II SA/Kr 989/21

II SA/Kr 989/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1616/23 - Wyrok NSA z 2025-12-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w części
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie
oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt. 1 i pkt. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91, art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 7 pkt 7, arty. 9 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Jacek Bursa Protokolant sekretarz sądowy Anna Frasik - Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. W. i R. C. na uchwałę Nr XXIX/416/2021 Rady Gminy Liszki z dnia 28 czerwca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn – obszar 1 I. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 3U1 oraz § 2 ust. 1 pkt 4 lit. d, § 7 pkt 9, § 8 ust. 2 pkt 1 do pkt 6, § 23 ust. 10 pkt 3, § 36 ust. 4, § 40 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem 3U1; II. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 6 KDD1 oraz § 5 ust. 1 pkt 2, § 8 ust. 2 pkt 7 i pkt 8, § 23 ust. 1 i ust. 2, § 52 części tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim odnoszą się do terenu oznaczonego symbolem 6 KDD1; III. stwierdza nieważność części graficznej i tekstowej zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wyznacza nieprzekraczalne linie zabudowy w terenach 3MNU1 oraz 4MNU1 od strony drogi o symbolu 6KDD1; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Gminy Liszki na rzecz skarżących E. W. i R. C. kwotę 814 (osiemset czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. W. i R. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXIX/416/2021 Rady Gminy Liszki z dnia 28 czerwca 2021 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn (obszar 1) - Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 7 lipca 2021 r. poz. 3943. Zaskarżonej uchwale zarzucili:
1. Naruszenie art. 20 ust. 1 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2, 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Liszki i z naruszeniem zasady proporcjonalności;
2. Naruszenie art. 20 ust. 1 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez zmianę kategorii i zawężenie drogi 2 KDL 2 na pewnym odcinku (powstanie drogi 3 KDD 2), co jest niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Liszki oraz narusza zasadę równości wobec prawa;
3. Naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wskazania dokładnych wymiarów (parametrów) określających szerokości dróg;
4. Naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zwymiarowania linii zabudowy;
5. Naruszenie art. 17 pkt 13 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewprowadzenie zmiany do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającej z rozpatrzenia uwag, pomimo uwzględnienia tej uwagi;
6. Naruszenie art. 17 pkt 9 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 2 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez odmowę dostępu do dokumentacji projektu mpzp (uzgodnienia, opinie) przez pracownika Urzędu Gminy;
7. Naruszenie art. 17 pkt 6 lit. B tiret 3 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie niewłaściwego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zarządcą drogi wojewódzkiej;
8. Naruszenie art. 17 pkt 4 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 pkt 1 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko, w szczególności wpływu projektowanych dróg na środowisko;
9. Naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez użycie materiałów planistycznych nieaktualnych na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia;
10. Naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sporządzenie załącznika graficznego do planu miejscowego w skali 1:2000, bez uzasadnienia takiej skali oraz użycie podkładu mapowego, na którym brak potwierdzenia przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.
Skarżący wnieśli o:
1. Przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
A) Wniosek pełnomocnika Skarżącej z dnia 4 sierpnia 2020 r. - na okoliczność odmowy zapoznania się z dokumentacją projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
B) Pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w Krakowie z dnia 17.06.2020 r., ZDW/PW/2020/5816/Di-6/SP, Dl-6/653/DW780/Liszki/20 - na okoliczność niewłaściwego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zarządcą drogi wojewódzkiej;
C) Pismo Polskiej Spółki Gazownictwa z dnia 29.06.2021 r., PSGKR.ZMSM.763.1101246.1-21. - na okoliczność zagrożenia jakie niesie ewentualne rozszczelnienie gazociągu wysokiego ciśnienia przebiegającego pod działkami [...], [...], a także pod działkami Skarżących.
2. Rozpoznanie sprawy na rozprawie;
3. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
4. Zasądzenie na rzecz Skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Opisano przebieg procedury planistycznej i przypomniano, że nieruchomości Skarżących (E. W. - działki nr [...], [...] oraz R. C. - działka [...] obr. Cholerzyn, jednostka ewidencyjna Liszki), objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn (obszar 1) przyjętego uchwałą nr XXIX/416/2021 Rady Gminy Liszki z dnia 28 czerwca 2021 roku (dalej zaskarżona uchwała lub zaskarżony plan).
W zaskarżonej uchwale nieruchomości Skarżących są przeznaczone pod:
- działki [...], [...], [...] - teren 3MNU1 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej) oraz fragmentarycznie 1KDG ([...], [...] i 2KDL2 ([...], [...] - tereny dróg publicznych,
- działka [...] - tereny 4MNU1 (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej) oraz fragmentarycznie 2KDL2 (2047 - tereny dróg publicznych).
Według zapisów obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Liszki (zatwierdzonego uchwałą Nr VI/36/2011 Rady Gminy Liszki z dnia 23 marca 2011 r. ze zmianami) - zwanym dalej Studium, nieruchomości Skarżących położone w Cholerzynie - gmina Liszki, znajdują się w obszarze MU1 - Obszary kształtowania zabudowy mieszkaniowo - usługowej.
W kwestii interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały wskazano, że skarżący domagają się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały, mimo tego, że nie wykazują iż zaskarżony plan w całości (wszystkie jego ustalenia) narusza ich interes prawny. Prezentowane w skardze zarzuty częściowo odnoszą się do ustaleń zaskarżonego planu nie dotyczących bezpośrednio nieruchomości Skarżących i tym samych ich interesu prawnego.
W dalszej części odpowiedzi na skargę odniesiono się kolejno do zarzutów skarżących.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 2, 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze Studium i z naruszeniem zasady proporcjonalności, stwierdzić należy że:
Ad. 1A
< zgodnie z ustaleniami Studium (rozdz. 5 str. 128), we wszystkich terenach dopuszcza się wyznaczenie w planach miejscowych niewyznaczonych w Studium dróg publicznych i wewnętrznych. W związku z tym przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie polegające na wprowadzeniu do planu drogi 6KDD1, zgodne jest z ustaleniami Studium;
< projekt planu podczas I oraz II wyłożenia obejmował przebieg drogi 5KDD1. W wyniku uchwały Nr XXIII/323/2020 Rady Gminy Liszki z dnia 27.11.2020 r., z dotychczasowego obszaru 1 opracowania wyodrębnione zostały obszar 3 oraz obszar 4, dla których prowadzone są odrębne procedury planistyczne. W wyniku tego podziału droga 5KDD1 znajduje się w granicach obszaru 3;
< droga 6KDD1 uwzględniona została w projekcie planu po I wyłożeniu w wyniku rozpatrzenia przez Wójta Gminy Liszki uwag (uwaga 194 pkt 1). Droga ta zrealizowana ma być po śladzie istniejącej działki drogowej oraz działki należącej do wnioskodawcy. Ze względu na potencjalną lokalizację węzła na drodze wojewódzkiej DW 774, stanowi alternatywę dla drogi 5KDD1, tym bardziej, że pozwala ona na realizację prawidłowego skrzyżowania z drogą wojewódzką i położoną po jej drugiej stronie drogą gminną (działka drogowa [...] poza obszarem zaskarżonego planu);
< realizacja drogi 6KDDI na działce [...] oraz [...] nie uniemożliwiają realizacji zabudowy na działkach Skarżących tzn. p. E. W. - dz. [...], [...], [...] oraz p. R. C. - dz. nr [...] (linia rozgraniczająca drogi zachodzi tylko w narożniku przy włączeniu do 2KDL2);
< fakt lokalizacji na fragmencie projektowanej drogi gazociągu wysokoprężnego, nie wyklucza jej realizacji. Sprawy zabezpieczeń technicznych pozwalających na zachowanie bezpieczeństwa regulują przepisy odrębne związane z realizacją inwestycji.
Ad. 1B
zgodnie z ustaleniami Studium zawartymi w rozdziale 1.3 (str. 74) dla terenów położonych w obszarach MU1-MU3 (obszary kształtowania zabudowy mieszkaniowo - usługowej), za zgodne ze Studium uznać należy w zaskarżonej uchwale ustalenie przeznaczenia terenów jako: 2U1, 3U1, 4P/U1, 5P/U1 w obszarze zaliczonym w Studium do kategorii MU 1.
Wyznaczenie w planie terenu 1U1 w obszarze MN2 wskazanym w Studium wynika z faktu, że na przedmiotowym terenie zlokalizowany jest obiekt usługowy. Zgodnie z ustaleniami Studium (str. 128) dopuszcza się zmiany zasięgu przestrzennego obszarów określających kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz zmiany w zakresie ustaleń dla poszczególnych obszarów w plonach miejscowych w stosunku do ustaleń Studium, pod warunkiem zachowania zgodności z określonymi w niniejszym Studium celami rozwoju, w następujących sytuacjach: (...) przebudowy i rozbudowy istniejącej zabudowy oraz dobudowy zabudowy gospodarczej i garaży w przypadkach, gdy nie ma możliwości zachowania ustaleń dla poszczególnych typów terenów z przyczyn technicznych. W związku ze stanem zagospodarowania terenu (budynki usługowe oraz duży parking zabezpieczający miejsca parkingowe, w terenie tym nie ma możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej z przyczyn technicznych;
Samo w sobie oznaczenie tego terenu jako produkcyjno-usługowe należy uznać za ekonomicznie i przestrzennie uzasadnione. Wskazany teren znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie głównej drogi oznaczonej w planie jako KDG oraz oddalony jest od zabudowanych już domami mieszkalnymi terenów mieszkaniowo - usługowych.
Ponadto od terenów mieszkaniowo usługowych teren oznaczony jako 4PU/1 oddzielony jest terenami usługowymi od strony południowej i zachodniej.
Takie ukształtowanie zabudowy stanowi płynne przejście od terenów mieszkaniowych przez usługowe do skoncentrowanych w północno-wschodniej części planu terenów produkcyjno- usługowych. Ponadto zapewni ono koncentracje inwestycji przemysłowych bez naruszenia interesów i prawa własności właścicieli domów mieszkalnych. Wskazując na zasadność zmiany terenu oznaczonego w planie projektu jako 4PU/1 - terenu produkcyjno-usługowego w stosunku do studium, gdzie dany teren oznaczony był jako mieszkaniowo usługowy, należy zwrócić uwagę na bezzasadność pozostawienia w projekcie planu terenu oznaczonego jako 2PU/1 jako produkcyjno- usługowego.
Ad. 1C
W zaskarżonej uchwale, w ustaleniach dla terenów 1-5P/U1 (§ 41) jako przeznaczenie podstawowe określono:
2. Ustala się podstawowe przeznaczenie terenów wymienionych w ust 1 pod:
1) budynki produkcyjne, usługowe,
2) składy, bazy, magazyny,
3) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym, zabudowę mieszkaniowo - usługową,
4) obiekty techniczne związane z prowadzoną działalnością,
5) zieleń urządzoną: zieleńce i skwery oraz zieleń o charakterze izolacyjnym.
Tereny 4P/U1 oraz 5P/U1 położone są w Studium w obszarze MU1 (obszary kształtowania zabudowy mieszkaniowo - usługowej), w dopuszczono m.in.: lokalizację zabudowy jednorodzinnej układzie wolnostojącym łub bliźniaczym.
Tereny 1P/U1, 2P/U1, 3P/U1 położone są w Studium w obszarze kształtowania zabudowy usługowo - produkcyjnej (U/P), w którym dopuszczono lokalizację funkcji mieszkaniowej w obiektach usługowych i produkcyjnych (rozdz.l str. 77-78). Równocześnie w ustaleniach Studium (rozdz. 5 str. 129) zawarto regulację: We wszystkich terenach utrzymuje się istniejącą zabudowę z możliwością jej remontów i przebudowy. Rozbudowę oraz budowę nowej zabudowy dopuszcza się pod warunkiem zgodności z ustaleniami określonymi dla poszczególnych obszarów w ramach określonych kierunków rozwoju.
Ad. 1D
Skarżący odnoszą się w tym punkcie do ustaleń Studium na str. 78 (terenu U1-U3 - obszary kształtowania zabudowy usługowej), a tereny 1-4U1 z zaskarżonej uchwały położone są w Studium: teren 1U1 - w obszarze MN2 (obszary kształtowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) oraz tereny 2-4U1 - w obszarach MU1-MU3 (obszary kształtowania zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej, usługowej i zagrodowej). Prowadzenie działalności polegającej na magazynowaniu, składowaniu materiałów oraz lokalizowaniu baz jest formą prowadzenia działalności usługowej. W obiektach tych nie jest bowiem realizowana funkcja produkcyjna.
Ad. 2
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez zmianę kategorii i zawężenie drogi 2KDL2 na pewnym odcinku (powstanie drogi 3KDD2), co jest niezgodne ze Studium oraz narusza zasadę równości wobec prawa, stwierdzić należy że:
< klasa drogi z 2KDL2 na 3KpD2 zmieniona została w wyniku rozpatrzenia przez Wójta Gminy Liszki uwag złożonych w trakcie II wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Ze względu na konieczność zapewnienia prawidłowego dojazdu do terenów produkcyjno-usługowych 2P/U1 oraz 3P/U1, droga 2KDL2 zawężona została wyłącznie w południowej części, tzn. na odcinku przebiegającym wyłącznie pomiędzy terenami (w większości już istniejącej) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN2) oraz mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (IMNUl, 3MNU1);
< korekta klasy drogi zgodna jest z zapisami Studium— w rozdziale 5 określającym dopuszczalny zakres zmian dopuszczono zmiany przebiegu tras komunikacyjnych oraz ich klas funkcjonalnych;
< zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W przypadku procedury planistycznej, równość wobec prawa realizowana jest poprzez zapewnienie wszystkim stronom równych możliwości złożenia wniosków, uwag, uczestniczenia w wyłożeniach projektów planów do publicznego wglądu, dostępie do dokumentacji sporządzanego planu. W przypadku zaskarżonego planu wymogi te zostały spełnione, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji formalno-prawnej. Tzw. władztwo planistyczne przysługujące gminie przy sporządzaniu planu miejscowego, pozwala na przesądzenie o funkcji, jaką ma realizować w przyszłości obszar objęty planem;
< zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, został szczegółowo określony w u.p.z.p. poprzez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) regulacji planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587);
< mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie polegające na zawężeniu na części drogi 2KDL1 (droga lokalna) do parametrów 3KDD2 (droga dojazdowa) jest uzasadnione stanem faktycznym, zgodne ze Studium oraz nie narusza zasady równości wobec prawa.
Ad. 3
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez brak wskazania dokładnych wymiarów (parametrów) określających szerokości dróg, stwierdzić należy że zostały one szczegółowo wskazane w § 52 ust. 6 zaskarżonej uchwały - określone zostały szerokości w liniach rozgraniczających dla wszystkich dróg publicznych. Nieruchomości Stron Skarżących położone są przy drogach publicznych, a więc nie zachodzi w ich przypadku sytuacja wątpliwości interpretacyjnych, które wskazano w skardze. Zaskarżona uchwala zarówno poprzez część graficzną jak i ustalenia tekstowe pozwalają na dokładne określenie jakie części nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających dróg publicznych IKDG, 2KDL2, 6KDD1; nadto działka [...] jest działką drogową stanowiącą własność Skarbu Państwa, będącą we władaniu Urzędu Gminy Liszki i stanowiącą w istocie drogę gminną.
Ad. 4
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez brak zwymiarowania linii zabudowy wskazano, że w projekcie planu linie zabudowy wprowadzone zostały w postaci nieprzekraczalnych linii zabudowy, które zdefiniowane zostały w § 3 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały: nieprzekraczalnej linii zabudowy - rozumie się przez to linię określającą nieprzekraczalne położenie elewacji nowych budynków i innych obiektów kubaturowych, z dopuszczeniem wysunięcia przed wyznaczoną linię (na odległość nie większą niż 1,5 m) schodów zewnętrznych, daszków, okapów, balkonów, przypór, ryzalitów i wykuszy; linie te wskazane zostały na Rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały. W związku z tym, że ustalenia planu obowiązują łącznie tzn. obowiązuje zarówno tekst uchwały jak i załącznik nr 1, nie zachodzi konieczność dodatkowego liczbowego określenia odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi poszczególnych terenów a wskazaną na Rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy. Brak liczbowego określenia odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi poszczególnych terenów a wskazaną na Rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy, przy równoczesnym wskazaniu tych linii na Rysunku planu nie rodzi skutków formalnych, które wpływałyby na sytuację materialno-prawną skarżących.
Ad. 5
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez niewprowadzenie zmiany do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającej z rozpatrzenia uwag, pomimo uwzględnienia tej uwagi, stwierdzić należy że strony nie wskazały w skardze, które uwagi pozytywnie rozpatrzone przez Wójta Gminy nie zostały uwzględnione w zaskarżonej uchwale, w związku z czym strona przeciwna nie może odnieść się w pełni do postawionego zarzutu (w dacie wskazanej w skardze tzn. w dniu 2.03.2020 r. złożono kilkadziesiąt uwag - uwagi nr 137-216 w zbiorczym zestawieniu uwag). Regulacje zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odnoszą się do kontroli jakim poddawane mają być obiekty budowlane i nie definiują pojęcia "obiekty wielkopowierzchniowe". Pojęcie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych zdefiniowane zostało w ustawie z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. z 2007 r. nr 127, poz. 880). Ustawa ta obowiązywała od 18 września 2007 r. do 11 lipca 2008 r. i utraciła moc w związku z wyrokiem TK z dnia 8 lipca 2008 r. (Dz. U. nr 123, poz. 803). W rozumieniu ww. ustawy wielkopowierzchniowy obiekt handlowy stanowił obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2 w którym prowadzona jest jakakolwiek działalność handlowa (art. 2 ust. 1). Od 2015 r. (Dz. U. 2015 poz. 1713), w u.p.z.p. w odniesieniu do obiektów handlowych o dużych powierzchniach wprowadzono pojęcie odnoszące się do powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 i te właśnie obiekty utożsamiane są obecnie z określeniem "wielkopowierzchniowe obiekty handlowe". Lokalizacja tych obiektów nastąpić może wyłącznie na podstawie planu miejscowego na obszarach w których ich usytuowanie dopuszczają ustalenia Studium. Regulacja ta ma na celu zwiększenie kontroli przez samorządy gmin nad lokalizacją generujących duży ruch komunikacyjny marketów oraz centrów handlowych. Należy tu jednak zaznaczyć, że nie można utożsamiać powierzchni sprzedaży i powierzchni rzutu budynku. Pojęcie rzutu budynku zostało zdefiniowane w § 3 ust. 1 pkt 13 zaskarżonej uchwały (rzucie budynku - rozumie się przez to powierzchnię terenu zajętą przez budynek, wyznaczoną przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu; jednocześnie do powierzchni tej nie wlicza się powierzchni: schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, balkonów, tarasów i innych elementów budynku nie wydzielonych z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych). Pojęcie powierzchni sprzedaży definiuje art. 2 pkt 19 u.p.z.p., zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.);
W trakcie I wyłożenia p. E. W. złożyła uwagę (nr 178 w zbiorczym zestawieniu uwag - zwanym dalej "zestawieniem") - nie odniosła się jednak w niej do kwestii obiektów wielkopowierzchniowych. Kwestia ta podniesiona została w uwadze 177 zestawienia, w której strona wnioskowała (w pkt 4 uwagi) o wprowadzenie m.in. zakazu lokalizacji wielkopowierzchniowej zabudowy usługowo – produkcyjnej (w tym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) na terenie oznaczonym w projekcie planu jako 2P/U1. Wójt Gminy Liszki uwzględnił tą część uwagi jako zgodną z planem, i udzielił informacji, że zgodnie z zapisami § 4 zaskarżonej uchwały, na całym obszarze objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W związku z powyższym należy stwierdzić, że sposób rozpatrzenia uwagi przez Wójta Gminy Liszki oraz sposób uwzględnienia rozstrzygnięcia w zaskarżonej uchwale są prawidłowe - w terenie 2P/U1 (oraz w innych terenach) nie dopuszczono realizacji obiektów wielkopowierzchniowych, czyli obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, a wprowadzenie zapisu określającego maksymalny rzut budynku w terenach 2P/U1 i 3P/U1 oraz zakazu realizacji obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, wbrew temu co piszą Skarżący, stanowi ograniczenie w stosunku do wcześniejszych regulacji planistycznych dla tych terenów.
Ad. 6
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p., w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez odmowę dostępu do dokumentacji projektu mpzp (uzgodnienia, opinie) przez pracownika Urzędu Gminy, stwierdzić należy że ogłoszeniem z dnia 9.07.2020 r. Wójt gminy Liszki zawiadomił o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu oraz wyznaczył termin na składanie uwag w dniach od 17.07.2020 do 14.08.2020 r. W ogłoszeniu zawarto informację, że w trakcie wyłożenia strony mogą zapoznać się z całym materiałem będącym przedmiotem wyłożenia (tj. projektem planu wraz z rysunkiem planu oraz prognozą oddziaływania na środowisko). Materiał ten był dostępny do publicznego wglądu poprzez BIP UG Liszki oraz fizycznie w formie papierowej w siedzibie Urzędu Gminy Liszki. Zgodnie z treścią ogłoszenia w czasie wyłożenia zapoznać się również było można z dokumentacja projektu planu, w tym z uzgodnieniami i opiniami RDOŚ i PPIS. Każdej zainteresowanej osobie, która zwraca się z prośbą o zapoznanie się z pozostałą dokumentacją dot. procedury sporządzania planu udostępniane są do wglądu konkretne materiały (tj. opinie, uzgodnienia itp.), nie miała zatem miejsca odmowa dostępu do materiałów. Świadczy również o tym pismo z dnia 11 sierpnia 2020 r., w którym pracownik UG Liszki poinformował Kancelarię, o dostępnych materiałach oraz przesłał kopię uzgodnienia projektu mpzp z Zarządem Dróg Wojewódzkich, o którego udostępnienie kancelaria wystąpiła. Po tym czasie Kancelaria nie wnioskowała o udostępnienie innych materiałów - ani w trakcie tego wyłożenia, ani w trakcie kolejnego wyłożenia które miało miejsce w terminie wskazanym w ogłoszeniu z dnia 2.03.2021 r. (termin składania uwag określono na okres od 10.03.2021 do 08.04.2021 r.). Kancelaria nie wystąpiła o udostępnienie dokumentacji (lub jej części) również w terminie innym niż wskazane w ogłoszeniach o kolejnych wyłożeniach.
Ad. 7
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 lit. B tiret 3 u.p.z.p. poprzez dokonanie niewłaściwego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zarządcą drogi wojewódzkiej, stwierdzić należy że w toku procedury planistycznej przeprowadzone zostały uzgodnienia z zarządcami dróg (GDDKiA - w zakresie dróg krajowych 1-2KDA1, Zarząd Województwa - w zakresie dróg wojewódzkich 1-2KDG, Zarząd Powiatu 1-5KDZl - w zakresie dróg powiatowych). Dodatkowo wystąpiono o opinie do Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz Zarządu Dróg Powiatowych. Przedmiotem uzgodnień i opiniowania był cały projekt planu miejscowego, w tym wszystkie drogi pozostające w zarządzie poszczególnych organów. Potwierdzają to kolejne uzgodnienia dokonane m.in. pismami: GDDKiA, Zarządu Województwa, Zarządu Powiatu oraz opinie: Zarządu Dróg Wojewódzkich, Zarządu Dróg Powiatowych - zgromadzonymi w dokumentacji planistycznej. Zarządcą dróg gminnych w gminie Liszki jest Wójt Gminy Liszki, który jest równocześnie organem sporządzającym plan miejscowy. Wójt Gminy, który jest równocześnie organem sporządzającym plan i zarządcą drogi, nie może nakładać obowiązku uzgodnienia projektu planu przez siebie samego. W związku z powyższym w odniesieniu do dróg gminnych nie mają zastosowania uzgodnienia/opinie dokonane z Zarządem Województwa i Zarządem Dróg Wojewódzkich.
Ad. 8
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 4 u.p.z.p., w zw. z art. 46 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej dalej u.u.i.ś.) poprzez brak przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko, w szczególności wpływu projektowanych dróg na środowisko, stwierdzono, że zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 46 pkt 1 u.u.i.ś., dla zaskarżonej uchwały została przeprowadzona strategiczna ocena oddziaływania na środowisko: została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń mpzp, która była przedmiotem opiniowania z właściwym organem w zakresie ochrony środowiska na każdym etapie procedury oraz wykładana do publicznego wglądu wraz z zaskarżona uchwałą. Zakres prognozy był przedmiotem uzgodnienia z RDOŚ i PPIS (pismo RDOŚ Nr: 00.411.3.79.2017.JM z dnia 10.08.2017 r., pismo PPIS Nr: PPG.6721.2.2.2017 z dnia 07.08.2017 r.). Konieczność przeprowadzania dodatkowych analiz oddziaływania na środowisko dla poszczególnych dróg (w szczególności drogi 6KDD1) na etapie procedury planistycznej, nie wynika z obowiązujących przepisów odrębnych.
Droga 6KDD1 wyznaczona została częściowo po działce [...] oraz [...], przy czym działka [...] jest ewidencyjnie działką drogową. Poszerzenie drogi nastąpiło w kierunku południowym na działkę 2049 ze względu na fakt, że na działce [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa. Ponieważ stanowi ona połączenie pomiędzy drogą klasy KDG a KDL wrysowana została jako droga publiczna. Najniższą klasą dróg publicznych są drogi klasy KDD. W przypadku przystąpienia do projektu realizacji drogi 6KDD1, zgodnie z art. 71 oraz 72 u.u.i.ś., wydana dla niej powinna zostać decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, analizująca wpływ realizacji drogi na środowisko. Procedura ta jest jednak prowadzona w trybie odrębnym w stosunku do procedury planistycznej.
Władztwo planistyczne przysługujące gminie przy sporządzaniu planu miejscowego, pozwala na przesądzenie o funkcji, jaką ma realizować w przyszłości obszar objęty planem. W przypadku drogi 6KDD1, zastosowanie władztwa planistycznego w zakresie zastosowania pierwszeństwa interesu publicznego względem interesu prywatnego uzasadnione jest sytuacją, w której przyjęte rozwiązanie pozwala na osiągnięcie pożądanego stanu, tzn. zabezpieczenia prawidłowej możliwości obsługi komunikacyjnej przy zminimalizowaniu zajęcia pod projektowaną drogę terenów innych niż działka drogowa.
Ad. 9
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez użycie materiałów planistycznych nieaktualnych na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, stwierdzić należy że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., Plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Zgodnie z § 10 ust, 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Materiały planistyczne sporządzone na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu.
Przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały, wykorzystano kopie map katastralnych (mapa zasadnicza) pozyskane z Państwowego Zasobu Geodezyjnego po przystąpieniu do sporządzania planu (licencja nr GKiK.I.6621.11268.2017_1206_P, z dnia 23.06.2017 r.). Kopia materiału zasobu innego w postaci nieelektronicznej dla formatu A3; licencja pozyskanej mapy zasadniczej nr GKiK.IV.6642.1.1753.2017_1206_P, z dnia 27.06.2017 r. - Mapa zasadnicza w postaci rastrowej w skalach 1:2000).
Mapy katastralne wykorzystywane przy sporządzaniu planów miejscowych, są materiałem sporządzanym na podstawie przepisów odrębnych przez właściwe organy administracji geodezyjnej i kartograficznej. Oznacza to, że zaliczają się one do materiałów wskazanych w § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, a nie § 10 ust. 1.
Ad. 10
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sporządzenie załącznika graficznego do planu miejscowego w skali 1:2000, bez uzasadnienia takiej skali oraz użycie podkładu mapowego, na którym brak potwierdzenia przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stwierdzić należy że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.p.z.p., Plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.
Zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2.000;
Wójt Gminy Liszki przystąpił do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Cholerzyn, dla obszaru wskazanego w uchwale Nr XXVII/286/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r., którego powierzchnia wynosiła ok. 817 ha. Kryterium określone w ww. rozporządzeniu zostało spełnione, a u.p.z.p. nie nakłada na organ sporządzający plan obowiązku uzasadniania podjętej decyzji.
Podkłady mapowe, na których sporządzono Rysunek zaskarżonej uchwały, pozyskane zostały z Państwowego Zasobu Geodezyjnego (licencja nr GKiK.L6621.11268.2017_1206_P, z dnia 23.06.2017 r.), mapa zasadnicza w postaci rastrowej w skalach 1:2000 (licencja nr GKiK.IV.6642.1.1753.2017_1206_P, z dnia 27.06.2017 r.), przekazane w wersji elektronicznej, co potwierdzają materiały zawarte w dokumentacji formalno – prawnej.
Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. W związku z powyższym, w celu zapewnienia czytelności, w Dzienniku Urzędowym został opublikowany Rysunek planu w podziale na arkusze A4. Równocześnie należy zaznaczyć, że na stronie BIP zamieszony jest Rysunek planu w postaci geotiff (https://bip.malopolska.pl/ugliszki'm,341517.geotiff.html), na którym działki stron nie są podzielone; dodatkowo w Urzędzie Gminy można uzyskać wyrys z planu, w układzie pozwalającym na przedstawianie działek w całości.
Nie zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia w całości nieważności zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Wobec tego, że wszystkie strony w zakreślonym terminie wskazały na możliwość uczestniczenia w rozprawie zdalnej, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania w tym trybie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W tej normie ustawowej poszukiwać należy ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ww. ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Wskazać zatem należy, że skarżący są właścicielami działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. E. W. jest właścicielką działek nr [...], [...], [...] zaś R. C. jest właścicielem działki nr [...].
W tym miejscu wskazać zatem należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko wadliwe ustalenia, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035).
Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, Wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2296/19).
W pkt. I wyroku stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w jakiej odnosi się do terenu 3U1, z następujących powodów.
Działki skarżących według ustaleń Studium położone są w środku dość dużego obszaru oznaczonego symbolem MU1. Zgodnie z ustaleniami Studium (str. 74 i następne) jest to obszar kształtowania zabudowy mieszkaniowo – usługowej, obejmujący istniejące i projektowane tereny zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo – usługowej i zagrodowej. Dla terenów tych ustalono następujące kierunki rozwoju przestrzennego. W zakresie funkcji, rodzaju zabudowy oraz kształtowania układu urbanistycznego:
. dopuszcza się lokalizację zabudowy jednorodzinnej w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym,
. dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych i rzemieślniczych (w tym rzemiosło produkcyjne) wolnostojących bądź wbudowanych w zabudowę mieszkaniową,
. dopuszcza się zmianę funkcji obiektów,
. dopuszcza się lokalizacje budynków użyteczności publicznej,
. wprowadza się zakaz lokalizacji zabudowy szeregowej i atrialnej w terenach MU1, MU2 (za wyjątkiem zabudowy kontynuującej istniejące pierzeje rynku lub tworzącej nowe pierzeje wzdłuż pozostałych ulic) i MU3;
. wprowadza się zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej w terenach MU2 i MU3;
. dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej w terenach MU1;
. wprowadza się zakaz lokalizacji obiektów produkcyjnych w terenach MU2 i MUS;
. zasady dopuszczenia (lub całkowity zakaz) lokalizacji obiektów produkcyjnych w terenach MU1 do ustalenia w planach miejscowych.
Jeśli zaś chodzi o przeznaczenie w planie miejscowym, to działki E. W. położne są w przeważającej części w obszarze 3MNU1 i w niewielkim zakresie w obszarze dróg publicznych 1 KDG oraz 2 KDL2. Natomiast działka R. C. położona jest w przeważającej części w obszarze 4MNU1 i w niewielkim zakresie w obszarze drogi publicznej 2 KDL2.
Zgodnie z § 38 zaskarżonej uchwały, obszary MNU to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, gdzie podstawowe przeznaczenie terenów to:
1) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym,
2)zabudowę mieszkaniowo-usługową w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym,
3)utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy,
4)obiekty usługowe,
5)usługi publiczne,
6)zieleń urządzoną: zieleńce i skwery oraz zieleń o charakterze izolacyjnym.
Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie działki R. C. i pośrednim sąsiedztwie - poprzez zaprojektowaną drogę 6KDD1- działek E. W. znajduje się teren oznaczony symbolem 3U1, którego przeznaczenie studialne jest identyczne jak przeznaczenie terenów oznaczonych w planie symbolem MNU, natomiast w planie miejscowym (w § 40) tereny U1 (1-4U1), określone zostały jako tereny usług o następującym podstawowym przeznaczeniu:
1) w terenach 2-3U1 - zabudowa mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym,
2) w terenach 2-3U1 - zabudowę mieszkaniowo-usługową,
3) budynki usługowe,
4) składy, bazy, magazyny,
5) budynki biurowe,
6) obiekty techniczne związane z prowadzoną działalnością,
7) zieleń urządzoną: zieleńce i skwery oraz zieleń o charakterze izolacyjnym.
Zgodnie § 40 ust. 5, w terenie oznaczonym symbolem 3U1 maksymalny rzut budynku nie może przekraczać powierzchni 10 000 m2.
Porównując zatem ustalenia studium dla terenu MU1 i ustalenia planu miejscowego dla obszaru oznaczonego w planie symbolem 3U1, wskazać należy, że zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ustalenia planu, wbrew zasadzie wynikającej z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., naruszają ustalenia studium. Studium w terenie MU1 przewidywało w pierwszej kolejności lokalizację zabudowy jednorodzinnej w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, a nawet dopuściło lokalizację zabudowy zagrodowej (tzn. siedlisk rolniczych), natomiast co do zabudowy usługowej wskazało że "dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych i rzemieślniczych (w tym rzemiosło produkcyjne) wolnostojących bądź wbudowanych w zabudowę mieszkaniową" oraz przewidziało lokalizacje budynków użyteczności publicznej.
Takie zapisy Studium sugerują niewielki rozmiar i zasięg oddziaływania planowanych usług.
Tymczasem w planie miejscowym dla terenu 3U1, obok zabudowy jednorodzinnej, budynków usługowych i biurowych itp., pojawia się jako równorzędne przeznaczenie podstawowe, przeznaczenie pod składy, bazy, magazyny; przy jednoczesnym wskazaniu, że maksymalny rzut budynku nie może przekraczać powierzchni 10 000 m2 , co oznacza obiekty o bardzo dużych rozmiarach, generujące znacznie większe uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, niż wskazują na to ustalenia studium.
Zgodnie z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które to rozporządzenie obowiązywało w czasie uchwalania zaskarżonej uchwały, składy i magazyny to tereny zabudowy techniczno – produkcyjnej (pkt. 4 załącznika nr 1), a nie tereny usług (pkt. 2 załącznika nr 1). Są to dwa różne przeznaczenia.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie natomiast z § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Natomiast § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. Rozporządzenie przewiduje 28 przeznaczeń w 7 kategoriach (tereny zabudowy mieszkaniowej; tereny zabudowy usługowej; tereny użytkowane rolniczo; tereny zabudowy techniczno – produkcyjnej; tereny zieleni i wód; tereny komunikacji; tereny infrastruktury technicznej). Przeznaczenia te muszą wystarczyć dla wszelkiej różnorodności urbanistycznej, architektonicznej, przyrodniczej, krajobrazowej, kulturowej dla całego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniać także powinny uwarunkowania ekonomiczne, własnościowe i społeczne, ochronę zabytków itp. Oczywistym jest, że różnorodność ta jest niezwykle bogata i niepodobna byłoby ją uwzględnić w ustaleniach planów miejscowych, bez zastosowania normy o której mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia: "W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych."
Jednakże zgodnie z jednolicie w zasadzie ukształtowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów wskazanego wyżej Rozporządzenia odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego, prowadzi do wniosku, iż co prawda jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (por. wyroki NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11; z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2551/11, z dnia 10 maja 2017 r. II OSK 1649/16, z dnia 29 kwietnia 2020 r. II OSK 2209/19, z dnia 17 marca 2022 r. II OSK 818/21).
Zdaniem Sądu, przewidziana w § 40 zaskarżonej uchwały zabudowa mieszkaniową jednorodzinną w układzie wolnostojącym oraz składy, bazy, magazyny pozostają ze sobą w rażącej sprzeczności, wykluczają się wzajemnie oraz stanowią niezwodny sposób na wygenerowanie w tym terenie konfliktów społecznych.
Obszar 3U1 bezpośrednio graniczy z działką R. C., która zabudowana jest domem jednorodzinnym, zatem ustalenia dla tego obszaru wpływać będą bezpośrednio na wykonywanie prawa własności skarżącego. Dodać należy, o czym jeszcze będzie mowa poniżej, że skarżący R. C., według ustaleń planu "na tyłach" domu może spodziewać się potencjalnych składów, baz i magazynów; zaś od frontu domu zaprojektowano drogę gminna 6KDD1. Działka skarżącego to działka wąska, a skoro nie będzie przeszkód w wybudowaniu bazy, składu lub magazynu o rzucie budynku 10 000 mkw w odległości kilku metrów od granicy działki (i samego domu), to trudno uznać, że takie przeznaczenie terenu sąsiedniego nie narusza interesu prawnego skarżącego, naruszając równocześnie ustalenia studium oraz zasady sporządzania planu miejscowego. Sytuacja skarżącej E. W. jest nieco lepsza, albowiem nie graniczy bezpośrednio z terenem 3U1.
W pkt. II wyroku orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie, w jakim dotyczy ona drogi oznaczonej symbolem 6KDD1.
Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zatem obowiązkiem organu planistycznego jest zapewnienie – w miarę możliwości – takich rozwiązań planistycznych, które umożliwią obsługę komunikacyjną określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.).
Z tego względu zdaniem Sądu wyznaczenie (i uwzględnienie istniejących) dróg publicznych 1KDG oraz 3KDD2, jako dróg mających istotne znaczenie dla stworzenia i uporządkowania sieci drogowej i obsługi komunikacyjnej gminy jako całości, w dodatku na znikomej części działek skarżących nie stanowi ani przekroczenia władztwa planistycznego gminy, ani nie pozostaje w sprzeczności ze studium. Rację ma organ, że na k. 128 studium wskazano, że "we wszystkich terenach dopuszcza się wyznaczenie w planach miejscowych niewyznaczonych w Studium dróg publicznych i wewnętrznych."
Inaczej rzecz się ma z drogą oznaczoną symbolem 6KDD1- zaprojektowaną jako droga gminna. W tym przypadku rozważenia wymaga, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Ingerencję w prawo własności, musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Jak wynika z akt planistycznych, droga 6KDD1 pojawiła się na skutek uwzględnienia uwagi K. G. i T. G., złożonej po I wyłożeniu planu miejscowego. Składający uwagi są właścicielami licznych działek znajdujących się na terenach 2P/U1 (tereny produkcyjno-usługowe), a uwaga dotyczyła (między innymi) zaplanowania drogi publicznej (lub wewnętrznej o parametrach drogi publicznej) na działkach nr [...] (K. G.) i [...] (istniejąca działka drogowa). Jest oczywistym, że droga ta ma służyć skomunikowaniu terenów produkcyjno-usługowych, należących między innymi do składających uwagi. Charakter terenów 2P/U1 (budynki produkcyjne, usługowe, składy, bazy, magazyny) jest tego rodzaju, że będzie to również, o ile nie w głównej mierze, droga dla samochodów ciężarowych. Gmina przystała na tę propozycję i zaprojektowała tę drogę, przecinając tereny mieszkaniowe (tworząc dwa tereny: 3 MNU oraz 4 MNU). Droga 6KDD1 przebiega pomiędzy działkami skarżących i została wyznaczona jako droga gminna, zatem jej realizacja będzie się wiązała z koniecznością wykupu, wywłaszczenia lub przejęcia na własność za odszkodowaniem działki składającego uwagę K. G..
W ten sam sposób gmina mogła jednak pozyskać inne nieruchomości i zaprojektować dla obsługi komunikacyjnej terenu 2P/U1 drogę w innym przebiegu, skoro z rysunku planu wynika, że nieopodal np. w terenie oznaczonym symbolem 3U1 nie ma praktycznie żadnej zabudowy. Skutek wyznaczenia drogi 6KDD1 w takim przebiegu jak to ma miejsce w zaskarżonej uchwale jest taki, że właściciele terenów 2P/U1 mają zapewnioną dogodną obsługę komunikacyjna swoich terenów przemysłowo – usługowych, za pośrednictwem drogi publicznej, po działce za która otrzymają odszkodowanie, natomiast skarżący będą znosić uciążliwości tej drogi w bezpośrednim sąsiedztwie swoich nieruchomości przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną. Przy czym nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona od tej drogi pokrywać się ma ze ścianą domu R. C.. Zdaniem Sądu nie jest to rozwiązanie, które choćby stara się wyważyć interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej, a jako takie przekracza granice władztwa planistycznego gminy.
W pkt. III wyroku Sąd stwierdził nieważność nieprzekraczalnych linii zabudowy wyznaczonych od strony drogi 6KDD1, co jest konsekwencją stwierdzenia nieważności obszaru tej drogi. Skoro bowiem z ustaleń planu wyeliminowana została sama droga, to nieprzekraczalne linie zabudowy nie mają racji bytu, a ich istnienie jest niepotrzebne.
Skarżący kwestionują całość zaskarżonej uchwały, choć obejmuje ona znaczny obszar – znaczną część wsi Cholerzyn. W oczywisty sposób całość ustaleń zaskarżonego planu miejscowego nie może dotyczyć interesu prawnego skarżących, a w każdym razie naruszeń takich Sąd nie dostrzega, nadto nie zostało to wykazane w skardze. Z tego względu w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w zakresie w jakim wykracza poza interes prawny skarżących, albowiem Sąd nie stwierdził, aby wszystkie ustalenia planu, w szczególności inne niż te o których orzeczono w pkt. I do III wyroku, wpływały w niedozwolony sposób na sytuacją prawną skarżących. Pozostałe zarzuty skargi nie są uzasadnione, zaś wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę są prawidłowe i znajdują uzasadnienie zarówno w aktach planistycznych, w obowiązujących przepisach jak i w treści planu miejscowego.
O kosztach orzeczono w pkt. V wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 814 zł składa się: kwota 300 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożone dokumenty pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).