II SA/Kr 980/22

II SA/Kr 980/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 154  , art 61 a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie nr 520/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 6 lipca 2022 r., znak: WOB.7721.136.2022.NOGI w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce postanowieniem nr 50/2022 z dnia 27 maja 2022 r. znak: NG.501.3.3.2022 na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia potwierdzenia przyjęcia obiektu do użytkowania z wniosku M. B. z dnia 28.04.2022 r.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M. B. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie postanowieniem nr 520/2022 z dnia 6 lipca 2022 r., znak WOB.7722.136.2022.NOGI utrzymał w mocy wskazane wyżej postanowienie, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021, poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021., poz. 2351, dalej: Pr. bud.).
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku M. B. z dnia 28 kwietnia 2022 r. o uchylenie "Potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego do Użytkowania" z dnia 17.11.2005 r. kanalizacji sanitarnej w S. inwestora budowy Gminy N., przyjętej do użytkowania przez PINB w W. z naruszeniem prawa.
Podstawę materialnoprawną skarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wniesione jest przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które zgodnie z § 2 niniejszego przepisu, służy zażalenie.
Jako podstawę materialnoprawną skarżonego postanowienia organ I instancji w związku z żądaniem Wnioskodawczyni wskazał również art. 154 k.p.a. Analiza tego przepisu wskazuje, że jego zastosowanie jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy żadna ze stron nie nabyła prawa na podstawie decyzji zmienianej lub uchylanej. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt: I OSK 603/20, tu cyt.: "przez nabycie prawa należy rozumieć uzyskanie przez dany podmiot uprawnienia, będącego efektem skonkretyzowania oznaczonej normy prawa materialnego. Za prawo nabyte należy uznać każdą korzyść, jaką strona uzyskuje w sferze prawnej z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną, wszakże z zastrzeżeniem, że korzyść ta ma odnosić się do sfery prawa materialnego, a nie uprawnień procesowych". Ponadto, decyzjami administracyjnymi, na mocy których strony nie nabywają prawa, są: wyłącznie decyzje odmowne dla wszystkich stron postępowania, decyzje cofające w całości uprzednio przyznane stronie uprawnienie lub stwierdzające wygaśnięcie tego uprawnienia (por. M. Wincenciak, Sankcje prawne i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 204 i n.).
W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił z urzędu, że inwestor Gmina N. zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacyjnej we wsi S. w oparciu o decyzję nr [...] z dnia 14 maja 2002 r. znak: L. Bud. 949/2002 o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej części zachodniej gminy N. w miejscowości S., która została przeniesiona decyzją Starosty Wielickiego z dnia 11 września 2003 r., znak: GGN.7351/PP-1/03 na rzecz Gminy N. reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy N. - S. K. z zachowaniem wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Następnie, w związku ze złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej zachodniej części Gminy N. - sołectwo S., przedmiotowa inwestycja została zgodnie z art. 54 Pr. bud. przyjęta do użytkowania bez sprzeciwu, o czym świadczy potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego: kanalizacji części zachodniej gminy N. do użytkowania z dnia 17 listopada 2005 r., znak: PINB-7353/N/53/05 (akta PINB, k: 3).
Organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu wskazał: skoro przedmiotem wniosku nie jest uchylenie decyzji, a jedynie potwierdzenie przyjęcia obiektu do użytkowania, które to potwierdzenie zostało wydane w oparciu o art. 54 ustawy prawo budowlane, to nie możemy mówić o sytuacji w której istnieje decyzja, która mogłaby być zmieniona lub uchylona w trybie art. 154 kpa. Konkludując, w związku z powyższym organ I instancji zasadnie wskazał, że zachodzą przesłanki z art. 61a k.p.a., w postaci uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie - w żądanym przez wnioskodawcę zakresie - nie może być wszczęte, co skutkuje koniecznością odmowy wszczęcia postępowania.
Odnosząc się do uwag Skarżącej zawartych w zażaleniu, w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, tu cyt.: "Nie można nadto postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art 54 Pr. bud". Wskazać należy, iż w przypadku ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inaczej jest w drugim przypadku, który występuje w niniejszym stanie faktycznym, bowiem właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 Pr. bud.) - uproszczonej procedury administracyjnej. Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3255/17).
Zatem wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu nie można uchylić potwierdzenia o przyjęciu obiektu budowlanego do użytkowania, które zostało wydane w związku z milczącym przyjęciem przez organ zgłoszenia zakończenia budowy, bowiem instytucja z art. 154 k.p.a. dotyczy jedynie spraw zakończonych decyzją ostateczną, zaś wobec braku zgłoszenia przez organ sprzeciwu od zgłoszenia budowy jakiekolwiek postępowanie administracyjne się w tym zakresie nie toczyło się i nie zostało wydane jakiekolwiek orzeczenie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, które mogłoby uzyskać przymiot ostateczności.
Ponadto należy podkreślić, iż organowi wiadome jest z urzędu o toczącym się postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 lutego 2022 r., nr 31/2022, znak: NG.5163.2.2018 którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. nałożono na właściciela: Wodociągi N. sp. z o.o. ul. [...], [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (4 egzemplarze) uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie sieci kanalizacyjnej sanitarnej zrealizowanej na działce nr (...) w terminie do 11 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Niniejszym postępowaniem zostały również objęte działki nr [...] i [...] w miejscowości S. w celu zbadania zgodności z prawem budowy części sieci kanalizacyjnej na ww. działkach w miejscowości S..
W niniejszej sprawie zaistniały inne uzasadnione przyczyny o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania.
Reasumując MWINB nadmienia, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, dlatego też organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał je w mocy.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B., zarzucając mu:
I. nie wyjaśnienie stanu faktycznego w oparciu o wydaną Decyzję znak; NG.5153.2.2018 z dnia 28.02.2022r. istotnych zmian przy budowie sieci kanalizacyjnej przez inwestora budowy Gminy N. - przyjętej z rażącym naruszeniem prawa budowlanego do użytkowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru budowlanego w Wieliczce w dniu 17.11.2005r. znak; PINB-7353/N/53/05. z naruszeniem prawa bez wniesienia sprzeciwu.
II. nie odniesienia się do zażalenia art. 28.kpa., w którym skarżąca żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny naruszenia prawa przez organ na Jej współwłasności, nie odniesienia się i nie dołączenia Decyzji na użytkowanie sieci kanalizacyjnej w S..
III. nie odniesienie się przez organ II instancji: zobowiązania organu I instancji dołączenia do akt niniejszego postępowania dokumentu z przeprowadzonej kontroli przez nadzór budowlany w W. zgodności wybudowanej sieci kan.. która nie jest zgodna z pozwoleniem na budowę Decyzji nr. 47. wraz z oświadczeniem kierownika budowy o zgodności wykonania sieci z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę wraz z dziennikiem budowy. Wskazując na naruszenie art. 7, art. 11, art. 76 i 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art.61a k.p.a. skarżąca wniosła o uchylenie skarżonych postanowień organu I i II instancji w całości.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że we wniosku z dnia 29 kwietnia 2022 r., skarżąca jednoznacznie i wyraźnie wskazała, że na podstawie art. 154 § 2 Kpa wnosi o uchylenie "potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania" z dnia 17 listopada 2005 r. Na k. 3 akt sprawy znajduje się kserokopia dokumentu "potwierdzenia przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania" z dnia 17 listopada 2005 r., z którego wynika, że PINB w W. nie zgłasza sprzeciwu do zawiadomienia – przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego tj. kanalizacji części zachodniej Gminy N. w miejscowości S..
Stosownie natomiast do art. 154 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. (§ 1) W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. (§ 2). Przepis ten ma zatem zastosowanie wyłącznie do decyzji administracyjnych (ostatecznych, na podstawie których strona nie nabyła prawa).
W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania spornego dokumentu art. 54 ustawy prawo budowlane przewidywał, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Potwierdzenie przyjęcia obiektu budowlanego do użytkowania z 17 listopada 2005 r., a w szczególności zawarte w nim oświadczenie, że organ nadzoru budowlanego nie zgłasza sprzeciwu co do zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania, nie jest decyzją administracyjną, do której można zastosować art. 154 Kpa. Jego charakter zbliża się raczej do zaświadczenia.
W tej sytuacji organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 Kpa jest to, że wniosek nie dotyczy decyzji administracyjnej.
Jednocześnie w związku z zarzutami skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie zgodności z prawem budowy nie stoi na przeszkodzie brak wniesienia przez organ sprzeciwu do złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy (tak np. NSA w wyroku z z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3255/17). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2392/17: Zasadniczo uzyskanie przez inwestora potwierdzenia skuteczności zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 54 p.b. nie stanowi przeszkody do badania przez organ nadzoru legalności wykonanych robót budowlanych i ewentualnego zastosowania środków niezbędnych do likwidacji samowoli budowlanej.
Inaczej jest w przypadku, gdy proces inwestycyjny zakończyłby się wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (co w przypadku niniejszej inwestycji nie miało jednak miejsca) – wówczas organ nadzoru budowlanego traci możliwość prowadzenia postępowania naprawczego i to bez względu na datę zakończenia budowy obiektu. Decyzja taka kończy proces budowlany i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego stanowi potwierdzenie zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1108/16 - LEX nr 2491517 i powołane tam orzecznictwo).
Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.