II SA/Kr 985/25

II SA/Kr 985/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Joanna Tuszyńska
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 278 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2025 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 czerwca 2025 r., znak KK.ZUT.4701.1089.OZ.2025.AG w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 985/25
UZASADNIENIE
Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie PGW WP na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) w związku z pozwoleniem z 30 października 2017 r. na wprowadzanie ścieków – wskazując przy tym na chemiczne zapotrzebowanie tlenu (183053,080 kg), fenole lotne (44,455748 kg) oraz chrom, cynk, kadm, miedź, nikiel, wanad i trichlorometan (1321,120229 kg) – ustalił M. sp. z o.o. w O. za okres I kwartału 2025 r. opłatę zmienną za wprowadzanie ścieków do potoku M. w kwocie 32 3094 zł (informacja nr 1089).
W reklamacji oczyszczalnia zarzuciła, że opłata powinna być – podobnie jak w latach 2021-2022 – pomniejszona zgodnie z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego o ilość substancji zawartych w pobranych wodach na podstawie informacji P. sp. z o.o. w O. i S. sp. z o.o. w O.
Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie PGW WP decyzją z 13 czerwca 2025 r., znak: [...], wydaną m.in. na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) oraz § 10 ust. 2 pkt 2 i § 10 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 2471), określił opłatę jak wyżej, wskazując przy tym, że z dobrodziejstwa pomniejszenia przewidzianego w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego skorzystać może tylko podmiot, który ma pozwolenie na pobór wód i pozwolenie na wprowadzanie ścieków, natomiast oczyszczalnia ma tylko to drugie.
W skardze oczyszczalnia wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 278 ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego przez przyjęcie, że przepis wymaga legitymowania się obydwoma pozwoleniami, podczas gdy wymaga jedynie tego, aby podmiot dokonywał poboru wód (których zużycie spowodowało powstanie ścieków) w ramach realizacji usługi wodnej z art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a następnie aby następowało wprowadzanie ścieków (które powstały wskutek zużycia pobranej uprzednio wody) do wód w ramach realizacji usługi wodnej z art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego, niezależnie od tego, czy realizuje je ten sam, czy też inny podmiot;
2) art. 278 ust. 4 Prawa wodnego przez pominięcie oświadczenia oczyszczalni o skorzystaniu z danych dot. substancji zawartych w wodach pobranych przez użytkowników urządzeń wodnych, których zużycie spowodowało powstanie ścieków, które to dane wynikały także z oświadczeń użytkowników urządzeń wodnych;
3) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 i 49 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 86 Konstytucji RP w zw. z art. 278 ust. 4 Prawa wodnego przez przyjęcie, że zasada "zanieczyszczający płaci" ma związek wyłącznie z wprowadzaniem ścieków do odbiornika przy jednoczesnym zignorowaniu etapu poboru wód;
4) art. 7a kpa przez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści art. 278 ust. 4 Prawa wodnego na korzyść oczyszczalni, podczas gdy przedmiotem postępowania jest danina publiczna.
W uzasadnieniu skargi oczyszczalnia podniosła, że nastąpiła zmiana w wykładni, bo dotychczas brak tożsamości podmiotów dokonujących poboru wód i wprowadzania ścieków (w kontekście stosowania odliczenia) był akceptowany także przez sądy (II SA/Sz 17/24, II SA/Kr 1632/09). Skutkiem tej zmiany jest nie tylko naruszenie zasady "zanieczyszczający płaci" (oczyszczalnia nie ponosi odpowiedzialności za ilość substancji zawartych w pobranej wodzie, nie skorzystała ze środowiska), ale także niczym nieuzasadnione różnicowanie podmiotów na te, które jedynie oczyszczają ścieki pobrane przez inne podmioty, a następnie wprowadzają je do wody lub ziemi oraz na te, które dokonują poboru wody i następnie po jej zużyciu oczyszczają ścieki i wprowadzają je do odbiornika. Oczyszczalnia zwróciła uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, gdyby ustawodawcy rzeczywiście chodziło o tożsamość podmiotów, to posłużyłby się precyzyjnym sformułowaniem, tak jak np. w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie wzorów wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska i sposobu ich przedstawiania (Ilość substancji netto - jest to ilość substancji brutto zawartych w ściekach wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonych wskaźnikami wymienionymi w kolumnie 2, pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w ilości wody pobranej własnymi urządzeniami, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, pomnożona przez ilość tej wody). Po drugie, zgodnie z opublikowanym w BIP wzorem oświadczenia za usługi wodne, z którego oczyszczalnia skorzystała: Ilość substancji w pobranej wodzie jest to ilość substancji zawartych w wodzie pobranej przez użytkownika urządzenia wodnego, której zużycie spowodowało powstanie ścieków, obliczona w tabeli w oświadczeniu składanym w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub w tabeli w oświadczeniu składanym w celu ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych; wypełnia się w przypadku pomniejszania ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranej wodzie, której zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, o ile podmiot dysponuje danymi w tym zakresie, zgodnie z art. 278 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie PGW WP wniósł o oddalenie skargi, powołując się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne (II OSK 265/24, II SA/Kr 199/25) i wskazując, że pobór wody to nie jakikolwiek pobór, ale oparty o formalne pozwolenie, którego oczyszczalnia nie ma.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa, jak chodzi o stan faktyczny, jest w istocie bliźniacza ze sprawami wcześniej zakończonymi przez tutejszy Sąd, a to sprawami do sygn. akt II SA/Kr 199/25 i II SA/Kr 689/25. Stąd też argumenty przemawiające za oddaleniem skargi przedstawione w tych sprawach zostaną powielone w sprawie niniejszej, albowiem Sąd obecnie rozpoznający sprawę je w pełni podziela.
Na wstępie przytoczyć należy treść art. 278 ust. 4 ustawy prawo wodne: "Podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków". Jak to słusznie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 listopada 2023 r. II SA/Kr 1045/23 LEX nr 3643635: "Dla zastosowania wyjątku, o którym mowa w art. 278 ust. 4 p.w., niezbędne jest wystąpienie dwóch przesłanek, tj. pobór wód oraz wprowadzanie ścieków, które powstały po zużyciu/ wykorzystaniu pobranych wód - do wód lub do ziemi". Powstaje zatem pytanie, czy owe przesłanki mają się zmaterializować odnośnie jednego podmiotu, czy też mogą zostać rozdzielone (jeden podmiot pobiera wodę, a drugi odprowadza w ramach swoich zadań ścieki).
Sąd w sprawie II SA/Kr 199/25 wyraził następujące stanowisko:
"W ocenie Sądu, skarżony organ zasadnie przyjął, iż przepis ten znajduje zastosowanie do podmiotów, które pobierają wodę na podstawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, badają jej jakość, a następnie po jej zużyciu wprowadzają ścieki do wód lub do ziemi i w stosownych oświadczeniach odliczają pobrane w tej wodzie substancje. Zatem warunkami ponoszenia opłaty za substancję "netto" jest fakt posiadania przez podmiot ważnego pozwolenia na pobór wód oraz pozwolenia na wprowadzanie ścieków, jak również fakt przesyłania do organu oświadczeń podmiotu obowiązanego do uiszczania opłat za usługi wodne dot. ścieków jak również oświadczeń dot. poboru wód, fakt posiadania danych o ilości substancji w pobranej wodzie oraz fakt, iż dane zawarte w oświadczeniach dotyczących wprowadzania ścieków są zgodne z ilością substancji w pobranej wodzie, która spowodowała powstanie ścieków, wykazaną w oświadczeniu dot. poboru wód. Niezbędne jest wystąpienie zatem dwóch przesłanek: pobór wód oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Sąd kontrolujący niniejszą sprawę podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2024r. sygn. akt II OSK 265/24, podkreślający, iż brak pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych czy podziemnych uniemożliwia zastosowanie pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach o ilość substancji zawartych w pobranych wodach przy obliczaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Nie można utożsamiać pojęć prawnych z pojęciami funkcjonującymi w języku powszechnym oraz w nieprawidłowym odczytaniu treści pozwoleń wodnoprawnych, jakimi dysponuje spółka. Takie korzystanie z definicji pojęć potocznych mogłoby w konsekwencji doprowadzić do wykluczenia możliwości stosowania przepisów Prawa wodnego lub stosowania ich niezgodnie z regulacją ustawy. Pobór wody to nie każdy jakikolwiek pobór, ale oparty o formalne pozwolenie na taki pobór. W art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, ustawodawca wskazał usługę wodną w postaci poboru wód podziemnych i wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego), odróżniając ją od innych usług. Ustawodawca w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne enumeratywnie wyliczył rodzaje usług wodnych, wskazując, iż obejmują one między innymi "pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych" (pkt 1), a przepis art. 278 ust. 4 Prawa wodnego wyraźnie zaś wskazuje na pobór wód, a nie na inne odmienne od tej usługi wodnej korzystanie z wód.
Należy też zwrócić uwagę, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji obowiązku implementacji Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275; dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973) zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Podstawową zasadą ustawy Prawo wodne jest zatem, że korzystający płaci. Zasada ta ma na celu ochronę wód i ograniczenie działań powodujących negatywne dla tych wód skutki. Celem Ramowej Dyrektywy Wodnej jest bowiem zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska poprzez rozsądne i racjonalne wykorzystywanie zasobów naturalnych, oparte na zasadzie ostrożności oraz na zasadach, na jakich mają być podejmowane działania zapobiegawcze; priorytetem powinno być, aby szkody wyrządzone w środowisku były naprawiane u źródła, a zanieczyszczający powinien płacić. Celem jest utrzymanie i poprawa środowiska wodnego. W przepisie art. 267 ustawy Prawo wodne wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego). Opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi (art. 268 ust. 1 pkt 2) Prawa wodnego)".
Reasumując o ile strona skarżąca spełnia drugą przesłankę, tj. wprowadza ścieki do wód (pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną obejmującą wprowadzanie ścieków do potoku M. , udzielonego w drodze decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 30 października 2017, znak: SR-I\/.7322.1.195.2017.WM), to nie spełnia pierwszej przesłanki - nie posiada pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego na usługę wodną obejmującą pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych. Strona skarżąca korzysta z danych udostępnianych od 2 podmiotów trzecich: Spółki S. – dane dotyczą ujęcia wód podziemnych na które S. Sp. z o.o. posiada pozwolenie wodnoprawne znak: [...], oraz ujęcia wód powierzchniowych z rzeki S. pozwolenie wodnoprawne znak: [...], wykorzystuje również dane pozyskane od P. Sp. z o.o. w O. dotyczące ujęcia wody powierzchniowej z rzeki S. tzw. ujęcie " Z. " pozwolenie znak: [...] oraz ujęcia wody podziemnej "Z. " pozwolenie znak: [...] Wody te po zużyciu jako ścieki trafiają do M. Sp. z o.o. w O. . Jak wyżej podkreślono, brak pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych, czy podziemnych uniemożliwia zastosowanie pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach o ilość substancji zawartych w pobranych wodach przy obliczaniu opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków. Przepis art. 278 ust. 4 Prawa wodnego wyraźnie wskazuje na pobór wód, a nie na inne odmienne od tej usługi wodnej korzystanie z wód.
Brak zatem wód pobranych przez stronę skarżącą w ramach pozwolenia wodnoprawnego prowadzi do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a.
Końcowo należy dodać, że zadaniem przedsiębiorstwa takiego jak M. – jest doprowadzać ścieki wprowadzane do wód i do ziemi do poziomu jak najmniejszego zanieczyszczenia. Opłaty pobierane od tego przedsiębiorstwa za wprowadzenie ścieków określa art. 278 ust. 1 2 i 3 p.w.
1.Wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą.
(...)
2.W przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków przemysłowych lub ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe, do opłaty ustalonej według zasady, o której mowa w ust. 1, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach.
3.Opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
Zgodnie z art. 272 ust. 6 p.w. ( do którego nawiązuje art. 278 ust. 1 p.w.):
6. Wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:
1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5);
2) chemicznego zapotrzebowania tlenu;
3) zawiesiny ogólnej;
4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
Jest zatem oczywistym, że im lepiej oczyści się ścieki, tym opłata będzie mniejsza. W tym kontekście zamysł ustawodawcy związany z ustępem 4 art. 278 p.w. jest wyraźny. W uprzywilejowanej ( w kontekście tego przepisu) sytuacji są te podmioty, które pobierając wody na podstawie stosownego pozwolenia, następnie zużywając je dla swoich celów, kolejno je oczyszczają we własnym zakresie. Można zatem powiedzieć, że takie podmioty prowadząc swoją działalność, ubocznie do niej oczyszczają ścieki i z tego względu mają ulgę, mogąc odliczyć te zanieczyszczenia, które pierwotnie w wodzie pobranej już były. Ponadto jest tutaj transparentność pomiarów "na wejściu i na wyjściu", gdyż są one dokonywane przez jeden i ten sam podmiot. Tymczasem zadaniem oczyszczalni jest czyścić ścieki innych podmiotów i to jest główny cel istnienia takiego przedsiębiorstwa. Dlatego nie ma powodu, aby stosować w stosunku do niej ulg związanych ze stanem wód pobieranych, skoro sama wód nie pobiera.
Strona skarżąca w trakcie rozprawy wnosiła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą od wskazanego wyroku w sprawie II SA/Kr 199/25.
Sąd odmówił zawieszenia postępowania, bowiem nie stwierdził jakichkolwiek podstaw do jego zawieszenia. Podstawy takie zostały wymienione w art. 124 i art. 125 p.p.s.a. W szczególności kwestia prawomocności wyroku wydanego wcześniej w sprawie analogicznej nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Każda sprawa zawisła przed sądem administracyjnym ma charakter indywidualny i jest autonomicznie oceniana przez niezawisły Sąd. Oczywiście ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje w pewnych przypadkach związanie oceną prawną dokonaną w wyroku (art. 153, art. 190 p.p.s.a.), niemniej jednak w niniejszej sprawie przypadek taki nie zachodzi.
Z kolei zawieszenie na zgodny wniosek stron, o którym mowa w art. 126 p.p.s.a. nie było możliwe z uwagi na brak stanowiska organu administracji publicznej.
Reasumując, Sąd całkowicie podziela wykładnię art. art. 278 ust. 4 Prawa wodnego dokonaną w zaskarżonej decyzji, z której wynika, że przepis ten adresowany jest wyłącznie do takich podmiotów, które dysponują własnym pozwoleniem wodnoprawnym zarówno na pobór wód, jak i na wprowadzanie ścieków do ziemi.
Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.