II SA/GL 491/24

II SA/Gl 491/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1469
art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 lutego 2024 r. nr SKO.OS/41.9/72/2024/2155/RN w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy M. (dalej: "organ I instancji"), decyzją z dnia 29 grudnia 2023 r., nr [...], działając z urzędu na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 oraz art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm., dalej: "ustawa"), § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1530) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 2490 z późn. zm.), nałożył na R. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (w skrócie: "Spółka") karę pieniężną w wysokości 14 401,00 zł. za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2021 rok. W uzasadnieniu przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia i podał, że w dniu 25 lutego 2013 r. Spółka uzyskała wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy M. oraz w roku 2021 świadczyła usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych na podstawie indywidualnych umów zawartych z właścicielami nieruchomości, nieobjętych gminnych systemem gospodarowania odpadami. W dniu 31 stycznia 2022 r. Spółka złożyła sprawozdanie za 2021 rok, w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, które zostało skorygowane w dniu 27 kwietnia 2022 r. W skorygowanym sprawozdaniu wskazała, że osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyniósł 1,92 %. Tymczasem w art. 3b ust. 1 pkt 1 ustawy określono, że za 2021 rok poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ma wynosić co najmniej 20 % wagowo. W wyniku weryfikacji sprawozdania Spółki organ I instancji ustalił, że nie osiągnęła poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
Odwołaniem z dnia 18 stycznia 2024 r. Spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:
a) niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności błędnym uznaniu, że miała wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy i w efekcie nałożeniu na przedmiotowej kary;
b) niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn od niej zależnych, podczas gdy podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g ustawy i przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do ich przetworzenia;
c) błędnym uznaniu, że nie osiągnęła wymaganych poziomów z własnej winy;
d) błędnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary;
e) niezastosowaniu zasady przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy;
f) braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 189f § 3 k.p.a., w szczególności braku rozważań w kwestii wydania postanowienia, w przedmiocie nałożenia na Spółkę obowiązku powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa wynikającego z art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a. i poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że wydano decyzję o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy miało to miejsce w odniesienie do innego wskaźnika, to jest poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (to jest papieru, metalu, szkła, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych);
g) braku wyjaśnień, czy Gmina M. przy obliczaniu poziomów uwzględniła kompostowniki, a także czy podjęła jakąkolwiek próbę wyliczenia danych, ile kompostu faktycznie udaje się wytworzyć właścicielom nieruchomości z bioodpadów, które wyrzucają do kompostownika;
h) błędnym przyjęciu, że różnica pomiędzy poziomami osiągniętymi, a poziomami wymaganymi nie spełnia przesłanki znikomego naruszenia prawa oraz jest w stanie zorganizować swoją działalność w sposób zapewniający osiągnięcie wymaganych poziomów.
Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji względnie o jej zmianę, poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 12 lutego 2024 r., nr SKO.OS/41.9/72/2024/2155/RN, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 grudnia 2023 r. Uznało, że zarówno ustalenia organu I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Powołując się na treść art. 9g ustawy podało, że podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów;
1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust.
2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1.
3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a.
Nieosiągnięcie powyższych poziomów jest sankcjonowane karą pieniężną wymierzaną na podstawie art. 9x ust 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu:
1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu;
2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy, polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku przewidziana w art. 9x ust. 2 ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przedsiębiorca prowadzący tego rodzaju działalność musi się liczyć z ustawowymi wymaganiami. Do niego należy takie zorganizowanie przedsiębiorstwa, które zapewni spełnienie wskazanych wymagań. Powinien dołożyć wszelkiej staranności, żeby osiągnąć wielkości wynikające z ustaw. W szczególności może wpływać na odpowiednie kształtowanie treści postanowień umowy, które zapewnią możliwość osiągnięcia wielkości wskazanych w ustawie i rozporządzeniach. Odnosząc się do argumentu niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek do jego zastosowania. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Z powyższego wynika, że zastosowanie powyższego przepisu wymaga aby spełnione były łącznie dwie przesłanki, tj. waga naruszenia jest znikoma i strona zaprzestała naruszenia prawa. Oceniając wystąpienie przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brak pod uwagę całokształt okoliczności jednak decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Dokumenty zgromadzone w rozpatrywanej sprawie wskazują, że Spółka nie osiągnęła połowy wymaganego poziomu recyklingu. Wartości powyższe nie świadczą, w ocenie Kolegium, o znikomej wadze naruszenia prawa. Brak spełnienia przesłanki pierwszej powoduje, że zbędne jest rozpatrywanie przesłanki drugiej. Zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x u.c.p.g., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej (u.c.p.g.) przesłanek wymiaru kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek wynikający z art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny. Kolegium równie nie podzieliło zarzutu braku zastosowania sprawie art. 189f § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożyła Spółka. Domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji ewentualnie decyzji organu II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zawnioskowała również o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami, na potwierdzenie, jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji, mając na uwadze dane ze sprawozdania, czy miała możliwość osiągnięcia tych poziomów w roku 2021 r. Zarzuciła Kolegium naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:
a) niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności błędnym uznaniu, że miała wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g ustawy i w efekcie nałożeniu na przedmiotowej kary;
b) niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn od niej zależnych, podczas gdy podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g ustawy i przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do ich przetworzenia;
c) błędnym uznaniu, że nie osiągnęła wymaganych poziomów z własnej winy;
d) błędnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary;
e) niezastosowaniu zasady przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść strony, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy;
f) braku rozważań w zakresie zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 189f § 3 k.p.a., w szczególności braku rozważań w kwestii wydania postanowienia, w przedmiocie nałożenia na Spółkę obowiązku powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa wynikającego z art. 189f § 2 pkt 2 k.p.a. i poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że wydano decyzję o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy miało to miejsce w odniesienie do innego wskaźnika, to jest poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (to jest papieru, metalu, szkła, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych);
g) braku wyjaśnień, czy Gmina M. przy obliczaniu poziomów uwzględniła kompostowniki, a także czy podjęła jakąkolwiek próbę wyliczenia danych, ile kompostu faktycznie udaje się wytworzyć właścicielom nieruchomości z bioodpadów, które wyrzucają do kompostownika;
h) błędnym przyjęciu, że różnica pomiędzy poziomami osiągniętymi, a poziomami wymaganymi nie spełnia przesłanki znikomego naruszenia prawa oraz jest w stanie zorganizować swoją działalność w sposób zapewniający osiągnięcie wymaganych poziomów;
j) błędnym przyjęciu, że Spółka ma wpływ na sposób postępowania z odpadami przez właścicieli nieruchomości;
k) pominięciu, że w 2021 r. Gmina M. osiągnęła wymagany poziom recyklingu, który wyniósł 21,83 %;
2) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 50 k.p.a., poprzez brak wezwania Spółki do złożenia dodatkowych wyjaśnień i pominięcie słusznego jej interesu, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie;
3) wydanie decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu decyzji przejawiające się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji;
4) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 189d pkt 1, pkt 2 i pkt 5 w związku z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a., poprzez ich nie zastosowanie, jeśli uznano, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Spółkę;
5) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 9g ustawy, poprzez uznanie, że Spółka nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy;
6) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, to jest z art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.
Na mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Kolegium z dnia 12 lutego 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 grudnia 2023 r. w przedmiocie nałożenia na Spółkę pieniężnej kary administracyjnej, określonej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 399, dalej w skrócie, jak dotychczas: "ustawa"), w związku z nieosiągnięciem w 2021 r. - w odniesieniu do masy odebranych przez nią odpadów komunalnych - poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
W świetle art. 9g pkt 1 ustawy Spółka jako podmiot odbierający w 2021 r. odpady komunalne, na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości na terenie Gminy M., była zobowiązana do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Również była podmiotem, który mógł popełnić delikt z art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy.
Spór nie dotyczy wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej, której Spółka nie kwestionuje, ale zaistnienie podstaw do wymierzenia jej kary, wskazując na braki w analizie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej, w tym w szczególności okoliczności, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów wynikał z przyczyn od niej niezależnych.
Spółka uznała, że podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2021 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 ustawy. Nie ma natomiast wpływu na to, jakie frakcje odpadów są jej przekazywane przez właścicieli nieruchomości.
Zdaniem Spółki, w tych okolicznościach, zaistniały również podstawy z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nakładania kary, bowiem waga stwierdzonego naruszenia ma charakter znikomy.
Zgodnie z art. 9g pkt 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w przepisach ustawy.
Nie ulega wątpliwości, że na Spółce jako podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości ciążył m.in. obowiązek osiągnięcia w 2021 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych - odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przy czym poziom ten został określony w ustawie i przepisach wykonawczych.
Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy, obliczanej zgodnie z art. 9x ust. 3, czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
W świetle treści przywołanych przepisów nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości.
Odpowiedzialność Spółki za osiągnięcie wynikających z przywołanych przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest jej indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w danej gminie osiągnąć.
W sprawie niniejszej nie jest sporne, że Spółka nie osiągnęła wymaganego ustawą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2021, stąd nałożenie na nią kary było uzasadnione.
Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g ustawy, polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przewidziana w art. 9x ust. 3, należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy.
Potwierdza to treść art. 9zc ust. 1 ustawy, który przy nakładaniu kar pieniężnych nakazuje uwzględniać stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu - z tym jednak, że nie ma on zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy.
Zakładając racjonalność ustawodawcy pominięcie w tym artykule kary wymierzanej na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy uznać należy za celowe działanie, potwierdzające, że nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej bez możliwości jej miarkowania ze względu na takie okoliczności, jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu.
Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa: "(...) Deliktu administracyjnego z art. 9x ust. 2 może dopuścić się tylko taki przedsiębiorca, który: 1) ani nie działa na podstawie umowy przewidzianej w art. 6f ust. 1, czyli nie został wybrany w drodze przetargu, z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawarł umowę na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) ani nie świadczy tych usług w trybie zamówienia z wolnej ręki przewidzianego w art. 6f ust. 2 w sytuacji, kiedy umowa została rozwiązana i do czasu rozstrzygnięcia następnego przetargu trzeba zapewnić odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Taki przedsiębiorca jest obciążony obowiązkiem określonym w art. 9g, to jest obowiązkiem osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych: - poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, określonych w rozporządzeniu MS wydanym na podstawie art. 3b ust. 2, - ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w rozporządzeniu MS wydanym na podstawie art. 3c ust. 2. (...)." (Wojciech Radecki, Komentarz do art. 9(x) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Stan prawny: 2016.01.01, Lex) (zob. również: Wojciech Radecki, Komentarz do art. 9(g) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Stan prawny: 2016.01.01, Lex).
Analizując akta administracyjne Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej prawidłowo wskazano, że łączna masa wytworzonych przez Spółkę odpadów komunalnych w 2021 r., wyrażona w Mg, obliczona została zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 288,8000 Mg (symbol Mw). Z kolei, łączna masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, wyrażona w Mg, obliczona zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 5,6235 Mg (symbol Mr), a poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wyrażony w %, obliczony według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 1,95 % (symbol P).
Wyżej wskazane wartości Kolegium zweryfikowało w toku prowadzonego postępowania odwoławczego. Zauważyło, że łączna masa wytworzonych odpadów komunalnych, wyrażona w Mg (symbol Mw), według znajdującego się w aktach sprawy wydruku sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2021 r., złożonego przez Spółkę za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami w dniu 20 listopada 2023 r., z wyłączeniem odpadów budowlanych i rozbiórkowych o kodzie 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, wynosi 288,8000 Mg (Dział II Tabela A: Informacja o odebranych odpadach komunalnych - podsumowanie i Dział VI Tabela B: Informacja o masie odpadów przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu), a łączna masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, wyrażona w Mg (symbol Mr) wynosi 5,6235 Mg (Dział VI Tabela A: Informacja o masie odpadów przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu - podsumowanie i w Dziale VI Tabela B: Informacja o masie odpadów przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu). W dziale II Tabela A: Informacja o odebranych odpadach komunalnych wskazano odpady o kodzie 17 01 01 odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, przy czym w świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, do łącznej masy wytworzonych odpadów komunalnych, oznaczonej symbolem "Mw", zalicza się odpady komunalne z grupy 15 oraz z grupy 20, z wyjątkiem odpadów o kodach 20 02 02, 20 03 04 i 20 03 06. Zatem prawidłowo zdaniem Kolegium, organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji łączną masę wytworzonych odpadów komunalnych, wyrażoną w Mg (symbol Mw), według znajdującego się w aktach sprawy wydruku sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2021 r., złożonego przez Spółkę za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami w dniu 20 listopada 2023 r., pominął odpady budowlane i rozbiórkowe o kodzie 17 01 01, to jest odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, i wyliczył że wynosi ona 288,8000 Mg. W Dziale VI Tabela A wskazano odpady o kodzie 19 12 01 - Papier i tektura w ilości 0,0442.
W świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 202Ir. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych do łącznej masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, oznaczonej symbolem "Mr", zalicza się odpady komunalne z grupy 15 oraz z grupy 20, z wyjątkiem odpadów o kodach 20 02 02, 20 03 04 i 20 03 06 (pkt 1) oraz odpady powstałe z przetworzenia odpadów komunalnych, o których mowa w pkt 1 (pkt 2).
Z akt sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie i ustalił, że odpady o kodzie 19 12 01 - Papier i tektura w ilości 0,0442 Mg powstały z przetworzenia odpadów o kodzie 20 03 99 i 20 03 01, a zatem organ ten prawidłowo wliczył masę odpadów do łącznej masy odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, oznaczonej symbolem "Mr". W związku z tym podał łączną masę odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, oznaczonej symbolem "Mr", według znajdującego się w aktach sprawy wydruku sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za 2021 r., złożonego przez Spółkę, za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami w dniu 20 listopada 2023 r. oraz wyliczył, że wynosi ona 5,6235 Mg.
Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 1 ustawy gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej: 20 % wagowo - za rok 2021. Sposób obliczenia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2021 rok został określony w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Obliczony na podstawie wzoru poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wyrażony w % (symbol P) wyniósł 1,95 % i był taki sam jak wskazany przez Spółkę w znajdującym się w aktach sprawy wydruku sprawozdania za 2021 r. Kwotę tę Kolegium zweryfikowało i raz jeszcze wyliczyło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa za cały 2021 r. ( 288,8000 Mg odpadów komunalnych, bez odpadów budowlanych i rozbiórkowych o kodzie 17 01 01, to jest odpadów betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów - symbol Mw). Z kolei, łączna masa odpadów przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi w ciągu 2021 roku wynosiła 5,6235 Mg (symbol Mr). Po podstawieniu wyżej przywołanych danych wyjściowych uzyskanych przez organ I instancji i znajdujących się w dowodach zgromadzonych w sprawie, to jest Mr = 5,6235 Mg i Mw = 288,8000 Mg, do wyżej przywołanego wzoru zawartego w. rozporządzeniu, poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wyrażony w %, wyliczony przez Kolegium wynosi; P = (Mr/Mw) x 100 % = (5,6235 Mg / 288,8000 Mg) x 100 % = 0,0194719529085 x 100 % = 1,94719529085 %. Tym samym jest on niższy od wyliczonego przez organ pierwszej instancji (1,95 %) o 0,00280470915 %.
Wyliczona różnica między wymaganym poziomem przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynoszącym 20 % a osiągniętym przez Spółkę w 2021 r. wynosi 18,05 %.
Natomiast wysokość przedmiotowej kary została wyliczona w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 ustawy jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2020 r. wynosiła, w świetle postanowień obowiązującego w 2021 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska 276,21 zł/Mg.
Prawidłowo wyliczono zatem administracyjną karę pieniężną w wysokości po zaokrągleniu 14.401,00 zł.
Co do znikomości wagi naruszenia prawa, odnośnie recyklingu wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 1 października 2021 r. sygn. ak: II SAGI 742/21, w którym wskazał, że: "(...) Nadto należy podzielić w tym względzie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami poszczególnych frakcji odpadów ma wpływ na osiągnięcie całościowo przez gminę wymaganych dla niej poziomów. Ewentualnie nieosiągnięcie przez gminę wymaganych w tym względzie poziomów wiąże się z wymierzeniem jej odpowiednich kar, którymi mogą być w efekcie obciążeni jej mieszkańcy m.in. w następstwie podwyżek stawek za odbiór odpadów.".
Nie ulega wątpliwości, że ocena znikomej wagi naruszenia ustawowego obowiązku, związana jest również z wolą podmiotu, charakterem prowadzonej działalności, dochowaniem poszczególnych aktów staranności oraz postawą naruszającego w toku sprawy czy czasie zadośćuczynienia obowiązkowi.
Należy zaznaczyć, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia przepisów ustawy, a do takiej sytuacji mogłoby doprowadzić skupienie się przy ewentualnym odstąpieniu od wymierzenia kary, wyłącznie na charakterze tego obowiązku.
Podstawy prawnej dla takiego miarkowania nie można poszukiwać też w treści art. 189d k.p.a., jak tego domaga się Spółka. Zgodnie z tym przepisem, wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana
Niemniej jednak, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie.
Jak już akcentowano zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x ustawy., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej przesłanek wymiary kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność, że określone przepisem art. 189d k.p.a. przesłanki wartościowania kary pieniężnej ujęte zostały szerzej, niż to uczynił ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bowiem niezmieniony pozostaje ustawowy warunek wynikający z art. 189a § 2 k.p.a. stosowania regulacji kodeksowej wyłącznie w warunkach braku regulacji szczególnej w danym zakresie, przy czym brak ten należy pojmować jako brak zupełny.
Zważywszy na zarzuty skargi należy podnieść, że rolą Sądu nie jest odniesienie się do braku możliwości realizacji przez Spółkę obowiązków wynikających z ustawy oraz zawartych z właścicielami nieruchomości umów. Nie jest, to tym bardziej rola organów administracji, aby dokonywać oceny przydatności przyjętych przez racjonalnego ustawodawcę rozwiązań prawnych, który przyjął określony model gospodarowania odpadami komunalnymi, wraz z instrumentami służącymi zapewnieniu celu ochrony środowiska. W oparciu o powyższe przepisy organy administracji podejmują przewidziane w ustawie rozstrzygnięcia nie wdając się w ich ocenę. Badanie zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Zgodnie z art. 6ka ust. 1 ustawy "w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości".
W rozpatrywanej sprawie takie zawiadomienie do organu I instancji nie wpłynęło.
W tym stanie rzeczy, w ocenie składu orzekającego brak było również podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten, w odróżnieniu do art. 189d k.p.a., ma zastosowanie do kar nakładanych na podstawie ustawy, która nie zawiera regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Stanowisko powyższe zawarte zostało w uchwale NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21.
Sąd nie podzielił w związku z powyższym zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, zawartych w skardze.
Z tych przyczyn, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji niniejszego wyroku.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.)