II SA/Kr 981/24

II SA/Kr 981/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
III OZ 235/25 - Postanowienie NSA z 2025-05-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2024 r., znak: SKO.OŚ/4170/13/2024 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej A. Spółka z o.o. z siedzibą w N. e kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z dnia 5 grudnia 2023 r., znak: OS-I.6241.4.2023.JK, na podstawie art. 10, art. 28, art. 49, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U z 2023 r., poz. 775 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), art. 115a ust. 1, 3, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm. – dalej jako: u.p.o.ś.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 112), po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu w dniu 21 lipca 2023 r. sprawy dotyczącej poziomu hałasu przenikającego do środowiska w wyniku działalności zakładu A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej też jako: strona, strona odwołująca się lub skarżąca) – zakład produkcyjny w P. I., ustalił dla ww. zakładu produkcyjnego dopuszczalny poziom hałasu wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w dB emitowanego do środowiska dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pora dnia 6.00-22.00 – 50 dB (A), pora nocy 22.00-6.00 – 40 dB (A) oraz zobowiązał stronę do: podjęcia działań celem redukcji poziomu nadmiernego hałasu emitowanego do środowiska, utrzymywania wszelkich urządzeń, będących źródłem hałasu we właściwym dobrym stanie technicznym, gwarantującym najwyższą sprawność, zgłaszania wszelkich zmian mających wpływ na emitowany do środowiska hałas, przeprowadzania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, wyrażonego wskaźnikami hałasu mającymi zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska (LAeq D i LAeq N), zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 21 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (tekst jedn. Dz. U. 2023, poz. 1706), wskazując, że okresowe pomiary hałasu prowadzi się raz na dwa lata z uwzględnieniem specyfiki pracy źródeł hałasu, każdorazowego przekładania wyników pomiarów hałasu do Starostwa Powiatowego w Krakowie i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie w terminie 30 dni od dnia ich wykonania.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przebieg postępowania wskazując, że w dniu 20 kwietnia 2023 r. wpłynęło do urzędu zawiadomienie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie przekazujące skargę na uciążliwość hałasową powodowaną przez parking samochodów ciężarowych należący do strony. Kontrola zakładu produkcyjnego w J. , przeprowadzona przez pracowników organu I instancji w dniu 29 maja 2023 r. wykazała zasadność zlecenia pomiarów akredytowanemu laboratorium. Organ podał, że pismem z dnia 1 czerwca 2023 r. zawiadomił stronę o zamiarze kontroli, informując jednocześnie o przeprowadzeniu pomiarów hałasu przez firmę L. Sp. z o.o., posiadającą akredytację w tym zakresie (AB1100).
Organ I instancji wyjaśnił, że badania akustyczne przeprowadzono podczas normalnej pracy głównych źródeł hałasu znajdujących się na terenie obiektu, zaś wyniki pomiarów w punkcie nr 1 wykazały emisje hałasu do środowiska w wysokości 49,3 dB w porze nocnej, a w punkcie nr 2 – 47,5 dB w porze nocnej. W związku z tym stwierdził, że przekroczone zostały normy dla pory nocnej, gdyż dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej normy określone w rozporządzeniu z dnia 14 czerwca 2007 r. wynosiły 50 dB dla pory dziennej i 40 dB dla pory nocnej. Ustalił, że źródłami hałasu powodującymi przekroczenia obowiązujących norm były sprężarki chłodni samochodowych, pracujących na parkingu firmy strony.
Spółka wniosła uwagi i zastrzeżenia co do przeprowadzonych pomiarów hałasu zarzucając nieprawidłowe usytuowanie punktów pomiarowych oraz niewłaściwe określenie przeznaczenia terenów objętych postępowaniem jako terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy faktycznym zagospodarowaniem terenów była zabudowa zagrodowa.
Następnie organ podał, że na jego zapytanie dotyczące zakwalifikowania terenów objętych postępowaniem jako terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Burmistrz wyjaśnił, że działki objęte postępowaniem w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na ww. terenach od dnia 6 grudnia 2016 r., zatwierdzonym uchwałą Nr XXI/238/16 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 27 października 2016 r. z późniejszymi zmianami.
Po przeprowadzeniu ponownych pomiarów hałasu emitowanego do środowiska w porze nocnej w dniu 31 października 2023 r. w dwóch punktach pomiarowych zlokalizowanych na terenie najbliższej zabudowy mieszkaniowej, wykonanych podczas normalnej pracy głównych źródeł hałasu znajdujących się na terenie obiektu, ustalił emisję hałasu do środowiska w pkt 1 - w wysokości 49,4 dB w porze nocnej, a w punkcie nr 2 - 46,4 dB w porze nocnej.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. , zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie:
1) art. 115a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 48 w zw. z art. 3 pkt 6 u.p.o.ś. przez wydanie decyzji dla magazyny spółki zlokalizowanego w miejscowości P.-I., podczas gdy postepowanie dotyczyło parkingu samochodów ciężarowych położonego w miejscowości W. (działki nr [...], [...],[...]), a parking ten nie stanowi "zakładu";
2) art. 115a ust. 1 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 u.p.o.ś. przez uznanie, że dopuszczalny poziom hałasu dla magazynu spółki powinien być określony w oparciu o normy obowiązujące dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pomimo że organ nie przeprowadził wystarczającej analizy, która pozwoliłoby stwierdzić, jaki jest zasięg oddziaływania źródła hałasu, a w konsekwencji jakie są granice obszaru analizowanego, co pozwoliłoby następnie ustalić jakie normy akustyczne obowiązują na tym obszarze;
3) art.114 ust.1 w zw. Z art.114 ust.2 u.p.o.ś poprzez nie ustalenie jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art.114 ust.2 ustawy;
4) art.115a w zw. Z art.148 ust.1 u.p.o.ś. poprzez określenie dopuszczalnego poziomu hałasu również w porze dziennej, mimo że pomiary przeprowadzono wyłącznie dla pory nocnej;
5) art. 115a w zw. z art. 148 ust. 1 u.p.o.ś. w zw. z pkt G Załącznika 7 rozporządzenia z dnia 7 września 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz.1710) poprzez przeprowadzenie pomiarów sprzecznie z obowiązującymi przepisami, w tym braku określenia szacunkowej odległości i wysokości pierwszej linii zabudowy od terenu parkingu, braku uwzględnienia obiektów odbijających fale akustyczne w otoczeniu źródła i punktu pomiarowego, braku odpowiednich załączników do sprawozdań w postaci szkiców;
6) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
W oparciu o podniesione zarzuty, strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania administracyjnego I instancji w całości, względnie w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu odwołania strona odwołująca się przede wszystkim zarzuciła, że przepisy ustawy nakładają na organ obowiązek ustalenia zasięgu oddziaływania hałasu i wyznaczenia na tej podstawie obszaru analizowanego, ustalenia czy w skład obszaru analizowanego wchodzą tereny podlegające ochronie akustycznej w rozumieniu art.113 ust.2 u.o.p.ś., przy czym ustalenie to dokonywane jest albo na podstawie obowiązującego planu miejscowego albo – w przypadku jego braku – na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania obszaru analizowanego. W przypadku, kiedy obszar analizowany objęty jest planem miejscowym i plan ten ustala kilka rodzajów terenu o których mowa w art.113 ust.2 u.p.o.ś., organ winien ustalić jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art.114 ust.2 o.p.o.ś. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas można zaliczyć do kategorii wymienionych w art.113 ust.2 pkt 1ustawy, to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. W uzasadnieniu odwołania powołano liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 kwietnia 2024 r., znak: SKO.OŚ/4170/13/2024, na podstawie art. 115a w zw. z art. 378 ust. 1 u.p.o.ś. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 5 grudnia 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja organu I instancji była prawidłowa, gdyż pomiary wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu i na tej podstawie organ I instancji wydał decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, działając zgodnie z art. 115a u.p.o.ś.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji przytaczając art. 3 pkt 6 u.p.o.ś. (definicja instalacji), art. 3 pkt 4 u.p.o.ś.(definicja emisji) i art. 3 pkt 48 u.p.o.ś. (definicja zakładu) wyjaśnił, że zastosowanie art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. jest możliwe w przypadku zakładu. Wskazał, że jeżeli mamy instalację i podmiot dysponujący terenem, gdzie jest eksploatowana, posiadający jeden z tytułów prawnych określonych w art. 3 pkt 41 u.p.o.ś., to mamy zakład i w takim przypadku podmiot dysponujący tym tytułem będzie adresatem postępowania, np. w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnych poziomach hałasu (art. 115a u.p.o.ś.).
Skoro kontrola wykazała, że źródłem hałasu przenikającego do środowiska są sprężarki chłodni samochodowych przy firmie strony odwołującej się, parkujące na parkingu zakładowym, to adresatem decyzji jest strona odwołująca się, jako zakład, którego działalność stwarza uciążliwości akustyczne.
Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził analizę, która pozwoliła stwierdzić jaki był zasięg oddziaływania źródła hałasu. Ustalił zatem granice analizowanego obszaru i ocenił, że tereny chronione akustycznie były w przeważającej większości terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (tereny, które znajdują się również w otoczeniu zakładu, tj. tereny produkcyjne czy rolne nie są terenami chronionymi akustycznie).
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że "przeważający rodzaj terenu", o którym stanowi art. 114 ust. 2 u.p.o.ś. ustala się dla terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 u.p.o.ś., a nie dla wszystkich terenów sąsiadujących z danym przedsięwzięciem.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania stwierdził, że Sprawozdanie z pomiarów nr [...] zostało opracowane zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych zbieranych w wyniku monitorowania procesów technologicznych oraz terminów i sposobów prezentacji (Dz.U., poz. 2405). Wyjaśnił, że zgodnie z pkt. 5 załącznika nr 2 ww. rozporządzenia dotyczącym charakterystyki otoczenia zakładu oznaczonej na fragmencie mapy cyfrowej terenu, w przypadku braku takiej mapy – charakterystykę wykonuje się opisowo (za pomocą szkicu). Wyjaśniono przy tym, że w sprawozdaniu znajduje się mapa z zaznaczeniem badanego terenu, punktów pomiarowych, charakterystyka terenu i wysokość punktów pomiarowych nad poziomem terenu (strona nr 7). Wszelkie informacje potrzebne do wyznaczenia wartości równoważnego poziomu dźwięku A, dla czasu odniesienia T, wyrażonego wskaźnikiem hałasu [dB] w wykonanych Sprawozdaniach nr [...] i nr [...] były zgodne z ww. rozporządzeniem i metodyką referencyjną określoną w Załączniku nr 7 do rozporządzenia z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji – z wyłączeniem punktu F.
W odniesieniu do zarzutu błędnego zaklasyfikowania terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, organ odwoławczy wskazał, że zagadnienie to zostało wyjaśnione w ww. piśmie Burmistrza z dnia 17 października 2023 r. Organ odwoławczy stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i w przypadku jasnych zapisów co do określenia przynależności terenów nie można stosować własnych interpretacji.
Kolegium podkreśliło również, że w przypadku ustalenia przeznaczenia terenu w planie miejscowym, brak jest podstaw do ustalania faktycznego zagospodarowania terenu.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy zaznaczył, że w jego ocenie, organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym zakresie podniesiono, że organ prowadzący postępowanie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością, a w szczególności dokonał wszechstronnej oceny okoliczności przedmiotowego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, zaś stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniono przy tym, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, iż organ administracji publicznej powinien z własnej inicjatywy zgromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz powinien zgromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.
Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca – A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. , zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.:
a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 48 w zw. z art. 3 pkt 6 u.p.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana z oczywistym naruszeniem przepisów prawa materialnego polegających na:
i) przyjęciu, że adresatem nakazów wynikających z decyzji organu I instancji powinien być magazyn strony skarżącej zlokalizowany w miejscowości P.-I., pomimo że postępowanie w sprawie dotyczyło parkingu samochodów ciężarowych położonego w miejscowości W. (działki nr [...], [...], [...]) i również na terenie wyłącznie parkingu dokonywane były pomiary hałasu w środowisku;
ii) przyjęciu, że parking samochodów ciężarowych stanowi "zakład" w rozumieniu z art. 3 pkt 48 u.p.o.ś., bez dokonania jakiejkolwiek pogłębionej analizy w tym przedmiocie, w szczególności bez ustalenia, czy parking może stanowić "instalację" w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.o.ś.;
- co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w stosunku do magazynu strony skarżącej, który nie stanowił przedmiotu postępowania w sprawie;
b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 1 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 u.p.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalny poziom hałasu dla magazynu strony skarżącej, powinien być określony w oparciu o normy obowiązujące dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pomimo że w sprawie nie przeprowadzono wystarczającej analizy, która pozwoliłaby stwierdzić, jaki jest zasięg oddziaływania źródła hałasu, a w konsekwencji jakie są granice obszaru analizowanego, co pozwoliłoby następnie ustalić jakie normy akustyczne obowiązują na tym obszarze;
- co doprowadziło do przyjęcia przedwczesnego i nieuzasadnionego wniosku, że dopuszczalny poziom hałasu powinien być określony w oparciu o normy obowiązujące dla terenów zabudowy mieszkaniowej;
c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 w zw. z art. 114 ust. 2 u.p.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalny poziom hałasu dla magazynu strony skarżącej powinien być określony w oparciu o normy obowiązujące dla terenów zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie przeprowadziły wystarczającej oceny uwarunkowań planistycznych terenu sąsiadującego z magazynem, jak również nie przeprowadziły oceny stanu zagospodarowania tego terenu, a w konsekwencji nie ustaliły jaki jest przeważający rodzaj terenu w rozumieniu art. 114 ust. 2 u.p.o.ś.,
- co doprowadziło do przyjęcia przedwczesnego i nieuzasadnionego wniosku, że dopuszczalny poziom hałasu powinien być określony w oparciu o normy obowiązujące dla terenów zabudowy mieszkaniowej;
d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 1 w zw. z art. 115a ust. 3 u.p.o.ś., poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, na podstawie której ustalono dopuszczalny poziom hałasu zarówno w porze dziennej, jak i w porze nocnej, podczas gdy w toku postępowania, jedyne pomiary, jakie były wykonywane, dotyczyły pory nocnej, a zatem brak było uzasadnionej podstawy pozwalającej na stwierdzenie, że dopuszczalne poziomy hałasu zostały przekroczone w porze dziennej;
- co doprowadziło do przyjęcia przedwczesnego i nieuzasadnionego wniosku, że normy hałasu zostały przekroczone w porze dziennej;
e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 1 u.p.o.ś. w zw. z pkt G Załącznika 7 rozporządzenia z dnia 7 września 2021 r. Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pomiary akustyczne zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy w protokole z pomiarów nie określono szacunkowej odległości i wysokości pierwszej linii zabudowy od terenu parkingu, nie uwzględniono obiektów odbijających fale akustyczne w otoczeniu źródła i punktu pomiarowego, co w konsekwencji doprowadziło do sporządzenia nieprawidłowych sprawozdań z pomiarów, które w szczególności nie zawierały powyższych danych, jak również obligatoryjnych załączników graficznych w postaci szkiców odzwierciedlających lokalizacje i wzajemne usytuowanie źródeł hałasu, punktów pomiarowych, pobliskich obiektów mających wpływ na pole akustyczne, terenów podlegających ustawowej ochronie przed hałasem,
- co doprowadziło do przyjęcia nieuzasadnionego wniosku, że pomiary akustyczne zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami;
2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
a) art. 136 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a w konsekwencji brak ustalenia, zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji, jakie są granice obszaru analizowanego oraz jaki jest przeważający rodzaj zabudowy na tym obszarze, a tym samym brak ustalenia, jakie dopuszczalne poziomy hałasu powinny na tym obszarze obowiązywać, co doprowadziło do przyjęcia przedwczesnego i nieuzasadnionego wniosku, że dopuszczalny poziom hałasu powinien być określony w oparciu o normy obowiązujące dla terenów zabudowy mieszkaniowej;
b) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., tj. brak wskazania w jej treści faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła argumenty przedstawione w uzasadnieniu wniesionego odwołania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).
Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2024 r., znak: SKO.OŚ/4170/13/2024, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 5 grudnia 2023 r., znak: OS-I.6241.4.2023.JK, którą ustalono dla zakładu produkcyjnego w P. [...] firmy A. sp. z o.o. z siedzibą N. dopuszczalny poziom hałasu oraz zobowiązano zakład do podjęcia działań redukujących poziom nadmiernego hałasu emitowanego do środowiska oraz przeprowadzania okresowych pomiarów hałasu w środowisku.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej określonych kryteriów Sąd uznał, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Krakowskiego są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organy obu instancji naruszyły bowiem przepisy art. 7, art. 77 i art.107 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone decyzje wydane zostały również z naruszeniem przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo ochrony środowiska, które miały wpływ na wynik sprawy. Tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uzasadniające uwzględnienie skargi.
Na wstępie rozważań nadmienić należy, że jednym z celów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm. – dalej jako: p.o.ś.) jest ochrona przed hałasem. Stosownie do art.112 ustawy ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie oraz zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany.
Dlatego też w ustawie przewidziano określenie w rozporządzeniu dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w tym ustalenie zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów hałasu określonych wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla wskazanych rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych: pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (art.113 ust.2 pkt 1) p.o.ś.).
Dla porządku dodać należy, że "terenem", o których mowa w cytowanych przepisach jest teren znajdujący się poza zakładem emitującym hałas, na który ten zakład oddziałuje, co wynika z art.115a ustawy.
Wykonując delegację ustawową zawartą w art.113 ust.1 ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 t.j.). W rozporządzeniu tym określono różne maksymalne poziomy dopuszczalnego hałasu w zależności od przeznaczenia terenu.
Jak wynika z przepisu art.114 ust.1 ustawy, adresowanego do organu planistycznego, ustawa nakazuje przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniać tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1. Zauważyć przy tym należy, że rzadko zachodzić będzie sytuacja, że dany obszar objęty planem zagospodarowania przestrzennego będzie przeznaczony do jednego tylko sposobu zagospodarowania.
Z reguły w planie miejscowym przewiduje się jednakże kilka sposobów zagospodarowania określonego obszaru.
W takim przypadku sposób postępowania określa przepis art. 114 ust. 2 p.o.ś. stanowiąc, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.
Z kolei, stosownie do art.115 p.o.ś., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Przytoczone przepisy determinują zakres postępowania wyjaśniającego.
Wynika z nich, że dla ustalenia, czy w badanym obszarze występuje przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu do środowiska niezbędnym jest zidentyfikowanie źródeł hałasu oraz określenie obszaru analizowanego wyznaczonego zasięgiem oddziaływania hałasu z tych źródeł.
Następnie należy ustalić, czy na obszarze analizowanym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli tak, ocenić należy, czy w planie tym dla obszaru analizowanego przewidziane zostały tereny podlegające ochronie akustycznej wymienione w art.113 ust.2 pkt 1) p.o.ś., czyli tereny pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy pomocy społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. W sytuacji, gdy w planie w obszarze analizowanym występuje tylko jeden z terenów chronionych, dopuszczalny poziom hałasu ustala się według norm dla tego terenu.
Jeżeli zgodnie z ustaleniami planu miejscowego obszar analizowany jest zaliczony do kilku rodzajów terenów chronionych akustycznie na podstawie art. 113 ust. 2 pkt 1) p.o.ś., należy ustalić, który rodzaj terenu jest przeważający. Podkreślić przy tym należy, że chodzi o przeważające przeznaczenie terenu ustalone w planie, a nie faktyczne.
Dla porządku dodać trzeba, że kwalifikacji terenów chronionych akustycznie znajdujących się w obszarze analizowanym na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania dokonuje się wyłącznie w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu, jeżeli w obszarze analizowanym występuje faktycznie zagospodarowanie odpowiadające kilku rodzajom terenów wymienionych w art.113 ust.2 pkt 1) p.o.ś., dla ustalenia odpowiednich dopuszczalnych norm hałasu, należy ustalić jaki teren w obszarze tym przeważa i ustalić dopuszczalny poziom hałasu według norm przewidzianych dla tego trenu przeważającego.
Taka wykładnia przepisu jest spójna i logiczna z planowaniem przestrzennym, które wyznacza sposób zagospodarowania terenu na przyszłość. Sprzeczne z celem planowania przestrzennego byłoby zatem ustalanie obowiązujących norm hałasu dla danego terenu nie według jego sposobu zagospodarowania określonego planem, ale według jego faktycznego zagospodarowania. Tylko taka wykładnia pozostaje w spójności z zasadą określoną w art.114 ust.1 ustawy.
Po tych wstępnych uwagach odnotować należy, że podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowił art. 115a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. (ust.1). W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (ust. 3).
Wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w oparciu o art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy właściwy organ stwierdzi, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, przy czym ustalenie to organ powinien poczynić na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że dopuszczalne poziomy hałasu należy ustalić dla określonego zakładu powodującego jego emisję, w taki sposób, aby ustalenie adresata obowiązku – w osobie emitenta hałasu – nie budziło wątpliwości, gdyż obowiązek przestrzegania wymagań w zakresie dopuszczalnej emisji hałasu ma charakter publicznoprawny i jako taki kierowany jest do podmiotu, który w ramach swojej działalności wytwarza taki hałas. Oznacza to, że decyzja o dopuszczalnej emisji hałasu kierowana jest wyłącznie do określonego podmiotu emitującego hałas (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 352/14, LEX nr 1987223).
W ocenie Sądu organy nie dokonały właściwych ustaleń w sprawie.
Na wstępie zwrócić należy uwagę na brak precyzji w sformułowaniu przez organ zlecenia do pomiotu mającego wykonać pomiary hałasu: "w związku ze zgłoszoną do Starosty Krakowskiego interwencją dotyczącą uciążliwości hałasowej powodowanej funkcjonowaniem firmy A. Sp. Z o.o., P. I., [...] S. zlecam wykonanie pomiarów hałasu przemysłowego emitowanego do środowiska przez wyżej wymienioną instalację w porze nocnej".
Z treści sprawozdania nr [...] wynika z kolei, że zlecenie obejmowało wyznaczenie równoważnego poziomu hałasu A dla pory nocnej LAeqN przenikającego do środowiska od sprężarek chłodni samochodowych pracujących na parkingu firmy A. Sp. Z o.o. oraz F. Sp. Z o.o., P. [...]".
Jak wynika z sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej dopuszczalny poziom hałasu określony został dla "zakładu produkcyjnego w P. I. [...] firmy A. sp. z o.o. z siedzibą w N. ".
Z kolei w uzasadnieniu ww. decyzji powołano się na kontrolę przeprowadzoną w "J. [...] w dniu 29 maja 2023 r., zaś w protokole kontroli z dnia 29 maja 2023 r. zalegającym w aktach administracyjnych (k. 11 akt administracyjnych) wskazano, iż miała ona miejsce w miejscowości "W. ".
Jednocześnie w Sprawozdaniach z badań nr [...] i nr [...] na stronie 1 wskazano jako miejsce pomiarów "A. sp. z o.o. P. [...] S. i", podobnie też na stronie 5 ww. sprawozdań w rubryce odnoszącej się do pochodzenia i źródła hałasu wskazano na "A. sp. z o.o. P. [...], [...]", a w sekcji "MPZP dla badanych terenów: Dla źródeł:" wskazano na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Słomniki (uchwała nr XXIII/250/12 z dnia 22 listopada 2012 r.) "Dziennik urzędowy: w dniu 30 listopada 2012 r. pod poz. 6356", a "dla strony interweniującej – Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Słomniki (uchwala nr XXI/238/16, Dziennik urzędowy: w dniu 21 listopada 2016 r. pod poz. 6591". Pierwszy z planów, jak wskazuje jego nazwa (tj. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Gminy S. – etap I – dla obszaru obejmującego działki nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości P. I.), dotyczy jedynie określenia sposobu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...], nr [...] i nr [...].
Tymczasem z zawartego na stronie 6 ww. Sprawozdań opisu i charakterystyki źródeł hałasu wynika, że "źródłem hałasu przenikającego do środowiska są sprężarki chłodni samochodowych przy firmie A. sp. z o.o. parkujące na parkingu zakładowym. Parking, na którym pracują sprężarki chłodni samochodowych zlokalizowany jest na działkach [...]; [...]; [...] – obręb W., w odległości około 35 metrów od najbliższych zabudowań mieszkalnych oznaczonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego gminy S. jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" i do tych też działek odnosi się grafika ze strony 7 ww. sprawozdań wraz z rozmieszczoną na niej lokalizacją punktów pomiarowych.
Skonstatować zatem należy, że ani ze sprawozdania, ani z żadnego innego dowodu przeprowadzonego przez organ nie wynika, że parking samochodów chłodniczych zaznaczony na mapce ze strony k.58 akt administracyjnych ma związek z zakładem A. Sp. z o.o. z siedzibą w N. - położonym w miejscowości P. I., który jest adresatem decyzji i na którego terenie miały być przeprowadzone pomiary. Nie określono w jakiej odległości od tego zakładu znajduje się opisany parking, a w związku z tym, nie wiadomo, czy może być uznany za część zakładu.
W tym miejscu zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 3 pkt 48 u.p.o.ś. pod pojęciem "zakładu" rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Z kolei w myśl art. 3 pkt 6 u.p.o.ś. przez "instalację" rozumie się: stacjonarne urządzenie techniczne (lit. a), zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (lit. b), budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami (lit. c), których eksploatacja może spowodować emisję. Zgodnie natomiast z treścią art. 3 pkt 42 u.p.o.ś. ilekroć w ustawie jest mowa o "urządzeniu" rozumie się przez to niestacjonarne urządzenie techniczne, w tym środki transportu.
W rozstrzygnięciach organów obu instancji, poza ogólnymi odniesieniami do definicji ustawowych, brak jest wyjaśnienia dlaczego adresatem decyzji jest zakład strony skarżącej "P. I.", a pomiary wykonano na parkingu w W. .
Dodatkowo wątpliwości budzi również i to, że w ww. sprawozdaniach z badań, w ramach których w następstwie dokonanych pomiarów hałasu, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, na stronie 3 w pkt 2 określającym "Zakres badań" wskazano m.in., że "(...) zakres pracy obejmował wyznaczenie równoważnego poziomu dźwięku A dla pory nocnej LAeq N przenikającego do środowiska od sprężarek chłodni samochodowych pracujących na parkingu firmy A. sp. z o.o. oraz F. sp. z o.o., [...], [...]". Tymczasem w dalszych częściach ww. Sprawozdań oraz w decyzjach obu instancji nie wskazano już jaki udział i czy w ogóle w emisji hałasu ma działalność ostatniej z ww. spółek (tj. F. sp. z o.o.).
Ponadto w ocenie Sądu wątpliwości budzi również to, w jakich punktach pomiarowych dokonano ostatecznie pomiarów hałasu, zarówno w ramach pierwszego pomiaru dokonanego w dniu 1 lipca 2023 r., a zobrazowanego w Sprawozdaniu z badań nr [...], jak i w ramach drugiego pomiaru dokonanego w dniu 31 października 2023 r., którego wyniki przedstawiono w Sprawozdaniu z badań nr [...].
Zdaniem Sądu, opis lokalizacji punktów pomiarowych P1 i P2 zawarty w sprawozdaniu (k.19 a.a.) nie odpowiada ich oznaczeniu (umiejscowieniu) na zamieszczonym w pkt. 2.2 fragmencie mapy pozyskanej (według opisu źródłowego) z geoportalu. Wbrew temu co podano w opisie, punkt P1 nie może znajdować się w odległości 6,2 m od domu mieszkalnego i około 35 m od parkingu samochodów chłodniczych. Również punkt P2 nie może znajdować się w odległości 17,3 m od domu mieszkalnego.
Z kolei w sprawozdaniu z ponownych pomiarów (k.58 a.a.), jak wynika z opisu punkt P1 został umieszczony "w świetle otwartego okna balkonowego na II piętrze, posesji W. [...] (nr działki [...] kierunku parkingu". Tymczasem, jak wynika z na rysunku z karty 58 akt, punkt ten został usytuowany na działce nr [...].
Tym samym wskazane rozbieżności pomiędzy częścią opisową i graficzną oznaczenia punktów pomiaru P1 i P2 w obu ww. sprawozdaniach z badań, stanowiących podstawowy dowód w sprawie, nie pozwalają w sposób jednoznaczny określić rzeczywistego miejsca przeprowadzonych pomiarów poziomu hałasu, a mianowicie czy faktycznie zostały one dokonane w miejscu oznaczenia opisowego, czy też w miejscu oznaczenia graficznego.
W tym też zakresie ustalenia ww. sprawozdań z badań, w szczególności zaś ponownego Sprawozdania nr [...] przeprowadzonego w toku postępowania, i wyprowadzone na ich podstawie wnioski organów nie poddają się kontroli Sądu.
Wskazać również należy, że strona skarżąca złożyła szczegółowe zarzuty do sprawozdania (k.45 akt), odnoszące się do lokalizacji punktów pomiarowych, wskazując na niezachowanie wymogów załącznika nr 7 lit. B do rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1706).
Do zgłoszonych zastrzeżeń autor pomiarów wypowiedział się w sposób niepełny i wybiórczy, co zostało zaakceptowane przez organy.
Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów strony skarżącej.
Organ II instancji stwierdził zaś jedynie, że sprawozdanie jest zgodne ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie rodzajów wyników pomiarów prowadzonych w związku z eksploatacją instalacji lub urządzenia i innych danych zbieranych w wyniku monitorowania procesów technologicznych oraz terminów i sposobów prezentacji, a wszelkie informacje potrzebne do wyznaczenia wartości równoważnego poziomu dźwięku A, dla czasu odniesienia T, wyrażonego wskaźnikiem hałasu [dB] w wykonanych sprawozdaniach nr [...] i nr [...] - były zgodne z ww. rozporządzeniem i metodyką referencyjną określoną w Załączniku nr 7 do rozporządzenia z dnia 7 września 2021 r. Ogólnikowe powołanie się zgodność uzyskanego sprawozdania z ww. rozporządzeniami nie jest właściwym odniesieniem się do szczegółowych zarzutów strony skarżącej.
Zauważyć w związku z tym należy, że w załączniku nr 7 część B rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (Dz.U.2023.1706 tj.) wskazano, że:
"1. Lokalizacja punktów pomiarowych jest zależna od:
1) charakterystyk i usytuowania źródeł hałasu (instalacji i urządzeń);
2) własności pochłaniających i odbijających terenu oraz zagospodarowania terenu.
2. Punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą, z uwzględnieniem poniższych reguł:
1) na terenie niezabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się na wysokości 1,5 m (z dokładnością zawierającą się w przedziale <-0,0 m; +0,1 m >) nad powierzchnią terenu;
2) na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się:
a) przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5–2 m od elewacji tych budynków:
- w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas; podczas pomiarów hałasu okno w miarę możliwości powinno być otwarte, choć dopuszcza się wykonanie pomiarów przy oknie zamkniętym; dopuszcza się uchylenie okna w ten sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu,
- na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu, gdy nie ma możliwości wykonania pomiarów hałasu w świetle okna na danej kondygnacji,
b) na terenach otaczających budynki, o których mowa w lit. a, na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu.
W sprawozdaniu nie uzasadniono przyjętej lokalizacji punktów pomiarowych.
W drugim sprawozdaniu podano, że punkt pomiarowy P1 usytuowano w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas.
Tymczasem, zgodnie z treścią punktu 2 pkt 2 lit. A) akapitu drugiego "Kryteriów lokalizacji punktów pomiarowych" punkty pomiarowe lokalizuje się w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas, ale tylko przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem. Jak wynika z art. 113 ustawy są to jedynie budynki szpitali, domów pomocy społecznej oraz budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. W sytuacji, gdy ochroną jest objęty teren pod zabudowę mieszkaniową zastosowanie winien znaleźć pkt 2 lit. b) omawianej części załącznika.
Nadto, z rysunku z k.58 akt wynika, że punkt P1, wbrew opisowi, nie został zlokalizowany "w świetle otwartego okna balkonowego na drugim piętrze posesji W. [...], działki nr [...]", ale na działce [...], w dalszej odległości od budynków znajdujących się na działce nr [...]. Nadto, punkt ten od budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] oddzielony jest budynkiem gospodarczym, tak więc nie wiadomo, dlaczego miał był on usytuowany "w świetle okna balkonowego".
Z kolei w części E omawianego załącznika podano, że tło akustyczne tworzą wszystkie dźwięki występujące w danym punkcie pomiarowym, które nie pochodzą z zakładu, instalacji, urządzeń aktualnie badanych. Pomiar poziomu tła akustycznego przeprowadza się w sposób gwarantujący wyeliminowanie źródła hałasu będącego przedmiotem oceny.
Dlatego też niezrozumiałym jest dlaczego w sprawozdaniu poziom tła akustycznego wynosi 42,3 dB, gdy średnia wartość poziomu dźwięku pracy 3 sprężarek chłodni samochodowych wynosi 47,8 dB. W sprawozdaniu nr [...] (str.58 akt) opisano lokalizację punktu P2 jako punktu pomiaru tła po wyłączeniu agregatów w punkcie P2, co jest zupełnie niezrozumiałe. W tej samej tabeli podano bowiem, że punkt 2 to punkt pomiarowy usytuowany na wjeździe na działkę nr [...].
Nadto, stosownie do części G załącznika nr 7 pkt 2) protokół z pomiarów wykonanych na podstawie niniejszej metodyki referencyjnej powinien zawierać m.in. adres zakładu, na którego terenie jest prowadzona eksploatacja instalacji, urządzenia, a stosownie do pkt 13) załączniki graficzne – szkic (lub mapę, o ile jest do dyspozycji) poligonu badań z oznaczeniem lokalizacji źródeł hałasu, punktów pomiarowych oraz obiektów mających wpływ na rozprzestrzenianie się dźwięku, w szczególności obiektów lub płaszczyzn odbijających dźwięk.
W graficznej części sprawozdania nie określono lokalizacji źródeł hałasu, podając jedynie w opisie tabeli, że źródłem hałasu jest praca 3 sprężarek chłodni samochodowych, a na mapce zaznaczono jedynie prostokąt opisany jako "Parking samochodów chłodniczych".
Stosownie do art.147a ust.1 u.p.o.ś. wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, w tym pobieranie próbek, winno być dokonywane przez akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2023 r. poz. 215). Nie ulega wątpliwości, że "Sprawozdanie z badań", posiada walor dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., i jako taki podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Dokonując oceny opinii sporządzonej przez akredytowane laboratorium organ winien jednak mieć na uwadze podstawowe założenie konstrukcji art. 101g ust. 2 ustawy, zgodnie z którym organ bez tej opinii lub sprzecznie z tą opinia nie może dokonywać we własnym zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Powyższa regulacja prawna przyjęta przez ustawodawcę jest ze wszech miar zamierzona i uzasadniona. Ma bowiem z jednej strony stanowić gwarancję uzyskania niezbędnych dla rozstrzygnięcia tego rodzaju spraw, z uwagi na ich skomplikowany charakter, danych poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej przez akredytowane laboratorium, a z drugiej strony ma zapewnić stronom postępowania możliwość oceny takiego dowodu pod kątem jego wiarygodności. Zapewnia realizację w pełnym zakresie podstawowej zasady każdego postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 KPA – zasady prawdy obiektywnej" (wyrok NSA z 23.02.2021 r., III OSK 3175/21, LEX nr 3219341).
To na organie bowiem ciąży obowiązek oceny wiarygodności i prawidłowości sporządzenia tego dokumentu, w tym w zakresie spełnienia nałożonych przepisami prawa warunków formalnych, ale także dokonania oceny czy jest logiczny, spójny, zupełny, nie zawiera nieścisłości, ani nie pomija istotnych dla dokonywanych w jego ramach ustaleń elementów, a zarazem uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą metodykę, ewentualne odstępstwa i wnioski w nim zawarte.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, zarówno w uzasadnieniu decyzji I, jak i II instancji zabrakło oceny Sprawozdań z badań, w szczególności ostatniego z nich sporządzonego już po wszczęciu postępowania, pod kątem prawidłowości ich sporządzenia, w tym m.in. w zakresie kompletności i wewnętrznej spójności danych w nich zawartych.
Chociaż bowiem organ I instancji, uwzględniając zastrzeżenia strony skarżącej odnośnie sposobu dokonania pomiarów zobrazowanych w pierwszym ze Sprawozdań z lipca 2023 r. (data pomiaru – 1 lipca 2023 r.), wykonanym przed wszczęciem postępowania dla wykazania zasadności jego zainicjowania z urzędu, zlecił przeprowadzenie ponownych pomiarów, których wyniki przedstawiono w Sprawozdaniu z listopada 2023 r. (data pomiaru – 31 października 2023 r.), to jednak ostatecznie w decyzji kończącej postępowanie w I instancji nie ustosunkował się w sposób należyty do przydatności i poprawności ponownego Sprawozdania.
Co istotne, podobnej oceny brak również w decyzji organu II instancji, pomimo, że zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości sporządzenia Sprawozdania, jak i przeprowadzonych pomiarów akustycznych, których wyniki to Sprawozdanie przedstawia, zostały podniesione przez stronę skarżącą także w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Za taką ocenę nie można bowiem uznać fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania zasadniczo przytoczył wyjaśnienia organu I instancji zawarte w piśmie z dnia 8 stycznia 2024 r., przy którym przekazano odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu.
Tym samym w ocenie Sądu, już we wskazanym wyżej zakresie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a., a to poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.) w oparciu o określoną w art. 80 k.p.a., zasadę swobodnej oceny dowodów, które to ustalenia powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Jednocześnie o naruszeniu powyższych przepisów proceduralnych, zdaniem Sądu, świadczy również brak w aktach postępowania wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do terenów, na które ma oddziaływać hałas z zakładu. W ocenie Sądu, brak jest też właściwego wypisu z miejscowego planu dla ww. terenów, gdyż za taki nie może zostać uznane pismo Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 17 października 2023 r. (k. 53 akt administracyjnych), jako że nie zawarto w nim regulacji w pełni odnoszących się do sposobu zagospodarowania ww. terenu (podstawowego i dopuszczalnego), w tym tych, które przez to, że dotyczą całego obszaru planu (jak np. zawarte w § 9 i § 10 uchwały Nr XXI/238/16 Rady Miejskiej w Słomnikach z dnia 27 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Gminy Słomniki (z wyłączeniem działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości P. I. oraz terenu pod trasę S7) – etap II), będą współkształtowały sposób zagospodarowania ww. terenu, na który – w ocenie organów – ma oddziaływać hałas z zakładu i na terenie których mają zostać dokonane pomiary poziomu hałasu.
Sam bowiem fakt, że dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił, nie zwalania z tego tytułu organu prowadzącego postępowanie od pozyskania jako materiału dowodowego w sprawie wypisu i wyrysu z takiego planu miejscowego, gdyż sama znajomość treści planu nie pozwala jeszcze na stwierdzenie, które jego postanowienia odnoszą się do konkretnych nieruchomości, na które ma oddziaływać hałas z zakładu i w jakim stopniu, w tym także w kontekście obowiązujących norm hałasu, co ma znaczenie z uwagi na treść art. 114 i art. 115a ust. 3 p.o.ś. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4332/21, LEX nr 3729090). Oznacza to, że kwestia ta powinna należeć do ustaleń faktycznych, które winien dokonać organ w ramach postępowania, w szczególności zaś, jeśli – tak jak w przedmiotowej sprawie – ustalenia te są kwestionowane przez jedną ze stron postępowania (w tym przypadku stronę skarżącą), nie powinny one pozostawać w sferze niedopowiedzeń i niemających poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzeń, stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia.
Wreszcie, w ocenie Sądu, zasadne okazały się zarzuty skargi, wedle których organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu także w porze dziennej, podczas gdy – jak wynika z obu ww. sprawozdań z badań – pomiary poziomu hałasu prowadzone były jedynie w porze nocnej. Wymaga bowiem podkreślenia, że wydanie decyzji, o której stanowi art. 115a ust. 1 u.p.o.ś. może mieć miejsce, gdy emisja hałasu poza zakładem, w wyniku jego działalności, ma charakter ponadnormatywny, a więc taki gdy następuje przekroczenie dopuszczalnych norm. Istotne znaczenie ma jednak przy tym okoliczność, czy stwierdzone przekroczenie dotyczyło pory nocnej, czy też pory dziennej, czy może obu tych pór. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, jako akt kreujący obowiązek o charakterze publicznoprawym, kierowana jest wyłącznie do oznaczonego indywidualnie podmiotu (zakładu) emitującego hałas i w odniesieniu do zakresu czasowego (określonej pory doby), w którym przekroczone zostały dopuszczalne normatywnie poziomy hałasu. Oznacza to, że dopuszczalny poziom hałasu może być przekroczony dla pory dziennej (wedle wskaźnika hałasu LAeq D) lub dla pory nocnej (wedle wskaźnika hałasu LAeq N) albo obu tych pór, a więc może być on przekroczony tylko w dzień, tylko w nocy albo w ciągu całej doby. To natomiast, że zgodnie z brzmieniem art. 115a ust. 3 u.p.o.ś. określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, na które oddziałuje zakład oznacza, że są one formułowane tylko w takim zakresie czasowym w ujęciu dobowym, w jakim nastąpiło owo przekroczenie. W konsekwencji też tylko w takim zakresie dobowym, w jakim następuje ponadnormatywne przekroczenie hałasu, organ może wydać decyzję określającą dopuszczalne poziomy hałasu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że efekt w postaci rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie musi być adekwatny do ustaleń zawartych w zgromadzonym materiale dowodowym i nie może następować w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy wynikającego z akt sprawy, które świadczą o podstawie lub o braku podstawy do określonego jego sformułowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 4332/21, LEX nr 3729090).
Właściwe i niebudzące wątpliwości ustalenie powyższej okoliczności ma o tyle istotne znaczenie, że pomimo, że przesłanką do wydania decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu jest jego przekroczenie, to jednak sama decyzja ma charakter deklaratoryjny, gdyż ustala jedynie dopuszczalny poziom hałasu przenikającego z danego zakładu do środowiska. Tym samym chociaż samo ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego zakładu nie rodzi negatywnych skutków prawnych, to takie skutki w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą nastąpić w przypadku przekroczenia ustalonego poziomu hałasu po wydaniu tej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2510/18, LEX nr 2778677).
Mając na uwadze powyższe, w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało zatem uznać, że wadliwie organy orzekające w sprawie wyrzekły o dopuszczalnym poziomie hałasu także w porze dziennej (w godzinach 6.00-22.00), w sytuacji, w której – jak wynika z obu zalegających w aktach sprawy Sprawozdań z badań – nie przeprowadzono żadnych pomiarów poziomu hałasu w tej porze doby, a ograniczono się jedynie do pomiarów w porze nocnej. Skoro bowiem nie ustalono, że do przekroczenia norm hałasu, nawet o charakterze jednorazowym, doszło także w porze dziennej, to, zdaniem Sądu, nie można nakładać obowiązków o charakterze administracyjnym w tym zakresie. W takim przypadku obwiązki te ustalone byłyby bowiem na podstawie swoistego domniemania, poprzez przyjęcie, że skoro doszło do przekroczenia normy hałasu w porze nocnej, to zapewne dochodzić musi do takiego jej przekroczenia także w porze dziennej. Tymczasem podstawą nałożenia określonych obowiązków na dany podmiot powinny być ustalenia faktyczne, a nie przyjęte domniemania, gdyż tak jak w przedmiotowej sprawie, nieprzestrzeganie tak nałożonych obowiązków wiązać się może w przyszłości z przewidzianymi ustawowo dolegliwościami (np. administracyjnymi karami pieniężnymi).
Jednocześnie zauważyć należy, że wbrew zarzutom strony skarżącej, fakt ustalenia w planie miejscowym dla terenów wokół przedmiotowego parkingu przeznaczenia "rolnego" i "produkcyjnego" jest bez znaczenia, gdyż przy ustaleniu terenu przeważającego bierze się pod uwagę jedynie tereny chronione akustycznie wymienione w art.113 ust.2 pkt 10 ustawy.
Wytknąć należy również sprzeczność w argumentacji strony skarżącej, która z jednej strony wskazuje, że obowiązkiem organu jest ustalenie, czy w skład obszaru analizowanego wchodzą tereny podlegające ochronie akustycznej w rozumieniu art.113 ust.2 o.p.ś., by potem zarzucać, że przeważającym rodzajem terenu w obszarze analizowanym według planu jest zabudowa produkcyjna w obszarze aktywizacji gospodarczej. Jednakże terenów takich, stosownie do art.113 ust.2 pkt 1) nie bierze się pod uwagę w ustaleniu rodzaju terenu przeważającego. Teren zabudowy produkcyjnej nie podlega ochronie akustycznej.
Bez znaczenia również, z powodu obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze analizowanym, jest okoliczność że faktyczna zabudowa terenu MN1 to zabudowa o charakterze zagrodowym.
Przyznać natomiast należy rację stronie skarżącej, że organy nie rozważyły ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego inne niż mieszkaniowe dopuszczalne przeznaczenia terenu w obszarze analizowanym.
Wobec powyższego w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie, w którym – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – właściwe w sprawie organy będą zobowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu, w szczególności zaś obowiązkiem organu będzie zebranie kompletnego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenie w całokształcie istotnych dla sprawy okoliczności, warunkujących wydanie decyzji w oparciu o art. 115a ust. 1 u.p.o.ś.
Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 200 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 2111 w zw. z cz. IV załącznika do ww. ustawy).