II SA/Kr 993/24

II SA/Kr 993/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 maja 2024 r., znak: SKO.PW/4171/22/2024 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej H. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 2 lutego 2024 r., znak: WS-08.6331.27.2022.MŁ, na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1478 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku L. P. i B. G. stwierdził, że na działce nr [...], obr[...] w K. nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunt sąsiedni, tj. na działki nr [...], [...], [...] i [...], obr. [...] w K.; nakazał właścicielce działki nr [...] wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w postaci: obniżenia terenu wzdłuż wschodniego ogrodzenia działki nr [...] o 0,3 m, obniżenia terenu wzdłuż południowego ogrodzenia działki nr [...] o 0,2 m, wyprofilowania wschodniej i południowej części terenu działki nr [...] zgodnie z ukształtowaniem przedstawionym na zamieszczonym w decyzji rysunku. Organ orzekł, że w miejscu oznaczonym na tym rysunku zieloną kropką należy wykonać kratkę spływową z odprowadzeniem podziemnym rurą o min. średnicy 100 mm do odcinka zarurowanego rowu – "fosy", zlokalizowanego na działce nr [...], zaś kratkę spływową wykonać w postaci studni deszczowej z rusztem o min. wymiarach 400x400 mm, a całość terenu południowej części działki nr [...] ukształtować tak, aby spływ wody następował do wykonanej kratki spływowej. Organ I instancji ustalił przy tym termin wykonania urządzeń zapobiegających szkodom do dnia 30 kwietnia 2024 r.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 27 grudnia 2022 r. ww. wnioskodawczynie przedłożyły do organu wniosek (uzupełniony pismem z dnia 16 stycznia 2023 r.) w sprawie zmiany stanu wody na działce nr [...] w wyniku nawiezienia i rozplantowania mas ziemnych, szkodliwie wpływającej na nieruchomości sąsiednie, stanowiące działki nr [...], [...], [...] i [...]. W tym zakresie organ I instancji zaznaczył, że przed wszczęciem postępowania zbadał, czy nie zachodziła przesłanka wskazana w art. 234 ust. 5 u.p.w. do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt, podnosząc, że wnioskodawczynie jednoznacznie łączyły wskazywane przez siebie szkody z realizacją prac ziemnych – nadsypania działki nr [...], które rozpoczęły się w 2021 r., wobec czego, zdaniem organu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na ww. podstawie.
Organ I instancji wyjaśnił, że w celu właściwego rozpatrzenia sprawy zasięgnął opinii biegłego sądowego, hydrogeologa, posiadającego kwalifikacje i uprawnienia do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi kategorii V na podstawie świadectwa Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2000 r. Organ I instancji stwierdził, że dokonał oceny opinii biegłego, nie wkraczając w merytoryczną stronę opinii, która wykazała, że przedmiotowa opinia była kompletna, wiarygodna, spójna i pozbawiona nieścisłości, a jej autor posiadał odpowiednie kwalifikacje.
Prezydent Miasta Krakowa ustalił następujący stan faktyczny:
- działki nr [...] i [...] stanowią drogę dojazdową do posesji przy ul. [...] (zdjęcie 1, k. 61). Działka nr [...] posiada dywanik asfaltowy i wyraźny spadek w kierunku zachodnim. Działka nr [...] jest miejscami utwardzona kruszywem. Na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest odcinek zarurowanego koryta rowu tzw. "fosa", który to rów został zarurowany ok. 40 lat temu (według wyjaśnień strony).
- działka nr [...] stanowi kontynuację drogi dojazdowej, przebiegającej po działkach nr [...] i [...] i ograniczona jest z dwóch stron wysokimi litymi podmurówkami, przewyższającymi poziom tej drogi (zdjęcie 3, k. 61).
- zjazd z ul. B. na działkę nr [...] posiada znacznie wyższy poziom niż jezdnia ul. B.
- spadek ulicy B. przebiega w kierunku północno-zachodnim.
- na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny nr [...] i budynki gospodarcze.
- na wysokości posesji nr [...] ul. B. posiada najniższy punkt i wody opadowe z tej ulicy ciążą do tego punktu.
- na ulicy B. w rejonie wjazdu na działkę nr [...] znajdują się wpusty deszczowe i wodościek z korytek betonowych (zdjęcia 18 i 20, k. 57). System ten służy do zbierania wody opadowej z ul. B. i odprowadzania do istniejącego koryta rowu.
- pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] wykonane jest ogrodzenie posiadające litą betonową podmurówkę (zdjęcia 4, 5, 7, k. 60 i 61). Podmurówka miejscami przewyższa teren przyległy a miejscami jest obniżona w stosunku do terenu przyległego. Odcinek środkowy tego ogrodzenia (na wysokości granicy działek nr [...] i [...]) pochylony jest w kierunku północnym, tj. w kierunku działki nr [...].
- na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny, posiadający rynny wprowadzone w ziemię, w dniu przeprowadzonych podczas rozprawy administracyjnej oględzin, tj. 2 marca 2023 r., nie stwierdzono podmokłości.
- na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny powstały w latach 60 XX w., po którego zachodniej stronie zlokalizowany jest trawnik znajdujący się w lokalnym obniżeniu terenu, który w dniu 2 marca 2023 r. był podmokły. W sąsiedztwie budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest wpust deszczowy (zdjęcie 17, k. 57), który zgodnie z oświadczeniem właścicielki działki, połączony jest z zarurowaną fosą. Obok wpustu zlokalizowana jest dodatkowo kratka wpustowa. W rejonie północno-wschodniego narożnika ww. budynku zlokalizowana jest studnia kopana (zdjęcie 13, k. 58) w odległości ok. 4,3 m od ściany tego budynku. Zwierciadło wody w studni zalega na głębokości 0,7 m p.p.t., zaś głębokość studni wynosi 3,2 m p.p.t.
- rynny z dachu budynku mieszkalnego nr [...] usytuowanego na działce nr [...] wprowadzone są w ziemię. Wody opadowe z tego budynku odprowadzane są do zarurowanego odcinka rowu – "fosy" (według wyjaśnień strony). Przez teren działki przebiega zarurowany odcinek rowu, łączący się z zarurowanym odcinkiem rowu na działce nr [...], odcinek ten został zarurowany ok. 30 lat temu (według wyjaśnień strony). Na terenie tej działki nr [...] zlokalizowane są prowizoryczne wpusty deszczowe (zdjęcia 24, 27, 30, k. 56, 55, 54).
- część południowa działki nr [...] stanowi teren nieutwardzony, zielony ze spadkiem w kierunku południowo-zachodnim. W południowo-wschodnim narożniku tej działki poziom terenu przewyższa poziom podmurówki ogrodzeniowej od strony działki nr [...]. W części środkowej działki nr [...] zlokalizowany jest betonowy fundament o maksymalnej wysokości 1,1 m (zdjęcie 14, k. 58), który został wykonany ok. 30 lat temu. Ukształtowanie działki determinuje spływ wód opadowych po zachodniej stronie budynku mieszkalnego i po zachodniej stronie fundamentu, zaś teren pomiędzy fundamentem a budynkami gospodarczymi w dniu 2 marca 2023 r. wykazywał podmokłość. W południowo-zachodnim narożniku ww. działki zlokalizowana jest pryzma głazów skalnych (wapiennych), która została utworzona ok. 30 lat temu.
Na terenie działki nr [...], na wysokości granicy działek nr [...] i [...], zalega pryzma nawiezionej ziemi (zdjęcie 26, k. 55).
- działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] usytuowane są w dnie lokalnej doliny (NMT, k. 29), gdzie koncentruje się spływ wód opadowych.
- historycznie naturalnym odbiornikiem wód opadowych z tego terenu było otwarte koryto rowu/cieku, zlokalizowane m.in. na działkach nr [...] i [...], zaś obecnie koryto jest zarurowane na ww. nieruchomościach.
- odcinek otwartego koryta ww. rowu/cieku zlokalizowany jest po południowej stronie działki nr [...] (zdjęcie 8, k. 60), zaś wylot zarurowanego odcinka posiada średnicę 500 mm (zdjęcie 6, k. 60) i jest zlokalizowany na działce nr [...].
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że "zgodnie z opinią biegłego hydrogeologa należy stwierdzić, że na terenie badanych działek w okresie roztopów i długotrwałych opadów dochodzi do podtopień. Lokalne podtopienia pochodzą od wód spływowych, zaś na stan wód stagnujących na przedmiotowych działkach mają wpływ czynniki naturalne:
- intensywność opadów atmosferycznych,
- przebieg procesu topnienia pokrywy śnieżnej,
- parowanie terenowe (średnie temperatury dobowe),
- warunki geologiczne.
Nałożyły się na to czynniki antropogeniczne, takie jak:
- systematyczne utwardzenie terenu w związku z procesami urbanizacyjnymi i inwestycyjnymi,
- podwyższanie terenu materiałem antropogenicznym.
Zmiana lokalnego ukształtowania terenu, poprzez systematyczne nawożenie materiału antropogenicznego, spowodowała zmianę lokalnych kierunków odpływu wód z działki nr [...], a także zwiększenie natężenia spływu w kierunku terenów położonych na południu. Działania właściciela działki nr [...] spowodowały zmianę kierunku i natężenia odpływu wody, co w efekcie spowodowało zmianę stosunków wodnych na badanym terenie. Zdaniem autora niniejszej opinii uzasadnione jest twierdzenie, że okresowe zmiany stanu wody (podtopienia) na działkach nr [...], [...], [...] i [...] pod wpływem wód opadowych i roztopowych, w najmniej korzystnym okresie roku są bezpośrednim efektem podniesienia i utwardzenia terenu na działce nr [...] w 2021 r.
Biegły wskazał następujące działania naprawcze:
Należy nakazać właścicielowi działki nr [...] usunięcie hałd materiału antropogenicznego zgromadzonego na powierzchni terenu oraz na fundamentach obiektu budowlanego. Dodatkowo należy nakazać przywrócenie poprzedniego stanu terenu poprzez usunięcie nawiezionego materiału antropogenicznego we wschodniej i południowej części działki nr [...]. Teren wzdłuż wschodniego ogrodzenia działki nr [...] należy obniżyć o 0,3 m, a wzdłuż południowego o 0,2 m. Wschodnią część terenu należy ukształtować z nachyleniem w kierunku zachodnim zgodnie z przedstawianym na rysunku 31 ukształtowaniem południowej części działki nr [...], odtworzonym na podstawie historycznych punktów wysokościowych. W miejscu oznaczonym na rysunku 31 zieloną kropką należy wykonać kratkę spływową z odprowadzeniem podziemnym ř100 do podziemnej rury odwodnieniowej (fosy). Całość południowej części terenu ukształtować tak, aby spływ wody następował do wspomnianej powyżej kratki spływowej. Przedstawione rozwiązanie powinno zagospodarować wodę z południowej części działki nr [...], jak również zabezpieczyć przed niekontrolowanym spływem na działki położone na południe.
Jak podkreślił biegły wnioski zostały przedstawione na podstawie analizy materiałów archiwalnych, wizji terenowej oraz położenia poziomu wód gruntowych (pomiary wysokościowe, sondy badawcze)".
Mając na uwadze powyższe, organ I instancji powołując się na treść art. 234 ust. 3 u.p.w. wskazał, że właścicielka działki nr [...] nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jej gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla działek nr [...], [...], [...] i [...].
Zdaniem organu I instancji, na gruncie ww. przepisu organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów zmiany stosunków wodnych, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach.
Tym samym w ocenie organu I instancji, niniejsze postępowanie nie mogło być prowadzone w celu uregulowania wszystkich problemów związanych z zalewaniem działek wnioskodawczyń wodami opadowymi, a jedynie w celu ustalenia, czy zmiana ukształtowania terenu, poprzez nawiezienie i rozplantowanie mas ziemnych na działce nr [...], doprowadziła do zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na tej nieruchomości wód opadowych lub roztopowych i czy nastąpiło to ze szkodą dla ww. nieruchomości sąsiednich.
Organ I instancji przyjął, że "stanem pierwotnym (wyjściowym) do zbadania kwestii zmiany stanu wody na gruncie jest stan terenu działki nr [...] sprzed prac niwelacyjnych związanych z nawożeniem i rozplantowaniem mas ziemnych na jej powierzchni. Jak stwierdził biegły, dokonane pomiary niwelacyjne wskazywały, że wzdłuż wschodniej części ogrodzenia teren został podniesiony o ok. 0,1 - 0,4 m, a najwyżej nadsypano grunt w sąsiedztwie budynku mieszkalnego. W wyniku przeprowadzonej analizy wykonano porównanie zmian wysokości terenu w siatce 1 x 1 m. Biegły wskazał, że przeprowadzone analizy i pomiary wskazywały na bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniami związanymi z podniesieniem terenu na ww. działce a podtopieniami występującymi na terenach sąsiadujących od południa. Wyrównanie terenu z poziomem podmurówki między badanymi nieruchomościami powoduje bezpośredni spływ wody na drogę dojazdową zlokalizowaną na południe od działki nr [...]".
Organ I instancji podzielił "pogląd przedstawiony przez biegłego, że zmiana ukształtowania powierzchni działki nr [...] zmieniła kierunek spływu wód z terenu tej nieruchomości, przez co wody opadowe przepływając przez podmurówkę usytuowaną wzdłuż południowej granicy tej działki wpływają na teren sąsiedni (działki nr [...] i [...]) powodując jego zwiększoną podmokłość. Podniesienie poziomu działki nr [...] i tym samym zmniejszenie bądź całkowite zniwelowanie przewyższenia podmurówki ogrodzenia od strony południowej umożliwiło spływ wód na tereny sąsiednie". Organ I instancji dał też wiarę biegłemu, że "prowizoryczny system odwodnieniowy na działce nr [...] nie pozwala na zagospodarowanie wód spływających z powierzchni terenu w kierunku południowym".
W ocenie organu I instancji "na działce nr [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie poprzez zmianę kierunku jej spływu (umożliwienie spływu wód opadowych przez podmurówkę usytuowaną wzdłuż południowej granicy tej działki)".
Zdaniem organu I instancji, wystąpienie nawet najmniejszej szkody związanej ze zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim daje podstawę do zastosowania nakazu przewidzianego w art. 234 ust. 3 u.p.w. Taką szkodą jest niewątpliwie przelewanie się wody przez podmurówkę, co powoduje zwiększenie podmokłości zalewanego terenu.
Organ I instancji zaznaczył przy tym, że jakkolwiek załączane przez wnioskodawczynie zdjęcia obrazujące zalewanie wykonane zostały w okresie ulewnych deszczy, to w ocenie organu zmiany ukształtowania terenu na działce nr [...] w połączeniu ze słabo przepuszczalnymi gruntami i lokalizacją rozpatrywanych nieruchomości w dnie lokalnej doliny były na tyle istotne, że kierując się logicznym rozumowaniem należało przyjąć, że spływ wód w kierunku działek wnioskodawczyń będzie miał miejsce również poza okresami anomalii pogodowych.
Organ I instancji stwierdził, że ze względu na wykazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie działki nr [...] a szkodą występującą na działkach nr [...] i [...], odstąpił od badania genezy szkód w budynkach nr [...] B. Jednocześnie organ I instancji zwrócił uwagę na lokalizację ww. budynków w dnie lokalnej doliny, gdzie koncentruje się spływ wód opadowych z przynależnej zlewni, historyczne zarurowanie jedynego naturalnego odbiornika wód opadowych – otwartego koryta rowu – "fosy", istniejący wysoki poziom zwierciadła wód podziemnych zmierzony w studni przy budynku nr [...], który jest wyższy niż poziom posadowienia pomieszczenia mieszkalnego, w którym okazywano szkody. Dodano również, że na terenie działki nr [...] istnieje od wielu lat system do zbierania wód opadowych, co – zdaniem organu I instancji – wskazywało, że problem z napływem wód był już przed wykonaniem niwelacji działki nr [...].
Organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zasady proporcjonalności, wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazał, że odstąpił od nakazania usunięcia hałd materiału antropogenicznego z części północnej działki nr [...] (zdjęcie 22, k. 56) oraz zgromadzonych na istniejących fundamentach (zdjęcie 14, k. 58) uznając, że te masy ziemne miały pomijalne znaczenie w kształtowaniu odpływu wód opadowych z terenu tej nieruchomości. Jak bowiem ustalono, lity betonowy fundament istniał od ok. 30 lat i należało uznać jego istnienie za stan zastany, a masy ziemne w części północnej były zbyt odległe od południowej granicy ww. działki (ok. 35 m) i nie wpływały na kształtowanie spływu w południowej części tej nieruchomości.
Dodatkowo organ I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało zasięgnięcia wiadomości specjalnych, wobec czego w toku postępowania powołano biegłego hydrogeologa, zaś sprawę analizował pracownik, który posiada wykształcenie w zakresie inżynierii wodnej i zarządzania zasobami wodnymi, posiada wiedzę z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej, dwudziestoletnie doświadczenie w prowadzeniu spraw związanych z naruszeniem stosunków wodnych i tym samym dysponuje wiadomościami specjalnymi, niedostępnymi przeciętnemu wykształconemu człowiekowi.
Odnosząc się do uwag wniesionych przez strony postępowania Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że uwagi L. P. do opinii biegłego, przedłożone w piśmie z dnia 22 czerwca 2023 r. zostały przekazane biegłemu, który w piśmie z dnia 13 lipca 2023 r. wyjaśnił, że zaproponowane obniżenie terenu jest zgodne z rzędnymi terenu określnymi na dostępnych mapach archiwalnych. Dodatkowo wskazano, że w opinii zaproponowano kratkę odwadniającą odprowadzającą wody do zarurowanej części rowu, co pozwoli na odwodnienie działki nr [...]. Podniesiono również, że biegły podtrzymał wszystkie wnioski sformułowane w opinii, które to stanowisko podzielił także organ I instancji.
Ustosunkowując się do uwag H. Z. do opinii biegłego, przedłożonych w piśmie z dnia 28 lipca 2023 r., przekazanych następnie biegłemu, organ I instancji wskazał, że w piśmie z dnia 8 sierpnia 2023 r. biegły odniósł się do poszczególnych zarzutów i podtrzymał wszystkie wnioski sformułowane w opinii. Organ I instancji podzielił stanowisko biegłego. Dodatkowo wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie nie obejmowało badania wpływu nadsypania działki nr [...] na stosunki wodne na działkach wnioskodawczyń.
W ocenie organu I instancji, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, nie było podstaw do łączenia kilku spraw w jednym postępowaniu, a nadsypanie na działce nr [...] miało miejsce po południowej stronie posesji nr [...] i w żaden sposób nie było związane z nadsypaniem na działce nr [...] i nie było przedmiotem tego postępowania. Odnosząc się z kolei do uwag ww. strony przedłożonych w piśmie z dnia 1 września 2023 r. odnośnie braku zdjęć dokumentujących przelewanie się wody przez murek ogrodzeniowy działki nr [...], organ I instancji zaznaczył, że dał wiarę stanowisku biegłego, który wskazał, że "obecnie podmurówka ta, na całej długości, podobnie jak podmurówka od strony południowej są praktycznie na tej samej wysokości co grunt na dz. [...]. W efekcie takiego stanu w przypadku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych (opady, roztopy) wody spływające z dz. [...] przelewają się przez ogrodzenie na tereny położone po stronie południowej". Ponadto organ I instancji podniósł, że podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 2 marca 2023 r. ustalił, że przedmiotowa podmurówka miejscami przewyższa teren przyległy, a miejscami jest obniżona w stosunku do terenu przyległego. Tym samym, zdaniem organu I instancji, możliwość przelewania się wód opadowych przez podmurówkę została udowodniona, zaś sam fakt przelewania się wody przez podmurówkę został zobrazowany na zdjęciach dołączonych przez wnioskodawczynię (k. 192).
Odwołanie od ww. decyzji wniosła H. Z. (dalej też jako: odwołująca się lub skarżąca) wyrażając swoje niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia organu I instancji. Odwołująca się odniosła się m.in. do weryfikacji punktów pomiarowych przedstawionych w dokumentacji ekspertyzy przeprowadzonej przez biegłego oraz wysokości działek, a nadto wskazała, że strona przeciwna nie udokumentowała ani jednej sytuacji, w której dochodziłoby do przelewania się wody przez podmurówkę ogrodzenia i podtapianie budynków z działki odwołującej się na działki sąsiednie. Dodatkowo odwołująca się wskazała, że wyraziła wolę ugodowego dojścia do porozumienia poprzez wykonanie ogrodzenia na nowo i odwodnienia wzdłuż ogrodzenia do kratki na własny koszt, natomiast nie zgadza się z usunięciem gruntu wzdłuż granic. Odwołująca się uzupełniła wniesione odwołanie pismem złożonym w dniu 9 kwietnia 2024 r.
Do ww. odwołania odniosła się L. P. w piśmie z dnia 9 kwietnia 2024 r., kwestionując zawarte w odwołaniu twierdzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 maja 2024 r., znak: SKO.PW/4171/22/2024, na podstawie art. 234 u.p.w. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 lutego 2024 r., uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie wskazania terminu wykonania obowiązków określonych w decyzji poprzez wskazanie, iż obowiązki określone w wyrzeczeniu decyzji organu I instancji należy wykonać niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie do dnia 31 października 2024 r., a w pozostałej część utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że w jego ocenie decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zdaniem organu II instancji, nie było bowiem podstaw do jej zmiany w zakresie merytorycznego wyrzeczenia samego obowiązku nakazania przewrócenia stanu poprzedniego na działce, natomiast koniecznym była zmiana terminu wskazanego w decyzji jako termin wykonania nałożonych obowiązków, gdyż w dacie rozpatrywania odwołania termin ten już upłynął, a decyzja byłaby niewykonalna.
W dalszej kolejności organ odwoławczy powołując się na treść art. 234 u.p.w. wskazał, że ewentualny nakaz powinien być kierowany nie do faktycznego sprawcy naruszenia, lecz do właściciela gruntu, rozumianego zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Organ II instancji zwrócił przy tym uwagę, że z treści przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że zastosowanie sankcji przewidzianej w jego ust. 3 może mieć miejsce w przypadku stwierdzenia, że zachodzi którakolwiek z okoliczności wymienionych w ust. 1 normy. Wyjaśnił, że nałożenie obowiązku wynikającego z ust. 3 musi być poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej lub kierunek odpływu wody ze źródeł, bądź też, że odprowadza wody lub ścieki na grunty sąsiednie. Podkreślił, że zmianą stanu wody na gruncie będzie każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt, a przy tym zmianą taką będzie także zmiana stanu wód podziemnych, gdy wpływa na zmianę ilości wody na gruncie. W tym zakresie organ II instancji powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące naruszenia stosunków wodnych. Dodano też, że przepis art. 234 u.p.w. nie zobowiązuje organu do ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji było prawidłowe i pozwoliło na poczynienie zawartych w niej ustaleń, zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, wykazano w postępowaniu realność szkody przez podtapianie i zalewanie działek nr [...], [...], [...] i [...], spowodowane podniesieniem poziomu działki nr [...] w wyniku nawiezienia i rozplantowania mas ziemnych, co spowodowało naruszenie stosunków wodnych, powodujące zmianę lokalnych kierunków odpływu wód z działki nr [...], a także zwiększenie natężenia spływu w kierunku terenów położonych na południu działki. Ustalenia te zostały potwierdzone opinią biegłego oraz dokumentacją zdjęciową przedłożoną przez wnioskodawczynie znajdującą się w aktach sprawy. Ponadto zaznaczono, że organ I instancji ustalił, na podstawie wizji w terenie, zebranej dokumentacji zdjęciowej oraz opinii biegłego, że właściciel działki nr [...] przez nawiezienie ziemi i podniesienie poziomu gruntu zmienił kierunek spływu wód gruntowych powodując podtapianie i zalewanie działek sąsiednich.
Organ odwoławczy wskazał, że ustalenia dotyczące podniesienia poziomu działki nie były kwestionowane przez odwołującą się, natomiast podważała ona wnioski wynikające z opinii biegłego oraz zakres nakazanych prac.
Zdaniem Kolegium, działania właściciela – jak wynikało to z zamieszczonej dokumentacji zdjęciowej, na której widoczne były hałdy składowanej ziemi oraz nawożenie we wcześniejszym okresie i rozplantowanie mas ziemnych – niewątpliwie powodowały naruszenie stosunków wodnych i podtapianie działek sąsiednich.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie są one bezzasadne. Podkreślił, że zarzuty dotyczące różnic wysokości terenu przylegającego do ogrodzenia granicznego nie miały znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, gdyż organ wykazał wystąpienie szkody związanej ze zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim, co dało podstawę do zastosowania nakazu przewidzianego w art. 234 ust. 3 u.p.w.
Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca – H. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:
1. postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zebrania dostatecznego materiału dowodowego, który pozwoliłby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, bezkrytyczne przyjęcie opinii i wniosków biegłego, które nie zostały przez niego (w części) odpowiednio wykazane, a w części są błędne, brak odpowiednich ustaleń biegłego i organów obu instancji, także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji błędne uznanie, że w sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji nakazowej, o jakiej mowa w art. 234 ust. 3 u.p.w.;
2. prawa materialnego, a to art. 234 ust. 3 u.p.w., poprzez błędne uznanie, na podstawie ustalonego stanu faktycznego, że w sprawie istnieją przesłanki do wydania decyzji nakazowej, podczas, gdy brak jest ustalenia zmiany stanu wody na gruncie – działce nr [...], szkodliwie wpływającej na działki nr [...], [...], [...] i [...] (brak jest ustalenia relewantnego związku przyczynowego pomiędzy zmianą a zaobserwowanymi szkodami);
3. prawa materialnego, a to art. 234 ust. 3 u.p.w. i związku z przepisami postępowania – art. 7 i art. 7b k.p.a., poprzez wydanie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom skarżącej, w postaci obniżenia terenu wzdłuż wschodniego ogrodzenia działki nr [...] o 0,3 m oraz wzdłuż południowego ogrodzenia działki o 0,2 m, w tym wyprofilowania wschodniej i południowej części terenu ww. działki, poprzez wykonanie kratki spływowej z odprowadzeniem podziemnym rurą o min. średnicy 100 mm do odcinka zarurowanego rowu – "fosy" w postaci studni deszczowej z rusztem o min. wymiarach 400x400 mm, podczas, gdy, jak wskazano powyżej, nie ustalono czy w ogóle zmiana na ww. działce szkodliwie wpływa (a jeżeli tak to w jakim zakresie) na grunty sąsiednie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty.
W szczególności zarzuciła, że w opinii biegłego pominięto wątek związany z zagospodarowaniem wód z terenów utwardzonych działek [...] i [...] i ich wpływu na stan wody na gruncie, nie odniesiono się do faktu i czasu utwardzenia drogi przebiegającej po działkach n r [...] i [...] i jego wpływu na zmianę stanu wód, jak również nie uwzględniono okoliczności, że woda z ul. B. wpływa na działki drogowe [...] i [...]. Stwierdziła, że w opinii nie określono jaki był pierwotny spadek terenu działki nr [...] w kierunku południowym, a z rysunków nr [...] wynika, że przeszły i obecny spływ wody z działki nr [...] jest praktycznie taki sam. Wytknęła także, że na rys. 31 nie określono rzędnych dla wszystkich działek objętych postępowaniem. Zarzuciła też brak ustaleń co do przekształceń urbanizacyjnych terenu w ostatnich latach i ich wpływu na stan wody na przedmiotowym gruncie. W uzasadnieniu skargi wskazano, że na działce nr [...] woda z terenów utwardzonych odprowadzana jest do systemu kanalizacji (zdjęcie z opinii nr [...]) oraz do studzienek odpływowych (str.30 opinii). Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie biegły obliczył ilość wód opadowych z powierzchni utwardzonych działki wynoszącej 920 m2, gdy cała działka ma powierzchnię 1300 m2, a tereny zielone nieutwardzone stanowią przynajmniej połowę jej powierzchni. Nadto biegły pominął, że działka nr [...] poniżej systemu kanalizacji ma drenaż oraz fakt, że w 2019 r. działka miała większą powierzchnię utwardzoną, gdyż znajdowały się na niej pustaki pod zadaszeniem.
Skarżąca zarzuciła, że z rys. nr [...] opinii wynika, że tylko część działki nr [...] została zmieniona oraz że na pewno nie była to część o powierzchni 920 m2. Nadto podniosła, że "kupa kamieni" jest przepuszczalna, a spływ na zachód od niej jest taki sam jak uprzednio. Wreszcie, nie ustalono, czy szkody na działkach nr [...] i [...] spowodowane są spływem wód z ich utwardzonych powierzchni, czy spływem wód z ul. B. , czy z działki nr [...], czy też w wyniku zmian klimatu powodujących bardziej nawalne i częstsze deszcze. Podała też, że położona na południe od działki nr [...] działka nr [...] została podniesiona o 60 cm, co mogło mieć wpływ na stan wody na gruncie oraz że wysokość działki nr [...] i działek [...] i [...] jest taka sama, a rozdziela je jedynie murek podmurówki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1478, dalej: p.w.). Zgodnie z art. 234:
"1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.
2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane.
5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt."
Przesłanką do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. jest zatem ustalenie, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.
W postępowaniu obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kiedy zmiana ta nastąpiła, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a wreszcie, czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich. Ustalenie stanu wód sprzed zarzucanej zmiany wymaga ustalenia stanu wyjściowego, czyli określenia ustabilizowanych stosunków wodnych na danym terenie, które następnie zostały zmienione (por. wyrok WSA 28 lutego 2024 r., II SA/Kr 1607/23, (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 234 ust 3 ustawy prawo wodne może być prowadzone tak na wniosek, jak i z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2017 r., II OSK 2795/15 (Lex nr 2342647) wskazał, że organy powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, powodującym zmiany w stosunkach wodnych, a stwierdzoną szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo - skutkowy. Powyższe stanowisko co do wykładni art. 234 ust. 3 Prawa wodnego znalazło w pełni potwierdzenie w wydanych już pod rządami nowej ustawy Prawo wodne wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2021 r., III OSK 530/21; 1 czerwca 2022 r., III OSK 5094/21; 6 lutego 2024 r., III OSK 3406/23, 14 grudnia 2023 r., III OSK 2947/23; 8 listopada 2023 r., III OSK 2582/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4782/21, 26 sierpnia 2020 r., II OSK 1002/20 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Co istotne, nie jest możliwe stwierdzenie istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, powodującym zmiany w stosunkach wodnych, a stwierdzoną szkodą na innych gruntach bez uprzedniego, wyraźnego ustalenia, że przed zmianą stan na gruntach sąsiednich był korzystniejszy.
Charakterystykę zmian stanu wody na gruncie uzasadniających podjęcie działań na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. II OSK 159/16, i wypowiedź ta zachowuje aktualność i na tle obowiązującego art. 234 ust. 3 p.w. Zalicza się tu "takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Także spowolnienie spływu wody z gruntów spowodowane podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 p.w. Również roboty budowlane takie jak niwelacja terenu, podniesienie rzędnej terenu, wprowadzenie systemu drenażowego wokół budynku, czy też samo wybudowanie fundamentów może powodować zmiany stanu wody na gruncie jeżeli ich efektem będzie zmiana naturalnego, dotychczasowego kierunku odpływu wód opadowych, naruszenie istniejącego systemu drenażowego, czy też przecięcie kierunku migracji wód podziemnych." Natomiast w wyroku WSA w Krakowie z 30 stycznia 2024 r., II SA/Kr 1553/23, zmiana stanu wody na gruncie ujęta została jako "każde działanie, którego efektem jest zmiana ilościowa wody (zwiększenie się bądź zmniejszenie ilości wody na gruncie) oraz zmiana w zakresie jej przepływu przez grunt. Jest to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi. Zmiana ta może polegać na zmianie kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej i roztopowej bądź kierunku odpływu ze źródeł poprzez np. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu, zasypanie istniejącego rowu, utwardzenie powierzchni działki kostką brukową, wzniesienie murowanego ogrodzenia, czy wykopanie studni i pobór z niej takiej ilości wody, która spowoduje obniżenie poziomu lustra wody na gruntach sąsiednich. Należy też zauważyć, że zastosowanie przytoczonego przepisu nie jest uzależnione od tego, czy szkoda nastąpiła w wyniku działania legalnego czy nielegalnego".
Podkreślenia również wymaga, że zakaz odprowadzania wód o którym mowa w art. 234 ust 1 pkt 2 dotyczy głównie wód opadowych, które wskutek utwardzenia powierzchni nieruchomości, bądź jej zabudowy spływają na grunty sąsiednie, gdyż zmieniona jest powierzchnia gruntu w którą woda opadowa może wnikać w sposób naturalny. Odprowadzanie wód jest efektem działalności człowieka w przeciwieństwie do odpływu wód, który ma charakter naturalny.
Zaakcentować należy, że z treści art. 234 p.w. nie wynika ograniczenie czasowe co do ustalenia zmian stosunków wodnych uzasadniających wydanie decyzji nakazowej. Sformułowane w art. 234 ust. 5 p.w. ograniczenie czasowe związane jest z dowiedzeniem się przez właściciela gruntu sąsiedniego o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.
Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 p.w., wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 maja 2008 r., sygn. II OSK 613/07, orzecznia.nsa.gov.pl).
Decyzja nakazująca z art. 234 ust. 3 p.w. stanowi ingerencję w prawo własności. Wobec tego nakaz powinien być tak sformułowany, aby w jak najmniejszym stopniu ingerował w prawo własności, a jednocześnie aby został osiągnięty cel jego nałożenia. Organ ma obowiązek, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy, rozważyć możliwość wykorzystania każdej z dwóch możliwości w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Uznając za zasadne nałożenie obowiązku wykonania jednego z tych środków, organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić swój wybór.
Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych.
Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 K.p.a.). Jako dowolne przy tym należy traktować takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym. Sam zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. uzasadnienia do wyroków: Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r., sygn. III ARN 55/94, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1523/16, z dnia 22 września 2020 r., sygn. I OSK 734/20, z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1892/21, z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. II OSK 2401/19 oraz A. Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2022, komentarz do art. 77).
Realizacja obowiązków wynikających z art. 77 § 1 k.p.a. polega zatem na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne oraz na wykazaniu w uzasadnieniu faktycznym decyzji, że organ dokonał rozważenia całego materiału dowodowego. Jeżeli w uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się jedynie do niektórych dowodów, pomijając milczeniem inne, przesądza to, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego zebranego w sprawie (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 1981 r., sygn. SA/Wr 87/81).
Wadliwe jest twierdzenie, że jakaś okoliczność została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajduje się dowód na jej potwierdzenie, ale jednocześnie są w nim także dowody, które zaprzeczają tej okoliczności, a sprzeczności te nie zostały przekonująco wyjaśnione. Taki stan rzeczy wskazuje bowiem na luki w materiale dowodowym, a w konsekwencji na konieczność podjęcia dalszego postępowania dowodowego, skierowanego na wyjaśnienie występujących w materiale dowodowym sprzeczności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 7 sierpnia 2018 r., sygn. I OSK 2051/16).
Organ winien opracować czytelny materiał graficzny, który będzie jasno przedstawiał: położenie poszczególnych działek, istotne dla sprawy elementy ich urządzenia (wraz z ich opisem), kierunki spływu wód, kierunki świata itp. Materiałem pomocniczym w zobrazowaniu stanu na gruncie mogą być również fotografie, jednakże pod warunkiem, że każda z nich zostanie szczegółowo opisana i odniesiona do miejsca w terenie.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych dotyczą skomplikowanej problematyki, wymagającej najczęściej wiadomości specjalnych, przeważnie z geologii, hydrologii, melioracji. Z tego względu w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. kluczowym dowodem może być opinia biegłego.
Biegły nie może jednak zastąpić organu administracji w ustaleniu stanu faktycznego, jako że to na organie administracji publicznej ciążą obowiązki wynikające m.in. z przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a.
Jednocześnie organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną treść opinii biegłego, ponieważ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, lecz jego obowiązkiem jest dokonanie oceny tego dowodu. Opinia biegłego, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podlega bowiem ocenie jak każdy inny dowód. Ocena ta nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych. Opinie hydrologiczne niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny, ale tylko pod względem spełnienia warunków formalnych oraz co do kompletności, logiczności, rzetelności. Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Na organie bowiem spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera odpowiedź na wszystkie pytania istotne do rozstrzygnięcia sprawy i rozważenia uzupełnienia opinii o dodatkowe jego wyjaśnienia. Sama opinia biegłego podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który musi być kompleksowo zgromadzony (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2021 roku, sygn. II SA/Kr 1219/20).
Wobec powyższego organ nie może ograniczyć się do przywołania wniosków opinii, ale zobowiązany jest sprawdzić, na jakich podstawach biegły oparł konkluzję opinii. W przeciwnym razie powstałaby sytuacja, w której podmiotem rozstrzygającym sprawę administracyjną byłby w istocie biegły, a nie organ (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2006 r., II SA/Wr 241/06, cbois). Opinia powinna nadto zawierać takie uzasadnienie, które umożliwi dokonanie kontroli jej logiczności i poprawności. Przyjmując bezkrytycznie opinię biegłego – i tym samym nie wywiązując się z powyższych obowiązków – organ administracji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy rozpocząć od tego, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych postępowanie wywołane zostało pismem L. P. (właścicielki budynku przy ul. [...] B w K.) oraz B. G. (właścicielki budynku przy ul. [...] w K.) z dnia 27 grudnia 2022 r., w którym zawiadomiły organ, że właścicielka działki nr [...] położonej przy ul. [...] w K. H. Z. "systematycznie podnosi poziom swojej działki powodując zmianę stanu wody na gruncie, a co za tym idzie zmianę kierunku odpływu wód opadowych, czym z kolei podnosi poziom wody na naszych nieruchomościach, które przy każdorazowych opadach są systematycznie zalewane". Podały w nim również, że "podczas opadów woda spływająca z działki należącej do Pani H. Z. stoi na naszych działkach przez bardzo długi okres czasu".
W aktach administracyjnych znajduje się także protokół oględzin sporządzony w sprawie znak: [...] przeprowadzonych w dniu 10.08.2022 r. Przytoczono w nim oświadczenia "zebranych": środek fundamentu na działce nr [...] był sukcesywnie zasypywany, teren wzdłuż wschodniego ogrodzenia działki nr [...] został nadsypany, w narożniku południowo-zachodnim koło słupa wysokiego napięcia znajduje się od 30 lat pryzma kamieni o wysokości 1,5 m, przed nadsypaniem podmurówka od strony południowej przewyższała teren działki [...] o 30 cm, "przy normalnych opadach deszczu nie ma problemu z zalewaniem działek, problem występuje w trakcie anomalii pogodowych, przy wzmożonych opadach deszczu".
W protokole odnotowano oświadczenie pani P. j, że na wysokości wybiegu dla kur w lipcu 2021 r. podczas ulew woda przepływała przez podmurówkę ogrodzenia zalewając drogę dojazdową. Według spostrzeżeń dokonanych przez organ - przy budynkach gospodarczych w zachodniej części działki nie stwierdzono zauważalnego podniesienia terenu.
Podkreślić również należy, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych (k.35) pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. organ wezwał wnioskodawczynie do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 27.12.2022 r. przez sprecyzowanie, czy stanowi on żądanie wszczęcia odrębnego postępowania z art.234 p.w. niż już prowadzone pod [...], pouczając jednocześnie że "przepis art.234 ustawy Prawo wodne nie znajduje zastosowania do zalań i podtopień, których jedyną przyczyną było wystąpienie anomalii pogodowych – nawalnych deszczy".
Wnioskodawczynie w odpowiedzi na powyższe pismo oświadczyły, że żądają wszczęcia postepowania z art.234 p.w., nie precyzując jednakże, czy jako odrębnego od prowadzonego już postepowania. Nadto oświadczyły, że "zalewanie naszych nieruchomości tj. działek o nr ewi8dencyjnych [...], [...], [...], [...] nie następuje jedynie podczas nawalnych deszczy, a występuje ono w zasadzie przy każdorazowych opadach nawet niewielkich, co stanowi dla nas dużą uciążliwość. Po jakichkolwiek opadach woda zalewa drogę dojazdową do naszych nieruchomości, woda gromadzi się sukcesywnie na naszych działkach, powodując że teren wokół domu jest nieustannie podmokły (...) dalsze utrzymywanie istniejącego stanu rzeczy powoduje pogłębiające się zawilgocenie ścian naszych domów zarówno wewnątrz jak i zewnątrz".
W aktach znajduje się również protokół rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu z dnia 2.03.2023 r. Wnioskodawczynie wskazały na zalewanie ich działek i powstanie szkody w postaci zagrzybienia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach nr [...], podniesienia poziomu wód gruntowych, konieczność wypompowywania wody z wykopanego dołu po dłuższych deszczach. Organ stwierdził, że w części południowej posesji nr [...] teren jest nieutwardzony, zielony, ze spadkiem w kierunku południowo-zachodnim oraz że ukształtowanie posesji determinuje spływ wód opadowych po zachodniej stronie budynku mieszkalnego i po zachodniej stronie fundamentu, pomiędzy fundamentem a budynkami gospodarczymi obserwuje się podmokłość.
Podkreślić należy, że bezpośrednio po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej organ dopuścił dowód z opinii biegłego hydrologa, co było uczynione przedwcześnie. Strony składały sprzeczne oświadczenia, a organ nie przeprowadził żadnych innych dowodów, nie uzyskał nawet z zasobu geodezyjnego adekwatnych dla rozpoznania sprawy map terenu, nie przesłuchał świadków, nie ustalił jaki był stan terenu przed zarzucanym podniesieniem terenu przez skarżącą.
Formułując do biegłego odezwę o sporządzenie ekspertyzy na temat "oceny zmian stanu wody na gruncie w związku z wykonanymi pracami na terenie działki nr [...] i wpływu wykonanych robót na stosunki wodne na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...] i [...] wraz z określeniem występujących szkód na terenie działek nr [...], [...], [...] i [...] (jeżeli takie szkody wystąpiły w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą stanu wody na działce nr [...]....) organ w istocie przerzucił dokonanie ustaleń faktycznych i rozpoznanie sprawy na biegłego, co jest niedopuszczalne.
W ślad za tak sformułowanym zleceniem biegły na stronie 6 i 7 opinii podał, że zakresem opracowania objęta była ocena "dokonanych zmian (porównanie stanu wód istniejącego bezpośrednio przed przeprowadzonymi pracami na działkach objętych postępowaniem ze stanem powstałym po tych działaniach)".
A przecież to organ winien był dokonać ustaleń w sprawie, w tym kiedy nastąpiło zdarzenie powodujące potencjalną zmianę stosunków wodnych na gruncie, jaki był stan terenu przed dokonaniem zmiany, czy i jaka szkoda powstała. To organ powinien również rozstrzygnąć którym dowodom daje wiarę, a które uznaje za niewiarygodne i dlaczego.
Natomiast biegły, na podstawie faktów ustalonych przez organ powinien się wypowiedzieć co do stanu wód przed dokonaniem zmiany i po jej dokonaniu, ustalić czy w terenie nastąpiła zmiana stosunków wodnych, wskazać czy istnieje związek przyczynowy między zmianą stosunków wodnych a powstałą szkodą oraz w razie potrzeby wskazać środki naprawcze.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał jedynie, że stanem pierwotnym (wyjściowym) do zbadania kwestii zmiany stanu wody na gruncie jest stan terenu działki nr [...] sprzed prac niwelacyjnych związanych z nawiezieniem i rozplantowaniem mas ziemnych na jej powierzchni, nie określając zresztą czasu tego zdarzenia
Przede wszystkim wytknąć należy, że organ nie ustalił, jaki był stan wody na gruncie przed wykonaniem przedmiotowej niwelacji. Nie mógł tego uczynić, gdyż zaniechał zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego, w tym uzyskania map wysokościowych pozwalających na określenie ukształtowania terenu przed wykonaniem nasypów, jak również przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia stanu wody na działce nr [...]. Jeżeli zaniecha się ustalenia takich faktów, to niemożliwym staje się ustalenie, czy stan wody na gruncie uległ zmianie.
Organ nie ustalił również jaka szkoda powstała na nieruchomościach wnioskodawczyń. Za ustalenie takie nie można uznać fragmentu uzasadnienia decyzji organu I instancji (str.216 a.a): "na terenie działki [...] (...) zlokalizowany jest budynek mieszkalny nr [...]. Po zachodniej stronie budynku zlokalizowany jest trawnik (...) w lokalnym obniżeniu terenu i w dniu przeprowadzonych oględzin t.j. w dniu 2.03.2023 r. był podmokły." O dokonaniu takiego ustalenia nie świadczy też zacytowany przez organ (k.215 a.a.) fragment opinii biegłego "na terenie badanych działek w okresie roztopów i długotrwałych opadów dochodzi do podtopień", czy też stwierdzenie "organ podziela pogląd przedstawiony przez biegłego, że zmiana uksztaltowania powierzchni działki nr [...] zmieniła kierunek spływu wód z terenu tej nieruchomości przez co wody opadowe przepływając przez podmurówkę usytuowaną wzdłuż południowej granicy tej działki wpływają na teren sąsiedni (działki nr [...] i [...]) powodując jego zwiększoną podmokłość". Biegły wyraźnie zaznaczył, że informacje o podtopieniach czerpał jedynie z oświadczeń właścicieli budynków nr [...].
Z kolei biegły w swej opinii przyjął, że zmiana stanu wody na gruncie spowodowana została podniesieniem i utwardzeniem terenu na działce nr [...] w 2021 r.
Jednakże co do utwardzenia terenu na działce nr [...] nie dokonano żadnych ustaleń, tak więc nie wiadomo co było podstawą takiego wniosku.
Na stronie 29 opinii biegły podał, że "na badanym terenie (tzn. jakim?) naturalny kierunek spływu powierzchniowego jest zgodny z uksztaltowaniem terenu i odbywa się na południe. Dodatkowo wody spływają także na zachód lokalną drogą łączącą działki [...] i [...] z ul. B. ". Na stronie 30 opinii biegły podał z kolei, że "spływ wód następuje do zachodniej części badanych działek (których?) i pokrywa się z przebiegiem podziemnego kanału odwodnieniowego". Na stronie 37 opinii czytamy, że "analiza materiałów archiwalnych oraz wykonanych pomiarów wskazuje, ze dominujący kierunek odpływu powierzchniowego odbywa się na południe". Pozostaje to w sprzeczności (a w każdym razie rodzi wątpliwość) z wnioskiem biegłego, że zmiana lokalnego uksztaltowania terenu spowodowała zmianę kierunków odpływu wód z działki [...] (a także ....) w kierunku terenów położonych na południe" (str.41).
Na stronie 18 opinii wskazano, ze "działki [...] i [...] od północy graniczą z działką [...] i oddzielone są ogrodzeniem z podmurówką o wysokości 0,15 – 0,25 m powyżej gruntu". Na stronie 40 podano zaś, że "na zdjęciach widać, że podmurówka wschodniej części ogrodzenia znajdowała się ok. 0,3 m powyżej powierzchni terenu (rysunek 28). Obecnie podmurówka ta, na całej długości, podobnie jak podmurówka od strony południowej są praktycznie na tej samej wysokości co grunt na dz. [...]".
Rzecz jednak w tym, że zdjęcie nr [...] jest nieczytelne i w żaden sposób nie potwierdza powyższego twierdzenia. Zresztą zdjęcie to opisane przez biegłego jako zdjęcie archiwalne z 2021 r. zostało przesłane organowi przez wnioskodawczynie e-mailem z dnia 13.03.2023 r. (k.75 a.a.).
Nadto, oświadczenia stron w kwestii podniesienia terenu przy południowej granicy działki były sprzeczne, a zatem to nie biegły tylko organ winien na podstawie całego prawidłowo zebranego materiału dowodowego rozważyć te twierdzenia i ocenić, którym daje wiarę a którym nie i dlaczego.
Na stronach 33 i 34 biegły wyliczył ilość wód opadowych spływających z części zabudowanej i utwardzonej na 8,37 l/s, co odpowiada ilości wód z deszczu nawalnemu deszczu nawalnego – 7,5 m3. Obliczenie to zawiera błąd logiczny. Wzór dotyczy spływu powierzchniowego również z dachu i powierzchni utwardzonej. Tymczasem wody z dachu, jak biegły sam ustala, nie są odprowadzane powierzchniowo tylko podziemnym systemem odwadniającym do zarurowanej "fosy". Nawiasem mówiąc w aktach znajduje się pismo skarżącej z dnia 28.06.2023 r. (k.110), w którym podaje, że każdy budynek zlokalizowany na jej działce posiada osobne ujście wody rynnami do rowu melioracyjnego, a na działce znajduje się 7 studzienek.
Niezrozumiałe jest, w kontekście art. 16 pkt 77) p.w. twierdzenie zawarte na str.30 opinii, że "obszar zlewni dla badanych działek ze względu na intensywne procesy urbanizacyjne ogranicza się do terenu posesji."
Tymczasem organ ustalił, że działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] usytuowane są w dnie lokalnej doliny (NMT, k. 29), gdzie koncentruje się spływ wód opadowych.
Na tej samej stronie biegły podał, że "na działkę nr [...] nie dopływają wody z ul. B. ", zaś na stronie 37 opinii, że "napływ wody na dz.[...] od strony ul. B. minimalizowany jest poprzez kratkę ściekową na ulicy przy wjeździe na posesję.
Na stronie 34 opinii biegły ustalił, na podstawie oświadczenia właścicieli nieruchomości B. [...]e " przy większych opadach dochodzi do przelewania się wody przez podmurówkę ogrodzenia posesji przy ul,. [...]. Woda przelewa się na drogę dojazdową i podtapia budynki mieszkalne (Rysunek 22). W piwnicy budynku [...] dochodzi do zawilgocenia ścian czego efektem jest pojawiający się grzyb (Rysunek 23, Rysunek 24). Podobnie w budynku [...] na ścianach od strony drogi dojazdowe pojawiają się zawilgocenia".
Już wyżej przytoczono odmienne twierdzenia wnioskodawczyń w tym zakresie. Sama zaś H. Z. podała, że nie zaobserwowała przelewania się wody przez podmurówkę.
Sprzeczności te należało rozstrzygnąć. Organ zaś wybiórczo przyjmując ustalenia biegłego jako powstałą szkodę wskazał jedynie podtopienia na działkach nr [...], [...], [...] i [...].
Wątpliwości budzi również rysunek nr [...] sporządzony przez biegłego na podstawie kserokopii map dołączonych do pinii – z dopiskami : stan na 2010 r. i stan na 1995 r. Są to kserokopie przedłożone przez wnioskodawczynie, bez pieczęci z zasobu geodezyjnego, tak więc tylko na podstawie ich twierdzeń ustalono czas ich wykonania. Nadto, kserokopie te są na tyle nieczytelne, że niektórych wartości poziomic nie da się odczytać.
Mało czytelny jest także załącznik nr 2 do opinii. Zaznaczono na nim bardzo dużo punktów pomiarowych, ale kierunki ustalonych spadków uwzględniają tylko niektóre z tych punktów. I tak, przykładowo, między punktami 23 i 24 oznaczono kierunek spływu wód południowych na południe. Tymczasem punkt 21 położony na wschód ma wysokość 208,01m n.p.m., a pkt 24 – wysokość 207,73 m n.p.m., z czego wynika, że spływ winien również następować w kierunku zachodnim. To samo odnieść należy do pkt 25 - 207,55 m n.p.m. oraz pkt 27 – 207,23 m n.p.m., jak również pkt 42 – 207,23 m n.p.m. i pkt 42 – 207,18 m n.p.m. oraz pkt 30 – 207,45 m n.p.m. i pkt 40 – 207,31 m n.p.m.
Wreszcie, jeżeli organ ustalił, że działka nr [...] stanowi kontynuację drogi dojazdowej, przebiegającej po działkach nr [...] i [...] i ograniczona jest z dwóch stron wysokimi litymi podmurówkami, przewyższającymi poziom tej drogi, a droga dojazdowa obniża się w kierunku zachodnim, istotnym jest ustalenie przebiegu spływu wód z działki nr [...], gdyż jak się wydaje, odbywa się on w kierunku południowym.
Nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym ustalenie organu, że działka nr [...] stanowiąca kontynuację drogi dojazdowej, przebiegającej po działkach nr [...] i [...], ograniczona jest z dwóch stron wysokimi litymi podmurówkami, przewyższającymi poziom tej drogi (zdjęcie 3, k. 61). Na wskazanym zdjęciu widoczna jest wysoka podmurówka jedynie po prawej stronie zdjęcia. Jak się wydaje, podmurówka po przeciwnej stronie drogi jest dużo niższa.
Ustalenie organu, że podmurówka ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] miejscami przewyższa teren przyległy a miejscami jest obniżona w stosunku do terenu przyległego jest mało precyzyjne. Nie wiadomo, której strony ogrodzenia, południowej, północnej, czy też obydwóch dotyczy to ustalenia. Ze wskazanych zdjęć zdaje się wynikać podmurówka jest na równi z terenem drogi dojazdowej.
Zauważyć także należy, że organ bezrefleksyjnie zaakceptował niezwykle lakoniczne odniesienie się biegłego do uwag H. Z. do opinii (k.168). Skarżąca twierdziła, że w obrębie kurnika, w południowej części działki teren nie został podwyższony, o czym świadczy istniejąca od dawnych lat płyta betonowa na której stała wcześniej szopa. Z wyjaśnień biegłego nie wynika, czy pomiar był dokonywany z uwzględnieniem hałdy kamienia, która według oświadczeń stron pozostaje tam od 30 lat. Nie wiadomo, gdzie jest położona wylewka po starej szopie.
Na marginesie zwrócić należy uwagę, że fragment opinii zawarty na stronach 7 – 10 wykracza poza zakres opinii hydrologicznej.
Organ nie ocenił zdjęć przesłanych przez wnioskodawczynię L. P. przy piśmie z dnia 16.10.2023 r. Ze zdjęć z kart 207 – 192 niewątpliwie można zidentyfikować działkę H. Z., hałdy nawiezionej ziemi i zasypanie fundamentów w środkowej części działki. Nie wiadomo jednakże co dokładnie przedstawia zdjęcie z k.199 – opisane "sierpień 2021 r." oraz z k.198 – opisane "31 sierpnia 2021" oraz "lipiec 2022 r." W szczególności ze zdjęć tych nie wynika, aby zalegająca przy podmurówce woda (zakładając że jest to podmurówka południowego ogrodzenia działki nr [...], ale nie wiadomo w której jego części) przelewała się na działki drogowe i podtapiała je. Organ wskazał, co prawda, że fakt przelewania się wody przez podmurówkę został zobrazowany na zdjęciach dołączonych przez wnioskodawczynię (k. 192), ale nie ustalił czy przez zaistnienie takiego faktu powstała na gruncie wnioskodawczyń szkoda. Przedstawione zdjęcia tego nie obrazują.
Organ pominął zupełnie twierdzenia skarżącej zawarte w e-mailu z dnia 28.06.2023 r. (k.110), m.in. że droga lokalna prowadząca do ul. B. została wyasfaltowana. Okoliczność ta mogła mieć znaczenie dla określenia daty ustabilizowania się stosunków wodnych w terenie przed datą podniesienia terenu przez skarżącą, co jest bezsporne. Organ nie odniósł się również do podanego w piśmie z dnia 28.07.2023 r. (k.153) twierdzenia, że działka nr [...] została podniesiona na całej swojej powierzchni o minimum 60 cm. Lakoniczna odpowiedź biegłego zawierająca 3 słowa "nie dotyczy sprawy" nie powinna być zaakceptowana przez organy.
Prezydent Miasta Krakowa podzielił opinię biegłego, że wykazany został bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniami związanymi z podniesieniem terenu na działce nr [...] a podtopieniami występującymi na terenach sąsiadujących od południa, czyli na działkach nr [...], [...], [...] i [...]. Jednakże jak wynika z uzasadnienia decyzji organ ustalił jedynie, że wody opadowe przepływając przez podmurówkę usytuowaną wzdłuż południowej granicy tej działki wpływają na teren sąsiedni (działki nr [...] i [...]) powodując jego zwiększoną podmokłość. Żadnych ustaleń w zakresie powstania szkód na działkach [...] i [...] nie poczynił.
Pomimo tego, w decyzji z dnia 2 lutego 2024 r. stwierdził, że na działce nr [...] obr. [...] w K. nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunt sąsiedni, tj. na działki nr [...], [...], [...] i [...], obr. [...] w K..
Nie spełnia zasad logicznego rozumowania twierdzenie organu, że "jakkolwiek załączane przez wnioskodawczynie zdjęcia obrazujące zalewanie wykonane zostały w okresie ulewnych deszczy, to w ocenie organu zmiany ukształtowania terenu na działce nr [...] w połączeniu ze słabo przepuszczalnymi gruntami i lokalizacją rozpatrywanych nieruchomości w dnie lokalnej doliny były na tyle istotne, że kierując się logicznym rozumowaniem należało przyjąć, że spływ wód w kierunku działek wnioskodawczyń będzie miał miejsce również poza okresami anomalii pogodowych".
Skonstatować należy, że z faktu powstania szkody przy wystąpieniu ulewnych opadów wcale nie można wyciągnąć logicznego wniosku, że przy mniejszych opadach szkoda również wystąpi. Jest akurat odwrotnie. Zgodnie z wnioskowaniem a minore ad maius (wnioskowanie z mniejszego na większe): jeżeli szkoda powstanie z mniejszych opadów, to tym bardziej powstanie z deszczu nawalnego.
Nieuprawnione byłoby również domniemanie, że jeżeli szkoda powstała na skutek deszczu nawalnego, to powstanie również przy deszczu mniejszym.
Zwrócić również należy uwagę na niekonsekwencję organu. Z jednej bowiem strony powołał biegłego hydrologa, uznając, że do rozstrzygnięcia sprawy potrzebne są wiadomości specjalne, a z drugiej - zmodyfikował środki naprawcze wskazane przez tego biegłego. Biegły zalecił wszak usunięcie hałd materiału antropogenicznego na powierzchni terenu oraz na fundamentach obiektu budowlanego. Dodatkowo wskazał na konieczność przywrócenia stanu poprzedniego terenu i usunięcie nawiezionego materiał antropogenicznego we wschodniej i południowej części działki oraz ukształtowanie terenu zgodnie z rysunkiem na k.31 opinii, odtwarzającym historyczne punkty wysokościowe. Nadto zalecił wykonanie kratki spływowej.
Organ stwierdził, że "odstąpił od nakazania usunięcia hałd materiału antropogenicznego z części północnej działki nr [...] oraz zgromadzonych na istniejących fundamentach uznając, że te masy ziemne miały pomijalne znaczenie w kształtowaniu odpływu wód opadowych z terenu tej nieruchomości. Jak bowiem ustalono, lity betonowy fundament istniał od ok. 30 lat i należało uznać jego istnienie za stan zastany, a masy ziemne w części północnej były zbyt odległe od południowej granicy ww. działki (ok. 35 m) i nie wpływały na kształtowanie spływu w południowej części tej nieruchomości".
Nadto zauważyć należy, że nałożony na skarżącą obowiązek wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom nie został określony w decyzji w sposób precyzyjny. W decyzji jasno należy wyartykułować, czy określony nakaz dotyczy przywrócenia stanu poprzedniego, czy też wykonania urządzeń mającym zapobiegać szkodom. Nadto, organ zobligowany jest do sformułowania obowiązku w sposób jednoznaczny. Oznacza to, że adresat nakazu wyrażonego w sentencji decyzji nie może mieć wątpliwości co do tego jakie działania winien przedsięwziąć, aby uczynić mu zadość. Jeżeli zatem organ nakazał skarżącej obniżenie terenu wzdłuż wschodniego i południowego ogrodzenia, to należało określić szerokość tego pasa.
Wreszcie, zauważyć należy, że w decyzji organ nakazał wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, podczas gdy część nałożonych obowiązków należy kwalifikować jako przywrócenie stanu poprzedniego.
W razie ustalenia istnienia przesłanek do zastosowania art.234 ust.3 p.w. koniecznym będzie rozważenie przez organ, czy niezbędnym jest nałożenie na skarżącą obowiązku wykonania urządzenia w postaci kratki spływowej z odprowadzeniem podziemnym do rury odwodnieniowej, skoro w istocie orzeczono już o przywróceniu terenu do stanu poprzedniego. Decyzja winna wszak służyć rozwiązaniu problemu związanego z wywołaniem szkody na gruncie sąsiednim spowodowanego zmianą stosunków wodnych, a nie ulepszeniu stosunków wodnych.
Wszystkich opisanych wyżej niedostatków opinii i braku dokonania istotnych ustaleń w sprawie przez organ I instancji nie dostrzegł również organ odwoławczy.
Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.
Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej jest ona niemożliwa z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia przepisom.
Rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień. Organ winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające, w tym uzyskać czytelne mapy warstwicowe z okresu sprzed wykonania niwelacji terenu, przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków i stron, celem ustalenia prawnie relewantnego stanu faktycznego, a to: stanu wody na gruncie sprzed wykonania przekształceń terenu, porównanie stanu tych wód ze stanem aktualnym oraz ustalenie, czy doszło do jego zmiany. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - dokonanie ustaleń, czy zmiana ta szkodliwie wpłynęła na nieruchomość skarżących. Ustalenia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie organ dokona dopuszczając dowód z opinii biegłego, dbając o to, by przed powołaniem biegłego zgromadzony został cały niezbędny materiał dowodowy oraz by właściwie sformułować odezwę do biegłego.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w punkcie I wyroku.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 797 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).