II SA/Kr 982/24

II SA/Kr 982/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 53 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara – Dubiel po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 maja 2024 r. nr SKO.ZP/415/155/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Starosta [...] postanowieniem z dnia 29 stycznia 2024 r. znak: [...] działając na podstawie art. art. 53 ust. 4 pkt. 6 i ust. 5, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 106 § 5 K.p.a. odmówił pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy na działkach: nr ewid. [...] i [...] w miejscowości K. gmina R. na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną tj.: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu i budynku gospodarczego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej: przyłącza energetycznego nN, instalacji pozyskującej energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, instalacji pozyskującej energię cieplną ze źródeł odnawialnych, przyłącza wody projektowanego ze studni, bezodpływowego szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe - w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do projektu decyzji Nr [...] z dnia 10 stycznia 2024 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na działkach nr [...] posiadających klaso-użytek R IVa o powierzchni 0,1082 ha oraz nr [...] posiadająca klaso-użytki RIVa i PsV o powierzchni 0,1126 ha. Jednocześnie, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R., obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., działki: nr [...] i nr [...] położone były w miejscowości K. i znajdowały w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Z kolei, w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., działki: nr [...] i nr [...] położone są w obszarze "RS" -obszary rolne i sadownicze - kompleksy terenów najkorzystniejszych dla rolnictwa. Niemniej na tym terenie występuje brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja może być projektowana na gruncie rolnym, stanowiącym klaso-użytek R IVa i PsV, który wprawdzie nie jest gruntem szczególnie chronionym w myśl ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jest gruntem, gdyż działki: nr [...] i nr [...] leżały w obszarze "R" - tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolniczych. Ponadto Starosta [...] zaznaczył, że z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice wynika, że przedmiotowy teren położony jest w obszarze "RS" - obszary rolne i sadownicze - kompleksy terenów najkorzystniejszych dla rolnictwa. Organ I instancji nadmienił, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Natomiast, polityka przestrzenna na obszarach "RS" polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu, ze znacznym udziałem wyspecjalizowanej gospodarki sadowniczej, a na terenie tym jest dopuszczenie jedynie nowej zabudowy zagrodowej wyłącznie w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych.
Na to postanowienie zażalenia wniósł S. M. podnosząc, że działka nr [...] posiada klaso-użytek RIVa, a działka nr [...] klaso-użytki RIVa i PsV, pochodzenia mineralnego, które nie są gruntami szczególnie chronionymi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 8 maja 2024 r. nr SKO.ZP/415/155/2024 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl natomiast art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym uzgodnień tych - jak stanowi art. 53 ust. 5 ustawy - dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w formie postanowienia, na które zażalenie przysługuje inwestorowi. Jak przewiduje przepis art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2018r. sygn. akt II OSK 528/18, uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. l pkt 4 tej ustawy, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...) obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne. Ochrona, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy wszystkich gruntów rolnych, w rozumieniu tej ustawy, jak również gruntów (nieruchomości) wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego też względu kontrola organu odwoławczego w istocie sprowadza się do zbadania, czy uzgodnienie zostało dokonane przez właściwy organ oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności, czy odpowiada na pytanie, czy ze względu na rolniczy, czy leśny sposób wykorzystania określonej nieruchomości, będzie możliwa realizacja przedsięwzięcia wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz w projekcie decyzji. W przedmiotowej sprawie stanowisko Starosty [...] niewątpliwe zostało wyrażone w prawidłowej formie i stwierdza, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji nie może uzyskać pozytywnego uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak bowiem wynika z danych z rejestru gruntów oraz materiału mapowego, teren planowanej inwestycji, czyli działki: nr [...] i nr [...] jedn. ewid. [...] stanowi grunt klasy R IVa i PsV o powierzchniach: 0,1082 ha i 0,1126 ha. W rezultacie, przedmiotowy grunt zakwalifikowany został jako grunt rolny, a co za rym idzie zaistniał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji w sposób przekonujący stwierdził, że planowane przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia ż rolnym przeznaczeniem tego terenu, zarówno w nieobowiązującym planie miejscowym gminy R. (symbol planu: "R"), jak i według studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. (symbol; "RS".). Ponadto, Kolegium podziela stanowisko Starosty [...], że według studium, polityka przestrzenna na obszarach RS polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu ze znacznym, udziałem gospodarki sadowniczej. Dlatego, na przedmiotowym terenie jest dopuszczalna realizacja jedynie nowej zabudowy zagrodowej, w przypadkach uzasadnionych obsługą istniejących lub nowo powstałych gospodarstw specjalistycznych. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże - w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że organy administracji nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego, czy wręcz skutkowały tym, że wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego. To, że znaczna część działki mającej być terenem inwestycji sklasyfikowana jako użytek rolny nie jest gruntem szczególnie chronionym - w świetle treści uzasadnienia i przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - oznacza, iż nie jest to grunt stanowiący użytek rolny klasy R I-III podlegający szczególnej ochronie (patrz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz że na gruncie tym nie ma urządzeń melioracji wodnych, co stwarza dodatkowe ograniczenia w zmianie zagospodarowania gruntów. Powyższe nie stoi jednakże w sprzeczności z uznaniem, że ten zwarty kompleks gruntów rolnych, w którym znajduje się działka inwestycyjna, z uwagi na ich klaso-użytki jest najkorzystniejszy dla rolnictwa na obszarze gminy R. Przeznaczenie przedmiotowej działki na cele rolne w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego gminy R., jak i w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy R. świadczy, iż Gminie R. zależy na rolniczym wykorzystywaniu gruntów, które zostały sklasyfikowane jako użytki rolne, dlatego grunty te powinny być objęte ochroną przed ich wykorzystaniem w innym celu.
Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. M. zarzucając naruszenie:
1/ art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji, art. 9 ust. 4 oraz art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. - dalej u.o.g.r.l. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz oparcie zaskarżonego postanowienia na niezgodności planowanej zabudowy ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2022 r. oraz nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (który utracił moc w 2003 r.), podczas gdy z przepisów wynika, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania nie mogą stanowić podstawy negatywnego uzgodnienia, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
2/ art. 92 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przedmiotowe działki są nieruchomościami wykorzystywanymi rolniczo, podczas gdy na mocy decyzji nr [...] z 26 września 2019 r. dla przedmiotowego terenu zostały ustalone warunki zabudowy w celu budowy 8 budynków mieszkalnych wraz z 8 budynkami gospodarczo - garażowymi i infrastrukturą techniczną (dalej jako; decyzja WZ z 2019 r.), na mocy której doszło do
podziału działki nr [...] na 9 działek (w tym 8 działek z przeznaczeniem na zabudowę
mieszkaniową, gospodarczo - garażową i infrastrukturę, m.in. [...] i [...], oraz 1 działkę z przeznaczeniem na drogę dojazdową do budynków mieszkalnych) oraz ich
przeznaczenie do sprzedaży (za zgodą Rady Gminy R.), które to naruszenie skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
3/ art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez jego zastosowanie w sprawie (przepis wskazany w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji, zaakceptowanego przez organ II instancji), podczas gdy przepis ten odnosi się do nieruchomości klas I - III, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
4/ art. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy dla teren był objęty ostateczną decyzją WZ z 2019 r, dopuszczającą budowę na terenie 8 budynków mieszkalnych, 8 budynków gospodarczo - garażowych i infrastruktury, które to naruszenie skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
5/ art. 8 § 2 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w 2019 r. organ I instancji pozytywnie uzgodnił (w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy 8 budynków mieszkalnych wraz z 8 budynkami gospodarczo - garażowymi i infrastrukturą techniczną dla przedmiotowego terenu, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
6/ art. 6 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonego postanowienia oraz zaakceptowanie postanowienia organu I instancji, opartego na niezgodności planowanej zabudowy ze
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2022 r. oraz
nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ważnym
do 2003 r.), podczas gdy z przepisów wynika, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania nie mogą stanowić podstawy negatywnego uzgodnienia, które to naruszenie skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
7/ art. 7, 77 § 1, 80 art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wewnętrznie
sprzeczne i nielogiczne uzasadnienie zaskarżonych postanowień oraz dokonanie
dowolnej oceny dowodów, bez uwzględnienia całego stanu faktycznego i prawnego,
m.in. w zakresie:
a/ zamiaru przeznaczenia działek na cele zabudowy mieszkaniowej (co wynika z decyzji WZ z 2019 r., decyzji o podziale z 2019 r. oraz uchwały Rady Gminy R. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości), co skutkowało błędnym przyjęciem, że przedmiotowy teren nigdy nie był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
b/ ustalenia, że przedmiotowy teren znajduje się w całości w obszarze RS wyznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2022 r., podczas gdy z mapki z naniesionymi granicami ze studium
z 2022 r. wynika, że część działki nr [...] jest objęta terenem o przeznaczeniu MZ (niezależnie od tego, że skarżący kwestionuje oparcie zaskarżonych rozstrzygnięć na ustaleniach studium i nieobowiązującego planu miejscowego), które to naruszenie skutkowało nieprawidłowym zakwalifikowaniem terenu jako przeznaczonego w całości na cele rolnicze i utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
c/ podkreślania braku mocy wiążącej studium oraz nieobowiązującego planu miejscowego, a z drugiej strony oparcia zaskarżonych postanowień na przeznaczeniu terenu w tych dokumentach (właściwie przez przywołania żadnych innych argumentów);
d/ odnoszenia się w treści postanowienia organu I instancji (zaakceptowanego przez organ II instancji) do nieaktualnej już treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. (co może sugerować, że organ rozpoznający sprawę brał pod uwagę nieobowiązującą treść przepisu) oraz do art. 7 u.o.g.r.l., który nie ma zastosowania w sprawie;
e/ wskazania w postanowieniu organu I instancji działek nr [...] i [...] (co zostało zaakceptowane przez organ II instancji), podczas gdy postanowienie uzgadniające nie dotyczyło tych działek, a co powoduje niejasność, czy jest to wyłącznie omyłka pisarska, czy też organ I instancji dokonał analizy pod kątem niewłaściwych działek, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
d/ odwoływania się do studium z 2022 r. oraz uchwały Rady Gminy R. z 2023 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium z 2022 r. w sytuacji, gdy od podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany studium w 2023 r. nie są kontynuowane prace nad zmianą studium ani nad miejscowym planem na podstawie studium z 2022 r. oraz nieuwzględnienia, że Gmina R. podjęła prace nad planem ogólnym (obecnie nabór wniosków do planu ogólnego został zakończony);
8/ art. 8, 9 i 11 k.p.a., ponieważ postanowienia organów powinny być spójne i logiczne, tak by z ich treści w sposób niebudzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ stan faktyczny i prawny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, natomiast w przedmiotowej sprawie uzasadnienia nie są spójne i logiczne, a wskazany stan faktyczny jest sprzeczny z istniejącym stanem rzeczy.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty, a w konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocenia legalności postanowienia organu administracji, o odmowie pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego, w zakresie ochrony gruntów rolnych, gruntów klasy bonitacyjnej R IVa i PsV. Odmowę uzgodnienia organ uzasadnia zapisami nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym grunt objęty projektem decyzji miał przeznaczenie rolne oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Raciechowice, w którym teren ten położony jest w obszarze "RS" to obszary rolne i sadownicze. Organ odmowę uzgodnienia uzasadnia także polityką przestrzenną na obszarach RS (zapisy studium), która polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu ze znacznym, udziałem gospodarki sadowniczej. Jak podkreślono w zaskarżonej decyzji, organy administracji nie powinny podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego, czy wręcz skutkowały tym, że wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego. W ocenie sądu postanowienie to nie nosi cech legalności.
Zgodnie z art 53 ust 4 pkt. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 (dalej ustawa) decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (o ustaleniu lokalizacji celu publicznego), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Przepis art 64 ustawy stanowi, że przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, (...). Z kolei art 53 ust 5 ustawy uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.
Jak podkreśla się w doktrynie, tryb uzgodnieniowy ma zastosowanie do oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, wówczas gdy ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia tej decyzji z innym organem, zasadniczo wyspecjalizowanym w problematyce wymagającej szczególnej wiedzy. Z uwagi na ten szczególny przedmiot sprawy do właściwości organu uzgadniającego decyzję przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Zatem organ uzgadniający w postępowaniu uzgodnieniowym działa na podstawie przepisów normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia i dokonuje uzgodnienia zważywszy na ten zakres. Organ ten nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dopuszczalności uzgodnienia decyzji dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz wydanie VIII). Uzgodnienie jest "silną" formą współdziałania organów przewidzianą prawem materialnym jest działanie po uzgodnieniu, oznaczające, że oba współdziałające organy muszą wypracować wspólne stanowisko co do rozstrzygnięcia w zakresie okoliczności wymagających uzgodnienia. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje zwykle, o ile ustawodawca nie postanowi inaczej, treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne, a stanowisko zajęte przez organ uzgadniający przesądza o treści decyzji, która jest wydawana przez organ decydujący (Hanna Knysiak-Sudyka Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III).
Oznacza to, że negatywne dla skarżącego uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w istocie wyklucza możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i w konsekwencji uniemożliwia jej realizację inwestycji na tym terenie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazują konkretnych przesłanek, jakimi powinny kierować się organy dokonujące uzgodnienia w omawianym zakresie. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu pomiędzy interesem publicznym a słusznym interesem obywatela (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 2251/19, LEX nr 3503333; wyrok WSA w Krakowie z 21 września 2023 r., sygn. II SA/Kr 789/23, LEX nr 3618872).
W przypadku rozstrzygnięć uznaniowych sądowa kontrola jest ograniczona do badania, czy rozstrzygnięcie nie było dowolne, czy wybór jednego z możliwych rozstrzygnięć został należycie i przekonująco uzasadniony, a interes publiczny oraz interes obywateli zostały rozważone w sposób wystarczający. Sąd nie ma natomiast kompetencji do badania ich słuszności czy też celowości.
W ocenie sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie spełniają kryterium prawidłowego rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Zgodnie z art 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że po pierwsze przepisy prawa wyznaczają kompetencje organów do wydania rozstrzygnięcia o konkretnej treści, po drugie zaś, rozstrzygnięcie to musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach, także jeżeli jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Jeżeli rozstrzygnięcie nie ma oparcia w przepisach, czy wręcz jest sprzeczne z przepisami, nie można uznać, je za legalne.
Odmowa uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy motywowana sprzecznością przedmiotu uzgodnienia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie obowiązuje od 1 stycznia 2004 r. nie ma żadnego umocowania prawnego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są prawem lokalnym (miejscowym), a ich przepisy obowiązują w czasie, gdy plany te są aktualne tj. nie wygasły na skutek upływu czasu, zgodnie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest zresztą wydawana z uwagi na fakt, że teren, którego projekt decyzji dotyczy nie jest objęty zapisami planu. Powoływanie się na przepisy nieobowiązujące, choćby w ramach uznania administracyjnego jest nie do przyjęcia.
Co do sprzeczności projektu decyzji z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. wskazać należy, że organ powołuje się na sprzeczność zamierzenia a aktem, który nie jest aktem prawnym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego gminy. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). Nie jest jednak postawą do wydawania decyzji administracyjnej, jej treści czy w końcu uzgodnienia w ramach współdziałania organów administracji. Organ (w tym organ uzgadniający) nie może odmawiać ustalenia warunków zabudowy, lub uzgodnienia tych warunków motywując niezgodnością zamierzenia inwestycyjnego z aktem który, prawem nie jest a jak mowa wyżej jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego gminy.
Dywagacje organu na temat polityki przestrzennej na obszarach RS, która polega na ochronie kompleksów rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz wartości przyrodniczych i krajobrazowych terenu oraz intensywnym, rolniczym wykorzystaniu terenu ze znacznym, udziałem gospodarki sadowniczej a także praktyki organy administracji, która nie powinna podejmować rozstrzygnięć, które w przyszłości uniemożliwiałyby zrealizowanie ustaleń studium przy uchwalaniu planu miejscowego, czy wręcz skutkowały tym, że wymuszały zmianę ustaleń studium przed uchwaleniem planu miejscowego, mają pozaprawny charakter i noszą cechy zupełnej dowolności. Podkreślić należy, że studia uwarunkowań zachowają moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego, nie dłużej jednakże niż do 31 grudnia 2025 r. - nie wymagają zatem aktualizacji.
Ponieważ organ jako podstawę prawna rozstrzygnięcia podaje też art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art 7 ust 2 pkt 1 ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wydawana jest w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, Przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w odniesieniu do użytków rolnych klas bonitacyjnych I-III, co do zasady, dokonuje się przez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, przy czym zmiana przeznaczenia tych gruntów zawsze wymaga zgody ministra rolnictwa (rozwoju wsi). Grunty o niższych klasach bonitacyjnych nie wymagają zmiany przeznaczenia, o której mowa w art 7 ust 1, oraz zgody ministra o której mowa w ust 2 ustawy. Wyłączenie takich gruntów z produkcji rolnej wymaga wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie przez uprawniony organ na podstawie art 11 ust 1 w/w ustawy. Decyzji takiej wymaga zresztą także wyłączenie z produkcji rolnej gruntów rolnych klasy I-III, które za zgodą ministra rolnictwa, uzyskały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nierolnicze. Sama zmiana przeznaczenia gruntów, nie daje podstaw do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Wymagane jest także w takim przypadku, wydanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.
Do tak rozumianych przepisów należy odnosić regulację zamieszczoną a art 61 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (...) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...). Zgoda, o której mowa w tym przepisie, to zgoda, o jakiej mowa w art 7 ust 2 ustawy (zgoda ministra rozwoju wsi) i dotyczy jedynie gruntów klasy bonitacyjnej I-III. Pozostałe grunty nie wymagają takiej zgody, nie są zatem objęte wymogiem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W stosunku do takich gruntów organy administracji wydają decyzję ustalającą warunki zabudowy, a przez uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w stosunku do gruntów o których mowa w art 11 ust 1 ustawy, inwestor obwiązany jest uzyskać decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 r. II OSK 1301/14 1. Decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej uzyskuje się w przypadku braku planu miejscowego po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. 2. Organy właściwe w sprawach ochrony gruntów leśnych nie mogą samodzielnie rozstrzygać o sposobie przeznaczenia terenu, a zatem konieczne jest wcześniejsze uchwalenie planu miejscowego przez organy gminy albo uzyskanie przez stronę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponieważ grunt objęty projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to grunt klasy bonitacyjnej R IVa i PsV,. nie wymagał zgody ministra rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Stanowisko organu, który uzależnia uzgodnienie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej klasy bonitacyjnej, powołując się na brak zgody ministra rolnictwa (aczkolwiek stanowisko to nie zostało wyrażone wprost), jest zatem pozbawione podstaw prawnych.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.