II SA/Kr 98/18

II SA/Kr 98/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2494/18 - Wyrok NSA z 2021-05-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 10 listopada 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) w zw. z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dla Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r. znak: [...], którą nałożono na właściciela obiektu J. S. obowiązek rozbiórki parterowego, niepodpiwniczonego murowanego z dachem dwuspadowym o konstrukcji stalowej i pokryciu z płyt eternitowych budynku inwentarskiego – [...] o pow. zabudowy 1309,15 m2 i wymiarach w rzucie poziomym zasadniczej bryły 76 m x 19,65 m wraz z przybudówkami gospodarczo-garażowymi o wym. 7,45 x 8,45 m oraz 4,95 x 18,15 m, zlokalizowanego na dz. nr [...] w Chełmcu przy ul. [...] odbudowanego po pożarze w 1991 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek interwencji grupy mieszkańców Gminy Chełmiec z dnia 3 i 17 września 2001 r. żądających rozbiórki budynku inwentarskiego – [...] zlokalizowanego na dz. [...] w Chełmcu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. odmówił nakazania rozbiórki odnośnego obiektu. Decyzja ta została uchylona decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Inspektor Nadzoru Budowlanego sprawa legalności spornego obiektu została rozstrzygnięta decyzją [...] Miejskiej Strefy Usług Publicznych w [...] z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...], i utrzymana w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...] Jednocześnie postępowanie odwoławcze w tej samej sprawie administracyjnej zostało umorzone decyzjami Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], [...], ze względu na fakt, iż w ocenie organu odwoławczego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie zostały złożone przez osoby mające status stron postępowania.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak [...], ponownie odmówił nakazania rozbiórki spornego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Rozpatrzywszy sprawę po raz kolejny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] decyzją z dnia [...] października 2003 r., znak [...], ponownie odmówił rozbiórki przedmiotowego budynku inwentarskiego – [...] w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...]
Wyrokami z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2993/02 i II SA/Kr 2995/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] i znak [...], umarzające postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] z dnia [...] lutego 2002 r., znak: [...] Następnie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2994/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z kolei wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1555/03, uchylona została decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...], oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji. Wreszcie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...], jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przychylił się do poglądu, by brak planu zagospodarowania przestrzennego wyłączał możliwość nakazania przez organ przymusowej rozbiórki obiektu podnosząc, że "wykładnia celowościowa musi prowadzić do wniosku, że terenem, którym zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów". Sąd zwrócił także uwagę, że art. 144 k.c., nakazujący właścicielowi przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, "koresponduje wprost z zapisem art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1974 r.(...)".
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], kolejny raz odmówił wydania decyzji nakładającej na właściciela obiektu J. S. obowiązek rozbiórki budynku inwentarskiego – [...] zlokalizowanego na dz. [...] w Chełmcu odbudowanego po pożarze w 1991 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 772/09. Skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2059/09.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] ponownie w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi obiektu jego rozbiórki. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...]; sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. organ I instancji ponownie odmówił rozbiórki przedmiotowego obiektu, jednak i to orzeczenie zostało uchylone w całości decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.; sprawa została na powrót przekazana do rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu [...] września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat [...] orzekł o nałożeniu na właściciela przedmiotowego obiektu J. S. obowiązku rozbiórki parterowego, niepodpiwniczonego murowanego z dachem dwuspadowym o konstrukcji stalowej i pokryciu z płyt eternitowych budynku inwentarskiego-[...] o pow. zabudowy 1309,15 m2 i wymiarach w rzucie poziomym zasadniczej bryły 76 m x 19,65 m wraz z przybudówkami gospodarczo-garażowymi o wym. 7,45 x 8,45 m oraz 4,95 x 18,15 m, zlokalizowanego na dz. nr [...] w Chełmcu przy ul. [...] odbudowanego po pożarze w 1991 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że na działce ewidencyjnej nr [...] w Chełmcu M. S. (ojciec obecnego właściciela obiektu J. S.) wybudował budynek inwentarski – [...] na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1975 r. wydanej przez Naczelnika Gminy Chełmiec, znak [...]. Wspomniana decyzja administracyjna zezwalała na realizację budynku [...] wg projektu typowego – pow. zabudowy 959 m2, kubatura 3448 m3. Następnie obiekt ten został gruntownie przebudowany i rozbudowany w latach 1982-1988. Inwestor zwiększył wymiary obiektu – podniósł ściany zewnętrzne z 2,40 na 3,0 m, usunął stary stropodach i wykonał nową konstrukcję stalową dachu wraz z nowym przekryciem. Wykonano także: nową instalację elektryczną, wylewki i tynki. Na wykonane roboty budowlane inwestor M. S. nie posiadał wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Opisany obiekt uległ częściowemu spaleniu w dniu 12 lutego 1991 r. Na wykonaną odbudowę inwestor M. S. nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę.
Ponieważ inwestor poza pozwoleniem na budowę z 1975 r. nie legitymował się żadną dokumentacją budowlaną (zgłoszenia, pozwolenia, projekty), ustalenia dotyczące parametrów odbudowanego obiektu dokonano na podstawie szczegółowego protokołu PZU do szkody z dnia [...] lutego 1991 r., którego kopia znajduje się w aktach sprawy. Jak wynika z opisu budynku i szkicu sporządzonego przez A. M. składał się on w dniu pożaru z przynajmniej trzech części – głównej ([...]) o wym. 76,8 m x 12,2 m x 2,9 m, przybudówki większej o wym. 44,6 m x 7 m x 1,9 m oraz przybudówki mniejszej – 12 m x 5 m x 2,1 m. Z powyższego wynika, że już w dniu pożaru obiekt posiadał powierzchnię zabudowy znacznie przekraczającą określoną w pozwoleniu na budowę z 1975 r. (ok. 1309 m2 zamiast 959 m2). Część główna wg sporządzonego opisu posadowiona na fundamencie z betonu, ściany zewnętrzne o gr 24 cm z bloczków PGS, strop drewniany, dach dwuspadowy o nachyleniu połaci dachowych 20° konstrukcji stalowej i pokryciu z eternitu falistego. Posadzka betonowa, ocieplenie stropu z trocin o gr. 20 cm na paroizolacji, ściany szczytowe pustaki PGS 24 cm. Przybudówka większa bezstropowa, ściany wewn. i zewn pustaki PGS 24 cm, dach jednospadowy o konstrukcji stalowej i pokryciu z eternitu falistego. Przybudówka mniejsza o konstrukcji takiej jak większa. Ze sporządzonego protokołu wynika także jednoznacznie, jakie elementy/części obiektu uległy spaleniu. W omawianym protokole znalazła się informacja, że niemal nad całą halą [...] (cz. główną) zostało całkowicie zniszczone, a w pozostałej części popękane, przekrycie z eternitu falistego na podkładzie z drewna, zaś w części przybudówki większej zniszczenie to określono na 1/10. Na skutek przegrzania załamała się lub powyginała konstrukcja stalowa dachu (70-75%), przepalone lub powyginane zostały rynny dachowe z blachy ocynkowanej, kanały wentylacyjne (10 sztuk), nad halą całkowicie spłonął lub uległ zwęgleniu pułap z desek gr 32 mm. Zawaliły się albo powychylały z pionu lub popękały ściany zewnętrzne i szczyt północnej części [...] oraz szczyt północnej przybudówki. Spaleniu lub nadpaleniu uległy wszystkie okna wraz z siatkami, część drzwi oraz wyposażenie obiektu w tym instalacje. W wielu miejscach od żaru ognia popękała, a nawet pokruszyła się posadzka hali z betonu (ok 1/10). W wyniku pożaru doszło zatem do całkowitego zniszczenia przekrycia dachu wraz ze znaczną częścią stalowej konstrukcji oraz części ścian szczytowych budynku głównego [...], a także jego stolarki, wyposażenia i urządzeń.
Analiza porównawcza posiadanej dokumentacji, w szczególności załącznika graficznego wraz z opisem do protokołu z dnia [...] lutego 1991 r. do szkody PZU z dnia [...] lutego 1991 r. ze szkicem sytuacyjnym sporządzonym przez pracowników inspektoratu w dniu [...] lutego 2008 r. – wykazuje, że wymiary podstawowej bryły obiektu [...] istniejącego obecnie w rzucie poziomym nie odbiegają od wymiarów obiektu z dnia sporządzenia ww. protokołu PZU. Stwierdzone różnice to dobudowa w cz. pn-zach. o wymiarach 2,40 x 3,80 m oraz pd-zach. części o wym. 7,45 x 8,45 m. Uwzględniając także przedłożoną przez właściciela obiektu w toku postępowania dokumentację związaną z utrzymaniem obiektu tj. protokół z okresowego przeglądu z kwietnia 1998 r. (wskazano powierzchnię zabudowy 1661,5 m2 oraz kubaturę 4985 m3), organ stwierdził, że istniejący obecnie obiekt [...] został po pożarze w ramach co najmniej częściowej odbudowy powiększony o ponad 72 m2. Zważywszy także na parametry obiektu wskazane w pozwoleniu na budowę (pow. zabudowy 959 m2, kubatura 3448 m3), obiekt (o ile wybudowany został zgodnie z warunkami pozwolenia – co w chwili obecnej jest niemożliwe do ustalenia wobec upływu czasu i braku pełnej dokumentacji budowlanej) był przez właściciela samowolnie przebudowany i rozbudowany przed pożarem, jak i po pożarze – tak, iż jest to teraz obiekt o innych parametrach technicznych niż wskazano w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r. Obecnie budynek posiada powierzchnię zabudowy 1309 m2 i kubaturę 5986 m3.
Dalej organ wyjaśnił, że skoro obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w obecnym kształcie został zrealizowany (rozbudowa w latach 1982-88 i odbudowa w 1991 r.) samowolnie (tzn. bez wymaganego prawem pozwolenia) przed 1 stycznia 1995 r., to zastosowanie w sprawie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W myśl bowiem art. 103 ust. 2 obowiązującego obecnie Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane) w stosunku do budów zakończonych przed dniem wejścia w życie nowego prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy likwidować używając środków prawnych przewidzianych w przepisach prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 1995 r., w tym także stosując art. 37 ust. 1 i 40 tego poprzedniego prawa. Przytoczywszy treść powołanych przepisów, organ zauważył, że kluczowym w niniejszej sprawie jest ustalenie przeznaczenia terenu zabudowy działki spornym budynkiem inwentarskim wg przepisów o planowaniu przestrzennym oraz wpływu obiektu na niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ zwrócił także uwagę na wiążącą ocenę prawną, w świetle której: ocena zgodności zrealizowanej samowoli powinna nastąpić poprzez porównanie z obowiązującym na spornym terenie porządkiem planistycznym w dacie budowy; "terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów"; w przypadku braku planu oceny należy dokonać w oparciu o materiały planistyczne (materiały do planu i uzupełniające dane o których mowa w art. 47 ust. 4 ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym).
Następnie organ szczegółowo przedstawił czynności zmierzające do ustalenia przeznaczenia odnośnego terenu w świetle obowiązującego naówczas porządku planistycznego. Doprowadziły one do wniosku, że w okresie samowolnej rozbudowy obiektu, tj. w latach 1982-88 r., na terenie miejscowości Chełmiec obowiązywał uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec wraz z materiałami do planu zagospodarowania ogólnego Gminy Chełmiec zatwierdzonymi Decyzjami Naczelnika Powiatu Nr [...] oraz [...], zaktualizowany o wniosek rolny w 1983 r. i zatwierdzony Uchwałą GRN nr [...]. Plan ten utracił ważność z dniem wejścia w życie uchwały Gminnej Rady Narodowej w Chełmcu z dnia 28 września 1989 r. Nr VI/33/89 (ogł. w Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 23/89 z dnia 17 listopada 1989 r. poz. 265) w części dotyczącej 20 wsi Gminy Chełmiec. Plan ten nie zabraniał budowy obiektów takich jak sporny budynek inwentarski – [...]. W drugim z istotnych okresów, tj. w 1991 r. (kiedy to miała miejsce odbudowa spalonego [...]), brak było nowego ogólnego lub szczególnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Chełmiec gdzie zlokalizowany jest sporny obiekt. Wskazuje na powyższe treść uchwały GRN w Chełmcu z dnia 28 września 1989 r. – § 3. Organ skonkludował zatem, że w okresie od 1989 r. (wejścia w życie uchwały GRN w Chełmcu z dnia 28 wrzenia 1989 r.) do 1993 r. (wejście w życie uchwały Rady Gminy w Chełmcu z 3 czerwca 1993 r.) na terenie wsi Chełmiec nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei stwierdzony brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie samowolnej odbudowy spornego obiektu inwentarskiego – [...] musi prowadzić do stwierdzenia braku podstaw legalizacji (spełnienia przesłanki naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym – art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.), a co za tym idzie do orzeczenia rozbiórki samowolnie odbudowanego obiektu.
W końcowej części uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej organ odniósł się do kwestii ewentualnego spowodowania w wyniku wybudowania obiektu niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Organ – omówiwszy relewantny materiał dowodowy – wskazał, że w obecnym stanie (po zmianie formy użytkowania) sporna ferma nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia; nie stwierdzono również spowodowania niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych dla otoczenia. Ocena ta, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów planistycznych, nie ma jednak kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie przesądza o jego treści.
Na skutek odwołania J. S. od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiat [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 10 listopada 2017 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności na związanie oceną prawną sformułowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04; zaznaczył też, że podziela ustalenia organu I instancji w kwestii daty realizacji przedmiotowego budynku (lata 1991/1992), jego położenia, konstrukcji i powierzchni, a także sekwencji zdarzeń. Organ odwoławczy ocenił również, że zakwalifikowanie przedmiotowych robót budowlanych jako odbudowy niegdyś istniejącego [...] nie budzi zastrzeżeń. Argumenty przedstawione w odwołaniu, dotyczące konieczności dokładnego zbadania przez organ jakie części obiektu legalnie wybudowanego pozostały po pożarze w celu wykluczenia ich z obowiązku rozbiórki – w ocenie organu odwoławczego – nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Organ odwoławczy stwierdził, że w dacie odbudowy budynku inwentarskiego wykonywanie tego typu obiektu wymagało uzyskania stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zwolnienia z tego obowiązku nie zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Oznacza to, że inwestor w celu legalnego wykonania prac budowlanych polegających na wzniesieniu budynku inwentarskiego stanowiącego przedmiot postępowania powinien był legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś z materiału dowodowego wynika, iż realizacja rzeczonego obiektu nastąpiła samowolnie.
Dalej organ wskazał na regułę intertemporalną nakazującą w niniejszej sprawie stosować art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i – dokonawszy analizy zabranego materiału – stwierdził, podobnie jak wcześniej organ I instancji, że przedmiotowy budynek inwentarski nie może być zalegalizowany z uwagi na spełnienie przesłanki opisanej w pkt 1 wspomnianego przepisu. Odnosząc się do przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji w zakresie, w jakim stwierdził, że obecnie budynek inwentarski ([...]) posadowiony na działce nr ewid.[...] w Chełmcu nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w stopniu umożliwiającym stwierdzenie wystąpienia odnośnej przesłanki.
Pismem z dnia 16 grudnia 2017 r. J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 10 listopada 2017 r., zarzucając jej: 1) rażące naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nakazanie rozbiórki części budynku wybudowanej zgodnie z prawem i utrzymanie w mocy decyzji nieważnej, bo naruszającej rażąco prawo i niewykonalnej; 2) naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) poprzez wadliwe przyjęcie zakresu związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 263/04. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków; argumentacja ta została dodatkowo rozwinięta w załączniku do protokołu rozprawy wraz z uzupełnieniem.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Zważywszy że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zreferowane wyżej ustalenia faktyczne w zakresie sekwencji zdarzeń dotyczących przedmiotowego budynku, jego położenia, konstrukcji i powierzchni – poczynione przez organ I instancji i zaakceptowane przez organ odwoławczy – są, w ocenie Sądu, prawidłowe i wyczerpujące. Dotyczy to w szczególności ustaleń odnośnie gruntownej przebudowy i rozbudowy obiektu, która nastąpiła w latach 1982-1988, a prowadziła do zwiększenia jego wymiarów, podniesienia ścian zewnętrznych z 2,40 na 3,0 m, usunięcia starego stropodachu i wykonania nowej konstrukcji stalowej dachu wraz z nowym przekryciem oraz nowej instalacji elektrycznej, wylewek i tynków. Nie budzą również wątpliwości precyzyjne ustalenia – dokonane przede wszystkim w oparciu protokół PZU do szkody z dnia [...] lutego 1991 r. – co do skutków pożaru mającego miejsce w 1991 r. Przekonujące są również przedstawione przez organ I instancji wyniki analizy porównawczej posiadanej dokumentacji, w tym załącznika graficznego wraz z opisem do wspomnianego protokołu, ze szkicem sytuacyjnym sporządzonym przez pracowników inspektoratu w dniu [...] lutego 2008 r. Trafnie organ stwierdził, że obiekt został przez właściciela samowolnie przebudowany i rozbudowany przed pożarem (w latach 1982-1988), a następnie odbudowany po pożarze (w roku 1991) – i w efekcie jest to teraz obiekt o innych parametrach technicznych niż wskazano w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r. Obecnie budynek posiada powierzchnię zabudowy 1309 m2 i kubaturę 5986 m3, a wedle projektu parametry te wynosiły odpowiednio – 959 m2 i 3448 m3.
Jako zasadne jawi się stanowisko organów obu instancji, że odbudowa budynku inwentarskiego, w dacie jej wykonywania, wymagała uzyskania stosownej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej "u.p.b. z 1974 r.") roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Inwestor, co jest bezsporne, takiego pozwolenia nie uzyskał.
Subsumpcja powyższego stanu faktycznego pod hipotezę normy z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej "u.p.b."), a następnie reguły intertemporalnej z art. 103 ust. 2 u.p.b. – prowadzi do wniosku, że do przedmiotowego obiektu stosuje się "przepisy dotychczasowe", tj. przepisy u.p.b. z 1974 r., a w szczególności art. 37 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". W niniejszej sprawie – na obecnym etapie – wykładnia tego przepisu jest w dużej mierze zadeterminowana wiążącym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 263/04, na co zważały organy obu instancji. Zakres związania tym wyrokiem – w odniesieniu do rozumienia przesłanki opisanej w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r. – został zidentyfikowany prawidłowo.
Czyniąc zadość wskazaniom wynikającym ze wspomnianego wyroku, z uwzględnieniem sformułowanej w nim oceny prawnej, organy poczyniły – w ocenie Sądu, wyczerpujące i miarodajne – ustalenia co do przeznaczenia przedmiotowego terenu w naówczas obowiązującym porządku planistycznym. Na tle zabranego i szeroko omówionego w decyzji organu pierwszej instancji materiału dowodowego jako zasadne jawią się wnioski, że w okresie samowolnej rozbudowy obiektu, tj. w latach 1982-1988 r., na terenie miejscowości Chełmiec obowiązywał uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmiec wraz z materiałami do planu zagospodarowania ogólnego Gminy Chełmiec zatwierdzonymi Decyzjami Naczelnika Powiatu Nr [...] oraz [...], zaktualizowany o wniosek rolny w 1983 r. i zatwierdzony Uchwałą GRN nr [...]. Plan ten utracił ważność z dniem wejścia w życie uchwały Gminnej Rady Narodowej w Chełmcu z dnia 28 września 1989 r. Nr VI/33/89 (ogł. w Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 23/89 z dnia 17 listopada 1989 r. poz. 265) w części dotyczącej 20 wsi Gminy Chełmiec. Plan ten nie zabraniał budowy obiektów takich jak sporny budynek inwentarski – [...]. W drugim z istotnych okresów, tj. w 1991 r. (kiedy to miała miejsce odbudowa spalonego [...]), brak było nowego ogólnego lub szczególnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Chełmiec, gdzie zlokalizowany jest sporny obiekt. Wskazuje na powyższe treść uchwały GRN w Chełmcu z dnia 28 września 1989 r. – § 3. W okresie od 1989 r. (wejścia w życie uchwały GRN w Chełmcu z dnia 28 wrzenia 1989 r.) do 1993 r. (wejście w życie uchwały Rady Gminy w Chełmcu z 3 czerwca 1993 r.) na terenie wsi Chełmiec nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Trzeba dodać – jako że wynika to zarówno z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak i z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego – że poszukiwane były także inne materiały mogące być podstawą ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu, jednakowoż, mimo poczynionych starań, takowych nie odnaleziono.
W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo skonstatowały, że przedmiotowy budynek inwentarski nie może zostać zalegalizowany z uwagi na spełnienie przesłanki opisanej art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r.
Zarzuty skargi Sąd ocenił jako niezasadne. Pierwszy zarzut skargi – zarzut rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nakazanie rozbiórki części budynku wybudowanej zgodnie z prawem i utrzymanie w mocy decyzji nieważnej, bo naruszającej rażąco prawo i niewykonalnej – był już (przynajmniej gdy idzie pierwszą jego część) podnoszony w ramach toku instancji i organ odwoławczy się doń ustosunkował (zarzut podniesiony w uzupełnieniu załącznika do protokołu rozprawy, jakoby było inaczej, jest tedy niezasadny). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, w świetle którego doszło do odbudowy obiektu, przy ewentualnym wykorzystaniu elementów konstrukcyjnych pozostałych po obiekcie, który uległ zniszczeniu. Takie stanowisko, w świetle zgromadzonego i szeroko omówionego materiału dowodowego, obrazującego zakres samowolnej przebudowy i rozbudowy obiektu, zakres zniszczeń na skutek pożaru oraz rezultat odbudowy – jest, w ocenie Sądu, w pełni uzasadnione. W konsekwencji uzasadnione jest orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu w całości.
Drugi zarzut skargi jest – w ocenie Sądu – również niezasadny. Wbrew temu zarzutowi organy nie poprzestały na konstatacji o braku planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji obu instancji wskazano – i znajduje to potwierdzenie w aktach sprawy – że zostały poczynione wszelkie możliwe czynności mające na celu pozyskanie dokumentów i materiałów (nie tylko planu) pozwalających na ustalenie dopuszczalnej zabudowy na przedmiotowym obszarze – jednak dokumentów takich ani materiałów nie udało się uzyskać (organy w tym zakresie wywiązały się zarówno z obowiązków wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak i z obowiązku wynikającego z art. 107 § 3 k.p.a.). Skarżący zdaje się twierdzić, że samo przypuszczenie o istnieniu odnośnych dokumentów czy też materiałów implikuje niedopuszczalność orzeczenia nakazu rozbiórki – z czym trudno się zgodzić.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.