II SA/Kr 992/23

II SA/Kr 992/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska
Paweł Darmoń /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2522/24 - Wyrok NSA z 2025-08-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 50, 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA: Paweł Darmoń (spr.) Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. B., G. B., A. B. i A. C. na decyzję nr 215/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 maja 2023 r. znak WOB.7721.5.2023.JKUT w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 29 maja 2023 r., nr 215/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. B., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 5 grudnia 2022 r. nr 262/22 o nakazie inwestorowi - T. G. zaniechania dalszych robót budowlanych oraz umorzył w całości postępowanie przed organem I instancji.
Zgodnie z ustalonym przez organy stanem sprawy, w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 października 2021 r. w zakresie kondygnacji piwnic budynku przy ul. [...] w Z. (działka nr [...] obr. [...]) PINB stwierdził, że "wejście do piwnic odbywa się z ul. [...] najpierw zewnętrznymi schodami zabiegowymi betonowymi a następnie z wewnętrznego spocznika jednym biegiem 5-cio stopniowym. W części widocznej na kontrolujących obejmującej pomieszczenie nr [...] widoczne są ściany wewnętrzne nośne otynkowane, strop odcinkowy na belkach stalowych, w którym widoczne są belki stalowe znacznie skorodowane. Posadzka cementowa nowa. Dolne części ścian nośnych wewnętrznych oraz ściany zewnętrznej od ul. [...] posiadają świeże betonowe podbicia o wysokości około 0,90-0,95 m. Wysokość pomieszczeń nr [...] wynosi około 3,00 m. Przy wewnętrznej ścianie wschodniej pom. nr [...] znajdują się dwa stalowe dwuteowniki wzmacniające strop. Pomiędzy pomieszczeniami nr [...] znajduje się otwór z nadprożem stalowym, którym są trzy dwuteowniki ułożone na poduszkach betonowych. Kontrolujący oświadczają, że: wykonywane prace miały charakter prac konserwacyjnych oraz te i inne prace nie ingerowały w elementy konstrukcyjne ani nie naruszały substancji budynku. Wysokość piwnic nie uległa zmianie i wynosi 3 m zgodnie z dokumentacją istniejącą. Przeprowadzone prace są zgodne z zaleceniami wynikającymi z przedłożonych opinii. Odnośnie zalanej posadzki wyjaśniamy, że ich obecność wynika między innymi z braku izolacji przeciwwilgociowej budynku. Po wybraniu materiałów pochodzących z remontu pomieszczeń znajdujących się powyżej dokonano uzupełnień posadzki znajdującej się w złym stanie w wyniku długoletniego przechowywania odpadów". Stwierdzony w trakcie kontroli stan obiektu utrwalono w postaci materiału zdjęciowego, (k. 2-6 akt PINB).
Zawiadomieniem z dnia 16 maja 2022 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu z urzędu w dniu 13 kwietnia 2022 r. postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr ewid.[...] obr. [...] przy ul. [...] w Z. - bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przebudowa obejmuje kondygnację piwnic, w tym jej pogłębienie.
Postanowieniem z dnia 12 września 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. - na podstawie art. 50 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową kondygnacji piwnic w budynku mieszkalno-usługowym położonym na działce nr [...] obr. [...] w granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w Z. i nałożył na inwestora - T. G. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych robót budowlanych, oceny technicznej oraz pozwolenia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie dla realizowanych robót budowlanych.
W dniu 5 grudnia 2022 r. organ I instancji wydał decyzję nr 262/22, którą - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane - nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. B..
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowalnego, które regulują tryb i zasady tzw. postępowania naprawczego. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego postanowieniem na podstawie art. 50 wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych (jeżeli sporne roboty budowlane nie zostały zakończone). Następnie, w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania tego postanowienia, wydaje na podstawie art. 51 ust. 1 decyzję, którą nakłada określony obowiązek. Celem prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ zwrócił też uwagę, że z art. 50 ust. 4 wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.
Z ustalonego stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wywiódł, że sporne postępowanie prowadzone było wobec wykonywanych (a nie już wykonanych) robót budowlanych, a więc w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego, było zatem niezbędnym elementem postępowania naprawczego. W okolicznościach niniejszej sprawy postanowienie to zostało wydane przez PINB w dniu 12 września 2022 r. i doręczone inwestorowi w dniu 14 września 2022 r., natomiast pozostałym stronom w dniach: 14 września 2022 r. (W. G. oraz Gmina Miasto Z. ), 15 września 2022 r. (J. B. reprezentowany przez pełnomocnika). Z. G. i J. G. postanowienie doręczono w trybie zastępczym w dniu 28 września 2022 r.
Uznając zatem dzień 28 września 2022 r. za datę doręczenia postanowienia PINB z dnia 12 września 2022 r. ostatniej ze stron postępowania, to wynikający z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego dwumiesięczny termin ważności ww. postanowienia upłynął w dniu 28 listopada 2022 r. Natomiast decyzja organu I instancji, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazano inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych, wydana została w dniu 5 grudnia 2022 r.
Mając powyższe na uwadze WINB stwierdził, że zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zostało przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, że decyzje, o których mowa w powołanym artykule, mogą być podjęte w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (zob. Komentarz elektroniczny do art. 51 upb [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, System Informacji Prawnej Legalis, wyd. 10), zaś wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót, czyni ją nieważną jako rażąco naruszającą prawo w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że nie mógł oceniać prawidłowości decyzji organu I instancji ani badać merytorycznie całości postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie. Naruszenie przez PINB terminu do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego obligowało bowiem organ odwoławczy do jej uchylenia oraz do umorzenia postępowania w sprawie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., jako że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie było niedopuszczalne.
Skargę na powyższą decyzję wniósł J. B., zaskarżając tę decyzję w całości, w szczególności w zakresie umorzenia postępowania. Organowi zarzucił naruszenie:
I. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy organ powinien orzec co do istoty sprawy bądź przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który winien prowadzić postępowanie w sprawie w oparciu o art. 48 a nie art. 50 Prawa budowlanego,
II. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie, że Inwestor dopuścił się jedynie przebudowy budynku, podczas gdy dokonał także jego rozbudowy poprzez wykonanie pogłębienia pomieszczeń w kondygnacji piwnic, co stanowi zmianę charakterystycznego parametru obiektu budowlanego, tj. jego kubatury czego skutek stanowi naruszenie:
a. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy z uwagi na dopuszczenie się przez Inwestora rozbudowy obiektu budowlanego zastosowanie winien mieć art. 48 Prawa budowlanego, a decyzje w sprawie powinny być oparte o art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 lub art. 49e pkt 1-5 ustawy,
b. art. 50 ust. 11 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie na jego podstawie postanowienia w sprawie, podczas gdy z uwagi na dopuszczenie się przez Inwestora rozbudowy obiektu budowlanego winno zostać wydane postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a następnie dalsze postanowienia wynikające z art. 48b tej ustawy,
c. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2, jak i art. 48b Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy Inwestor dopuścił się rozbudowy obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę,
III. art. 6, 7, 15, 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie przez organ, że "(...) MWINB nie mógł oceniać prawidłowości decyzji organu I instancji ani badać merytorycznie całości postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie" (str. 4 zaskarżonej decyzji), podczas gdy MWINB zobowiązany pozostaje do działania na podstawie przepisów prawa, które obligują go do podęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i pozostaje organem wyższego stopnia, na którym ciąży obowiązek rozpatrywania co do meritum odwołań od decyzji organu I Instancji;
IV. naruszenie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy obiekt, co do którego Inwestor dopuścił się samowoli budowlanej stanowi zabytek wpisany do gminnej ewidencji zabytków, w związku z czym w wyniku prowadzonego postępowania, z uwzględnieniem powyższych zarzutów, inwestor winien legitymować się uzgodnieniem od wojewódzkiego konserwatora zabytków.
W oparciu o powyższe zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie decyzji wydanej przez organ I i II Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono poszerzoną argumentację.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.
Wobec śmierci skarżącego J. B. w dniu [...] sierpnia 2023 r (k – 50 odpis zupełny aktu zgonu) w jego miejsce do postępowania sądowoadministracyjnym wstąpili jako skarżący: G. B., W. B., A. B. oraz A. C.. Brak było podstaw do zawieszania postępowania, o czym orzeczono w postanowieniem z dnia 6 maja 2024 r oddalając wniosek uczestnika T. G. (k - 100)
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Złożona skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Nie narusza ani prawa materialnego (art. 48-51, art. 39 ust 3 prawa budowlanego) ani przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a., w zw. z art. 3 pkt 6 i 7a prawa budowlanego, art. 6,7,15,127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 prawa budowlanego ).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela stanowisko organu odwoławczego, że w poddanej kontroli sądowej sprawie decydujące znaczenie miało wydanie przez organ I instancji na podstawie art. 50 ust 1 i ust 3 prawa budowalnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 12 września 2022 r., które utraciło ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, bowiem w tym terminie nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane (t.j. z dnia 10 marca 2023 r. Dz. U. z 2023 r poz. 682 ). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych utraciło ważność w dniu 28 listopada 2022 r. W niniejszej sprawie decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust 1 u.p.b została wydana w dniu 5 grudnia 2022 r., a więc po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 stycznia 2024 r, II SA/Kr 991/23 rozpoznając skargę na postanowienie MWINB w Krakowie z dnia 29 maja 2023 r znak WOB.7722.231.2022.JKUT w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych : "... utrata mocy obowiązującej postanowienia powoduje, że nie jest w związku z powyższym dopuszczalna jego weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym".
Następnie stwierdzić należy, zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa, że termin z art. 50 ust 4 prawa budowalnego jest terminem materialnoprawnym , wobec czego jego bezskuteczny upływ i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych art. 50a pkt 2 lub 51 prawa budowlanego oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, gdyż postanowienie traci ważność. ( podobnie w wyrokach NSA : z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1558/06; z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1948/08; z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 625/09).
Postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jedną z przesłanek o której mowa w art. 50 ust 1 prawa budowlanego, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko jeden raz , po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 50a pkt 2 lub 51 ust 1 tej ustawy. Wstrzymanie prowadzenia budowy na podstawie art. 50 prawa budowalnego jest bowiem wstępem do przeprowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego.
W pełni aktualne jest stanowisko, na które powołał się organ odwoławczy (zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2340/17, wyrok NSA z 30 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 1014/19), a które Sąd rozpoznający niniejsza sprawę w pełni podziela, że w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego wstrzyma postanowieniem (na podstawie art. 50 ust. 1 P.b.) prowadzenie robót budowlanych, to po upływie terminu ważności tego postanowienia (art. 50 ust. 4 P.b.), nie może wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. i powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Z tych względów brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu, bowiem nie zachowano terminu do wydania decyzji. Wydanie decyzji, co do istoty sprawy okazało się niedopuszczalne, a w momencie rozstrzygania przez organ roboty budowlane były "aktualnie realizowane" i nie zostały jeszcze w pełni zakończone (art. 51 ust 7 prawa budowlanego).
Umorzenie dotychczasowego postępowania administracyjnego na zasadzie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j. z dnia 2024.04.15) nie oznacza, że te wykonane i realizowane przez inwestora roboty budowlane stały się legalne z samego faktu niedochowania przez PINB ustawowego terminu na wydanie decyzji. Kwestię legalności wykonanych robót będzie musiał ponownie rozważyć organ I instancji z urzędu (art. 53a ust 1 prawa budowlanego) w nowym postępowaniu, wszczynanym po zakończeniu robót budowlanych w trybie postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust 7 prawa budowlanego (który uprawnia organy nadzoru budowlanego do działania po zakończeniu robót budowlanych). Organ przeprowadzi wtedy ewentualne postępowanie naprawcze na zasadzie kontroli następczej zrealizowanych już robót budowlanych, stosując środki o których mowa w art. 51 ust 7 prawa budowlanego. Jednocześnie organ rozważy, czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ustawy prawo budowlane, co konsekwentnie podnoszą skarżący i na co zwraca uwagę adnotacja urzędowa z dnia 13 kwietnia 2022 r., sporządzona przez pracownika organu, po zakończeniu postępowania skargowo wyjaśniającego (k – 1 akt adm.), dająca impuls do wszczęcia postępowania z urzędu. W ten sposób interesy skarżących nie zostaną pozbawione ochrony prawnej. Należy jednak mieć na względzie różnicę pomiędzy przedmiotami obu postępowań. Postępowanie legalizacyjne (art. 48 i 49 prawa budowalnego) dotyczy bowiem rozbiórki bądź legalizacji obiektu budowalnego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Postępowanie naprawcze (art. 50 i 51 prawa budowlanego) dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust 1 lub w art. 49f prawa budowlanego. Termin "roboty budowlane" ma szerszy zakres niż "budowa". Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez "budowę"- należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Stosownie do pkt 7a tego artykułu przez "przebudowę" – należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Z uwagi na umorzenie postępowania z powodu upływu terminu określonego w art. 50 ust 4 prawa budowlanego i związaną z tym wadliwość decyzji z dnia 5 grudnia 2022 r., kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i przyjętego trybu postępowania zawarta w zarzutach skarżących nie była przedmiotem oceny organu odwoławczego. Nie byłoby dopuszczalne odniesienie się do nich przez Sąd w tym postępowaniu sądowym.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku