II SA/Kr 989/22

II SA/Kr 989/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 643/23 - Wyrok NSA z 2025-09-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w S. na uchwałę Nr XXXIX/442/2021 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś, w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu skargę oddala.
Uzasadnienie
R. sp. z o.o. w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXIX/442/2021 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś, w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu.
Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 140 ustawy Kodeks cywilny w z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuprawnione naruszenie prawa własności skarżącej, w stopniu wykraczającym poza władztwo pianistyczne gminy, z uwagi na bezprawne wykluczenie możliwości lokalizowania na terenie nieruchomości należących do spółki obiektów betoniarni,
- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym, z uwagi na bezprawne wykluczenie możliwości lokalizowania betoniarni na terenie nieruchomości nabytych przez spółkę w tym właśnie celu,
- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwagi na brak określenia w prognozie wysokości roszczeń z tytułu odszkodowań określonych w art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie mogą wystąpić w związku ze zmianą planu miejscowego m. in. w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "PU".
- art. 17 pkt 1 w zw. z art. 8c u.p.z.p., poprzez ograniczenie możliwości udziału społeczeństwa w procedurze uchwalania planu z uwagi na brak wskazania w ogłoszeniu o przystąpieniu do uchwalenia planu na możliwość składania wniosków do planu miejscowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej, i ograniczenie dopuszczalnych sposobów wnoszenia uwag wyłącznie do formy pisemnej oraz formy dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym,
- art. 14 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wadliwe i mylące sformułowanie treści uchwały Nr XVI/195/2020 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 23 stycznia 2020 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu, z uwagi na brak określenia w tej uchwale zakresu wprowadzanych zmian oraz terenów, których zmiany te będą dotyczyć,
- art. 14 ust. 1 u.p.z.p., poprzez wadliwe i mylące sformułowanie treści uchwały Nr XVI/195/2020 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 23 stycznia 2020 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu, z uwagi na wskazanie, że zmiana planu nie obejmuje zmiany przeznaczenia terenu, podczas gdy w rzeczywistości na skutek zmiany planu doszło do istotnej zmiany przeznaczenia terenu produkcyjno - usługowego "PU" poprzez faktyczne wyłączenie możliwości lokalizowania na tym terenie zakładów produkcyjnych, w tym betoniarni,
- art. 14 ust. 5 u.p.z.p., poprzez brak sporządzenia analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium,
- art. 17 pkt 12 u.p.z.p., poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia Wójta Gminy Wielka Wieś w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu.
Z uwagi na fakt, że przedstawione powyżej naruszenia wskazują, zdaniem skarżącej, na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz naruszenie trybu jego sporządzania, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie pkt 22, w części dotyczącej dodania w § 15 ust. 2 pierwotnej uchwały, po punkcie 1 punktu 1a) lit. b) i c) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że jest właścicielką nieruchomości obejmujących działki nr nr [....] położonych w miejscowości M. w rejonie ul. [...] o łącznej powierzchni 1,23 ha. Skarżąca jest producentem betonu i funkcjonuje na rynku od 1994 r.
Objęta skargą nieruchomość została nabyta przez skarżącą spółkę w dniu 25 stycznia 2021 roku w związku z rozwojem firmy i koniecznością budowy nowego zakładu produkcji betonu.
Nieruchomość spółki jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś przyjętego uchwałą Nr XXXVIII/178/2005 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 11 marca 2005 roku.
Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego w jego pierwotnym brzmieniu (§ 15 ust. 1), nieruchomość spółki zlokalizowana jest w granicach terenu obiektów produkcyjno – usługowych ("PU"), przeznaczonego dla: obiektów produkcyjnych i urządzeń produkcyjnych, składów i magazynów, usług, handlu, rzemiosła, wytwórczości, obsługi rolnictwa, a także zieleni urządzonej, małej architektury oraz obiektów i urządzeń niezbędnych do funkcjonowania zabudowy zgodnej z podstawowym przeznaczeniem terenu.
Plan miejscowy w § 15 ust. 2 określił również dopuszczalne parametry zabudowy możliwej do realizacji na tym terenie, w tym wskaźnik powierzchni zabudowy (nie więcej niż 40%) oraz minimalny udział powierzchni terenu biologicznie czynnego (nie mniej niż 40%).
Objęta skargą nieruchomość została nabyta przez skarżącą spółkę w celu realizacji nowego zakładu produkcji betonu, a decyzja o nabyciu przedmiotowej nieruchomości została podjęta w oparciu o ustalenia obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego, z którego wynikało jednoznacznie, że nabywana nieruchomość położona jest w obszarze przeznaczonym pod realizację m. in. zakładów produkcyjnych. Niezwłocznie po nabyciu nieruchomości spółka przystąpiła do przygotowania inwestycji, w tym rozpoczęła działania zmierzające do uzyskania niezbędnych dla realizacji inwestycji pozwoleń administracyjnych.
Plany spółki nie mogły jednak zostać zrealizowane, gdyż w dniu 25 listopada 2021 roku Rada Gminy Wielka Wieś podjęła uchwałę Nr XXXIX/442/2021 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu.
Jedna z wprowadzonych zmian (nr 22) dotyczyła terenu obiektów produkcyjno - usługowych ("PU") i polegała na dodaniu w § 15 ust. 2 pierwotnej uchwały, pkt 1a, w brzmieniu:
"1a) wyklucza się lokalizację:
a) zakładów przetwarzania odpadów, w tym stacji demontażu pojazdów,
b) betoniarni,
c) wszelkich przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, tj. poza pomieszczeniami znajdującymi się w budynkach,";
Na skutek przedmiotowej zmiany przepis określających przeznaczenie nieruchomości należącej do skarżącej spółki otrzymał następujące brzmienie:
"§ 15.1 Tereny obiektów produkcyjno - usługowych ("PU") przeznacza się dla:
1) obiektów produkcyjnych i urządzeń produkcyjnych, składów i magazynów, usług, handlu, rzemiosła, wytwórczości, obsługi rolnictwa,
2) zieleni urządzonej, małej architektury,
3) obiektów i urządzeń niezbędnych do funkcjonowania zabudowy określonej w pkt 1.
2. Ustala się warunki zagospodarowania dla terenów, o których mowa w ust.1:
1) ustala się wskaźniki wykorzystania terenu:
a) powierzchni zabudowy - nie więcej niż 40%,
b) powierzchni terenu biologicznie czynnego - nie mniej niż 20%,
1a) wyklucza się lokalizację:
d) zakładów przetwarzania odpadów, w tym stacji demontażu pojazdów,
e) betoniarni,
wszelkich przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, tj. poza pomieszczeniami znajdującymi się w budynkach.
Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały wskazano, że zmiany ustaleń tekstowych są ukierunkowane na poprawę stanu ładu przestrzennego gminy, racjonalne zagospodarowanie terenów i poprawę komfortu zamieszkania. Odnosząc się do zmiany polegającej na wyłączeniu możliwości realizacji na terenie oznaczonym symbolem "PU" betoniarni oraz wszelkich przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, wskazano, że zmiana ta ma na celu ochronę standardów środowiskowych i poprawę warunków zamieszkania w terenach sąsiadujących z terenami PU.
Natomiast w ocenie skarżącej powyższa zmiana w sposób istotny naruszyła jej interes prawny z uwagi na wyłączenie możliwości realizacji na należącej do niej nieruchomości inwestycji, na potrzeby której nieruchomość została nabyta. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem nabyta w celu realizacji nowego zakładu produkcji betonu, a podstawą nabycia było przeznaczenie tej nieruchomości w planie miejscowym pod obiekty produkcyjne. Nabywając nieruchomość spółka działała zatem w oparciu o ustalenia obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego. Co istotne, spółka nie miała świadomości, że prowadzona przez gminę procedura zmiany planu dotyczy nabywanej przez nią nieruchomości. Nie wynikało to ani z uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, ani z jakiegokolwiek publicznie dostępnego dokumentu. Dopiero na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (co miało miejsce w sierpniu 2021 roku) okazało się, że gmina zamierza wykluczyć możliwość realizacji betoniarni na terenie nabytej przez spółkę nieruchomości.
Skarżąca podniosła, że może się jedynie domyślać, że przedmiotowa zmiana została wprowadzona w trakcie procedury planistycznej właśnie w związku z nabyciem przez spółkę wskazanej w skardze nieruchomości i przystąpieniem do działań zmierzających do budowy betoniarni.
Spółka ma świadomość, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje tzw. zasadę władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu - w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Podkreśliła jednak, że wspomnianego władztwa planistycznego nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów przez gminę. W swoich działaniach gmina jest bowiem ograniczona zarówno przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego, ale również przez normy materialne zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski (w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, str. 27 i n.. Warszawa 2004).
Tym samym skarżąca stwierdziła, że gmina może wprawdzie samodzielnie kształtować politykę przestrzenną, niemniej zasady oraz tryb realizowania tej polityki nie są już od gminy zależne. Wynika to m. in. z treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym to ustawa (a nie gmina) określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy.
Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Bk 46/06, gdzie podkreślił, że władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wyżej wymienione elementy winny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana poprzez pryzmat ogólnych założeń miejscowego planu, jak i poprzedzającego go studium.
Adekwatne dla przedmiotowej sprawy stanowisko wyraził również naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2014 roku, sygn. II OSK 518/13, LEX nr 1483388, gdzie stwierdził, że władztwo planistyczne nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2014 roku, sygn. II OSK 518/13, LEX nr 1483388). Warto również w tym zakresie przywołać stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia z dnia 5 października 2017 roku, sygn. IISA/Rz 751/17, zgodnie z którym z obowiązkiem rady jest zatem dokonanie swoistego rachunku aksjologicznego uwzględniającego realizowane planem interesy wspólnoty z interesami indywidualnymi, jakie postanowieniami tego planu zostają naruszone. Jeżeli dojdzie do wykazania, że plan urzeczywistnia wartości istotne dla wspólnoty, czego nie da się osiągnąć inaczej, jak poprzez ograniczenie lub poświęcenie interesów indywidualnych, albowiem wartości te przedstawiają donioślejszy ładunek aksjologiczny, nie można mówić o nadużyciu władztwa planistycznego gminy.
Skarżąca wskazała na treść art. 31 ust 3 Konstytucji RP, który stanowi, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie (...)" Przepis ten statuuje obowiązek zachowania przez organy władzy publicznej proporcjonalności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonego celu. Organ jest zatem zobowiązany nie tylko do zastosowania środków odpowiednich, ale także do wyboru środka powodującego najmniejszą możliwą ingerencję w sferę uprawnień obywateli.
Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczyła tezę z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 czerwca 2005 roku (sygn. akt K 4/04; opubl.: OTK seria A, rok 2005, Nr 6, poz. 64), która brzmi: "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że w treści konstytucyjnej przesłanki konieczności ograniczenia (art. 31 ust. 3 Konstytucji) mieszczą się wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto. Spełnienie tych wymagań uzależnione jest od faktycznej potrzeby dokonania ingerencji w zakres korzystania z konstytucyjnego prawa lub wolności i od zastosowania przez ustawodawcę środków prawnych rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Chodzi ponadto o zastosowanie środków niezbędnych, w tym sensie, że chronić one będą określone wartości w sposób bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, a jednocześnie winny to być środki jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawo bądź wolność ulegają ograniczeniu".
Również w wyroku z dnia 12 grudnia 2005 roku TK zawarł tezę adekwatną do przedmiotowej sytuacji; "Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał na to, że model państwa demokratycznego wymaga zachowania zasady proporcjonalności. Rozważania w tym względzie prowadzą do udzielenia odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, 3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych jednostki." (sygn. akt K 32/04; opubl.: Dz. U. rok 2005, Nr 250, poz. 2116, str. 16353).
Uzasadniając przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Gminy Wielka Wieś skarżąca dodatkowo stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie doszło do należytego wyważania przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącej spółki. Tymczasem odpowiednie wyważenie powyższych interesów jest wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako jedno z najistotniejszych kwestii branych pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy decyzje organu mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, czy już nie. Takie stanowisko zostało zaprezentowane między Innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: II OSK 2110/17.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżąca podniosła, że organy gminy zmieniając określone w planie przeznaczenie nieruchomości należącej do spółki nie uwzględniły w odpowiedni sposób interesów skarżącej spółki i nie dokonały wyważenia potrzeb ogólnospołecznych przy wprowadzaniu drastycznych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości spółki. Z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego w sprawie nie zaistniała bowiem konieczność wyłączenia możliwości lokalizowania betoniarni i innych zakładów produkcyjnych na terenie PU. Gmina uzasadnia takie wyłączenie dążeniem do ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej przed oddziaływaniami generowanymi przez obiekty produkcyjne w postaci hałasu i zapylenia. W tym zakresie skarżąca jednak zauważyła, że teren produkcyjno - usługowy PU jest bardzo rozległy i obejmuje tereny znacznie oddalone od istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz terenów pod taką zabudowę przeznaczonych.
Dotyczy to również nieruchomości należących do spółki, które zlokalizowane są w odległości ponad 150 m od najbliższych terenów mieszkaniowych (terenu oznaczonego symbolem 7.MN). Brak jest zatem podstaw do przyjmowania, że zabudowa produkcyjna będzie w każdym przypadku generować negatywne oddziaływania na tereny mieszkaniowe i w związku z tym jej realizacja powinna zostać całkowicie wyłączona. Wydaje się, że wystarczające w tym zakresie byłoby wprowadzenie mniej drastycznych rozwiązań, takich jak ograniczenie możliwości lokalizacji zakładów produkcyjnych w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych lub też wprowadzenie dodatkowych wymogów w zakresie rozwiązań minimalizujących oddziaływania w zakresie hałasu, zapylenia, itp.
Teren skarżącej spółki sąsiaduje z terenami zabudowanymi bardzo dużymi obiektami usługowymi (magazyny, centra dystrybucyjne), które generują znaczne oddziaływania w zakresie hałasu i zapylenia (wynikające głównie z dużego ruchu samochodowego), a zatem oddziaływania generowane przez planowany przez skarżącą spółkę obiekt nie będą wykraczały poza oddziaływania już obecnie występujące w tym rejonie. Okoliczność ta dodatkowo podważa zasadność wprowadzenia tak drastycznych ograniczeń, jak całkowite wyłączenie możliwości realizacji betoniarni na terenie produkcyjno - usługowym oznaczonym symbolem PU.
Nie sposób zatem przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie organy gminy uwzględniły wymogi w zakresie proporcjonalności i niezbędności zastosowanych środków w stosunku do zamierzonych celów regulacji, stosownie do wskazań zawartych w przywołanych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych.
Okoliczność ta świadczy o przekroczeniu przez organy gminy granic władztwa planistycznego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w odniesieniu do zapisów naruszających interes prawny skarżącej spółki.
Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała na istniejący, jej zdaniem, szereg wadliwości kwestionowanej uchwały, które powinny prowadzić do stwierdzenia nieważności tej uchwały.
- Zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 w zw. z art. 8c u.p.z.p.
W ocenie skarżącej Wójt Gminy Wielka Wieś przy podejmowaniu czynności związanych z ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu dopuścił się naruszenia przepisów art. 17 pkt 1 w zw. z art. 8c u.p.z.p. W dniu 8 lipca 2020 roku Wójt dokonał bowiem obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś, w którym poinformował, że zainteresowani mogą składać wnioski do wyżej wymienionego planu miejscowego w terminie do dnia 3 sierpnia 2020 roku na piśmie lub za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.
Przyjęty w przedmiotowej sprawie tryb składania wniosków należy uznać za wadliwy i niezgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przed dokonaniem obwieszczenia doszło do istotnej zmiany przepisów dotyczących zasad składania wniosków do aktów planistycznych. Z dniem 24 czerwca 2020 roku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano bowiem m. in. przepisy art. 8c i 8b, których celem było przede wszystkim ułatwienie obywatelom składanie wniosków i uwag do projektów aktów planistycznych oraz ułatwienie udziału w dyskusji publicznej nad projektem aktu planistycznego w trakcie trwającej epidemii COVID - 19.
Zgodnie z art. 8c u.p.z.p. wnioski lub uwagi dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, projektu tego studium, (...) mogą być wnoszone w formie papierowej lub elektronicznej, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej lub formularzy zamieszczonych przez organ sporządzający projekt tego dokumentu w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w innej formie, jeżeli zostanie ona określona przez ten organ w ogłoszeniu dokonanym na podstawie przepisów art. 11 pkt 1 i 7.
Analiza przepisów przejściowych wprowadzających przedmiotową regulację wskazuje, że powinny one znaleźć zastosowanie do procedury składania wniosków do zmiany planu miejscowego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 85 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 roku o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami C0V1D-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z .wystąpieniem COVID-19, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie ustaw zmienianych w art. 47 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i art. 61 stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 47 i art. 61, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Czynności dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy pozostają ważne.
Organ może ponowić czynności wykonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosując przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Mając na uwadze, że przedmiotowe regulacje weszły w życie z dniem 24 czerwca 2020 roku, a obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miało miejsce w dniu 8 lipca 2020 roku, natomiast termin składania wniosków został wyznaczony na dzień 3 sierpnia 2020 roku, brak było podstaw do pominięcia w analizowanej procedurze nowych zasad składania wniosków do planu.
Skarżąca podkreśliła, że nowe regulacje istotnie ułatwiały obywatelom składanie wniosków i uwag do planu miejscowego, gdyż umożliwiały składanie uwag poprzez formularze urzędowe lub pocztę elektroniczną bez konieczności stosowania bezpiecznego podpisu elektronicznego. Zmiana ta miała zatem bardzo istotne znaczenie dla możliwości zapewnienia mieszkańcom gminy prawa do pełnego udziału w procedurze sporządzania zmiany planu w dobie panującej epidemii COVID- 19, dlatego pominięcie omawianego przepisu w ramach przedmiotowej procedury sporządzania zmiany planu należy uznać za istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.
- Zarzut naruszenia przepisu art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych.
W ocenie skarżącej spółki organ planistyczny naruszył w niniejszej sprawie przepis art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych. Zawiera ona szereg wad, które niewątpliwie miały wpływ na zawarte w przedmiotowym dokumencie konkluzje.
a. W dokumencie tym błędnie przyjęto, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się obniżenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego, które mogłoby stanowić podstawę do kierowania względem gminy roszczeń w trybie art. 36 u.p.z.p. Jedynie w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "PU" wskazano na możliwość pojawienia się roszczeń, ale wyłącznie w przypadku poniesienia przez właścicieli nieruchomości nakładów na przygotowanie inwestycji, które po zmianie planu nie będą możliwe do realizacji (tj. w zakresie zakładów przetwarzania odpadów, betoniarni oraz przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni). W ocenie skarżącej spółki jest to założenie całkowicie błędne, gdyż wyłączenie możliwości lokalizacji na terenie "PU" szerokiego zakresu obiektów produkcyjnych niewątpliwie może wpłynąć na obniżenie wartości nieruchomości, która w tym przypadku jest ściśle powiązana z potencjałem inwestycyjnym nieruchomości. Skoro natomiast potencjał inwestycyjny nieruchomości na skutek wejścia w życie zmiany planu ulega istotnemu ograniczeniu, to nie sposób przyjmować że nie będzie to miało żadnego wpływu na wartość nieruchomości, jak to przyjęto w kwestionowanej prognozie.
Również w odniesieniu do innych terenów objętych zmianą planu, wbrew twierdzeniom prognozy, istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo wystąpienia istotnych roszczeń odszkodowawczych, gdyż wprowadzone zmiany w zakresie parametrów wykorzystania terenu niewątpliwie wprowadzają istotne ograniczenia w możliwym zagospodarowaniu terenu i wpływają na znaczne zmniejszenie wartości nieruchomości objętych zmianą planu. Dotyczy to w szczególności terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, co do których wprowadzono szereg istotnych ograniczeń wpływających bezpośrednio na potencjał inwestycyjny tych terenów. Wystarczy w tym zakresie wskazać na wprowadzenie wymogu zapewnienia co najmniej 3 miejsc parkingowych dla jednego lokalu mieszkalnego, podczas gdy w poprzednim planie wystarczające było zapewnienie 1 miejsca.
Abstrahując od racjonalności takiego rozwiązania skarżąca stwierdziła, że stanowi ono drastyczną zmianę w zakresie warunków zagospodarowania nieruchomości, która będzie skutkować poważnymi ograniczeniami w zabudowie terenu. Istotnym ograniczeniem wpływającym na wartość nieruchomości jest również wprowadzenie w planie wymogu, aby w przypadku lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na jednej działce budowlanej na każdy budynek przypadało (w zależności od kategorii terenu) nie mniej niż 700 m2 lub 900 m2 terenu. W wielu przypadkach taki wymóg wykluczy nawet możliwość realizacji dodatkowego budynku na działce budowlanej zabudowanej jednym budynkiem (np. przy działce o powierzchni poniżej 1800 m2, na której rodzice chcieliby wybudować drugi dom dla dziecka), co powoduje, że taka nieruchomość w istocie utraci charakter inwestycyjny. Tymczasem na podstawie poprzednich ustaleń planu miejscowego taka inwestycja była absolutnie dopuszczalna, co powoduje, że mamy w tym przypadku do czynienia z faktycznym wyłączeniem realizacji nowej zabudowy pomimo braku zmiany przeznaczenia terenu. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że w takim przypadku wartość nieruchomości drastycznie spadła, co stanowi podstawę do kierowania względem gminy roszczeń odszkodowawczych określonych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Roszczenia takie, wbrew założeniom przyjętym w prognozie, mogą bowiem wystąpić nie tylko w przypadku zmiany przeznaczenia terenu, ale również w przypadku zmiany parametrów zabudowy na danym terenie, które spowodują istotne ograniczenia w możliwości korzystania z nieruchomości.
Skarżąca stwierdziła, że opracowana na potrzeby procedury zmiany planu prognoza skutków finansowych zawiera całkowicie błędne informacje, a tym samym nie powinna ona stanowić podstawy dla prowadzonych przez organ czynności planistycznych.
b. Ponadto w kontekście powyższych zarzutów skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż prognoza skutków finansowych stanowi dokument, który powinien stanowić rzetelną informację ekonomiczną dla rady gminy. Wskazuje się przy tym, że w pewnych przypadkach błędna zawartość przedmiotowego dokumentu może wskazywać na naruszenie trybu sporządzenia planu, skutkujące stwierdzeniem nieważności planu miejscowego. W tym zakresie należy powołać się między innymi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 roku, sygn. akt II OSK 2348/12, w którym Sąd stwierdził, że: "Podniesiona została także w skardze kasacyjnej kwestia wadliwości sporządzonej prognozy skutków finansowych, odnośnie wymagań dotyczących takiej prognozy to także nie może ona razić dowolnością, w przeciwnym razie przepis art. 17 pkt 5 u.p.z.p. byłby zbędny. Zauważyć należy, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest radzie aminy przy zwracaniu się o uchwalenie danego planu. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji min, art. 36 u.p.z.p. Zakres prognozy określa § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Rada gminy powinna mieć świadomość uchwalając plan miejscowy o jego finansowych skutkach i powinna być to rzetelna informacja ekonomiczna. Jednakże stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędna zawartość prognozy skutków finansowych trzeba by wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna do uchwalenia planu by nie doszło. Jest to sytuacja wyjątkowa a na pewno nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu".
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie błędnie sporządzona prognoza skutków finansowych doprowadziła do uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego. W sprawie zachodzi bowiem istotne prawdopodobieństwo, że gdyby radni posiadali udokumentowane dane, z których wynikałoby jednoznacznie, iż potencjalne koszty jakie wiązać się będą dla gminy z kwestionowaną uchwałą będą bardzo wysokie, nie uchwaliliby przedmiotowego planu. Z powyższego wynika zatem, że Radni Gminy Wielka Wieś podejmując uchwałę nie posiadali rzetelnej wiedzy na temat kosztów jakie wiążą się z jej wejściem w życie. Przedmiotowe uchybienie mogło mieć zatem bezpośredni wpływ na uchwalenie planu miejscowego. Podkreślenia wymaga przy tym, że wadliwość prognozy skutków finansowych uchwalenia planu stanowiła w ostatnim czasie podstawę do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa", co nastąpiło wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 roku, sygn. II OSK 2258/20.
- Zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wadliwe i mylące sformułowanie treści uchwały Nr XVI/195/2020 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 23 stycznia 2020 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś.
W ocenie skarżącej spółki w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 14 ust. 1 u.p.z.p., z uwagi na brak określenia w uchwale o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakresu wprowadzanych zmian oraz terenów, których zmiany będą dotyczyć. W uchwale tej wskazano jedynie, że zmiana ma dotyczyć niektórych ustaleń tekstowych planu w zakresie niektórych zasad zagospodarowania oraz warunków i standardów kształtowania zabudowy, istotnych dla ładu przestrzennego oraz dla zapewnienia wysokich standardów urbanistycznych struktur zabudowy (§ 1 ust. 2 uchwały z dnia 23 stycznia 2020 roku).
Skarżąca spółka wskazuje, że takie określenie zakresu przewidzianych zmian pianistycznych jest wadliwe i mylące, gdyż na podstawie treści tej uchwały nie sposób ustalić zakresu planowanych zmian oraz terenów, których te zmiany mają dotyczyć. Tym samym właściciele nieruchomości objętych ustaleniami zmienianego planu w istocie nie mieli możliwości ustalenia, czy zainicjowana przedmiotową uchwałą procedura zmiany planu będzie dotyczyć należących do nich nieruchomości, a tym samym, czy ich udział w przedmiotowej procedurze jest uzasadniony.
Według skarżącej spółki w przypadku przystąpienia do zmiany planu miejscowego w zakresie ustaleń tekstowych, organy gminy powinny jednoznacznie określić, jakie zmiany w ramach danej procedury zamierzają prowadzić, gdyż tylko w ten sposób uczestnicy procedury planistycznej (w tym właściciele nieruchomości objętych planem oraz jednostki uprawnione do opiniowania i uzgadniania planu) mogą ustalić przedmiot postępowania i zająć względem planowanych zmian jakiekolwiek merytoryczne stanowisko. Nie sposób bowiem odnosić się do procedury zmiany planu, skoro nie wiadomo na czym te zmiany mają polegać.
Skarżąca zauważyła, że z uzasadnienia uchwały o zmianie planu jednoznacznie wynika, że organy gminy jeszcze przed wszczęciem procedury zmiany planu wiedziały jakie zmiany chcą wprowadzić oraz jaki jest cel ich wprowadzenia. Przede wszystkim chodziło o ograniczenie intensywności zabudowy terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne (poprzez zmianę wskaźników w zakresie liczby miejsc parkingowych oraz w zakresie dopuszczalnej liczby budynków na jednej działce budowlanej), a także doprecyzowanie zasad lokalizowania obiektów usługowych na terenach o przeznaczeniu mieszkaniowo - usługowym. Nie było zatem żadnych przeszkód, aby w przedmiotowej sprawie jednoznacznie wskazać w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu na zakres planowanych zmian, zamiast podawać, że zmiany mają dotyczyć niektórych zapisów tekstowych dotyczących niektórych zasad zagospodarowania oraz warunków i standardów kształtowania zabudowy.
Za dalece mylące należy uznać również zawarcie w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu zapisu, że zmiana planu nie obejmuje zmian przeznaczenia terenu. Z przedmiotowej uchwały wynika bowiem, że planowane zmiany miały dotyczyć jedynie zasad zagospodarowania oraz warunków i standardów kształtowania zabudowy, a zatem miały one modyfikować zasady lokalizacji obiektów, które w świetle obowiązujących ustaleń planu były możliwe do realizacji na danym terenie. Z treści przedmiotowej uchwały w żadnym stopniu nie wynika, że w ramach zmiany planu przewidywano wyłączenie możliwości lokalizowania obiektów o określonej funkcji na terenach, na których ich budowa była możliwa. Tymczasem w odniesieniu do terenu produkcyjno - usługowego "PU" w ramach zmiany planu właściwie wyłączono możliwość lokalizowania funkcji produkcyjnej, co należy uznać za istotną zmianę przeznaczenia terenu. Nie zmienia tego okoliczność, że określone w planie oznaczenie terenu PU nie uległo zmianie, gdyż o przeznaczeniu terenu decyduje przede wszystkim zakres funkcji dopuszczonych na danym terenie, a nie przyjęta w planie nazwa danego terenu. W tym zakresie występuje ewidentna sprzeczność pomiędzy uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, a podjętą uchwałą o zmianie planu, co świadczy o naruszeniu przez organy Gminy Wielka Wieś trybu sporządzania zmiany planu miejscowego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
- Zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.
Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów wskazujących na przeprowadzenie takiej analizy, co należy uznać na ewidentne naruszenie przywołanego przepisu.
- Zarzut naruszenia przepisu art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia Wójta Gminy Wielka Wieś w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu.
Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Wójt Gminy rozpatruje uwagi wniesione do projektu planu w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania, a następnie wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzenia uwag oraz przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W przedmiotowej sprawie w aktach planistycznych zawarta jest tabela z rozstrzygnięciem Wójta Gminy Wielka Wieś w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, niemniej poszczególne rozstrzygnięcia (wszystkie są negatywne) nie zawierają żądnego uzasadnienia. Tym samym nie sposób ustalić, jakimi przesłankami kierował się organ przy odmowie uwzględniania poszczególnych uwag. Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie merytoryczne rozstrzygnięcia wniosku lub uwagi powinno pozwolić na weryfikację, czy wniosek lub uwaga zostały poddane analizie przez organ, a samo rozstrzygnięcie jest oparte na konkluzjach wynikających z tej analizy. Ten sposób procedowania ma ścisły związek z realizacją zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 roku, sygn. IV SA/Po 706/19, LEX nr 2746322). Nie może ulegać wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie powyższe wymogi nie zostały spełnione.
Biorąc pod uwagę wskazane powyżej zarzuty i ich uzasadnienie skarżąca stwierdziła, w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej uchwały w części odnoszącej się do zapisów naruszających interes prawny skarżącej spółki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 140 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez "nieuprawnione naruszenie prawa własności skarżącej w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy z uwagi na bezprawne wykluczenie możliwości lokalizowania na terenie nieruchomości należących do spółki obiektów betoniarni" oraz zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. organ podkreślił, że sama skarżąca potwierdza, co wynika z przedstawionego w skardze wywodu, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy - w myśl przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - do zadań własnych gminy, czyli zadań do wykonywanych samodzielnie. Przytoczone przez skarżącą wyroki wskazują, że władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i nieograniczone; może być wykonywane w warunkach wypełnienia określonych warunków. Wśród nich wymienia się: działanie w granicach prawa, kierowanie się interesem publicznym, wyważenie interesów publicznych z interesami prywatnymi, uwzględnienie aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Przywołany Wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazuje - w odniesieniu do zasady proporcjonalności - konieczność odpowiedzi na trzy pytania: po pierwsze: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; po drugie: czy ta regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana; i wreszcie po trzecie: czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Skarżąca podnosi, iż w niniejszej sprawie nie doszło do należytego wyważenia przez organ interesu ogólnego i interesu indywidualnego skarżącej spółki, a także że organy Gminy nie uwzględniły interesów skarżącej spółki i nie dokonały wyważenia potrzeb ogólnospołecznych. Skarżąca podnosi, że w sprawie nie zaistniała konieczność wyłączenia możliwości lokalizacji betoniarni i innych zakładów produkcyjnych na terenie PU, m.in. wskazuje na znaczne oddalenie terenów należących do spółki od istniejącej zabudowy mieszkaniowej; wskazuje ponadto, że teren spółki sąsiaduje z dużymi obiektami usługowymi, które generują znaczne oddziaływania w zakresie hałasu i zapylenia (wynikające głównie z dużego ruchu samochodowego).
Odpowiadając na przedstawione w tym zakresie twierdzenia organ podniósł, że w ocenie Gminy Wielka Wieś przedmiotowe zarzuty są bezpodstawne, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności oraz przekroczenia granic władztwa planistycznego. Wyjaśnił, że ustalenia wykluczające możliwość lokalizacji betoniarni są fragmentem szerszej regulacji dotyczącej warunków zagospodarowania w obrębie terenów oznaczonych symbolem "PU". Przyjęte w tym zakresie ustalenia znalazły wyraz w brzmieniu dodanego kwestionowaną Uchwałą do dotychczasowego § 15 ust. 2, po pkt 1, nowego pkt 1a, zgodnie z którym: "wyklucza się lokalizację: a) zakładów przetwarzania odpadów, w tym stacji demontażu pojazdów, b) betoniarni, c) wszelkich przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, tj. poza pomieszczeniami znajdującymi się w budynkach.
Ustalenia powyższe zostały wprowadzone do zawartych w dotychczasowym §15 ustaleń tekstowych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś, w związku z czym pełna regulacja dotycząca terenów "PU" ma obecnie następującą postać:
§15
1. Tereny obiektów produkcyjno-usługowych ("PU") przeznacza się dla:
1) obiektów produkcyjnych i urządzeń produkcyjnych, składów i magazynów, usług, handlu, rzemiosła, wytwórczości, obsługi rolnictwo,
2) zieleni urządzonej, małej architektury,
3) obiektów i urządzeń niezbędnych dla funkcjonowania zabudowy określonej w pkt 1.
2. Ustało się warunki zagospodarowania dla terenów, o których mowa w ust 1:
1) ustala się wskaźniki wykorzystania terenu, z zastrzeżeniem pkt 2:
a) powierzchni zabudowy - nie więcej niż 40 %,
b) powierzchni terenu biologicznie czynnego - nie mniej niż 20 %,
1a) wyklucza się lokalizację:
a) zakładów przetwarzania odpadów, w tym stacji demontażu pojazdów,
b) betoniarni,
c) wszelkich przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, tj. poza pomieszczeniami znajdującymi się w budynkach.
2) dla terenów "PU" położonych w granicach obszaru "Modlniczka-5" ustala się intensywność zabudowy w przedziale od 0 do 1,1 oraz wskaźniki wykorzystania terenu:
a) powierzchni zabudowy - nie więcej niż 55 %,
b) powierzchni terenu biologicznie czynnego - nie mniej niż 18%."
Organ podkreślił, że ustalenia powyższe mają zastosowanie nie tylko do terenu należącego do skarżącej spółki ani też wyznaczonego w planie terenu "PU", w którego granicach położona jest własność spółki. Wprowadzona zmiana ustaleń dotyczy wszystkich położonych w granicach obszaru objętego ustaleniami planu, terenów o symbolu "PU". Przyjęte ustalenia nie są zatem ukierunkowane na konkretną nieruchomość, ale mają charakter ogólny, dotyczący w równym stopniu wszystkich nieruchomości położonych na obszarze gminy i przeznaczonych na cele produkcyjno-usługowe.
Organ zwrócił uwagę, iż powierzchnia należącej do skarżącej spółki nieruchomości to 1,23 ha, zaś cały obszar, którego dotyczy rzeczona zmiana postanowień planu miejscowego, to powierzchnia 27,14 ha, a zatem powierzchnia nieruchomości skarżącej spółki to ok. 4,53% całkowitej powierzchni obszaru, którego dotyczy rzeczona zmiana.
Wprowadzona zmiana ma na celu ochronę standardów środowiskowych i poprawę warunków zamieszkania w terenach sąsiadujących z terenami PU i, podobnie jak inne wprowadzane zmiany ustaleń tekstowych, ma na celu poprawę jakości życia mieszkańców poprzez tworzenie przestrzeni o wysokich standardach urbanistycznych. Wprowadzane zmiany przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska.
W ocenie organu w tym miejscu istotne i konieczne jest wskazanie okoliczności prowadzących do podjęcia kwestionowanej zmiany w ustaleniach planu (w kontekście także wielu innych zmian tekstowych wprowadzonych kwestionowaną uchwałą).
Okres ostatnich kilkunastu lat przyniósł bardzo intensywny rozwój gospodarczy i inwestycyjny obszaru gminy Wielka Wieś. Skalę rozwoju w latach 2011-2021 opisują wybrane poniżej parametry: wzrost liczby ludności o 28%, wzrost liczby mieszkań o 35%, przyrost powierzchni użytkowej mieszkań o 155 tys. m2, przyrost powierzchni użytkowej budynków niemieszkalnych o 190 tys. m2.
Największa koncentracja inwestycji dotyczyła południowej części Gminy Wielka Wieś, a to miejscowości Modlniczka i Modlnica, z tendencją do stopniowego wzrostu aktywności inwestycyjnej w kierunku północnym. Południowa część gminy uległa silnym przeobrażeniom wynikającym z lokalizacji licznych inwestycji komercyjnych, głównie usługowych, z największą, tj. centrum logistycznym o powierzchni ok. 30 hektarów. Również w południowej części Gminy widoczny był najsilniejszy rozwój inwestycji mieszkaniowych. Procesy inwestycyjne o takiej skali znacząco zmieniły relacje społeczne oraz uwarunkowania przestrzenne, infrastrukturalne, środowiskowe. W efekcie zachodzących procesów inwestycyjnych pojawiają się konflikty społeczne, związane z tempem i skala przeobrażeń oraz ich oddziaływaniem na otoczenie. Szczególnie wiele konfliktów powstaje w obszarach stykowych zabudowy mieszkaniowej i komercyjnej. Są one dodatkowo potęgowane, gdy realizacja inwestycji odbywa się niezgodnie ze standardami przyjętymi w dokumentach planistycznych (nadmierne zagęszczanie zabudowy). W ostatnich latach w sposób bardzo wyraźny ujawniły się oczekiwania społeczne w zakresie zmian niekorzystnych trendów rozwojowych, tj. ograniczanie nadmiernego zagęszczania zabudowy, poprawa standardów i komfortu zamieszkania, ograniczanie inwestycji potencjalnie uciążliwych.
Te czynniki zmuszają władze gminy do reakcji i podejmowania działań ukierunkowanych na łagodzenie konfliktów, jednym z narzędzi, którymi osiąga się cele w sferze rozwoju inwestycyjnego są akty planowania przestrzennego, w szczególności regulacje zawarte w planach miejscowych.
Organ podkreślił, iż Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.
Należy również pamiętać, że podejmowane rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienia optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, o wysoki poziom życia mieszkańców, a także o korzystne warunki rozwoju gospodarczego.
Organ zwrócił uwagę, iż ostatni z ww. elementów odgrywa dużą wagę także i w rozpatrywanej sprawie. Otóż w południowej części gminy nastąpił dynamiczny wzrost inwestycyjny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Wśród realizowanych inwestycji pojawiło się wiele obiektów usługowych, w tym interesujące realizacje o prestiżowym charakterze. Natomiast na terenie gminy Wielka Wieś nigdy nie było terenów wyznaczonych wyłącznie dla rozwoju przemysłu, np. typowych stref przemysłowych. Tereny PU nie są takimi strefami, gdyż są to tereny produkcyino-usługowe, przy czym dotychczasowe kierunki rozwoju wskazują, że dominującą funkcją w zagospodarowaniu tych terenów jest działalność usługowa. W tej sytuacji uznano, że wprowadzanie nowych inwestycji produkcyjnych powinno podlegać pewnym ograniczeniom, aby nie generować nowych konfliktów przestrzennych, wynikających już nie tylko z oddziaływania na tereny mieszkaniowe, ale także z oddziaływania i wpływu na tereny usługowe. Takim niekorzystnym oddziaływaniem może być obecność zakładów produkcyjnych, które generują uciążliwości (hałas, zapylenie itp.), a przy tym są negatywnie odbierane pod względem wizualnym (obiekty technologiczne, silosy, otwarte miejsca składowania surowców, odpadów itp.).
Gmina, starając się ograniczyć te niekorzystne zjawiska, utrzymała dotychczasowe przeznaczenie terenu, wprowadzając jednak ograniczenia wykluczające niektóre rodzaje przedsięwzięć i sposoby ich prowadzenia. Przyjęta zasada wykluczenia zakładów przetwarzania odpadów, w tym stacji demontażu pojazdów, betoniarni i wszelkich przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, tj. poza pomieszczeniami znajdującymi się w budynkach, jest optymalna z punktu widzenia długofalowych interesów gminy, interesów społeczności lokalnej, a także interesów znacznej części przedsiębiorców już działających na obszarze Gminy Wielka Wieś lub planujących inwestycje. Poczucie pewności, że w bliskim otoczeniu istniejącej oraz powstającej w przyszłości zabudowy, nie powstaną obiekty uciążliwe, szpetne, degradujące otoczenie i obniżające prestiż miejsca, jest wartością, która zwiększa walory rozwojowe gminy i wpływa korzystnie na wartość terenów.
Organ zwrócił uwagę, że kwestionowana Uchwała jest wynikiem wielomiesięcznych prac planistycznych, w trakcie których analizowano możliwości poprawy sytuacji planistycznej. Przyjęte rozwiązania oraz powody ich przyjęcia zostały szeroko opisane w uzasadnieniu do Uchwały. Przyjmowane ustalenia były starannie przemyślane i oceniane pod kątem konieczności ich wprowadzenia, w tym oceny, czy nie powodują zbyt daleko idących ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, czy są uzasadnione i konieczne, czy prowadzą do osiągnięcia założonych celów. Szczególną wagę przywiązano do oceny w zakresie wyważenia interesów publicznych i interesów prywatnych.
W tym kontekście postawione zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego oraz pominięcia wyważenia interesu publicznego oraz interesu skarżącej spółki są nieuzasadnione.
Gmina Wielka Wieś uwzględniła wszystkie przesłanki konieczne dla wprowadzenia ustaleń planu, ograniczających dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów. Gmina nie przekroczyła władztwa planistycznego, nie działała w sposób dowolny. Gmina działała w granicach prawa, kierowała się interesem publicznym, wyważyła interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniła aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ocenie Gminy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Organ zwrócił uwagę, że nie podejmując działań w zakresie zmian planu, w tym kwestionowanej przez skarżącą zmiany w zakresie wykluczenia lokalizacji betoniarni w terenach PU, Gmina doprowadziłaby do poważnych zaniedbań i zaniechań w sferze planowania przestrzennego, godząc się na niekorzystne kierunki rozwoju przestrzennego, na eskalację konfliktów społecznych, na pogarszanie warunków zamieszkania i standardów urbanistycznych.
Należy przy tym zaznaczyć, że skarżąca spółka nie sformułowała żadnych zastrzeżeń do przyjmowanych ustaleń zmian planu miejscowego, w szczególności nie zgłosiła wniosków lub uwag w trakcie procedury planistycznej. Organy gminy nie miały zatem możliwości zapoznania się ze stanowiskiem strony skarżącej i odniesienia się do konkretnej sytuacji skarżącej i jej nieruchomości. Przyjmowane rozwiązania i rozstrzygnięcia miały w tym wypadku charakter ogólny, dotyczą znacznie większych obszarów, niż tylko nieruchomości należącej do spółki skarżącej i planowanej przez nią inwestycji.
Odnosząc się dalej do argumentacji strony skarżącej, że z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego nie było konieczności wyłączenia lokalizowania betoniarni, gdyż: "teren PU jest rozległy, znacznie oddalony od istniejącej zabudowy i od terenów przeznaczonych pod taką zabudowę (tereny spółki oddalone są o ponad 150 metrów od najbliższego terenu mieszkaniowego], zatem brak było podstaw dla przyjmowania, że zabudowa produkcyjna będzie generować negatywnego oddziaływania" oraz "teren sąsiaduje z dużymi obiektami usługowymi (magazyny, centra dystrybucyjne), które generują znaczne oddziaływania w zakresie hałasu i zapylenia, wynikające z dużego ruchu samochodowego, zatem oddziaływania generowane przez planowany obiekt skarżącej spółki nie będą wykraczały poza oddziaływania już obecnie występujące w tym rejonie" – organ stwierdził, że i te argumenty, a w konsekwencji oparte na nich zarzuty są chybione.
Powyższe argumenty nie uwzględniają bowiem następujących okoliczności: Wskazane odległości nie gwarantują ochrony zabudowy mieszkaniowej i terenów przeznaczonych dla takiej zabudowy od oddziaływań obiektów takich jak betoniarnia, których specyfika charakteryzuje się koniecznością dowozu surowców (cement, kruszywa), ich część dowożona transportem otwartym, składowana w dużej części na otwartych pryzmach; przetworzenia (mieszanie) z użyciem procesów realizowanych na otwartej przestrzeni, wywozu z użyciem betoniarek (tzw. "gruszek"). Hałas i zapylenie są nieuniknionym skutkiem takiej działalności.
Należy też brać pod uwagę oddziaływania na tereny rolnicze, sąsiadujące blisko z terenami PU, zwłaszcza w aspekcie zapylenia i zanieczyszczenia cementem upraw polowych. Ponadto z punktu widzenia przyszłego rozwoju urbanistycznego nie można wykluczyć, że w przyszłości tereny o przeznaczeniu obecnie rolniczym mogą zmienić przeznaczenie, np. pod zabudowę mieszkaniową.
Mieszkańcy, właściciele działek rolniczych, wnioskują od wielu lat o taką zmianę przeznaczenia, zatem również ich interes powinien być uwzględniany w rozstrzygnięciach o charakterze planistycznym podejmowanych przez Gminę. Nie może budzić wątpliwości, że takie działania (rozstrzygnięcia) Gminy powinny także przewidywać i uwzględniać skutki ewentualnych zmian, zwłaszcza zmian ustalonych, gdyż dopuszczenie na przedmiotowym terenie obiektów typu betoniarnia będzie miało skutek już nieodwracalny.
Porównanie oddziaływań betoniarni z obiektami usługowymi, z sugestią, że te drugie już generują hałas i zapylenie, jest nie tylko błędne, ale także mylące. Istniejąca baza logistyczna generuje faktycznie duży strumień ruchu samochodowego, jednakże jest to rodzaj transportu zasadniczo odmienny od ruchu generowanego przez betoniarnie. Do centrum logistycznego dojeżdżają pojazdy z ładunkami zamkniętymi, kierowane praktycznie bezpośrednio na pobliską drogę ekspresową i autostradę. W przypadku betoniarni są to zupełnie inne pojazdy, jak już wspomniano dostarczające cement, kruszywa (na ogół dostarczane w otwartych pojazdach), wreszcie betoniarki; kierunki strumienia ruchu są inne, z dużym prawdopodobieństwem w części kierowane na drogi lokalne.
Niewątpliwie skumulowane oddziaływania betoniarni będą nieporównywalnie większe i bardziej złożone niż oddziaływania istniejących obiektów usługowych.
Organ zaznaczył, że w świetle obowiązujących przepisów prawa Gmina ma prawo do takiego ukształtowania prawa miejscowego w ustaleniach planów miejscowych, w którym następuje ograniczenie dotychczasowych uprawnień właściciela w zakresie możliwości zagospodarowania terenu.
Wskazuje na to jednoznacznie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem może stać się niemożliwe lub istotnie ograniczone w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. W dalszej części przepis ten wskazuje zakres żądań, które właściciel może kierować do gminy. W niniejszej sprawie przywołany art. 36 ust. 1 może mieć zastosowanie, czego władze gminy mają świadomość i na co wskazuje treść prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany planu.
Ponadto w niniejszej sprawie nie zachodzi inna, teoretycznie możliwa sytuacja, tj. taka, w wyniku której następuje obniżenie wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu/zmiany planu. Mówi o tym art. 36 ust. 3 u.p.z.p. O ile bowiem zostały wprowadzone zmiany w zakresie warunków i zasad zagospodarowania, to przeznaczenie terenów, a także główne parametry urbanistyczne (wskaźniki powierzchni zabudowy) nie zostały zmienione, a są to czynniki najbardziej znaczące dla wartości terenów. Nie ma zatem podstaw dla wykazania utraty wartości nieruchomości. W dłuższej perspektywie można nawet oczekiwać wzrostu wartości z uwagi na poprawę standardów zamieszkania i jakości przestrzeni. Powyższe działania Gminy Wielka Wieś są zatem prawnie dopuszczalne, szczególnie w sytuacji uzasadnionej obiektywnie występującymi i stwierdzonymi potrzebami interesu publicznego oraz przy spełnieniu wszystkich warunków wskazanych w początkowej części niniejszej odpowiedzi na skargę.
Organ zaznaczył ubocznie, że pierwszą osobą i spółką, która kupiła przedmiotową nieruchomość był Ł.Ż. , prowadzący działalność gospodarczą: "R." z siedzibą w W., a to na podstawie umowy sprzedaży z dnia 25 września 2020 r. Gmina Wielka Wieś w tym momencie była już w trakcie procedury zmiany tekstu planu. Z kolei w dniu 25 stycznia 2021 r. została zawarta kolejna umowa sprzedaży, na mocy której przedmiotową nieruchomość nabyła skarżąca spółka R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. , przy czym pełnomocnik skarżącej spółki legitymował się i wskazywał ten sam adres, co pierwszy nabywca. Co istotne - w obu przypadkach - ani dotychczasowy ani nowy - obecny właściciel nie wykazał żadnego zainteresowania procedurą zmiany tekstu planu. Tymczasem nie tylko plan miejscowy, ale także sama procedura jego uchwalenia, mogą być uznane za swoiste forum osiągania kompromisu w przypadku kolizji między interesami indywidualnymi a interesem państwa i gminy (tak: M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawo, s. 45). W niniejszej sprawie skarżąca spółka z tej możliwości osiągnięcia kompromisu nie skorzystała.
W podsumowaniu tej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się – wobec powoływania się przez skarżącą na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i opierania przedmiotowego zarzuty na zasadzie proporcjonalności - do stanowiska wyrażonego przez Lecha Garlickiego - a to w kontekście tego, iż drugą cechą właściwą dla zasady proporcjonalności (obok jej formalnego charakteru) - jest jej charakter relatywny. W ocenie ww. Autora "stosowanie zasady proporcjonalności, a w konsekwencji poziom ochrony przyznany przez tą zasadę zależy od tego, jakie prawa lub wolności w konkretnym przypadku stają się przedmiotem ingerencji władzy publicznej" (tak: L. Garlicki, Przesłanki ograniczania, s. 20). Autor ten opiera się na poglądzie przedstawionym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt: K 11/94, w którym TK stwierdził, że "prawa i wolności osobiste cechują się surowszymi standardami oceny, w przeciwieństwie do praw ekonomicznych oraz socjalnych. Powoduje to, że ocena konkretnego ograniczenia praw i wolności z punktu widzenia zasady proporcjonalności, powinna w istocie odnosić się nie tylko do wymogów treściowych tej zasady, ale także uwzględniać specyfikę danego prawa i wolności. Zauważyć należy, iż w przypadku gdy ograniczenie dotyczy praw i wolności, którym Konstytucja przyznaje najwyższe znaczenie, np. prawo do życia, sam fakt wprowadzenia ich ograniczeń w formie ustawy może być uznany za wystarczającą podstawę do zakwestionowania ich zgodności z Konstytucją. W takim przypadku bowiem ograniczenie tego prawa już z samego faktu jego wprowadzenia może skutkować przyznaniem domniemania niekonstytucyjności." Podkreślić wypada, iż relatywny charakter zasady proporcjonalności został powtórzony przez Trybunał Konstytucyjny w jego nowszym orzecznictwie, a to m.in. w wyroku z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt: K 8/07, a także w wyroku z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt: P 56/11, w którym TK uznał, że stosowanie zasady proporcjonalności jest "nierozerwalnie związane z wewnętrzną hierarchią wartości konstytucyjnych; im cenniejsze jest dobro ograniczane i wyższy jest stopień tego ograniczenia, tym cenniejsza musi być wartość uzasadniająca ograniczenia."
W tym kontekście organ stwierdził, że najwyższe i najważniejsze znaczenie przyznać należy prawu do życia. Z kolei prawo własności, którego treścią wynikającą z przepisu art 144 Kodeksu Cywilnego jest uprawnienie do posiadania, korzystania oraz rozporządzania rzeczami z wyłączeniem innych osób w granicach ustanowionych przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego, stanowi – w przeciwieństwie do praw osobistych - prawo drugiej generacji jako prawo ekonomiczne. Co więcej - prawo własności nie jest prawem absolutnym.
Koncentrując się w tym miejscu na składającą się na treść zasady proporcjonalności proporcjonalność sensu stricto, zwaną także zakazem nadmiernej ingerencji (który to termin pojawił się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, np. w wyroku z dnia 23 listopada 2009r., sygn. akt: P 61/08), organ zaznaczył, iż ww. proporcjonalność sensu stricto sprowadza się do przyjęcia, że "cel regulacji prawnej powinien pozostawać w odpowiedniej proporcji do ciężaru oraz dolegliwości środków nakładanych na jednostkę" (tak: D.R. Kijowski, Zasada adekwatności, s. 62-63). Z wymogu tego wynika obowiązek przeprowadzenia oceny, czy wprowadzane ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności spełniające wymóg przydatności oraz konieczności jest jednocześnie odpowiednie w stosunku do ciężarów nakładanych na jednostkę, przy czym między celem regulacji prawnej [ochrona, realizacja wartości] a ciężarami nakładami na jednostkę [ograniczenia wartości], musi wystąpić odpowiednia proporcja. Tym samym także w ramach konfliktu kolidujących ze sobą wartości owa odpowiednia proporcja musi zostać zachowana. Podkreślenia wymaga, iż zasada proporcjonalności sama w sobie nie określa jak owa odpowiednia proporcja ma w praktyce wyglądać. Niemniej jednak, w piśmiennictwie przyjmuje się, że przez odpowiednią proporcję należy rozumieć nakaz wyważenia oraz zbilansowania występujących w danym przypadku wartości (tak: M Szydło, w: M. Safjan, L. Bosek (red.). Konstytucja RP, s. 800). Mając na uwadze ww. nakaz wyważenia występujących wartości przyjąć można, iż stosowanie wymogu proporcjonalności sensu stricto sprowadza się do ważenia kolidujących ze sobą wartości. Dokonując wyważenia wartości należy uwzględnić dwa elementy, tj. wagę kolidujących ze sobą wartości oraz stopień ich naruszenia (tak: K. Wojtyczek, Granice ingerencji, s. 161). Podkreślenia wymaga, że "ważenie występujących wartości dokonywane jest na podstawie pewnego systemu wartości" (tak: K. Wojtowicz, Zasada proporcjonalności, s. 277). Podkreślenia wymaga także i to, iż "w piśmiennictwie podnosi się, iż w demokratycznym państwie nie jest możliwe stworzenie wspólnego dla wszystkich podmiotów systemu wartości" (tak: K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności, s. 687). Zdaniem ww. Autora - to w ustawie dochodzi do doprecyzowania wartości wymienionych w Konstytucji RP, zaś akt ten może w sposób bardziej jednoznaczny wypowiadać się na temat wartości, co ma znaczenie dla organów władzy publicznej. Niemniej jednak, także i w ustawie mogą wystąpić wątpliwości co do wagi wartości wymienionych przez ustawodawcę. Przykładem jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ustawodawca równą wagę przypisał wartości ładu przestrzennego, którą można utożsamiać z interesem publicznym oraz wartości, jaką jest prawo własności, którą z kolei można utożsamiać z interesem indywidualnym. Ustalenie, która z wartości uzyskuje w danym przypadku pierwszeństwo, jest kwestią niezwykle skomplikowaną.
Jednocześnie w zakresie istoty prawa własności wypada powtórzyć za Trybunałem Konstytucyjnym, iż istota tego prawa sprowadza się do fundamentalnych elementów tego prawa, które ukształtowały się w procesie stosowania tego prawa (tak: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt: P 11/98). Zalicza się do nich tzw. triadę uprawnień właściciela, do której zalicza się uprawnienie do posiadania rzeczy, uprawnienie do korzystania z rzeczy oraz uprawnienie do rozporządzania rzeczą. Zaznaczyć należy, iż uprawnienia te składają się na treść prawa własności, jednakże nie wyczerpują one wszystkich uprawnień przysługujących właścicielowi. Ustawodawca ograniczył się jedynie do wyznaczenia uprawnień o charakterze podstawowym (tak: T. Dybowski, Ochrona własności, s. 60-61). W tym znaczeniu, triada uprawnień stanowi istotę prawa własności. Zdaniem Sądu Najwyższego, wyrażonym w Uchwale z dnia 16 lipca 1980r., sygn. akt: III CZP 45/80 - na istotę prawa własności składają się uprawnienia do korzystania oraz rozporządzania rzeczą, bowiem są to uprawnienia zasadnicze, wprost wymienione przez Ustawodawcę w art. 140 KC. Podkreślenia wymaga, iż w jednym z wyroków TK expressis verbis wskazał, że art. 140 KC wyraża istotę prawa własności (tak: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt: SK 9/99); jednakże zdaniem TK, uprawnienia te nie wyczerpują wszystkich uprawnień właściciela; co przekłada się na przyjęcie; iż ich pozbawienie powoduje; iż w danym przypadku właścicielowi nadal pozostaje pewien zakres uprawnień względem rzeczy.
Powyższe pozwala stwierdzić, iż - jak wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego – naruszenie istoty prawa własności ma miejsce "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizacją jego funkcji" [tak: Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt; P 30/06].
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż sądownictwo administracyjne, akceptując orzecznictwo TK, przyjmuje, że "naruszenie istoty prawa własności ma miejsce ws3d:uacji; gdy niemożliwe jest wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na jedno z uprawnień właściciela, stanowiących treść prawa własności, tzn. wszystkich uprawnień składających się na: korzystanie z rzeczy albo rozporządzanie rzeczą albo korzystanie z rzeczy i rozporządzanie rzeczą" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt: II OSK 1598/15, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt: II OSK 2529/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 1180/12).
Z powyższego wynika zatem, iż kluczowe znaczenie odgrywa tutaj zwrot "wszystkich uprawnień", ponieważ nawet pozbawienie właściciela znacznej większości uprawnień składających się na rozporządzanie albo korzystanie z rzeczy nie będzie wcale oznaczało naruszenia istoty prawa własności (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt: II OSK 2560/14 oraz z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt: II OSK 1304/131). A zatem "istota prawa własności stanowi granicę wyznaczającą zakres władztwa planistycznego gminy" (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt: II OSK 1598/15). Powyższe pozwala na przyjęcie, iż zakaz naruszenia istoty prawa własności stanowi jedną z przesłanek, jakie gmina musi wypełnić, aby można było uznać plan miejscowy za akt legalny. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż "naruszenie istoty prawa własności ma miejsce wtedy, gdy ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego zostały podjęte z naruszeniem prawa" (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt: II SA/Wr 800/161). A contrario - ograniczenia wprowadzane w formie planu miejscowego są legalne, jeżeli zostały podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny uznając – w wyroku z dnia 19 lutego 2016r., sygn. akt: II OSK 1509/14 - iż brak naruszenia przez gminę władztwa planistycznego oznacza, że ingerencja w prawo własności jest legalna. NSA odwołał się do regulacji z zakresu sądowej kontroli administracji, wskazując, że uwzględnienie skargi na plan miejscowy powstaje w przypadku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Podkreślenia wymaga, iż nawet istotne ograniczenie prawa własności lub wręcz uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego (tak: A. Stypnicki, Zasada proporcjonalności w lokalnym plonowaniu przestrzennym).
Mając powyższe na względzie organ podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów Gmina ma prawo do takiego ukształtowania prawa miejscowego (w ustaleniach planów miejscowych), w którym następuje ograniczenie dotychczasowych uprawnień właściciela w zakresie możliwości zagospodarowania terenu. Wskazuje na to jednoznacznie art. 36 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem może stać się niemożliwe lub istotnie ograniczone w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Gmina ponosi odpowiedzialność za stan zagospodarowania i politykę przestrzenną; musi identyfikować problemy i reagować na występujące zjawiska, odpowiednio kształtując treść aktów planistycznych.
Organ podkreślił, że zaskarżona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana. Efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
Ponadto nie można tracić z pola widzenia faktu, że organy gminy w ramach realizacji lokalnej polityki przestrzennej podejmują działania zmierzające do realizacji interesu publicznego, tj. interesu ludzi żyjących w ramach zorganizowanej politycznie wspólnoty (tak: M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu, s. 36). Wyjaśniając dalej ww. pojęcie "interesu publicznego" należy przywołać definicję interesu publicznego w planowaniu przestrzennym, jaką przedstawił Michał Kulesza - odnosząc termin ten do wartości cennych dla planowania przestrzennego - który stwierdził, że "wyraża się więc - nihil novi - w ochronie składników przestrzeni lub reglamentacji działań; wiąże się z zapobieganiem destrukcji przestrzeni (...) i polega na stwarzaniu gwarancji ochrony zdrowia i życia oraz bezpieczeństwa jednostek i zbiorowości. Są to te same wartości, których ochronie od swoich najdawniejszych początków służy w istocie prawo administracyjne" (tak: M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania, s. 73-74).
Zatem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi środek prawny, w którym następuje ważenie interesów występujących w planowaniu przestrzennym. Co więcej, w planie miejscowym nie tylko dochodzi do uwzględnienia interesów prywatnych, ujętych jako interesy osób zamieszkujących na danym terenie, a więc adresatów rzeczywistych planu, ale także do realizacji przez organy gminy interesu publicznego o charakterze lokalnym, który jest powiązany z interesem publicznym o zasięgu ogólnopaństwowym (tak: Stelmasiak, Miejscowy plan, s. 243). Innymi słowy, planowanie przestrzenne jest zadaniem własnym gminy, podejmowanym i wykonywanym przez Gminę na rzecz i w interesie wszystkich mieszkańców, a nie na rzecz i w interesie tylko i wyłącznie jednego interesanta.
Przechodząc w drugiej części odpowiedzi na skargę do zarzutów o charakterze formalnym, w odpowiedzi na zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 17 pkt 1 w zw. z art. 8c Ustawy, tj. dotyczący możliwości składania wniosków do planu miejscowego drogą elektroniczną, organ wskazał, że Ustawą z dnia 19 czerwca 2020r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami C0V1D-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19, t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 171 z późn. zm., z dniem 24 czerwca 2020r. do Ustawy został dodany nowy art 8c, zgodnie z którym - wnioski lub uwagi dotyczące m.in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu tego planu mogą być wnoszone w formie papierowej lub elektronicznej, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej lub formularzy zamieszczonych przez organ sporządzający projekt tego dokumentu w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w innej formie jeżeli zostanie ona określona przez ten organ odpowiednio w ogłoszeniu dokonanym na podstawie art. 11 pkt 1 i 7, art 17 pkt 1 i 9, art 37b ust. 2 pkt 8, art 38b ust. 2 pkt 4 albo art. 41 ust. 1 pkt 1. Wnoszący uwagi lub wnioski podaje swoje imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby.
W skardze stwierdzono, że ogłoszenie o przystąpieniu do uchwalenia planu zostało opublikowane w dniu 8 lipca 2020r. Publikacja ww. ogłoszenia miała miejsce w gminnym biuletynie pn.: "Wiadomości WW" - celem zapewnienia, by ogłoszenie dotarło do jak największej liczby osób. Skarżąca wypunktowała jednak jedynie efekt końcowy ww. ogłoszenia, tj. sam dzień podania ww. ogłoszenia do wiadomości, zupełnie nie uwzględniając całej procedury publikacji. Skarżąca pominęła bowiem fakt, iż proces publikacji trwa jakiś czas, a to od wysłania tekstu ogłoszenia do redakcji do samej jego publikacji (analogicznie, jak przy nadaniu przesyłki listem poleconym, gdzie data jej nadania przez nadawcę i data jej odbioru przez adresata to dwie różne daty, przy czym to data nadania ma znaczenie).
Tekst przedmiotowego ogłoszenia został wysłany przez Gminę do redakcji ww. biuletynu w drodze korespondencji mailowej w dniu 17 czerwca 2020 r. Na publikację w numerze czerwcowym było już za późno, więc ogłoszenie miało się ukazać w wydaniu lipcowym. Od dnia przekazania ogłoszenia do redakcji jego treść nie podlega już zmianom (jest niezmienna), bowiem treść ogłoszenia [publikacji] jest już ostatecznie przygotowana i gotowa do druku [także pod względem technicznym i graficznym], co oznacza, że edycja [skład] jest już zamknięta. Jedynie w dniu 24 czerwca 2020 r. wpłynął od redakcji biuletynu mail z informacją o zatwierdzeniu ogłoszenia do druku. Powtarzając więc, tekst przedmiotowego ogłoszenia został wysłany do redakcji ww. biuletynu w dniu 17 czerwca 2020 r., a zatem przed wejściem w życie przedmiotowej zmiany.
Co więcej, wszystkie sprawy [wnioski] wnoszone drogą elektroniczną były przyjmowane w Urząd Gminy Wielka Wieś do rozpatrzenia, bez żądania opatrzenia podpisem elektronicznym, zatem brak wskazania w ogłoszeniu o przystąpieniu do uchwalania planu przedmiotowej informacji o możliwości składania wniosków do planu miejscowego drogą elektroniczną nie ma [nie miał] w praktyce żadnych konsekwencji, bowiem nikt nie był pozbawiony możliwości składania wniosku w formie, o której mówi art. 8c Ustawy.
Jednocześnie z powyższego wynika, że dyspozycja publikacji ogłoszenia miała miejsce przed wejściem w życie ustawy, co oznacza, że przedmiotowa czynność została dokonana, czyli ma zastosowanie przepis przejściowy ww. ustawy zmieniającej z dnia 19 czerwca 2020r. Wspomniany przepis art. 85 ww. ustawy stanowi bowiem: Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie ustaw zmienianych w art. 47 i art. 61 stosuje się przepisy ustaw zmienianych w art. 47 i art. 61, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Czynności dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy pozostają ważne. Organ może ponowić czynności wykonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosując przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Organ ponadto zwrócił uwagę, że art. 8c Ustawy przesądza o możliwości składania wniosków w określonej formie. Ta możliwość wynika wprost z Ustawy, dotyczy każdego i ma być stosowana zawsze, niezależnie od treści ogłoszenia. Natomiast przepis ten nie mówi o tym, jak ma wyglądać treść ogłoszenia. Tę kwestię regulują przepisy obowiązującego w okresie prac planistycznych rozporządzenia wykonawczego do Ustawy, tj. przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., nr 164, poz. 1587 z późn. zm.), w którym jako obowiązującą formułę wskazano: "Zainteresowani mogą składać wnioski do wyżej wymienionego planu miejscowego. Wnioski należy składać na piśmie w... (nazwa i adres) w terminie do dnia... . Wniosek powinien zawierać nazwisko, imię, nazwę i adres wnioskodawcy, przedmiot wniosku oraz oznaczenie nieruchomości, której dotyczy."
Z powyższego wynika zatem, iż przepisy ww. Rozporządzenia nie przewidują zastosowania formuły treściowej opartej o art 8c Ustawy. Nie można więc czynić zarzutu w zakresie treści ogłoszenia.
Odnosząc się w dalszej kolejności do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 17 pkt 5 Ustawy w zw. z § 11 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., nr 164, poz. 1587 z późn. zm.) poprzez "nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwagi na brak określenia w prognozie wysokości roszczeń z tytułu odszkodowań określonych w art. 36 ust. 1 i 3 Ustawy, jakie mogą wystąpić w związku ze zmianą planu miejscowego m.in. w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "PU" organ podkreślił, że w prognozie finansowej wpisane zostało zastrzeżenie dotyczące możliwości wstrzymania niektórych inwestycji, przy czym może to dotyczyć pojedynczych sytuacji, jednakże w większości przypadków nie należy spodziewać się konieczności wypłat rekompensat i odszkodowań jako skutku zmiany planu. Przy zmianach tekstowych doprecyzowujących zapisy ustaleń planu, a taki charakter mają zmiany wprowadzone kwestionowaną Uchwałą, nie zachodzą przesłanki do określenia spadku lub wzrostu wartości nieruchomości jako skutku uchwalenia zmiany planu tym bardziej, że przedmiotowa zmiana planu obejmuje niektóre postanowienia i dotyczy większych obszarów, nie zmienia przeznaczenia terenu. Skutki takiej zmiany planu mogą mieć wpływ na wartość konkretnej nieruchomości, jedynie dla konkretnego inwestora, a więc mają charakter indywidualny.
Organ zauważył, że prognoza finansowa określając wartość nieruchomości odnosi się do wartości rynkowej dla danego sposobu użytkowania. Nie prognozuje się obniżenia lub wzrostu wartości nieruchomości o specyficznym sposobie użytkowania, mieszczącym się bądź nie mieszczącym się w konkretnych zapisach ustaleń planu/zmiany planu. Dla konkretnych nieruchomości można określać wartość indywidualną wynikającą ze specyficznego sposobu użytkowania konkretnych nieruchomości (działek), lecz takie działanie przekracza szacowanie prognozowanej wartości rynkowej. Indywidualna wartość nieruchomości związana jest ze specyficznym działaniem konkretnego inwestora i powiązana z wartością przedsiębiorstwa tego inwestora. Taka indywidualna wartość wynika z planowanych lub rzeczywistych działań tego inwestora. W trakcie sporządzania prognozy nie ma możliwości, ale też i potrzeby, analizowania każdej nieruchomości - działki gruntu. W szczególnych przypadkach oszacowanie spadku wartości indywidualnej nieruchomości wynika z konkretnych przedsięwzięć i związane jest z konkretną działalnością gospodarczą, ale jest to spadek wartości nieruchomości dla tego konkretnego inwestora, a nie spadek wartości rynkowej.
Na etapie procedowania zmiany planu i przygotowania prognozy finansowej zazwyczaj nie jest możliwe pozyskanie informacji o zamierzeniach inwestycyjnych poszczególnych inwestorów oraz o zaawansowaniu procesu inwestycyjnego (przed uzyskaniem decyzji administracyjnych). Znane są dane rynkowe dotyczące obrotu gruntami w danej gminie dla poszczególnych typów przeznaczenia w planie (w tym: powierzchnia gruntów znajdujących się w obrocie, ceny sprzedaży poszczególnych nieruchomości, cena średnia gruntów, mediana oraz liczba transakcji w przyjętym do analiz przedziale czasu).
Postawione w skardze zarzuty nierzetelności prognozy finansowej dotyczącej zmiany planu skupiły się na skutkach zmiany postanowień planu dla terenów obiektów produkcyjno-usługowych "PU" oraz dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Ustalenia dotyczące terenów "PU" - Ograniczenie możliwości zainwestowania (realizacji betoniarni, zakładu przetwarzania odpadów czy składowania surowców na otwartej przestrzeni) nie wyczerpuje możliwości zagospodarowania tego terenu zgodnie z postanowieniami planu. Zmiana planu doprecyzowuje sposób użytkowania. Nie ma podstaw do stwierdzenia, że spada potencjał inwestycyjny nieruchomości, bowiem nie zmienia się przeznaczenie terenu "PU" o szerokich możliwościach zainwestowania. Oczywiście, z punktu widzenia konkretnego inwestora, nieruchomość taka traci swoją atrakcyjność i wartość, ale tylko i wyłącznie w subiektywnej ocenie, co należy podkreślić, konkretnego inwestora (przy czym "wartość" rozumiana jako utrata przydatności dla tego konkretnego zamierzenia). Jednakże, co organ podkreślił, ewentualna strata inwestora z tego powodu jest niemożliwa do oszacowania na etapie sporządzania prognozy.
Ze względu na ograniczoną podaż i duży popyt dotyczący nieruchomości o charakterze produkcyjno-usługowym w gminie Wielka Wieś nie należy zakładać spadku wartości rynkowej nieruchomości [działki/zespołu działek], położonej w terenie obiektów produkcyjno-usługowych z powodu zapisanych w zmianie planu ograniczeń. Co więcej, w przypadku nabycia nieruchomości w celu realizacji inwestycji niedopuszczalnej z punktu widzenia postanowień zmiany planu bez informacji o konkretnych nakładach inwestora nie jest możliwe określenie, czy nastąpiły straty inwestora i jaka była ich wielkość. Co przy tym istotne, strata nie dotyczy wartości nieruchomości.
Ustalenia dotyczące terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - Wymagana powierzchnia działek dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej odpowiada wiejskiemu charakterowi terenu. Wskazana w ustaleniach zmiany planu minimalna powierzchnia działek 700 m2 odpowiada powierzchni minimalnej znajdujących się w obrocie rynkowym działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (a co można stwierdzić na podstawie danych zawartych w aktach notarialnych). Zawarte w ustaleniach planu wymagania dotyczące 3 miejsc postojowych na jeden lokal mieszkalny odpowiadają wiejskiemu charakterowi terenów, objętych zmianą planu (nawet w miastach nie jest wystarczające zapewnienie jednego miejsca postojowego na lokal mieszkalny). Określenie "lokal mieszkalny" w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w terenach wiejskich dotyczy przede wszystkim budynków mieszkalnych jednorodzinnych, rzadziej lokali mieszkalnych w domu jednorodzinnym dwulokalowym. W zdecydowanej większości przypadków dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa domowego, przy braku komunikacji publicznej w terenach wiejskich, konieczne jest posiadanie minimum 2-3 samochodów: możliwość parkowania stanowi jedną z istotnych cech decydujących o wartości nieruchomości, również nieruchomości lokalowej. Przy wymaganej powierzchni działki ustalona liczba miejsc postojowych nie stwarza przeszkód w prawidłowym zagospodarowaniu działki, nie generuje też spadku wartości gruntu, a wręcz odwrotnie - jest to korzystna cecha nieruchomości. W żaden sposób nie można uznać zarzutu istotnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek zabudowanych budynkiem jednorodzinnym za uzasadniony. Nie ma bowiem przeszkód w realizacji dodatkowego budynku na działce budowlanej zabudowanej jednym budynkiem; można, w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego, wydzielić działkę pod istniejącym budynkiem, a na pozostałym gruncie zlokalizować drugi budynek. Nie następuje więc wyłączenie realizacji nowej zabudowy (np. domu dla dziecka na działce zabudowanej domem rodziców, na co wskazuje skarżąca). Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że taka nieruchomość traci swój potencjał inwestycyjny. Podnoszona przez skarżącą spółkę utrata potencjału inwestycyjnego ma wyłączenie rzekomy charakter (wynikający z subiektywnej oceny skarżącej). Przedmiotowe ustalenia zmiany planu nie powodują spadku wartości tej nieruchomości. Ustalone w zmianie planu zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną mogą mieć wpływ na możliwości zagospodarowania działki (lub zespołu działek tworzących pole inwestycyjne) przez deweloperów realizujących zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, głównie zabudowę bliźniaczą z domami dwulokalowymi, z docelowym wydzieleniem działek o powierzchni 2,5-3,5 ara pod budynek. W takim przypadku, w miejsce realizacji planowanej pierwotnie liczby domów na działce, możliwa jest realizacja zabudowy jednorodzinnej zgodnej z ustaleniami zmiany planu przy tej samej intensywności zabudowy i odpowiedniej liczbie miejsc postojowych (taka zabudowa adresowana jest do innego nabywcy).
W prognozie finansowej zwrócono uwagę na możliwe działania inwestorskie i deweloperskie: "Ewentualne roszczenia mogą dotyczyć nieruchomości, dla których zaawansowano już prace projektowe. W takim przypadku ewentualne roszczenia mogą być związane z poniesionymi nakładami na realizację inwestycji, która w wyniku zmian planu nie będzie mogła zostać zrealizowana. Oszacowanie wartości takich roszczeń wymaga szczegółowej analizy, przekraczającej zakres niniejszego opracowania. W większości przypadków nie należy spodziewać się konieczności wypłat rekompensat i odszkodowań jako skutku zmiany planu. "
Podsumowując organ wskazał, że zarzut nierzetelnego opracowania prognozy finansowej należy skonfrontować z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zarzut taki nie może się opierać na subiektywnym wyobrażeniu skarżącej, ale musi być oparty na podstawie prawnej.
Regulacje zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) określają elementy, jakie powinna zawierać prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego/zmiany planu. W odniesieniu do zarzutu podniesionego w skardze, zawartość prognozy powinna obejmować "prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy".
Tak sformułowany przepis, w konfrontacji z treścią wykonanej prognozy, nie daje podstaw do stawiania zarzutu nierzetelności. Prognoza zawiera wymagane elementy, w szczególności prognozę wpływu ustaleń zmiany planu na wydatki Gminy, w tym na opłaty i odszkodowania, w takim zakresie, jaki jest możliwy do ustalenia w momencie sporządzania prognozy w procedurze planistycznej.
Przechodząc do odpowiedzi na zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 14 ust. 1 u.p.z.p. mający wedle skarżącej polegać na wadliwym i mylącym sformułowaniu treści Uchwały Nr XVl/195/2020 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 23 stycznia 2020r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu, zwanej dalej "Uchwałą Inicjującą", organ podkreślił, że przedmiotową zmianą planu miejscowego nie dokonano zmiany przeznaczenia, lecz zmiany warunków zagospodarowania terenu.
Co do zarzutu braku określenia w Uchwale Inicjującej zakresu wprowadzanych zmian oraz terenów, których zmiany będą dotyczyć - zarzut ten organ uznał za chybiony.
Skarżąca nie wskazuje, na czym polega zarzucane naruszenie przepisu art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Tymczasem przepis ten (wraz z ust. 2) stanowi, iż w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", (...).
Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.
Zaznaczenia wymaga fakt, iż ww. przepis ani jednym słowem nie mówi o określeniu przez gminę zakresu ustaleń planu miejscowego. Gmina przystępuje do sporządzania planu bądź zmiany planu, określając wyłącznie granice obszaru objętego projektem planu lub jego zmiany. Co do zasady Gmina nie określa zakresu ustaleń planu w Uchwale Inicjującej, gdyż zakres ten wynika z obowiązujących przepisów, w szczególności z art. 15 u.p.z.p. Ewentualne określenie zakresu zmian planu jest jedynie dopuszczalną [i często praktykowaną] alternatywą w sytuacji, gdy uchwała inicjująca dotyczy zmian obowiązującego już planu, zaś wolą Rady Gminy jest ograniczenie zakresu tych zmian planu tylko i wyłącznie do określonej problematyki. Z takiej opcji skorzystała Rada Gminy Wielka Wieś wskazując, jaki będzie zakres zmian ustaleń tekstowych planu [oczywiście również w przypadku zmian planu określenie tego zakresu nie jest konieczne].
Bezwzględnym obowiązkiem jest natomiast wskazanie w załączniku graficznym do Uchwały Inicjującej granic obszaru objętego projektem planu. I ten obowiązek został wypełniony. Uchwała Inicjująca zawiera załącznik graficzny wskazujący ww. granice. Należy podkreślić, że niektóre z wprowadzonych zmian ustaleń tekstowych mają charakter ogólny i dotyczą ogółu terenów objętych ustaleniami planu, czyli ok. 98% powierzchni Gminy Wielka Wieś. Organ podniósł zatem, że nie ma powodu, jak i możliwości, ażeby wyodrębniać i wskazywać indywidualnie inny zakres obszarowy zmian planu aniżeli ten, który został wskazany na załączniku graficznym do podjętej Uchwały Inicjującej.
Co do zarzutu mylącego zawarcia w Uchwale Inicjującej wskazania, że zmiana planu nie obejmuje zmian przeznaczenia terenów – organ wskazał, że Rada Gminy Wielka Wieś Uchwałą Inicjującą określiła, że przedmiotem zmiany planu będą wyłącznie regulacje tekstowe w zakresie niektórych zasad zagospodarowania oraz warunków i standardów kształtowania zabudowy istotnych dla ładu przestrzennego oraz dla zapewnienie wysokich standardów urbanistycznych struktur zabudowy. Dodatkowo Rada Gminy wskazała, że zmiana planu nie obejmuje zmian przeznaczenia terenów.
Odnosząc się do powyższego zarzutu organ wskazał, że na wstępie należy ustalić, jaki zakres pojęciowy zawiera się w dyspozycjach przyjętych w Uchwale Inicjującej Rady Gminy Wielka Wieś, w zakresie sformułowań: "niektórych zasad zagospodarowania oraz warunków i standardów kształtowania zabudowy istotnych dla ładu przestrzennego oraz dla zapewnienia wysokich standardów urbanistycznych struktur zabudowy", które to zasady i warunki były przewidziane do zmiany oraz "przeznaczenia terenów", które powinno pozostać niezmienione.
I tak po pierwsze: struktura postanowień aktualnie obowiązującego planu miejscowego (w szczególności Rozdziału II - Przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów) wskazuje, że ustalenia dla poszczególnych, wyznaczonych terenów podzielone są generalnie na dwie odrębne jednostki redakcyjne: określenie przeznaczenia ("teren przeznacza się dla...") oraz ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania oraz warunków i standardów kształtowania zabudowy. Odnosząc powyższe do opisanej powyżej konstrukcji ustaleń planu, dzielącej ustalenia dla każdego terenu na dwie wymienione powyżej kategorie, organ stwierdził, że w żadnym przypadku, a w szczególności w § 15, nie dokonano zmian w zakresie przeznaczenia terenów ustalonych w pierwszej części ustaleń planu dla poszczególnych terenów.
Okoliczności powyższej nie można pomijać przy ocenie treści, zarówno ustaleń Uchwały Inicjującej, jak i Uchwały (końcowej) przyjmującej zmiany planu, a także dokonując oceny zgodności tych Uchwał.
Wypada bowiem zauważyć, iż treść Uchwały Inicjującej pozostaje w bezpośrednim związku z ustaleniami obowiązującego planu, nawiązuje do struktury ustaleń planu i z nich wynika. Rada Gminy stanowiąc, że nie będą dokonywane zmiany przeznaczenia terenów ustanowiła, że zmiany nie będą dotyczyły tej kategorii ustaleń planu, które w planie są zakwalifikowane jako ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu, co ponadto znajduje również potwierdzenie w ustaleniu, że część graficzna planu nie podlega zmianie.
W odniesieniu do rozpatrywanych przypadków ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu zawarte są w § 15 ust. 1. Żadne z tych ustaleń nie zostało zmienione. Zatem i w tym kontekście nie zachodzi sytuacja poszerzenia zakresu zmian w stosunku do Uchwały Inicjującej poprzez zmianę przeznaczenia terenów.
Po drugie: dla rozstrzygnięcia różnic pomiędzy przeznaczeniem terenu a warunkami i zasadami jego zagospodarowania należy odwołać się wprost do obowiązujących przepisów. I tak: przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi: W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; (...); 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone no parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; (...) 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów [wskazane zostały te z zagadnień, które były przedmiotem zmian w zaskarżonej Uchwale].
Organ zauważył, że przeznaczenie terenu jest wymienione w ww. przepisie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zaś wszystkie pozostałe regulacje (m.in. ust. 2 pkt 1 w części dotyczącej zasad zagospodarowania oraz ust. 2 pkt 2-11) - to warunki i zasady zagospodarowania.
Z kolei Rozporządzenie wykonawcze do Ustawy stanowi, jakie rodzaje przeznaczenia terenu można stosować w planie miejscowym, identyfikując je przy pomocy oznaczeń graficznych i literowych. I tak np. Rozporządzenie wymienia Tereny zabudowy mieszkaniowej Jednorodzinnej (symbol MN), Tereny zabudowy usługowej (symbol U), Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (symbol P), przy czym dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W planie Gminy Wielka Wieś wykorzystano powyższą możliwość – jako przykład można wskazać tereny zabudowy jednorodzinnej i usługowej (symbol MNU) czy tereny obiektów produkcyjno-usługowych (symbol PU).
Jak widać, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają zwięzłe dyspozycje wskazujące, jaka jest wyznaczona w planie funkcja (lub funkcje) danego terenu. Z drugiej strony - spektrum ustaleń określających zasady i warunki zagospodarowania terenów, w tym kształtowania zabudowy, są bardzo szerokie i zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, a także inne regulacje, w tym określone parametry, wskaźniki itp. W szczególności wprowadzony zmianą planu zakaz lokalizacji betoniarni nie jest ustaleniem prowadzącym do zmiany przeznaczenia terenu, ale jednym z warunków zagospodarowania, mieszczącym się z uwagi na cel wprowadzenia, w kategorii zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2), a także zasad ochrony środowiska (art. 15 ust. 2 pkt 3), gdzie zgodnie z wymogami wynikającymi z ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustala się określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.
Wreszcie zakaz lokalizacji betoniarni mieści się również w kategorii ustalenia przepisu art. 15 ust 2 pkt 9, zgodnie z którym w planie ustala się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy [w tym przypadku zakaz konkretnego rodzaju przedsięwzięcia]. Widać zatem wyraźnie, że wprowadzone ograniczenie nie jest zmianą przeznaczenia terenu (to pozostaje niezmienione), ale zmianą zasad i warunków jego zagospodarowania.
Powyższe prowadzi do wniosku, że wprowadzony zakaz lokalizacji betoniarni w terenach PU nie narusza zakresu zmian przewidzianego w Uchwale Inicjującej.
Odnosząc się następnie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez "brak sporządzenia analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium" organ podniósł, że zarzut ten nie znajduje oparcia w stanie faktycznym i jako taki winien zostać uznany za bezzasadny.
Analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium została opracowana i sporządzona przed podjęciem Uchwały Inicjującej. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie przewidują jednakże zamieszczenia ww. analizy w dokumentacji planistycznej zmiany planu.
Odpowiadając na zarzut naruszenia przepisu art. 17 pkt 12 u.p.z.p. poprzez "brak uzasadnienia rozstrzygnięcia Wójta Gminy Wielka Wieś w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu" organ zauważył, że Wójt Gminy dokonał rozstrzygnięcia zgłoszonych uwag, zachowując przewidziany przepisami Ustawy termin (21 dni od dnia upływu terminu ich składania). Rozstrzygnięcia Wójta Gminy Wielka Wieś zostały ujęte w formie tabeli, wykorzystującej wzór stanowiący załącznik nr 9 do obowiązującego w okresie procedury planistycznej oraz w chwili podejmowania Uchwały Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r.. Nr 164, poz. 1587 z późn. zm.) - tabela: "wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wykaz dotyczy projektu planu miejscowego.
W rozstrzygnięciach Wójt Gminy Wielka Wieś w sposób precyzyjny i jednoznaczny określił sposób rozpatrzenia każdej uwagi. W przypadkach, gdy uwaga została uwzględniona częściowo, rozstrzygnięcie zawiera precyzyjne rozróżnienie, w jakiej części uwaga została uwzględniona, a w jakiej pozostała nieuwzględniona. Taki sposób dokonania rozstrzygnięć jest wystarczający i zgodny z obowiązującymi wymogami obowiązujących w tym zakresie przepisów. Przepisy nie nakazują podania uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności wspomniany wyżej wzór tabeli z uwagami nie przewiduje odrębnej pozycji zawierającej takie uzasadnienie.
Organ zauważył, że zgodnie z art. 7 u.p.z.p. rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ponadto organ zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcia Rady Gminy Wielka Wieś w sprawie zgłoszonych uwag zawierają obszerne uzasadnienia sposobu rozpatrzenia każdej uwagi nieuwzględnionej przez Wójta Gminy. Z punktu widzenia interesu osoby zgłaszającej uwagę, te rozstrzygnięcia mają podstawowe znaczenie, gdyż stanowią część Uchwały Rady Gminy, która może podlegać zaskarżeniu.
Na zakończenie odpowiedzi na skargę organ przytoczył art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z ww. dyspozycją ustawodawcy, jedynie "istotne naruszenie" zasad sporządzania planu miejscowego lub "istotne naruszenie" trybu jego sporządzania skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego, a jedynie takie, które cechuje przesłanka "istotności". Istotne naruszenie trybu postępowania należy przy tym rozumieć jako takie naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (zmiany planu), które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. A zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania studium bądź planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, a jedynie takie, które miało wpływ na merytoryczną zawartość aktów planistycznych.
W niniejszej sprawie, zdaniem organu, wskazane przez skarżącą spółkę wadliwości zaskarżonej Uchwały nie tylko żadnych "wadliwości" nie stanowią, ale także - nawet gdyby przyjąć, że podnoszone przez skarżącą spółkę twierdzenia pozwalałby na uznanie dokonanych przez Gminę Wielka Wieś w kategorii "wadliwości" - a co organ kwestionuje – to "wadliwości" te absolutnie nie mają charakteru istotnych naruszeń zasad i trybu sporządzania zmiany planu, bowiem z całą pewnością nie miały one żadnego wpływu na treść rozstrzygnięć planistycznych.
W piśmie procesowym z 21.10.2022 r. skarżąca podtrzymała i rozwinęła postawione zarzuty. Skarżąca w pełni podtrzymała stanowisko, że wprowadzona przez Gminę Wielka Wieś zmiana uregulowań planistycznych w zakresie zasad zagospodarowania terenów zabudowy przemysłowo - usługowej PU stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności nieruchomości i świadczy o naruszeniu władztwa planistycznego. Z przedstawionych przez Gminę wyjaśnień wynika przy tym, że na skutek wprowadzonych zmian została wyłączona możliwość prowadzenia betoniarni i innych zakładów produkcyjnych na terenie całej gminy. Biorąc bowiem pod uwagę, że działalność zdecydowanej większości zakładów produkcyjnych wiąże się (przynajmniej w części procesu produkcyjnego) ze składowaniem surowców (produktów) na otwartej przestrzeni, należy stwierdzić, że w chwili obecnej w świetle ustaleń planu miejscowego lokalizowanie na terenie gminy funkcji produkcyjnej jest właściwie niemożliwe. Takie rozwiązanie należy uznać za zbyt rygorystyczne i nieuzasadnione, gdyż prowadzi ono do drastycznego ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w obrębie gminy. Można zgodzić się z Gminą, że jednym z celów polityki planistycznej jest dążenie do stworzenia przestrzeni o wysokich standardach urbanistycznych i dbanie o wysoki poziom życia mieszkańców, jednak nie może się to odbywać kosztem możliwości prowadzenia na terenie gminy działalności gospodarczej w zakresie produkcyjnym, gdyż jest to istotny element funkcjonowania gospodarki, której potrzeby również należy w planowaniu przestrzennym uwzględnić. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiący podstawę działań planistycznych ład przestrzenny wymaga uwzględnienia w uporządkowanych relacjach wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych. Dążąc do zachowania ładu przestrzennego gmina powinna zatem przede wszystkim stwarzać odpowiednie warunki do współistnienia na jej terenie poszczególnych funkcji (w tym funkcji produkcyjnej), a nie generalnie wyłączać możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwórczości, w tym w zakresie wytwarzania betonu, tym bardziej, że w sprawie istniała możliwość przyjęcia mniej drastycznych rozwiązań. Tytułem przykładu wystarczy chociażby wskazać na możliwość wyznaczenia w obrębie terenu PU stref lokalizacji zabudowy produkcyjnej w miejscach najbardziej oddalonych od terenów zabudowy mieszkaniowej, czy też wprowadzenie dodatkowych wymogów związanych z ograniczeniem oddziaływań działalności produkcyjnej na nieruchomości sąsiednie.
Skarżąca zauważyła, że jako wyróżnik decydujący o dopuszczalności lokalizowania funkcji produkcyjnej na terenie produkcyjno - usługowym PU uznano okoliczność składowania surowców na otwartej przestrzeni, podczas gdy taki sposób produkcji często w żaden sposób nie przekłada się na uciążliwość tej działalności oraz jej oddziaływanie na otoczenie. Takie rozwiązanie pozostaje przy tym w oczywistej sprzeczności z podstawowym przeznaczeniem terenu PU, który obejmuje przecież możliwość lokalizowania na terenie PU składów, czyli przestrzeni do składowania różnego rodzaju materiałów i surowców na otwartej przestrzeni. Skoro zatem plan dopuszcza składowanie wszelkiego rodzaju surowców i produktów na otwartej przestrzeni w ramach składów, to za zupełnie niezrozumiałe należy uznać wyłączanie możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej wyłącznie z tego względu, że składowanie surowców w ramach tej produkcji może odbywać się na otwartej przestrzeni.
Odnosząc się natomiast do argumentów dotyczących bezpośrednio betoniarni skarżąca stwierdziła, że przedstawione w odpowiedzi na skargę oddziaływania związanie z funkcjonowaniem betoniarni zostały w dużej mierze wyolbrzymione. Podkreślenia wymaga bowiem, że betoniarnia stanowi obiekt o niewielkich gabarytach (w szczególności w porównaniu do sąsiednich budynków magazynowych), który w nieznacznym stopniu oddziałuje na krajobraz, a oddziaływanie to może zostać dodatkowo ograniczone poprzez wykonanie nasadzeń zieleni wysokiej przesłaniającej budynki i inne obiekty wchodzące w skład betoniarni. Z kolei eksponowane przez Gminę uciążliwości dla otoczenia (w postaci hałasu i zapylenia) co do zasady nie wykraczają poza teren zakładu (szczególnie, że w tym przypadku miał być on sytuowany na bardzo dużej nieruchomości o powierzchni przekraczającej 12.000 m2), a na pewno nie będą odczuwalne w obrębie terenów mieszkaniowych oddalonych o ponad 150 m od nieruchomości skarżącej spółki. Nie sposób przy tym zgodzić się z twierdzeniem, że oddziaływania związane z betoniarnią są istotnie odmienne od odziaływań generowanych przez ruch samochodowy związany z funkcjonującymi centrami logistycznymi. Samochody obsługujące betoniarnię generują bowiem zbliżone oddziaływania - głównie hałas i spaliny oraz ewentualnie również zapylenie w przypadku korzystania z zabrudzonej drogi. Wbrew twierdzeniom Gminy materiały dowożone do betoniarni samochodami same w sobie nie generują zapylenia - dotyczy to w szczególności kruszywa oraz cementu, który jest transportowany w warunkach zamkniętych za pomocą specjalistycznych cementowozów. Również nowoczesne betoniarki nie generują oddziaływań innych niż pozostałe samochody ciężarowe. Eksponując negatywne oddziaływania związane z ruchem samochodów ciężarowych Gmina nie bierze przy tym pod uwagę, że sporny teren położony jest w sąsiedztwie dwóch bardzo ruchliwych dróg (drogi ekspresowej S52 oraz drogi krajowej nr 79), którymi codziennie porusza się tysiące samochodów ciężarowych. W tych okolicznościach można stwierdzić, że dodatkowy ruch związany z funkcjonowaniem betoniarni byłby właściwie niezauważalny przy skali obecnego ruchu tranzytowego oraz ruchu związanego z obsługą istniejących w sąsiedztwie centrów logistycznych. Za całkowicie bezpodstawne i niezrozumiałe należy natomiast uznać twierdzenie Gminy odnoszące się do ryzyka kierowania ruchu z betoniarni na drogi lokalne, zamiast na istniejące w sąsiedztwie drogi główne. Wbrew twierdzeniom Gminy, samochody obsługujące betoniarnię, podobnie jak samochody obsługujące centra logistyczne, korzystałyby z tych samych głównych dróg, jako najszybszego i najbardziej wygodnego sposobu obsługi komunikacyjnej zakładu. Zresztą bliskie sąsiedztwo dobrze rozwiniętej infrastruktury komunikacyjnej było jednym z powodów dla których spółka nabyła objętą skargą nieruchomość.
Biorąc powyższe pod uwagę Gmina Wielka Wieś dokonała w tym przypadku całkowicie błędnej i powierzchownej oceny ryzyk i zagrożeń związanych z funkcjonowaniem betoniarni oraz innych zakładów produkcyjnych na terenie oznaczonym symbolem PU, co doprowadziło do przyjęcia na etapie kwestionowanej zmiany planu miejscowego absolutnie nieadekwatnych rozwiązań, skutkujących drastycznym ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości przez skarżącą spółkę. W tym stanie rzeczy nie może ulegać wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego w stopniu uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów planu miejscowego. Skarżąca spółka w pełni podtrzymała zarzut naruszenia przez organy Gminy przepisu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 8c u.p.z.p. z uwagi na brak zapewnienia zainteresowanym podmiotom możliwości składania uwag do projektu planu za pomocą środków komunikacji elektronicznej i brak poinformowania o takiej możliwości w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Żadnego znaczenia nie ma w tym kontekście okoliczność, że kwestionowane w skardze ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu zostało skierowane do publikacji jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 8c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma bowiem data publikacji ogłoszenia oraz wyznaczony w ogłoszeniu termin do składania uwag. Nie ulega natomiast wątpliwości, że obie te czynności, podobnie jak dyskusja publiczna nad ustaleniami projektu planu, miały miejsce już w nowym stanie prawnym, który powinien zostać uwzględniony na tym etapie procedury planistycznej. Podkreślenia wymaga przy tym, że wskazywane uchybienie miało istotny wpływ na przebieg procedury planistycznej, gdyż poważnie ograniczyło możliwości udziału społeczeństwa w kształtowaniu treści planu. Nie zmienia tego okoliczność, że Gmina deklaruje obecnie, że wnoszone drogą mailową uwagi były przez nią uwzględniane. Istotą wskazywanego uchybienia jest bowiem brak poinformowania mieszkańców o możliwości składania uwag drogą mailową, a nawet wręcz wprowadzanie mieszkańców w błąd co do obowiązującego trybu wnoszenia uwag do projektu planu, gdyż w ogłoszeniu wprost podkreślano konieczność zastosowania kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podpisu zaufanego albo podpisu osobistego, co prowadziło do istotnego ograniczenia prawa mieszkańców do składania uwag.
W ocenie skarżącej na uwzględnienie nie zasługują również wyjaśnienia Gminy odnoszące się do zarzutu wadliwego i mylącego sformułowania uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. Treść tej uchwały nie tylko nie określała zakresu zmian, ale wskazywała również, że zmiany te mają mieć dalece ograniczonych charakter. Tymczasem w rzeczywistości Gmina dokonała daleko idących zmian w zakresie ustaleń obowiązujących na większości terenów Gminy, w szczególności w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod inwestycje. W ocenie skarżącej spółki w takiej sytuacji Gmina powinna przeprowadzić procedurę zmiany całego planu miejscowego lub też uchwalić nowy plan w miejsce istniejącego. Takie rozwiązanie z jednej strony nie pozostawiałoby wątpliwości co do zakresu wprowadzanych zmian, a z drugiej pozwoliłoby mieszkańcom Gminy i właścicielom nieruchomości położonych na jej terenie na świadome uczestniczenie w procedurze planistycznej i uniknięcie sytuacji, w której mieszkańcy są zaskakiwani wprowadzanymi zmianami planistycznymi, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
W ocenie skarżącej spółki przedstawione powyżej okoliczności, jak również zarzuty i argumenty zawarte w skardze wskazują jednoznacznie, że zaskarżona uchwała jest dotknięta wadami dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
Na rozprawie dnia 25.10.2022 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował zakres zaskarżenia wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały o zmianie planu - w zakresie dodanego punktu 1 a lit. b i c w odniesieniu do działek skarżącej. Zaakcentował, że zmiana zapisów planu miejscowego wywołała skutek w postaci zmiany przeznaczenia terenu i nastąpiła z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy i stanowiła naruszenie prawa własności. Podtrzymał zarzuty skargi i pisma procesowego z dnia 21.10.2022 r.
Organ na rozprawie wniósł o oddalenie skargi. Zaakcentował zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym gminy w kierunku zabudowy typowo mieszkaniowej i usługowej oraz chęć dostosowania planów planistycznych gminy do zmiany w kierunku jej rozwoju i zagospodarowania. Wskazał, że nie ma zmiany przeznaczenia terenu, który jest nadal produkcyjno-usługowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Nr XXXIX/442/2021 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś, w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu.
W niniejszej sprawie na wstępie należy stwierdzić, co nie było przedmiotem sporu, że skarga została wniesiona w terminie.
W pierwszej kolejności koniecznym stało się zbadanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 713, dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo).
W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącej przysługuje legitymacja skargowa, co także nie było sporne. W niniejszej sprawie bezsporne jest bowiem, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości obejmujących działki nr 386, 389 i 390 położonych w miejscowości Modlniczka w rejonie ul. Komandosów. Nieruchomość spółki jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś przyjętego uchwałą Nr XXXVIII/178/2005 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 11 marca 2005 r., który to plan miejscowy został zmieniony zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą.
Wobec uznania istnienia legitymacji skargowej skarżącej należało przystąpić do badania zarzutów skargi, która – zdaniem Sądu - nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Naruszenie interesu prawnego danego podmiotu przez uchwałę rady gminy nie oznacza jednakże tego, że naruszenie to było nielegalne. Jak wynika to z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej "ustawa" lub "u.p.z.p.") jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Uchwała, aby uznać ją za nielegalną, musi nie tylko naruszać interes prawny skarżącego, ale też naruszać go nielegalnie bądź poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne ingerowanie w prawo własności bądź poprzez nieprawidłowości związane z procedurą planistyczną – wadliwym trybem uchwalania planu, na skutek których to uchybień interes prawny skarżącego został naruszony. Nie każde zatem naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego będzie podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g., a tylko takie, które wpływa na sferę prawną wnoszącego skargę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2296/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 1037/17). Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Skarżąca powołuje się na naruszenie przez skarżoną uchwałę prawa własności, jak i uchybienia dotyczące zasad i trybu uchwalania przedmiotowej uchwały.
Co do kwestii pierwszej (naruszenie prawa własności), należy wskazać, że jak stanowi art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2869/17, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ze swojej istoty narusza prawo własności, gdyż - jak stanowi się o tym w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z powołanego przepisu wynika, że plan miejscowy przede wszystkim narusza prawo własności nieruchomości, które są objęte bezpośrednio ustaleniami tego planu, (...). Plan miejscowy określa zarówno społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości, jak i jest elementem stosunków miejscowych. Fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości, sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Jak już powiedziano do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ponadto z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że sam ustawodawca zakłada, iż plan miejscowy może negatywnie wpływać na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, gdyż przewiduje odpowiednie roszczenia odszkodowawcze na wypadek, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Przywołać można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 932/15, który wskazał, iż działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ingerencja, jakiej prawodawca lokalny dokonuje w sferę prawa własności tworząc ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości prywatnych musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia te ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby służyły one zapewnieniu racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącego się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności podkreślano, że istnieją granice swobody korzystania z rzeczy a w konsekwencji także granice ochrony własności. Granice te wynikają ze stanowionego prawa. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska oraz właśnie przepisy dotyczące planowania przestrzennego. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności, jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności, jako prawa absolutnego (por. wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993 r. P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).
Sąd wskazuje, że prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z cytowanej wyżej treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, co zaistniało w niniejszej sprawie w odniesieniu do działek skarżącej. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Rada Gminy miała pełne podstawy by wprowadzić kwestionowaną skargą zmianę planu miejscowego. Zakres i sposób zainwestowania w teren zależy od warunków, jakie tworzy akt planistyczny, które to warunki, w powiązaniu z innymi źródłami prawa tj. przede wszystkim ustawą Prawo budowlane, a na etapie projektowania także przepisami techniczno-budowlanymi, winny być determinantą możliwości inwestycyjnych w dany teren.
Zaskarżona zmiana planu miejscowego, o czym szeroko wskazano w odpowiedzi na skargę, leży w interesie prawnym ogółu mieszkańców i innych podmiotów władających nieruchomościami w obrębie obowiązywania aktu planistycznego, którego dotyczy skarżona uchwała.
Jeżeli nawet zaskarżona uchwała w pewnym zakresie wpłynęła na treść wykonywania prawa własności przez skarżącą, tj. poprzez wykluczenie możliwości lokalizowania na terenie nieruchomości należących do spółki obiektów betoniarni, to zmiana ta była w pełni legalna, leżała bowiem w interesie ogółu, którego to interesu należy upatrywać w zamierzonej wprowadzoną zmianą ochronie standardów środowiskowych i poprawie warunków zamieszkania w terenach sąsiadujących z terenami PU i poprawie jakości życia mieszkańców poprzez tworzenie przestrzeni o wysokich standardach urbanistycznych. Wprowadzone zakwestionowane skargą zmiany planu miejscowego przyjęto dla osiągnięcia pozytywnych skutków dla ładu przestrzennego oraz dla stanu środowiska. Podjęte zaskarżoną uchwałą rozstrzygnięcia nie mają charakteru doraźnego, są wyrazem dążenia do takiego unormowania warunków zagospodarowania przestrzennego, które będzie funkcjonować w długiej perspektywie czasowej. Gmina ma prawo, a wręcz obowiązek, dbać o zapewnienia optymalnych warunków zagospodarowania przestrzeni, o wysokie standardy urbanistyczne, o wysoki poziom życia mieszkańców, a także o korzystne warunki rozwoju gospodarczego.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że zasady sporządzania bądź zmiany planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia/zmiany studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania/zmiany studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Co do zgłoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia zasad i trybu uchwalania zmiany planu, to w ocenie Sądu żaden z tych zarzutów nie dotyczy naruszeń związanych z interesem prawnym skarżącej. Jak była mowa wyżej, skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Do jej skutecznego wniesienia nie legitymuje ewentualna sprzeczność z prawem uchwały – sprzeczność, która nie jest powiązana z naruszeniem interesu prawnego wnoszącego skargę. Skarżący w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie zastępuje organu nadzoru jakim jest wojewoda, mający możliwość bądź to stwierdzenia nieważności sprzecznej z prawem uchwały rady gminy (art. 90 ust. 1 u.s.g.) bądź po upływie terminu, o którym mowa w tym przepisie, zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.) w dowolnym zakresie.
Skarżący w trybie art. 101 u.s.g. naruszenie prawa przez daną uchwałę musi odnosić do naruszenia swojego interesu prawnego. Wynika to wprost z normy art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przeciwstawić temu należy art. 91 u.s.g., w którym mowa, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zgłoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej dotyczyły: nieprawidłowego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwagi na brak określenia w prognozie wysokości roszczeń z tytułu odszkodowań określonych w art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p., jakie mogą wystąpić w związku ze zmianą planu miejscowego m. in. w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "PU"; ograniczenia możliwości udziału społeczeństwa w procedurze uchwalania planu z uwagi na brak wskazania w ogłoszeniu o przystąpieniu do uchwalenia planu na możliwość składania wniosków do planu miejscowego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej, i ograniczenie dopuszczalnych sposobów wnoszenia uwag wyłącznie do formy pisemnej oraz formy dokumentu elektronicznego opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym; wadliwego i mylącego sformułowania treści uchwały Nr XVI/195/2020 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu, z uwagi na brak określenia w tej uchwale zakresu wprowadzanych zmian oraz terenów, których zmiany te będą dotyczyć; wadliwego i mylącego sformułowania treści uchwały Nr XVI/195/2020 Rady Gminy Wielka Wieś z dnia 23 stycznia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wielka Wieś w zakresie niektórych ustaleń tekstowych planu, z uwagi na wskazanie, że zmiana planu nie obejmuje zmiany przeznaczenia terenu, podczas gdy w rzeczywistości na skutek zmiany planu doszło do istotnej zmiany przeznaczenia terenu produkcyjno - usługowego "PU" poprzez faktyczne wyłączenie możliwości lokalizowania na tym terenie zakładów produkcyjnych, w tym betoniarni; braku sporządzenia analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do zmiany planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium; braku uzasadnienia rozstrzygnięcia Wójta Gminy Wielka Wieś w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu.
Sąd wskazuje, że o ile by uznać, iż zarzuty te są zasadne (aczkolwiek w ocenie Sądu zasadne nie są), to w żaden sposób nie wpłynęły na naruszenie interesu prawnego skarżącej, która nota bene nie składała wniosków i nie wnosiła uwag do zmiany planu. Skarżąca nie ma zaś umocowania do działania w imieniu całej społeczności, której przedmiotowa uchwała dotyczy.
Co istotne, Sąd przy tym stoi na stanowisku, podzielając argumentację organu z odpowiedzi na skargę, że uchwała w zaskarżonym zakresie utrzymała dotychczasowe przeznaczenie terenu, wprowadzając jedynie pewne ograniczenia, wykluczające na przyszłość niektóre rodzaje przedsięwzięć i sposoby ich prowadzenia.
Sąd zaznacza, że skarżąca może kontynuować dotychczasową działalność na innych działkach będących jej własnością i już zagospodarowanych pod betoniarnię, a Gmina w procesie planowania przestrzennego nie ma obowiązku uwzględniać interesów gospodarczych właścicieli nieruchomości. W przypadku braku, jak w niniejszej sprawie, wniosku czy uwagi skarżącej do zmiany planu, organ nie wie nawet, że taki interes gospodarczy istnieje.
Trudno odmówić racji organowi, że przyjęta zasada wykluczenia zakładów przetwarzania odpadów, w tym stacji demontażu pojazdów, betoniarni i wszelkich przedsięwzięć, w których procesy produkcyjne, w tym składowanie surowców, są prowadzone na otwartej przestrzeni, tj. poza pomieszczeniami znajdującymi się w budynkach, jest optymalna z punktu widzenia długofalowych interesów gminy, interesów społeczności lokalnej, a także interesów znacznej części przedsiębiorców już działających na obszarze Gminy Wielka Wieś lub planujących inwestycje.
Sąd wskazuje, że zamieszczenie publikacji o przystąpieniu do zmiany planu w lokalnym publikatorze w żaden sposób nie naruszyło wymogu, o którym mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., co trafnie i poprawnie wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę.
Co do zarzutu dotyczącego prognozy finansowej Sąd wskazuje, że jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 81/19, prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., pełni funkcję informacyjną, nie jest zaś załącznikiem do projektu planu miejscowego, a przedkładana jest radzie gminy, która powinna mieć wiedzę co do finansowych skutków uchwalenia planu. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2020 r. sygn. II OSK 1593/18 wskazano, że gmina nie ma obowiązku, by w prognozie skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazywać konkretnie, jakie koszty będzie musiała ponieść w związku z określonym przeznaczeniem nieruchomości objętych miejscowym planem. Rada gminy nie ma obowiązku wykazywania konkretnych kosztów niezbędnych do wykupu nieruchomości, czy też wypłaty odszkodowania, zwłaszcza że wysokość tych kosztów może zmieniać się w czasie. Stąd też opracowywana jest tylko prognoza wydatków, nie zaś szczegółowy plan wydatków, które gmina będzie musiała ponieść w związku z wejściem w życie miejscowego planu.
Wyżej zaprezentowane poglądy prawne w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, odnosząc je także do uchwały o zmianie planu miejscowego. Prognoza skutków finansowych nie jest częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet wadliwie sporządzona prognoza nie może być podstawą wzruszenia uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jak mowa wyżej nie jest częścią planu. Zaś tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu. Jeżeli nawet sporządzenie prognozy skutków finansowych jest związane z procedurą planistyczną – dotyczy trybu sporządzania planu, to wadliwość w tym przedmiocie nie można uznać za istotną, bo nie dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego rozumianego jako źródła prawa miejscowego, a jest tylko źródłem informacji skierowanym od podmiotu inicjującego uchwalenie planu tj. wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, do organu uchwałodawczego czyli rady gminy. Brak podstaw by uznać, że w informacji tej zamieszczone muszą być szczegółowe kwestie związane z kosztem ewentualnych odszkodowań, które gmina poniesie lub może ponieść w związku z uchwaleniem planu na rzecz poszczególnych podmiotów mogących takie żądanie formułować.
Na zakończenie i mając też na uwadze ramy niniejszego uzasadnienia Sąd wskazuje, że w całej rozciągłości podzielił argumentację zaprezentowaną przez organ w odpowiedzi na skargę, celowo przytoczoną w całości przez Sąd w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, której ponowne przytaczanie w tym miejscu byłoby zbędnym powtórzeniem. Sąd akcentuje jednak, że w myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami, a Rada Gminy Wielka Wieś wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.
Wszystkie powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i zasadne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę uległy u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie.
Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skardze, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art.151 P.p.s.a..