo kiedy rów został wykonany i czy może mieć wpływ na obserwowany zanik wody w studniach. W ekspertyzie Biegły stwierdził, że studnia S-1 zlokalizowana jest w odległości około 440,0 m od studni Państwa R. Studnia S-1 ujmuje szczelinowo - porowy zbiornik wód podziemnych, którego północną i wschodnią granicę wyznacza warstwica o rzędnej 505 m n.p.m., południową granicę wyznaczono na podstawie morfologii terenu. "Powierzchnia ta w żadnym miejscu nie zachodzi na obszar zasobowy wyznaczony przez inż. J W. dla studni p. R.". Na mapie sytuacyjno- wysokościowej (zał. 1 do ekspertyzy) została wykreślona granica "ujętego zbiornika wody podziemnej" w postaci linii prostych. Przebieg tej granicy nie odpowiada wyżej cytowanemu opisowi (zamieszczonemu w ekspertyzie), jak również nie stanowi odzwierciedlenia zamieszczonego w dokumentacji hydrogeologicznej (zał. 2 do dokumentacji). Warstwica 505 m n.p.m. znajduje się poniżej nieruchomości P. R., co oznacza, że studnie P. R. zlokalizowane są w granicach tego zbiornika (wg dokumentacji hydrogeologicznej). Biegły we wnioskach ekspertyzy stwierdził, że zapotrzebowanie w wodę w ujęciu S-1 zmniejszyło się co najmniej 70%. "Wobec czego zasięg leja depresji oraz powierzchnia zlewni wyliczona dla ujęcia S-1 uległa diametralnemu zmniejszeniu". Powyższa informacja nie może być uwzględniona przy ustalaniu końcowej oceny, gdyż Gmina nie wystąpiła o zmianę pozwolenia wodnoprawnego w zakresie zmniejszenia ilości pobieranej wody. Ponadto nie przedstawiono informacji kiedy rozpoczęto eksploatację studni S-1 oraz jak kształtowały się pobory wody od momentu rozpoczęcia eksploatacji do chwili obecnej (na dzień sporządzania ekspertyzy). We wnioskach ekspertyzy biegły stwierdził, że analiza fizykochemiczna ujęcia S-1, tj. mineralizacja ogólna, podwyższona zawartość manganu oraz brak zanieczyszczeń bakteriologicznych wskazuje na brak kontaktu ujętych otworem wód trzeciorzędowych z wodami czwartorzędowymi, co świadczy o szczelnym zamknięciu poziomu czwartorzędowego. W opinii biegły nie powołał się na źródła analiz i nie dołączył żadnych analiz na potwierdzenie tego stwierdzenia. Nie wiadomo, czy zostały one wykonane na potrzeby ekspertyzy w studni S-1 oraz w studniach P. R., czy oparto się na archiwalnych danych. WSA w Krakowie w wyroku zarzucił opinii sporządzonej przez E. K. brak źródeł analiz fizykochemicznych oraz, że sporządzona opinia powinna opierać się na aktualnych badaniach. W ekspertyzie stwierdzono, że "Studnia wiercona S-1 ujmuje wodę podziemną z utworów fliszowych na rzędnej 539 - 549 m npm (na głębokości 80 m ppt), natomiast rzędne zw. wody w utworach zwietrzelinowych studni Państwa R. są w granicach 512 - 519 m npm, a więc znacznie niżej". Z dokumentacji hydrogeologicznej wykonanej dla studni S-l należącej do Gminy S. wynika, że rzędna dna studni wynosi 505,3 m n.p.m., a poziom wodonośny nawiercono na głębokości 80 m p.p.t. czyli na rzędnej 525 m n.p.m. (otwór zafiltrowano na rzędnej 519,3 - 509,3 m n.p.m.), zatem rzędne zwierciadła wody obserwowane w studniach P. R. (512 - 519 m n.p.m.) znajdują się na podobnej wysokości co ujmowany studnią S-1 poziom wodonośny. Wg ekspertyzy na analizowanym obszarze występują dwa poziomy wodonośne: użytkowy trzeciorzędowy oraz nieciągły czwartorzędowy. W ekspertyzie występuje nieścisłość dot. poziomu wodonośnego jaki ujmują studnie P. R. Z rozdziału 5 str. 4 oraz z wniosków str. 9 wynika, że studnie P. R. znajdują się w utworach czwartorzędowych i ujmują nieciągły poziom czwartorzędowy, natomiast w dalszej części wniosków wskazano, ze studnie te znajdują się w utworach zwietrzelinowych. W ekspertyzie nie wskazano jak zasilany jest czwartorzędowy poziom wodonośny, z którego ujmowane są wody studniami P. R. Brak jest informacji dotyczących opadów atmosferycznych na omawianym obszarze i analizy ich zmienności na przestrzeni ostatnich lat, a także analizy, czy ewentualna zmiana warunków atmosferycznych wpływa na zasobność studni. Po otrzymaniu ekspertyzy organ l Instancji, nie dokonał żadnych istotnych czynności procesowych. Nie doprowadził do uzupełnienia ekspertyzy, która nie wyjaśnia wątpliwych kwestii, podnoszonych na wcześniejszych etapach postępowania. Przedstawiona ekspertyza wykonana w grudniu 2022r. opiera się głównie na danych archiwalnych. Nie przedstawia ona aktualnych danych o ujęciach oraz badań jakości wody. W związku z tym należy stwierdzić, że organ l Instancji nie zebrał wystarczających materiałów do podjęcia rozstrzygnięcia.
Od tej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S. R. stwierdzając, że w niniejszej sprawie zlecenie organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego jest niewskazane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji, w relacji do zasad ogólnych jakimi rządzi się p.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej implikuje zatem daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia z dnia 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten przesądza, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie winno zapaść wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. tj. w sytuacji, kiedy konieczny do uzupełnienia materiał dowodowy ma tak dużą skalę, że dokonanie tych czynności (uzupełnienie materiału dowodowego) przez organ II instancji i oparcie na nim rozstrzygnięcia naruszyło by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, chyba, że wszystkie strony zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. wniosą o przeprowadzenie postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2021 r. I OSK 650/21). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 10 maja 2021 r. II SA/Gl 438/21, stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Jednocześnie jednak należy mieć na względzie, iż decyzja wydawana przez organ odwoławczy, nie może naruszyć ustanowionej w art. 15 K.p.a. a mającej też konstytucyjne umocowanie (art. 176 Konstytucji RP) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zgodnie z tą zasadą orzekać po raz pierwszy tj. orzekać w kwestiach co do których nie wypowiedział się organ I instancji.
Mając na uwadze wyżej przedstawione założenia należy stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego była w pełni prawidłowa. Organ pierwszej instancji, odmówił uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, wskazując że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 lutego 2010 r. którą to decyzją, Starosta [...] udzielił Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego tj. ujęcia wód podziemnych S-1 w S., oraz pobór wód podziemnych ze studni wierconej S-1. Postępowanie to wymagało przeprowadzenia dowodów z ekspertyz biegłych, które to ekspertyzy, w ocenie organu drugiej instancji nie wyjaśniły przedmiotu postępowania tj. czy postępowanie to dotyczyło interesu prawnego skarżącej (czy była stroną tego postępowania która bez własnej winy nie brała w nim udziału) oraz w razie pozytywnej weryfikacji tej okoliczności, czy decyzja była merytorycznie prawidłowa a więc czy pomimo wadliwości postępowania, jakim było pominięcie skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (o ile przysługiwał jej status strony) w ponownie prowadzonym postępowaniu mogłaby zapaść mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei przepis art. 149 k.p.a. przesądza, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi natomiast, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.
Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne po wpłynięciu podania o wznowienie postępowania jest podzielone na dwie fazy. W pierwszej fazie, organ bada czy podanie o wznowienie postępowania oparte jest na ustawowych przesłankach wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a., oraz czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. a także czy wnoszący poddanie jest stroną tego postępowania. Negatywna weryfikacja którejkolwiek z tych przesłanek tj. stwierdzenie, że podanie nie jest oparte na podstawie wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 154a lub też jest spóźnione lub wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, uprawnia organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3. Kwestią dyskusyjną jest uprawnienie organu do badania przymiotu strony na tym wstępnym etapie w sytuacji, kiedy wnoszący podanie o wznowienie postępowanie powołuje się na niezawiniony brak swojego udziału w postępowaniu. Przyjmuje się w orzecznictwie, że uprawnienie do takiego badania a w konsekwencji do odmowy wznowienia postępowania na tym etapie organ ma sytuacji oczywistości tej kwestii, wynikającej z samych twierdzeń zawartych w podaniu o wznowienie, z których wynika, że podmiot wnioskujący o wznowienie nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jeżeli okoliczność taka nie zachodzi (organ wznawia postępowanie) przedmiotem tego postępowania jest weryfikacja czy przesłanka wznowieniowa ziściła się (składający podanie o wznowienie był strona postępowania zakończonego decyzją ostateczną) oraz, czy ewentualna wadliwość postępowania z tego powodu, (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), wpływa na merytoryczną treść decyzji. Dla wyjaśnienia tych kwestii, koniecznym było pozyskanie dowodów wymagających wiadomości specjalnych a więc opinii biegłych dla jednoznacznego ustalenia, czy wykonanie ujęcia na działce nr ew. [...] miało wpływ na warunki eksploatacji ujęć skarżącej, położonych na działkach ew. nr [...] i [...].
W trakcie postępowania pozyskano opinię hydrogeologiczną sporządzoną przez geolog E. K. i J. W. Opinia E. K. została oceniona negatywnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 15 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 151/16, uchylił wcześniejszą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 9 grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że "W niniejszej sprawie opracowanie opinii organ I instancji zlecił E. K., której wykształcenie i uprawnienia zawodowe nie zostały w żaden sposób zweryfikowane przez organ administracyjny pod kątem spełnienia przesłanek formalnych zawartych w art. 84 §1 k.p.a. Wprawdzie na pieczątce umieszczonej obok podpisu zamieszczono informacje "Geolog upr. MŚ nr [...]", lecz w aktach brakuje jakiegokolwiek dokumentu weryfikującego w jakim zakresie uprawnienia te zostały nadane, a w szczególności, czy obejmują one kwestie hydrologiczne, które były przedmiotem sporządzonej opinii. Nadto opinię cechuje również lakoniczność wnioskowania oraz przedwczesne, jak się wydaje, wyciąganie wniosków. Sama opinia jest obarczona błędem metodologicznym, nie wiadomo bowiem skąd autor opracowania czerpał wiadomości o okolicznościach faktycznych sprawy (czy na podstawie oględzin czy zebranej w sprawie dokumentacji) uprawniających do wysuwania zawartych w niej tez. W szczególności z dokumentacji zawartej w aktach sprawy nie wynika, że studnie skarżącej są kopane oraz że zostały one nieprawidłowo wykonane, a brak zachowania szczególnych warunków ochrony w najbliższym sąsiedztwie tych studni kwalifikuje je jako "potencjalne źródło zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego". Skoro tak, to taki wniosek można było wyciągnąć wyłącznie na podstawie przeprowadzonych przez biegłą oględzin przeprowadzonych w terenie. Jednak w przedstawionej opinii biegła nie powołuje się na fakt przeprowadzenia wizji w terenie, ani tym bardziej przeprowadzenia w tym zakresie stosownych badań, z których wynikałyby np., że owe studnie zostały wykonane nieprawidłowo (i na czym te nieprawidłowości polegają), czy też na czym polega brak zachowania szczególnych warunków ochrony. Zwłaszcza, że jak podaje sama biegła w tej opinii, "należy zwrócić uwagę na brak danych dotyczących powstawania studni na działkach P. R. oraz ich zasobności w wodę." Zatem opinia sporządzona została bez pozyskania podstawowych danych. W opinii powołane zostały także analizy fizykochemiczne (prawdopodobnie z operatu wodnoprawnego), choć autorka nie wskazuje wyraźnie źródła tych analiz. Sporządzona obecnie opinia powinna opierać się na aktualnych badaniach, a nie wykonanych w 2009r. Biegła powinna się również ustosunkować do zarzutów podnoszonych w stosunku do jej opinii. Podsumowując twierdzenia i wnioski zawarte w opinii (k.70) są na chwilę obecną nieweryfikowalne, gołosłowne i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy".
Z kolei opinia J. W. poddana została ocenie organu, w kontrolowanej decyzji kasacyjnej. Jak wskazuje organ, "z przedstawionej ekspertyzy wynika, że J. W. wnioski oparł głównie na ustaleniach i opisie stanu faktycznego zawartych w opinii hydrogeologicznej sporządzonej przez J. W. na zlecenie Starosty [...] w grudniu 2011r. (opinii tej nie ma w aktach sprawy) i opinii hydrogeologicznej, wykonanej przez E. K. w lutym 2015 r. Opracowana na zlecenie Zarządu Zlewni w Z. ekspertyza zawiera niespójne informacje i wnioski, oraz badań jakości wody. W związku z tym należy stwierdzić, że organ l Instancji nie zebrał wystarczających materiałów do podjęcia rozstrzygnięcia."
W ocenie organu odwoławczego, postępowanie dowodowe prowadzone przez organ pierwszej instancji, nie doprowadziło do ustaleń pozwalających na weryfikację, czy skarżącej przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 16 lutego 2010 r. Braki w postępowaniu dowodowym, co wykazał organ odwoławczy, są zatem na tyle istotne, że nie pozwalają na ustalenie czy ziściła się przesłanka wznowieniowa, tym bardziej zaś, czy ewentualna wadliwość postępowania miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Należy zatem uznać, że zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki kasacyjne, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art 138 § 2 K.p.a.). Wyjaśnić też należy, że zgodnie z art. 136 § 2 K.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Uzupełnienie materiału dowodowego, jak wykazuje to organ odwoławczy, zasadniczo w całości, mogło się odbyć tylko na zgodny wniosek stron, którego w niniejszym postepowaniu nie złożono. Uzupełnienie materiału dowodowego przez organ drugiej instancji w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, naruszyło by nie tylko zasadę o której mowa w wyżej przytoczonym przepisie ale też zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.