II SA/Kr 99/23

II SA/Kr 99/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1492/23 - Wyrok NSA z 2025-12-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art 119 , art 121 , art 122 , art 127
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Tokarnia na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 listopada 2022r. znak WSE.7722.38.2022.MULE w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 listopada 2022 r. nr 950/2022 znak: WSE.7722.38.2022, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Tokarnia, utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach nr 283/2022 z dnia 26 sierpnia 2022 r., znak: EA.52.1.2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2022 r. organ I instancji nałożył na Gminę Tokarnia grzywnę w wysokości 40.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr EA.52.1.2022 z dnia 16 maja 2022 r., tj. wykonanie rozbiórki nasypu drogi i przepustów, który to obowiązek wynikał z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia 2 czerwca 2014 r. Grzywna została nałożona po przeprowadzeniu kontroli w dniu 25 listopada 2021 r. oraz po wystosowaniu upomnienia z dnia 14 kwietnia 2022 r., w którym wezwano Gminę do wykonania obowiązku pod rygorem egzekucji.
W reakcji na powyższe postanowienie, Gmina zgłosiła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, które nie zostały uwzględnione przez organ z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia (postanowienie z dnia 19 września 2022 r. nr 303/2022, znak EA.52.1.2022). Ponadto złożyła zażalenie, w którym wytknęła organowi zastosowanie najbardziej uciążliwego środka egzekucyjnego, brak orzeczenia o wykonaniu zastępczym oraz zakwestionowała wysokość grzywny. Jej zdaniem organ nie wziął pod uwagę interesu mieszkańców gminy, którym wykonanie rozbiórki uniemożliwi dojazd do ich nieruchomości oraz nie wziął pod uwagę, że Gmina jest obecnie na ostatnim etapie uzgodnień i otrzymania pozwolenia na przebudowę.
Zażalenie okazało się nieskuteczne, ponieważ organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że nałożenie grzywny jest uzasadnione w świetle art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Organ wyjaśnił, że zobowiązana gmina nie wykonała dobrowolnie obowiązku nakazu rozbiórki pomimo skierowania upomnienia, jak i tytułu wykonawczego. Ponadto z uwagi na wysoki koszt rozbiórki dwóch przepustów oraz poszerzenia drogi na odcinku 85 metrów, wymierzenie grzywny w górnym zakresie jest niezbędne, aby pokrycie grzywny nie było dla zobowiązanej Gminy bardziej opłacalne pod względem ekonomicznym niż rozebranie obiektu. Powyższe oznacza, że grzywna w wysokości 40.000 zł spełnia w przedmiotowej sprawie warunek skuteczności, tzn. grzywna nałożona w takiej kwocie przymusi zobowiązaną do wykonania obowiązku. Organ w tym miejscu podkreślił, że celem wymierzenia grzywny nie jest to, aby zobowiązany grzywnę uiścił, lecz aby wykonał nałożony na niego obowiązek.
W odpowiedzi na argument, że gmina zdecydowała się na wykonanie przebudowy drogi, na które to prace planowo ma uzyskać pozwolenie na budowę do dnia 31 grudnia 2022 r., organ wskazał, że z art. 6 cyt. ustawy wynika obowiązek prowadzenia egzekucji administracyjnej, co oznacza, że wierzyciel nie może kierować się uznaniem, czy powinien wszczynać egzekucję. Ponadto samo zapewnienie zobowiązanego o woli wykonania obowiązku, a nawet przystąpienie do jego wykonania nie jest podstawą do zaniechania prowadzenia egzekucji. Organ zauważył też, że nakaz rozbiórki został wydany w 2015 r., a zatem Gmina miała dużo czasu na jego wykonanie. Obecne zapewnienia, że obowiązek zostanie zrealizowany w ramach większej inwestycji nie stanowi formalnej przeszkody dla egzekucji, na tą chwilę obowiązek nie został wykonany i nie stał się bezprzedmiotowy. Przeszkody takiej nie stanowi również opór i protesty okolicznych mieszkańców.
Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ wyjaśnił, że jest to podstawa ewentualnej skargi na czynność egzekucyjną i tylko w tym trybie można prowadzić rozważania co do uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego.
Od powyższego postanowienia Gmina Tokarnia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), z którego wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł i nałożenie przez organ I instancji na Gminę Tokarnia grzywny w wysokości 40
000,00 złotych, podczas gdy tak wysoka grzywna nie ma żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, a w sytuacji jednostki samorządowej stanowi nieuzasadnione niczym obciążenie, które z uwagi na dobro obywateli - mieszkańców Gminy Tokarnia, nie powinno zostać wyegzekwowane;
b) naruszenie art. 127 cyt. ustawy poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym
niniejszej sprawy i brak ewentualnego orzeczenia o wykonaniu zastępczym, podczas gdy wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt, co zdecydowanie przyspieszyłoby ewentualne wykonanie obowiązku wskazanego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia 4 czerwca 2022 r.;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000.) poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy przez Organ II instancji postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach nr 283/2022 z dnia 26 sierpnia 2022 r., znak EA.52.1.2022, podczas, gdy w ocenie skarżącej postanowienie to, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. winno zostać uchylone a postępowanie w sprawie nałożenia grzywny - umorzone;
b) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy i nieodniesienie się do kwestii poruszanych przez skarżącą w szczególności poprzez brak rozważenia interesu społeczności lokalnej i brak wzięcia pod uwagę kroków czynionych przez Gminę Tokarnia w celu realizacji obowiązku;
c) przedwczesne wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny, bez dogłębnego zbadania sytuacji faktycznej w Gminie Tokarnia, bez wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności faktycznych, bez rozważenia interesu prawnego pozostałych mieszkańców Gminy Tokarnia, którym wykonanie obowiązku przewidzianego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia 2 czerwca 2014 r. uniemożliwi dojazd do ich nieruchomości, bez wzięcia pod uwagę faktu, iż aktualnie Gmina Tokarnia jest na końcowym etapie uzgodnień i otrzymania pozwolenia na przebudowę.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia grzywny na Gminę Tokarnia oraz o zwrot kosztów postępowania.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Przedmiotem zaskarżenia było w rozpoznawanej sprawie postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Tę instytucję regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479, zwanej dalej u.p.e.a.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§2).
Kwestię wysokości grzywny reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie z § 4, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. § 2 stanowi z kolei, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł, przy czym w § 5 wprowadzono inny sposób liczenia grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części.
Art. 122 u.p.e.a. reguluje z kolei tryb nałożenia grzywny, określając w § 2 konieczne elementy tego postanowienia, w postaci wezwania do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
W przedmiotowej sprawie egzekwowany obowiązek wynika z decyzji PINB w Myślenicach z dnia 2 czerwca 2014 r., która nakazywała gminie rozbiórkę. Okolicznością bezsporną jest, że wynikający z powyższej decyzji obowiązek nie został przez Gminę wykonany. W tej sytuacji zgodnie z art. 6 u.p.e.a., wierzyciel nie tylko miał uprawnienie do wszczęcia egzekucji, lecz był do tego zobowiązany. Przepis ten stanowi bowiem, że "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych". W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w toku postępowania egzekucyjnego nie ma miejsca na badanie zasadności decyzji będącej źródłem danego obowiązku ani na polemikę z celowością wyrzeczonego tam obowiązku. Zadaniem organu jest wyłącznie wyegzekwowanie tego obowiązku i skorzystanie z ustawowych środków egzekucyjnych, do których grzywna właśnie należy.
W efekcie należy ocenić, że organ miał wszelkie podstawy do nałożenia grzywny, a przedmiotowe postanowienie zostało wydane w odpowiednim trybie i zawiera wszelkie konieczne elementy, o których była mowa powyżej. W szczególności grzywna została nałożona po wystosowaniu upomnienia z dnia 14 kwietnia 2022 r., w którym wezwano Gminę do wykonania obowiązku pod rygorem skierowania decyzji na drogę postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e.a., nie wykraczając poza granice wynikające z tych przepisów.
W odpowiedzi na zarzut skarżącej gminy co do wysokości grzywny należy wskazać, że choć grzywna oscyluje w górnych granicach wyznaczonych przez art. 121 § 2 u.p.e.a., to jednocześnie tych granic nie przekracza, a jej wysokość została w przekonywujący sposób przez organ uzasadniona. Stosownie do treści art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Przewidziany w art. 119 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, stanowi jedynie formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Można jeszcze dodać, że w świetle orzecznictwa sądowego, grzywna aby odniosła pożądany skutek winna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten ma być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Skoro w przedmiotowej sprawie obowiązek dotyczy rozbiórki części drogi i przepustów, to trudno sobie wyobrazić, aby niższa grzywna skłoniła Gminę do rozpoczęcia prac rozbiórkowych w sytuacji, gdy od wydania decyzji minęło 8 lat, a Gmina wciąż polemizuje z zasadnością rozbiórki, abstrahując od tego, czy jej argumenty mają racjonalne uzasadnienie.
Zarzuty skargi koncentrują się na argumencie, że Gmina podejmuje działania w celu zrealizowania nałożonego na nią obowiązku w ramach zaplanowanej większej inwestycji drogowej. W odpowiedzi należy wskazać – co słusznie zauważył też organ egzekucyjny – że Gmina na wykonanie obowiązku, czy to w sposób wynikający z decyzji, czy też w szerszym zakresie miała 8 lat. Brak podjęcia w odpowiednim czasie starań, chociażby w postaci uzyskania pozwolenia na budowę nie może zatem przemawiać za niewszczynaniem postępowania egzekucyjnego, z którym organ i tak długo zwlekał, a tym bardziej za jego umorzeniem, o co wnioskowała strona. W tej sytuacji, nawet oczekiwana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i zapewnienia Gminy o zamiarze wykonania decyzji rozbiórkowej nie uzasadniają odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Gmina wykazała się w przedmiotowej sprawie opieszałością, a jej w końcu podjęte działania okazały się na ten moment niewystarczające i nie doprowadziły do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Istotą postępowania egzekucyjnego jest natomiast zrealizowanie rozstrzygnięć ostatecznych kończących postępowanie administracyjne, których zobowiązany nie wykonał w oznaczonym terminie, a organ egzekucyjny zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym.
Gmina broniła się również tym, że orzeczona rozbiórka spotyka się z oporem okolicznych mieszkańców. Jak słusznie wskazał organ, protesty te nie świadczą o nieprawidłowości ostatecznej decyzji, nie mogą wpłynąć na jej skuteczność, ani też nie mogą skutecznie wstrzymać jej wykonania. Raz jeszcze należy podkreślić, że gmina miała parę lat na rozwiązanie powyższej sytuacji, a w chwili obecnej sprzeciwu mieszkańców nie można utożsamiać z niewykonalnością decyzji. niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki.
O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji ( por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07).
Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 127 u.p.e.a. poprzez brak orzeczenia o wykonaniu zastępczym. Z zacytowanego powyżej art. 122 § 2 pkt 2 in fine wynika, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno m.in. zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania tego obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego – z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie – będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z powyższej regulacji wyprowadza się wniosek, że wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z przepisów ustawy – Prawo budowlane powinno być poprzedzone nałożeniem grzywny w celu przymuszenia (Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz).
Reasumując, niezasadne okazały się zarzuty podniesione w skardze, organy nie naruszyły bowiem przepisów regulujących tryb nałożenia grzywny. W związku z istnieniem ostatecznej decyzji nakładającej na Gminę obowiązek rozbiórki, organ miał obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W jego trybie zastosował odpowiedni środek egzekucyjny w postaci grzywny, której wysokość nie wykraczała poza widełki ustawowe i jest w przedmiotowej sprawie uzasadniona z uwagi na fakt, że ma stanowić narzędzie skutecznie zmuszające Gminę do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Pomimo polemiki z zasadnością tego obowiązku ze strony Gminy, w sprawie mamy do czynienia z prawomocną decyzją nakazową, zatem należy doprowadzić do realizacji wynikającego z jej treści obowiązku, dopóki pozostaje ona w obrocie prawnym.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.