II SA/Kr 983/22

II SA/Kr 983/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 781/23 - Wyrok NSA z 2025-09-24
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Dnia 10 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2022 roku sprawy ze skargi Gminy Wieliczka na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 231/2022 z dnia 10 czerwca 2022 roku znak: WOB .7721.351.2020.JKLI w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Wieliczka jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2022 roku, znak: WOB.7721.351.2020.JKLI utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce z dnia 14 lipca 2020 r., nr 159/20, znak: WG.5160.10.2018, którą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazano Inwestorowi: Gminie Wieliczka rozbiórkę samowolnie wybudowanego nasypu wraz z drogą wewnętrzną, przepustem pod nasypem oraz odcinkiem instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości K. W. oraz [...] w miejscowości K. M., gmina Wieliczka.
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Pismem z dnia 23 listopada 2017 roku (data wpływu do organu 29 grudnia 2017 roku) Gmina Wieliczka jako inwestor przedłożyła do Starosty Powiatowego w Wieliczce zgłoszenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę (art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane) zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzonej tłuczniem ścieżki na działce nr [...] oraz utwardzenie terenu kostką betonową pod ławki, grilla i stoliki oraz montaż ławek, stolików, kosza na śmieci, lampa solarnych (k. 60-63 a.a). Jak wskazano w treści zgłoszenia, inwestycja miała być realizowana na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] będących własnością Gminy Wieliczka (k. 61 a.a).
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce – dalej jako "PINB" w dniu 19 lutego 2018 roku przeprowadził inspekcję, w czasie której stwierdzono, że na działce nr [...] wzdłuż granic z działkami [...], [...] istnieje droga dojazdowa wykonana na podbudowie z kruszywa, gruzu budowlanego. Na tak wykonanej podbudowie na prawie całym odcinku drogi ułożone płyty betonowe. Droga dojazdowa posiada niweletę o rzędnej większej niżeli przylegające do niej działki nr [...] i nr [...], przez co od ich strony istnieje skarpowanie o wysokości ok. 0,7m. Tak wykonana droga dojazdowa prowadzi na wschodnią część działek [...] i [...] gdzie samochody ciężarowe dowożą ziemię (w dniu inspekcji jeden z kierowców wyjaśnił że jest to ziemia pochodząca spod torów kolejowych). W czasie inspekcji wizualnie stwierdzono, że na teren działek dowożono również - być może w okresie wcześniejszym - gruz budowlany. Działki znacznie podwyższone są względem terenu działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Miejscami skarpa wynosi ok. 4m natomiast jej nie porośnięte żadną roślinnością lico/czoło wskazuje że w miejscu tym powstał nasyp o znacznej powierzchni tworzący obecnie płaski fragment terenu. Z czoła skarpy na działce nr [...] wystaje rura PVC, z której w dniu kontroli wypływała ciecz w kierunku działki nr [...]. Ponadto stwierdzono, że na sąsiednim =obszarze istnieje utwardzony plac ograniczony betonowymi krawężnikami który prawdopodobnie pełni funkcję parkingu. W toku inspekcji wykonano dokumentację fotograficzną (k. 11 a.a.).
Następnie w dniu 28 marca 2018 roku PINB przeprowadził kontrolę (k. 35 a.a.), podczas której potwierdzono powyższe ustalenia.
Następnie pismem z dnia 11 kwietnia 2018 roku (k. 39) PINB wezwał Gminę Wieliczka do złożenia wyjaśnień w sprawie dotyczącej inwestycji budowlanej prowadzonej na działce nr [...] i [...] w miejscowości K. W., gmina Wieliczka polegającej m.in. na budowie drogi i nasypu.
PINB w dniu 24 maja 2018 roku dokonał kolejnej inspekcji w obrębie działek nr [...] i [...] w miejscowości K. W., gmina Wieliczka w stosunku do których prowadzone były czynności wyjaśniające w sprawie dotyczącej inwestycji budowlanej polegającej m.in. na budowie drogi i nasypu, podczas której stwierdzono, że stan na powyższych działkach uległ zmianie od czasu ostatnio przeprowadzonej kontroli w dniu 28 marca 2018r.
Ujawniono dodatkowy zakres wykonanych robót, a mianowicie :
1. wykonano przedłużenie nasypu w kierunku południowo zachodnim kształtując go ze spadkiem w kierunku działki [...] - zdjęcie nr 1,16, 18;
2. pod nasypem określonym w pkt. 1 ułożono przepust - zdjęcie nr 2,3,16;
3. wykonano przedłużenie nasypu w kierunku południowo wschodnim - zdjęcie nr 10, 11, 12, 13, 28, 29, 30, 31;
4. wykonano utwardzenie terenu w kierunku i na działce [...], gruzem i odpadami budowlanymi - zdjęcie 19, 20, 21, 22, 23, 32, 33, 34, 35;
5. dowożone są kolejne znaczne ilości mas ziemnych niewiadomego pochodzenia, gruzu budowlanego i odpadów - zdjęcie 14,15, 5, 6, 7,8, 9, 19-27, 35.
Wobec powyższego pismem z dnia 25 maja 2018 roku PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie budowy nasypu wraz z drogą wewnętrzną na dz. nr [...] i [...].
Wezwana do wyjaśnień Gmina Wieliczka pismem z dnia 4 czerwca 2018 roku (k. 16 a.a.) wskazała, że nie prowadzi ani też nie zlecała nikomu prowadzenia robót polegających na budowie nasypu wraz z drogą wewnętrzną na działkach nr [...] i [...] w miejscowości K. W., gmina Wieliczka
PINB ustalił, że zgodnie z Uchwałą nr XXVI/314/2016 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 27 października 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "C" działki objęte przedmiotem postępowania leżą w terenie oznaczonym symbolem 6US. tj. terenach sportu i rekreacji oraz 155Z tj. terenach zieleni nieurządzonej, oraz częściowo w strefie ekologicznej na której obowiązuje zakaz zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi oraz nasypywania gruntu, na terenach osuwisk i terenach zagrożonych występowaniem osuwisk (w tym strefach buforowych), z wyjątkiem przypadków dotyczących prac ziemnych związanych z inwestycjami, na których realizacje zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonano zgłoszenia lub uzyskano decyzje administracyjna. Powyższe działki nie leżą na terenach osuwisk i terenach zagrożonych występowaniem osuwisk (w tym strefach buforowych). Pozostałe zapisy planu odnoszące się do terenów US oraz Z nie wskazują na zakaz realizacji nasypów z łączącymi je drogami dojazdowymi ze wskazaniem na możliwość budowy obiektów w tym sportu i rekreacji (k. 37 a.a.).
W toku sprawy wyjaśnienia złożył sołtys K. W. pan K. W., który wskazał, że "prace których dotyczy postępowanie związane są z wyrównaniem terenu działek [...] i [...] w miejscowości K. W. jak również działki nr [...] w miejscowości K. M.. Wyrównanie tych działek polegało na nawiezieniu ziemi powstałej z rozbiórki nasypów kolejowych oraz materiału rozbiórkowego pochodzącego z terenu budowy prowadzonej w Ł. przy Centrum [...]." Sołtys wskazał, że nie posiada dokładnej wiedzy w jakiej ilości masy te zostały nawiezione, ponieważ w miejscu tym istniały znaczne nierówności ponadto przed nawożeniem ziemi nikt nie robił pomiarów wysokościowych terenu. Skarpa, która wcześniej istniała parę metrów za istniejącym ogrodzeniem boiska miała zróżnicowaną wysokość sięgającą do 3m. Obecnie w związku z nawiezieniem mas ziemnych skarpa została przesunięta o ok. 20m. Na działce nr [...] wykonano zejście do cieku wodnego, pod którym ułożono przepust w celu wyrównania istniejących tam wód gruntowych. Stwierdzone odprowadzanie wody jest odwodnieniem działek które znajdują się powyżej stanowiących prawdopodobnie własność gminy, przy czym odwodnienia te były wykonywane społecznie ok. 30 lat temu, a przy nawożeniu mas ziemnych zostały one przedłużone. Powstały płaski teren ma służyć jako teren rekreacyjny dla okolicznych mieszkańców. Sołtys wskazał także, że na przedmiotowe roboty nie wydawano żadnych kosztów , gdyż ziemia ta w ramach czynu społecznego została nawieziona przez firmy wywożące ziemie z inwestycji w Krakowie. Jedyne finansowane prace to przedłużenie odwodnienia tj. zakup rur którego dokonał sponsor - prawdopodobnie właściciel stacji benzynowej, natomiast rury na przepust otrzymał od gminy.
Sołtys dodał, że dostał polecenie od p. R. Ś. Wice Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, aby wskazać miejsce pod przyszły teren rekreacyjny dla okolicznych mieszkańców. Sołtys wystąpił następnie jako radny rady miejskiej do Burmistrza z wnioskiem o zakup działki w K. M., która ma służyć połączeniu działek gminnych oraz terenu rekreacyjnego z lasem. Kierownik Wydziału Inwestycji w Urzędzie Miasta i Gminie Wieliczka wskazała, iż aby starczyło środków zewnętrznych na wykonanie miejsca rekreacyjnego należałoby to miejsce społecznie wcześniej wyrównać i zrobić ścieżkę i dojścia, gdyż gmina obecnie nie posiadała środków na realizację tego rodzaju przedsięwzięcia. Wobec tego, że w niedalekiej okolicy nawożono masy ziemne na inne działki Sołtys wraz z kierowcami zwożącymi ziemię ustalił, że możliwe jest nawiezienia ziemi na teren działek, których dotyczy postępowanie. O fakcie tym poinformował przedstawicieli Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka, którzy wyrazili na to zgodę w formie ustnej. Roboty zostały rozpoczęte z początkiem roku i w zakresie nawożenia ziemi na działki gminne zostały już zakończone. Ponadto Sołtys wskazał, że droga prowadząca do wskazanego wyżej terenu powstała na cele dojazdu ciężkiego sprzętu na czas nawożenia mas ziemnych i docelowo zostanie całkowicie rozebrana.
Analizując zebrany materiał PINB uznał, że ma miejsce budowa budowli tj. nasypu wraz z drogą wewnętrzną jako dwa odrębne obiekty pod względem kategorii, (kategoria VIII - inne budowle oraz kategoria XXV - drogi) jednak stanowiące całość techniczno-użytkową. Wykonana droga dojazdowa, prowadzi bezpośrednio na wykonany nasyp tworzący płaską utwardzoną powierzchnię która docelowo ma pełnić funkcję rekreacyjną, dlatego też PINB nie znajduje uzasadnienia dla wyodrębniania dwóch niezależnych postępowań.
PINB wskazał, że utwardzenie drogi, nawet gruntowej (np. płytami betonowymi, tłuczniem kamiennym) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi.
W związku z tym, że prace były kontynuowane, PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017 roku, poz. 1332 ze zm.) – dalej jako "PrBud" postanowieniem nr 79/18 z dnia 30 lipca 2018 roku, znak: WG.5160.10.2018 nakazał inwestorowi Gminie Wieliczka wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza MiG Wieliczka o zgodności budowy nasypu wraz z drogą wewnętrzną na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości K. W. oraz [...] w miejscowości K. M., gmina Wieliczka wraz z robotami towarzyszącymi tj. ułożeniem przepustu pod nasypem oraz wykonaniem odcinka instalacji odprowadzającej wody opadowe- z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganych koniecznych dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane tj: m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie dc dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 7 stycznia 2019 roku Burmistrz Gminy Wieliczka wskazał, że "Gmina Wieliczka nie była inwestorem, ani też nie zlecała wykonywania prac budowlanych polegających na budowie nasypu wraz z drogą wewnętrzną na działkach nr [...], [...] i [...] w K. W. oraz [...] w K. M. Gmina Wieliczka. Biorąc jednak pod uwagę względy społeczne Gmina Wieliczka podejmie kroki w celu legalizacji tej inwestycji."
Wobec nieprzedłożenia stosownych, wymaganych dokumentów w dniu 14 lipca 2020 roku PINB wydał decyzję nr 159/20 nakazującą inwestorowi Gminie Wieliczka rozbiórkę samowolnie wybudowanego nasypu wraz z drogą wewnętrzną, przepustem pod nasypem oraz odcinkiem instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...], [...] i [...] w miejscowości K. W. gmina Wieliczka.
W uzasadnieniu wskazano, że materiał dowodowy daje podstawy do bezspornego przyjęcia, że w niniejszym przypadku mamy czynienia z budową drogi. Roboty zostały zakwalifikowane jako wykonanie drogi dojazdowej po własnej działce, a zatem stanowiące obiekt budowlanego - czyli budowli, w rozumieniu PrBud. PINB zaznaczył, że nawet brak jednoznacznie wskazanego przez inwestora/właściciela celu wykonanych robót nie stoi na przeszkodzie prawidłowej kwalifikacji robót, przy której należy uwzględnić całokształt i indywidualny charakter wykonanych robót, na co zwrócono uwagę m.in. w wyroku NSA z dnia 05 lipca 2013 r. sygn. II OSK 593/12, w uzasadnieniu, do którego wskazano, że "naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Nie sposób zatem przyjąć, że utwardzenie tłuczniem i kruszywem nawierzchni działki uniemożliwia przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę".
PINB wskazał, że jak wynika z art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 art. 48 ustawy Prawo budowlane określone zostały przesłanki wszczęcia procedury legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Możliwość wszczęcia tej procedury uwarunkowana jest jednak m.in. tym, by samowolnie wzniesiony obiekt nie naruszał przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu wydanej decyzji zaznaczono, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem podmiotu odpowiedzialnego za samowolę budowlaną. Tym samym, podmiot ten ma prawo do jej legalizacji, nie może natomiast zostać do niej przymuszony. PINB zaznaczył przy ty, że adresatem decyzji wydawanych w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej jest, stosownie do art. 52 PrBud, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, natomiast organem właściwym w tych sprawach jest organ nadzoru budowlanego - co do zasady powiatowy inspektor nadzoru budowlanego właściwy dla miejsca położenia obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania.
PINB wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego "opiekunem" prowadzonych prac był pan K. W. który działał jako sołtys wsi. Nie oznacza to jednak, że pan Windak ma status inwestora i tym samym strony postępowania, co więcej, takiego statusu nie ma również sołectwo. Organ wskazał, że utrwalony jest pogląd, że jednostka pomocnicza gminy (art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym), jaką jest m.in. sołectwo, nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a te kompetencje określa jednostce pomocniczej gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Na mocy art. 35 i 48 ustawy o samorządzie gminnym jednostki pomocnicze wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy, zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Wykonują władztwo zależne od gminy, a nie samodzielnie. Podniesiono, że "działalność jednostek pomocniczych prowadzona jest z powołaniem się na osobowość prawną gminy. Zatem samodzielnie - w imieniu własnym i we własnym interesie - jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania. Jednostki pomocnicze są wyłącznie elementami składowymi gmin, nieznajdującymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, niemogącymi podejmować w stosunku do osób trzecich działań prawnych. Poza ramami organizacyjnymi gminy nie istnieją nie mając osobowości prawnej. W związku z powyższym należy uznać, że status strony jako inwestor - przysługuje gminie i to gmina jest stroną postępowania, a nie jej jednostka pomocnicza(por. uzasadnienie do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006r., sygn. II SA/Bk 414/06r.).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Wieliczka.
Po rozpatrzeniu odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – dalej też jako "MWINB" decyzją z dnia 10 czerwca 2022 roku, znak: WOB.7721.351.2020.JKLI utrzymał w mocy decyzję PINB.
Organ odwoławczy wskazał przy tym, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 782) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, że w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.
Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest art. 48 ust. 1 Pr.Bud, który znajduje zastosowanie w przypadku realizacji przez Inwestora obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę bądź bez dokonania stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej. Jednym z warunków koniecznych, jakie muszą zostać spełnione by zastosowanie mógł mieć wspomniany artykuł prawa budowlanego jest zaistnienie "budowy" w rozumieniu przepisów Pr. bud., czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, odbudowę, rozbudowę czy też jego nadbudowę.
Organ odwoławczy wskazuje, iż PINB w Zakopanem dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym sprawy miała miejsce budowa nasypu wraz z drogą wewnętrzną, przepustem pod nasypem oraz odcinkiem instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości K. W. oraz [...] w miejscowości K. M., gmina Wieliczka.
MWINB wskazał, że trafnie w toku postępowania Organ I instancji ustalił, że Inwestorem przedmiotowych robót budowlanych jest Gmina Wieliczka. Zebrany materiał dowodowy, tj. zeznania pan W. oraz stron postępowania, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że inicjatorem prowadzonych robót był pan K. W. - sołtys K. W., jednakże niemożliwe jest zarówno uznanie, że pan K. W. był inwestorem przedmiotowych robót, jak i uznanie, że było nim sołectwo, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym podmiotem prawa w systemie tego samorządu jest gmina i tylko ona posiada osobowość prawną, co oznacza, że może zaciągać zobowiązania i ponosi za nie odpowiedzialność. Sołectwa i dzielnice (osiedla) nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i są - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - tylko jednostkami pomocniczymi gminy, a ich działalność w granicach określonych statutem, prowadzona jest w ramach osobowości prawnej gminy. W konsekwencji tego postanowienie §11 statutu, że gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania swoich jednostek pomocniczych, a jednostki te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy, pozostaje w sprzeczności z podmiotowością gminy jako osoby prawnej. Skoro bowiem przymiot osobowości przyznany został w ustawie gminie to oznacza to, że odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez wszystkie jej organy, w tym także za zobowiązania dotyczące gospodarki jednostek pomocniczych, ponosi gmina, która odpowiada za nie całym swoim majątkiem, w tym także majątkiem powierzonym sołectwom i dzielnicom (osiedlom). Sołectwo i dzielnica (osiedla) jako jednostki pomocnicze gminy nie zostały wyposażone w osobowość prawną i wobec tego ani z mocy ustawy o samorządzie terytorialnym, ani z mocy upoważnienia statutowego rady gminy nie mogą występować w stosunkach cywilnoprawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny, a ich organy nie są umocowane i nie mogą być również upoważnione w statucie sołectwa czy statucie dzielnicy (osiedla) do zawierania w imieniu tych jednostek umów i zaciągania zobowiązań (zob. uzasadnienie do wyroku NSA OZ we Wrocławiu z dnia 26 maja 1992 r., sygn. SA/Wr 1248/91).
Dokonane przez inwestora prace budowlane w postaci wykonania podbudowy z kruszywa, gruzu budowlanego, ułożeniu na wykonanej podbudowie płyt betonowych, dokonanie niwelacji prowadzącej do wystąpienia skarpowania, podwyższenie terenu działek i wykonanie nasypu, zainstalowanie rury PVC w celu oprowadzania wód opadowych w kierunku sąsiedniej działki stanowią roboty budowlane polegające na budowie drogi. Ponadto utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn.: II SA/Kr 1040/19). W ocenie MWINB możliwe jest wykorzystywanie powstałej nawierzchni jako szlaku komunikacyjnego, zatem wykonane roboty budowlane kwalifikują się do budowy drogi również poprzez pełnioną funkcję.
W niniejszej sytuacji nie budzi wątpliwości, iż na działce nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości K. M. miały realizowana jest inwestycja - budowa drogi wewnętrznej, a przedmiotowy nasyp stanowi względem niej element techniczno - użytkowy. Za całość użytkową można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zatem wykonany nasyp, który docelowo miał zostać wykorzystany na tereny rekreacyjne bez wątpienia kwalifikuje się jako obiekt budowlany i podlega regulacji Prawa budowlanego.
W brzmieniu art. 28 ust. 1 Pr. bud.: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Enumeratywnie wyliczone w niniejszych przepisach przesłanki zwalniające z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia do odpowiedniego organu administracji architektoniczno - budowlanej stanowią katalog zamknięty, który nie może być odczytywany rozszerzające W związku z faktem, że w powołanych przepisach zwalniających nie została wskazana zarówno budowa nasypu jak i budowa drogi, należy stwierdzić, że budowy te wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czego, jak wynika z akt sprawy Organu I instancji, Inwestor nie dokonał. Ze zgromadzonego materiału dowodowego PINB wynika, że Gmina Wieliczka dokonała jedynie zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzonej tłuczniem ścieżki na działce nr [...] oraz utwardzenia terenu kostką betonową pod ławki, grilla i stoliki oraz montaż ławek, stolików, kosza na śmieci, lamp solarnych na działkach, nr [...], [...] w miejscowości K. M., gmina Wieliczka. Wskazuje się, że przedmiotowe roboty budowlane nie mogą być klasyfikowane jako odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. zgłoszeniem, gdyż odstąpienie od projektu budowlanego, czy to istotne czy nieistotne, nie może prowadzić do powstania obiektu budowlanego o całkowicie odrębnej kategorii oraz objętego inną klasyfikacją prawną.
W myśl przepisów art. 48-49 Pr. bud. obiekt budowlany, wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać zalegalizowany tyko wtedy, gdy spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Pr. bud., tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno - budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Niniejszym przepisem ustawodawca zobowiązał właściwy organ administracji do zbadania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy nie narusza przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Wówczas organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie z art. 48 ust. 2 Pr. bud. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (bez względu na stopień ich zaawansowania), ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożyć obowiązek przedłożenia określonych prawem dokumentów. Przedłożenie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (jeżeli budowa nie została zakończona) i umożliwienie prowadzenia procedury legalizacyjnej. Natomiast nakaz rozbiórki może być orzeczony wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (bez przeprowadzenia procedury zmierzającej do legalizacji) lub inwestor nie dopełni obowiązków nałożonych w postanowieniu z art. 48 ust. 2-3 PrBud, w tym przedłożenia stosownych dokumentów.
W związku z brakiem dostarczenia ww. dokumentów w wyznaczonym terminie przez Gminę konieczne wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.
Odpowiadając na zarzut zawarty w odwołaniu, iż cyt. "organ nie dokonał wystarczającego zbadania sprawy i nie dokonał ustaleń w zakresie poszczególnych działek" MWINB wskazał, że w ramach czynności kontrolnych z dnia 28 marca 2018 r. oraz późniejszej inspekcji PINB z dnia 24 maja 2018 r. ustalony został przebieg granic wykonanych robót związanych z budową drogi oraz ich zakres na poszczególnych działkach, tj. nr [...], [...], [...] w miejscowości K. W. oraz [...] w miejscowości w miejscowości K. M., gmina Wieliczka. Ponadto dokonano analizy kopii map do celów projektowych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ID P.1219.2014.2445, KERG 3675/733/07, 3675/125/11, 3675/448/13, [...]/10 oraz zebrano liczne zeznania świadków w przedmiotowej sprawie. W ocenie MWINB PINB w Wieliczce zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający stwierdzić, że na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości K. W. oraz [...] w miejscowości K. M., gmina Wieliczka, miały miejsce roboty budowlane związane z budową nasypu wraz z drogą wewnętrzną, przepustem pod nasypem oraz odcinkiem instalacji odprowadzającej wody opadowe i słusznie uznał za inwestora ww. robót Gminę Wieliczka.
W odpowiedzi na pozostałe uwagi podnoszone przez Skarżącego w odwołaniu, tut. Organ podkreśla, iż w uzasadnieniu niniejszej decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
Na powyższą decyzję skargę wniosła Gmina Wieliczka, podnosząc zarzuty:
1. naruszenie regulacji prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 80 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawa Prawo budowlane
2. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczni sprawy,
3. dokonanie błędnych ustaleń faktycznych - w szczególności w kwestii przyjęt przez organ II instancji ustalenia, że to Gmina Wieliczka była inwestorem, pom że przeczą temu zebrane w sprawie dowody,
4. naruszenie art. 107 par. 1 pkt. 5 ustawy k.p.a poprzez wydanie decyzji nieprecyzyjnej treści, bez wskazania jaki konkretnie element nasypu powinien zostać rozebrany (w treści decyzji I instancji nie dookreślono powyżej kwest jednocześnie w uzasadnieniu wskazano, że działka została częściowo nasyp już ponad 30 lat temu i nie ustalono podmiotu który tego dokonał ani nie zbadano czy działania te były zgodne z ówcześnie obowiązującymi regulacjami).
Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości.
Skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie błędnie zastosowano regulację art. 48 ustawy prawo budowlane ponieważ nie doszło do wybudowania przez Gminę Wieliczka obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nasypania ziemi dokonane de facto bez wiedzy Gminy Wieliczka (w szczególności w zakresie formy) jako właściciela, pozwalają na przyjęcie, ze doszło do budowy obiektu budowlanego lub jego części. Gmina zaprzecza także zasadności przyjęcie, że część robót polegała na budowie drogi dojazdowej. W tym zakresie okoliczności faktyczne nie zostały właściwie wyjaśnione przez organ administracyjny I stopnia. Niezasadnie organ przyjmuje na stronie 7 uzasadnienia do decyzji, że "materiał dowodowy daje podstawy do bezspornego przyjęcia, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z budową drogi". Skarżący wskazuje, ze organ błędnie przyjął że doszło do wybudowania budowli mej poprzez nawiezienie ziemi na działki [...], [...] oraz [...] w celu ich wyrównania.
Jak wskazano wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 2017 r., sygn.. akt: II SA/Kr 656/17:
"Dla oceny wykonanych robót budowlanych kluczowe jest to, czy powstały w ich wyniku nasyp stanowi obiekt budowlany - budowlę ziemną. Nie każde bowiem przesunięcie i rozplantowanie mas ziemnych prowadzi do powstania budowli w tym rozumieniu."
Powyższe oznacza, że co prawda nasyp ziemny może być uznany za obiekt budowlany, ale jedynie wtedy, gdy spełnia definicję obiektu - ma charakter kubaturowy, jest widoczny. W analizowanej sprawie doszło o niwelacji nierówności na nieruchomościach -powoduje, że brak jest przesłanek dla przyjęcia, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego.
Konsekwencją natomiast tego, ze nie doszło do wybudowania obiektu budowlanego fakt, że zastosowania w niniejszej sprawie nie powinna znaleźć regulacja art. 48 ust Prawo budowlane.
Podkreślono, że Gmina Wieliczka nie była inwestorem opisanych prac. Gmina nie realizowała prac z własnych środków. Prace te nie były także zlecone przez organy upoważnione do reprezentowania Gminy Wieliczka.
Gmina Wieliczka zaprzeczyła także, aby doszło do wyrażenia zgody ustnej przez: "przedstawicieli UMIG Wieliczka" na wykonanie tych prac. W skardze podkreślono, że ani sołectwo ani sołtys nie są podmiotami uprawnionymi ani do reprezentowania Gminy Wieliczka, ani także do działania w jej imieniu. Wywiedziony przez organ II instancji wniosek co do tego, że to Gmina Wieliczka inwestorem, ponieważ jest odpowiada za działania sołtysa i sołectwa jest oczywiście sprzeczny z treścią regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym. Nie ma w tej ustawie zapisów z których wynikać mogłaby odpowiedzialność Gminy za działania jednostek pomocniczych – sołectwa i sołtysa.
W odpowiedzi na skargę MWINB wskazał, że wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie doszło do budowy drogi oraz nasypu (kwalifikującego się jako obiekt budowlany) i wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadnośći.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Ponadto należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. W zakreślonym terminie nie wszystkie strony zajęły stanowisko, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy odnieść do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania to jest "art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych – w szczególności w kwestii przyjętego przez organ II instancji ustalenia, że to Gmina Wieliczka była inwestorem, pomimo, że przeczą temu zebrane w sprawie dowody".
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Trzeba jednakże podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy. (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2045/15, NSA z dnia 25 września 2020 roku, sygn. II GSK 795/18, NSA z dnia 17 marca 2022 roku, sygn. II OSK 903/21, WSA w Krakowie z dnia 4 września 2020 roku, sygn. II SA/Kr 404/20 – oraz powołane tam orzecznictwo ). Sąd nie dopatrzył się w realiach niniejszej sprawy błędów czy wadliwości w przeprowadzeniu postępowania, w tym w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ w sposób adekwatny do potrzeb ustalił stan faktycznych i nie pozostawił niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności.
Istota błędnych ustaleń faktycznych, zdaniem skarżącej, sprowadza się do wadliwego ustalenia, że "nasypanie ziemi przez wiedzy Gminy Wieliczka" nie pozwala na przyjęcie, że doszło do budowy obiektu budowlanego. Podnosi dalej w skardze Gmina, że "nasyp ziemny może być uznany za obiekt budowlany, ale jedynie wtedy, gdy spełnia definicję obiektu".
W kontekście powyższych zarzutów, odnosząc się do ustaleń faktycznych, przede wszystkim należy odróżnić ustalenia faktyczne, co do robót (czynności), które faktycznie zostały wykonane od ich kwalifikacji z perspektywy przepisów prawa budowlanego.
W zakresie robót (czynności), które faktycznie zostały wykonane i do wskazania w tym kontekście w skardze, że doszło do "nasypania ziemi", trzeba jednak wskazać, że wbrew treści skargi, organy nie ustaliły, że doszło do nasypania ziemi. Ustalenia organów są zgoła odmienne, a mianowicie takie, że na działce nr [...] wzdłuż granic z działkami [...], [...] ułożono płyty betonowe na podbudowie wykonanej z kruszywa, gruzu budowlanego i ziemi.
Bezzasadne i abstrahujące faktycznych ustaleń organów i od treści akt sprawy są zatem twierdzenia Gminy, że doszło do "nasypania ziemi". Również nietrafne w konsekwencji, jako nieodnoszące się do realiów przedmiotowej sprawy, są również argumenty Gminy, że "nasypanie ziemi" nie stanowi budowy drogi. Jakkolwiek z tą argumentacją można się zgodzić, to jednak nie ma ona większego znaczenia, albowiem – jak wskazano powyżej – prace które faktycznie zostały wykonane nie sprowadzają się do "nasypania ziemi".
W świetle poczynionych ustaleń, że wykonano podbudowę z kruszywa, gruzu budowlanego, ułożono na wykonanej podbudowie płyty betonowe, zniwelowano podwyższenie terenu działek i wykonano nasyp, a także zainstalowano rury PVC, w celu oprowadzania wód opadowych w kierunku sąsiedniej działki, zasadnie organy nadzoru budowlanego obydwu instancji uznały, że doszło wybudowania drogi
Podzielić należy stanowisko, że naniesienie na grunt tłucznia i kruszywa niewątpliwie zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Utwardzenie kruszywem i gruzem nawierzchni działki a następnie ułożenia na tym podłożu płyt betonowych, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi i pozwala na przyjęcie, że doszło do wykonania budowli, na wykonanie której inwestor winien wykazać się pozwoleniem na budowę (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 20 listopada 2012 roku, sygn. II OSK 1283/11, NSA z dnia 5 lipca 2013 roku, sygn. II OSK 593/12, NSA z dnia 14 czerwca 2017 roku, sygn. II OSK 2625/15, NSA z dnia 20 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 1165/18).
Skoro zatem doszło do wykonania budowli, którą należało zakwalifikować jako drogę a inwestor nie legitymował się pozwoleniem na budowę, dlatego też zasadnie organy nadzoru prowadziły postępowanie w oparciu o art. 48 PrBud, w związku z czym bezzasadny jest również zarzut naruszenia tej normy.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń Gminy, że to nie ona była inwestorem, o czym ma świadczyć okoliczność, że Gmina nie poniosła żadnych kosztów, jak i prace nie były zlecone przez organy upoważnione do reprezentowania Gminy, a odpowiedzialność za prace ponosi sołtys i sołectwo, należy uznać że nie zasługują one na uwzględnienie. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że w tym zakresie organy poczyniły szerokie ustalenia. Opisano szczegółowo jak wyglądała komunikacja między Gminą a Sołectwem. W świetle poczynionych przez organy ustaleń nie budzi wątpliwości, że do wykonania prac doszło za stosownym uzgodnieniem między Gminą a Sołectwem (por. np. szerokie wyjaśnienia sołtysa; k. 46 a.a. PINB). Jakkolwiek inicjatorem robót był sołtys K. W., to jednak wobec tego, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 2022 roku, poz. 559 ze zm.) - dalej jako "u.s.g." sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, za inwestora należało uznać Gminę.
Jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a te kompetencje określa jednostce pomocniczej gmina w statucie, o którym mowa powyżej. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, ani też nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (por. K. Bandarzewski. P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, , S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 60, s. 63, s. 346).
Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w K.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy w formie uchwały organu gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r. sygn. akt IV SA 2841/01).
Działalność jednostek pomocniczych prowadzona jest z powołaniem się na osobowość prawną gminy. Zatem samodzielnie - w imieniu własnym i we własnym interesie - jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (. Jednostki pomocnicze są wyłącznie elementami składowymi gmin, nieznajdującymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, niemogącymi podejmować w stosunku do osób trzecich działań prawnych. Poza ramami organizacyjnymi gminy nie istnieją, nie mając osobowości prawnej. Status strony przysługuje gminie i to gmina jest stroną postępowania, a nie jej "część pomocnicza" - jednostka pomocnicza (por. uzasadnienie do: wyroku NSA z dnia 20 września 2001 r. sygn. II SA 1539/00, wyroku NSA z dnia 26 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 1248/91).
Trafnie zatem organy przyjęły, że stroną postępowania jest Gmina i to do niej, nie do Sołectwa skierowały decyzję. Bez znaczenia natomiast jest okoliczność, że inwestycja nie była finansowana przez Gminę oraz że prace nie były bezpośrednio zlecone przez organy upoważnione do reprezentowania Gminy.
W końcu nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt. 5) K.p.a. poprzez wydanie decyzji o nieprecyzyjnej treści i bez wskazania jaki konkretnie element nasypu powinien zostać rozebrany.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji "na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Pr bud. nakazano Inwestorowi: Gminie Wieliczka, 32-020 Wieliczka, ul. Powstania Warszawskiego I, reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka rozbiórkę samowolnie wybudowanego nasypu wraz z drogą wewnętrzną, przepustem pod nasypem oraz odcinkiem instalacji odprowadzającej wody opadowe na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości K. W. oraz [...] w miejscowości K. M., gmina Wieliczka". W ocenie Sądu rozstrzygnięcie decyzji jest wystarczająco precyzyjne i jednoznaczne. Wskazano dokładnie działki oraz obiekt, który ma być rozebrany, jako wybudowany samowolnie bez pozwolenia na budowę.
Przedmiotowy zarzut jest dodatkowo uzupełniony o twierdzenie, że w uzasadnieniu do decyzji I instancji nie dookreślono jednocześnie, że działka została częściowo nasypana już ponad 30 lat temu i nie ustalono podmiotu, który tego dokonał ani nie zbadano czy działania te były zgodne z ówcześnie obowiązującymi regulacjami.
Również i w tym zakresie jednak zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom Gminy organy szczegółowo przeanalizowały tę kwestię, wskazując że ok. 30 lat temu wykonano prace związane z odwodnieniem działek, które znajdują się powyżej stanowiących prawdopodobnie własność gminy, natomiast termin rozpoczęcia robót budowlanych związanych z nasypaniem działki określony został na 2018 rok. Powyższe wynika głównie z zeznań złożonych przez świadka - pana K. W. złożonych w dniu 9 lipca 2018 r., który wskazał jednoznacznie wynika, że roboty związane z nawożeniem mas ziemnych rozpoczęte zostały w 2018 roku. Organy w tym zakresie dokonały jednoznacznych ustaleń, opierając się, w zakresie określenia czasy wykonania robót, w zasadniczej mierze na oświadczeniach Sołtysa. Tym samym również i w tym zakresie podniesione zarzuty nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezależnie Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Ze względu na powyższe na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.