II SA/KR 2980/00

II SA/Kr 2980/00 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2005-04-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2000-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Dorota Pędziwilk - Moskal
Małgorzata Brachel - Ziaja
Tadeusz Woś /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Sygn. akt II SA/Kr 2980/ 00 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Woś / spr. / Sędziowie WSA : Małgorzata Brachel - Ziaja Dorota Pędzi wilk - Moskal / del. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 r. sprawy ze skarg K. W. i A. H. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2000 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego - uchyla zaskarżoną decyzję-
Uzasadnienie
II SA/ Kr 2980.00 II SA/ Kr 3030.00
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4.02.1997 r., znak: [.....] , Kierownik Urzędu Rejonowego w K. orzekł o wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego nabytego przez M.W. , K.W. , A.H. i M.H. w stosunku do działki nr [.....] o po w. 1,8097 ha, obręb geodezyjny [.....] , nabytego przez nich na podstawie umowy sprzedaży z dnia [.....] .1994 r. zawartej z Przedsiębiorstwem Budownictwa Mieszkaniowego w K.
Po rozpatrzeniu odwołania K.W. Wojewoda [.....] decyzją z dnia 31.10.1997 r., znak: [.....] uchylił powyższą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. i orzekł o odmowie rozwiązania prawa użytkowania wieczystego obciążającego po wyższą nieruchomość.
Powyższa decyzja Wojewody [.....] została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J.C. oraz przez E.P. i A.S. i Sąd ten, uwzględniając skargi, wyrokiem z dnia 28.09.1999 r., sygn. akt II SA/Kr 2236/97 i II SA/Kr 2379/97 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [.....] , jako rażąco sprzecznej w prawem, a mianowicie z postanowieniami art. 26 ust. 2 ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) i art. 140 k.c.
Orzekając w sprawie po powyższym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [.....] decyzją z 1.02.2000 r., znak: [.....] , na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 w związku z art. 233 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm., uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 4.02.1997 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Wojewoda [.....] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na utratę mocy obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z treścią art. 241 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na art. 233 tej ostatniej ustawy, nakładający na organy orzekające obowiązek stosowania jej przepisów we wszystkich sprawach niezakończonych decyzją ostateczną w dniu jej wejścia w życie. Podkreślił również, że na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami organy administracji publicznej przestały być właściwe do orzekania o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego przed upływem określonego w niej terminu. W świetle natomiast postanowień art. 33 ust. 3 w związku z art. 4 pkt 9 i art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarząd gminy był uprawniony do żądania rozwiązania takiej umowy przed upływem określonego w niej terminu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność gminy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.C. , córka J.C. , wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [.....] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 3 i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej postanowienia tego ostatniego przepisu nie mogły stanowić podstawy do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie byłoby możliwe w świetle postanowień art. 105 § l k.p.a. tylko wówczas, gdyby postępowanie prowadzone w sprawie było od początku albo stało się przed wydaniem decyzji przez organ I instancji bezprzedmiotowe, czyli jeśli zasada przewidziana w art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązywałaby już w dniu 4.02.1997 r. W sytuacji, w której zasada ta zaczęła obowiązywać w toku ponownego - w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - postępowania odwoławczego, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno zostać prowadzone to właśnie postępowanie odwoławcze. Ponieważ, zgodnie z art. 33 ust. 3 powyższej ustawy, organy administracji publicznej zostały pozbawione kompetencji w sprawach o wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego, i stało się to na etapie postępowania odwoławczego, to właśnie i wyłącznie to postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a., a to w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 105 § l k.p.a.
Z kolei E.P. i A.P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucili, że przyjęty przez Wojewodę [.....] sposób rozumowania oznaczałby, że każda zmiana przepisów sprowadzałaby się do ciągłego powrotu sprawy do punktu wyjścia i umożliwiałby wydawanie kolejnych ostatecznych decyzji i w konsekwencji bezterminowe rozciąganie w czasie załatwienia sprawy.
Tymczasem przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona na cele budowy N. nie została na ten cel wykorzystana, a urzędnicy celowo przeciągając postępowanie spowodowali, ze nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste ludziom nie-mającym żadnego związku z nieruchomością, lecz dysponującym odpowiednimi zasobami pieniężnymi. Ponadto, kpiąc sobie ze wszystkiego i wszystkich, w czasie kiedy sprawa oczekiwała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzją Prezydenta Miasta K. z kwietnia 1999 r. zamieniono użytkowanie wieczyste na nieruchomości w prawo własności na rzecz rodziny W. i H.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie po rozpatrzeniu skargi M.C. wyrokiem z dnia 26.06.2000 r., II SA/Kr 686/00, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że decyzja Wojewody [.....] podjęta została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 k.p.a., a mianowicie przepisów art. 138 § l pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § l k.p.a. i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Od tej zasady art. 138 § l pkt 2 infine k.p.a. - powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji - wprowadza wyjątek, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji przez jej uchylenie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Ograniczenie to wynika z przesłanek dopuszczalności umorzenia tego postępowania. Zdaniem Sądu umorzenie postępowania pierwszej instancji przez organ odwoławczy jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy organ ten stwierdzi, że postępowanie przed tym organem było bezprzedmiotowe, a więc zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 105 § l k.p.a. O bezprzedmiotowości takiej można mówić wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem pierwszej instancji. Taka sytuacja zaś nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której Kierownik Urzędu Rejonowego w K. podjął decyzję o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w dniu 4.02.1997 r., a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Przewidywała ona w art. 26 ust. 2 właściwość rejonowego organu rządowej administracji ogólnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego i zarządzeniu odebrania gruntu w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, stosownie do art. 240 k. c. Prowadzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. postępowanie zakończone decyzją z dnia 4.02.1997 r. nie stało się bezprzedmiotowe w związku z wejściem w życie w dniu 1.01.1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarta w tej ustawie konstrukcja użytkowania wieczystego, a w szczególności przepis art. 33 ust. 3 ustawy, wyłączają drogę postępowania administracyjnego w sprawach o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu ustalonego w umowie. Jednocześnie art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera uregulowanie przejściowe w odniesieniu do postępowań niezakończonych decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie ustawy, nakazując dalsze ich prowadzenie na podstawie przepisów tej ustawy. Uregulowanie zawarte w art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być rozumiane, jak to błędnie przyjął Wojewoda [.....] w zaskarżonej decyzji w ten sposób, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji - Kierownika Urzędu Rejonowego w K. - przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i w tym czasie zakończone decyzją, która została oceniona jako zgodna z prawem w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakończonym wyrokiem z 28.09.1999 r. Zdaniem Sądu, norma przejściowa zawarta w art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy może być rozumiana wyłącznie w ten sposób, że ponieważ -zgodnie z art. 33 ust 3 tej ustawy - organy administracji publicznej utraciły z dniem 1.09.1998 r. kompetencję do prowadzenia postępowania w sprawach o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przed upływem okresu w niej ustalonego i stało się to na etapie postępowania odwoławczego, to właśnie i wyłącznie to postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. jako bezprzedmiotowe (art. 105 § l k.p.a.) w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W wykonaniu tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda [.....] decyzją z dnia 23.10.2000 r., znak: [.....], na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 3 w związku z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami po rozpoznaniu odwołania K.W. umorzył postępowanie odwoławcze przytaczając w uzasadnieniu decyzji argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.06.2000 r.
Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizję nadzwyczajną wniósł Minister Sprawiedliwości. Wyrokowi temu zarzucił rażące naruszenie art. 22 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, póz. 368 ze zm.) oraz art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Minister Sprawiedliwości podniósł, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 138 § l k.p.a., organ odwoławczy może zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, uchylić ją w całości lub w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź - uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo umorzyć postępowanie odwoławcze. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, Naczelny Sąd Administracyjny nieprawidłowo zinterpretował powyższy przepis, wyrażając pogląd, iż w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. jako bezprzedmiotowe (art. 105 § l k.p.a.). Postępowanie odwoławcze może bowiem zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy tylko to postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § l k.p.a.), a nie gdy bezprzedmiotowe stało się postępowanie administracyjne w ogóle. Minister Sprawiedliwości wskazał, że jeżeli w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Sąd Najwyższy wyrokiem z 7.05.2002 r., III RN 59/01, uchylił zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 6.06.2000 r. i oddalił skargę M.C.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy wyraził następującą ocenę prawną: "Problemem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie jest to, czy w związku ze zmianą stanu prawnego w czasie między wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 4 lutego 1997 r. a wydaniem przez organ odwoławczy decyzji z dnia l lutego 2000 r. - zmianą polegającą na wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które przewidują, że sprawa o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego jest sprawą cywilną podlegającą rozpoznaniu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, nie zaś sprawą administracyjną podlegającą rozstrzygnięciu w wyniku wydania decyzji administracyjnej - organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie administracyjne pierwszej instancji czyli de facto w całości (na podstawie art. 138 § l pkt 2 KPA), czy też umorzyć jedynie postępowanie odwoławcze (na podstawie art. 138 § l pkt 3 tego Kodeksu). Pierwsze rozwiązanie wybrał Wojewoda [.....] w decyzji z dnia l lutego 2000 r. Za drugim rozwiązaniem opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym rewizją nadzwyczajną wyroku z dnia 26 czerwca 2000 r." (...).
Stosownie do art. 233 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami -sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Odpowiednikiem dotychczasowego art. 26 ust. l i 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił podstawę wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzji z dnia 4 lutego 1997 r., jest obecnie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który - poza innymi modyfikacjami - przewiduje drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym dla załatwienia tego rodzaju sprawy.
Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji, podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 26 ust. l i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podstawa ta odpadła - po wydaniu decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. , a przed rozpatrzeniem odwołania od niej przez Wojewodę [.....] - ponieważ z dniem l stycznia 1998 r. - stosów-nie do art. 242 pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości utraciła moc.
Jeżeli podstawa działania organu pierwszej instancji odpadła, organ odwoławczy nie był już uprawniony do dokonania oceny zasadności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, czego nie zmienia okoliczność, że postępowanie odwoławcze trwało długo z uwagi na wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego od pierwotnej decyzji organu odwoławczego. Nie mogąc dokonać oceny decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nie mógł również sam rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty na mocy nowych przepisów, gdyż - stosownie do art. 233 w związku z art. 33 ust. 3 nowej ustawy - w chwili orzekania sprawa nie należała już do drogi postępowania administracyjnego, lecz do drogi postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W tej sytuacji organ odwoławczy mógł tylko uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § l pkt 2 KPA), ponieważ postępowanie pierwszej instancji stało się - jak stanowi art. 105 § l KPA -bezprzedmiotowe, chociaż nie było bezprzedmiotowe w jego chwili wszczęcia (...).
(...) Decyzja Wojewody [.....] z l lutego 2000 r. jest zgodna z prawem. Umarzając postępowanie pierwszej instancji organ odwoławczy sprawił, że wszystkie zainteresowane osoby mają - formalnie rzecz ujmując - te same prawa i mogą przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym w sprawie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego bronić swoich praw podmiotowych i interesów majątkowych. Zaskarżony wyrok narusza art. 22 ust. l pkt 2 w związku z art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Niesłuszny jest bowiem pogląd tego Sądu, że decyzja Wojewody [.....] podjęta została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § l pkt 2 KPA, a mianowicie przepisów art. 138 § l pkt 2 KPA w związku z art. 105 § l KPA i art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Równolegle z rewizją nadzwyczajną wniesioną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 26.06.2000 r., II SA/Kr 686/00, skargi od decyzji Wojewody [.....] z 23.10.2000 r., znak: [.....] , wnieśli K.W. i A.H. W skargach tych podniesione zostały w odniesieniu do zaskarżonej decyzji te same zarzuty, które podniósł Minister Sprawiedliwości w rewizji nadzwyczajnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 26.06.2000 r.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda [.....] wniósł o ich oddalenie, podkreślając, że zaskarżona decyzja została wydana w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 26.06.2000 r., a stosownie do postanowień art. 30 ustawy z 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Sąd Najwyższy przytoczonym wyżej wyrokiem z 7.05.2002 r., III RN 59/01, uchylił zaskarżony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 26.06.2000 r., w wykonaniu którego wydana została decyzja Wojewody [.....] z 23.10.2000 r., znak: [.....] , zaskarżona przez K.W. i A.H. i będąca przedmiotem zaskarżenia i kontroli w niniejszym postępowaniu. Należy przyjąć per analogiom do postanowień art. 99 ustawy z 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu Najwyższego przed dniem 1.01.2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowym wyroku SN wyraził ocenę prawną, że decyzja Wojewody [.....] z 1.02.2000 r., znak: [.....] , uchylająca decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 4.02.1997 r. i umarzająca postępowanie organu I instancji, jest zgodna z prawem, natomiast niezgodna z prawem była decyzja Wojewody [.....] z 23.10.2000 r., znak: [.....]. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.