II SA/Kr 979/22

II SA/Kr 979/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg A. K. i B. G. oraz Gminy [...] na decyzję nr 236/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2022 r. znak WOB.7721.205.2022.JKUR w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz A. K. i B. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz na rzecz Gminy [...] kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. K. i B. G. (dalej: skarżące) oraz Gminy J. (dalej: Gmina) jest decyzja nr 236/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 14 czerwca 2022 r. znak WOB.7721.205.2022.JKUR, utrzymująca w mocy decyzję nr 21/2022 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 9 marca 2022 r. znak PINB.7355.II.92.2014.MG, którą nakazano Gminie J. jako inwestorowi, dokonać rozbiórki wykonanej drogi.
W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wykonania bez pozwolenia na budowę drogi dojazdowej asfaltowej na działkach nr [...], [...] i [...] położonych w N.. Decyzją z 17 stycznia 2018 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z 1 października 2018 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z 28 stycznia 2019 r. organ nakazał Gminie wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie drogi dojazdowej oraz przedłożenie w określonym terminie zaświadczenia wójta o zgodności budowy drogi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. sygn. II SA/Kr 665/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie organu odwoławczego orzekające o nowym terminie przedłożenia dokumentów legalizacyjnych (do 31 grudnia 2021 r.) i utrzymujące w pozostałej części w mocy wzmiankowane powyżej postanowienie.
Następnie decyzją z 9 marca 2022 r. organ I instancji nakazał Gminie, jako inwestorowi zrealizowanych robót budowlanych, dokonać rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia na budowę drogi dojazdowej o szerokości 2,7 m i długości 86 m przebiegającej po działkach [...], [...], [...] i [...], w zrealizowanym zakresie od drogi gminnej w kierunku zachodnim do zabudowań zlokalizowanych na działce nr [...] na długości 86 m, wraz z wykonaną w tym zakresie podbudową pod nawierzchnię bitumiczną i elementami odwodnienia nawierzchni.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli z 31 marca 2014 r. stwierdzono wykonany asfaltowy dojazd, w stosunku którego powzięto od mieszkańca informację, że został on wykonany bez pozwoleń. Pracownicy urzędu Gminy oświadczyli, że w 2003 r. na zlecenie Rady Sołeckiej, została utwardzona droga dojazdowa do domów poprzez nałożenie nawierzchni bitumicznej. Na wykonanie tych prac Gmina posiadała zgodę mieszkańców, do których prowadzi droga. Wykonany asfalt jest położony na prywatnych działkach, w związku z tym Gmina nie posiada żadnej dokumentacji. Podczas oględzin z 10 grudnia 2018 r. stwierdzono, że przedmiotowa droga dojazdowa ma szerokość utwardzenia 2,7 m oraz długość 86 metrów (licząc od drogi gminnej do zabudowań na działce [...]). Wykonano również elementy urządzeń odwadniających w postaci wbudowania w drogę korytek poprzecznych przykrytych metalową kratą, które odprowadzają wodę opadową do przydrożnego rowu. Jak ustalił organ, że przed wykonaniem asfaltu, droga była od lat 90-tych utwardzona tłuczniem. Organ przytoczył również pismo współwłaścicielek działki nr [...], w którym wskazały one, że sprzeciwiają się legalizacji inwestycji drogi dojazdowej, zaznaczając, że droga jest zlokalizowana na ich prywatnym terenie. Organ dodał, że w toku postępowania działka nr [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...].
Następnie organ przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 665/21, zaznaczając, że "istnienie wybudowanego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 pr.bud. (budowli – drogi) nie budzi wątpliwości. Organy prawidłowo ustaliły też, że budowa tego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał.". Organ zaznaczył, że legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Organ, umożliwiając Gminie legalizację, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, wskazując termin wykonania obowiązku. Organ podkreślił, że wobec niespełnienia obowiązku, nie miał możliwości wyboru innego rozstrzygnięcia, jak orzeczenie o rozbiórce dokonanej samowoli budowlanej. Organ ocenił za dopuszczalne nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt, gdy inwestor wykonał obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości.
W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina podniosła, że obowiązki nałożone na nią w drodze postanowienia z 28 stycznia 2019 r. nie były możliwe do zrealizowania. Gmina wskazała tu na obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak podkreśliła, przedmiotowe nieruchomości stanowią własność osób fizycznych, a część właścicieli nie wyraża zgody na legalizację inwestycji. Gmina zakwestionowała również skierowanie decyzji do niej, jako do inwestora. Gmina dodała, że wykonanie drogi przyniosło korzyści dla okolicznych mieszkańców, a orzeczona rozbiórka nie powinna mieć miejsca, z punktu widzenia interesów mieszkańców i Gminy.
Odwołanie od decyzji o nakazie rozbiórki wywiodły również skarżące, które zaznaczyły, że nakaz rozbiórki narusza zasady zdrowego rozsądku. Zaakcentowały, że przedmiotowa droga to jedyny dojazd do trzech domów i licznych pól. Skarżące zakwestionowały, że uczestniczki postępowania, sprzeciwiające się legalizacji, są właścicielkami części nieruchomości pod drogą.
Decyzją z 14 czerwca 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji wskazał, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, dalej: P.b) w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r. Podzielił konstatacje, że mamy do czynienia z wykonaniem budowli w rozumieniu P.b. Organ podkreślił, że termin na przedłożenie dokumentów legalizacyjnych upłynął 31 grudnia 2021 r. Wobec braku przedłożenia dokumentów, organ był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 52 P.b. do dokonania rozbiórki nakazanej w drodze decyzji obowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu, zaś Gmina jest inwestorem, co potwierdza zapadły w sprawie wyrok WSA w Krakowie. W ocenie organu, nie ma uzasadnienia kierowanie ciężarów administracyjnych, będących następstwem samowoli budowlanej, solidarnie do współwłaścicieli działek, gdyż nie dopuścili się oni deliktu. Organ podkreślił, że o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu.
W skardze na powyższą decyzję, Gmina podniosła zarzuty naruszenia:
a) art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez ich wadliwe zastosowanie, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie ustaleń nie znajdujących podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę oraz przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki,
b) art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów i okoliczności podniesionych przez strony w toku postępowania, a tym samym brak dostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji znacząco utrudnia dokonanie kontroli zapadłej w sprawie decyzji,
c) art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta jest obarczona tymi samymi wadami, co decyzja zaskarżona, a naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, przemawiały za uchyleniem decyzji organu I instancji w całości,
d) art. 48 ust.1 w zw. z art. 48 ust.4 i art. 52 P.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
-skierowanie nakazu rozbiórki do Gminy jako rzekomego inwestora, w sytuacji gdy prace dokonane zostały na nieruchomości, w stosunku do której Gmina nie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania na cele budowlane tj. błędne nałożenie obowiązku rozbiórki na inny podmiot niż współwłaściciele nieruchomości,
-uznanie braku wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust.2-
3 P.b. i orzeczenie rozbiórki pomimo, iż realizacja postanowienia z 28
stycznia 2019 r. nie była możliwa.
e) art. 52 P.b. poprzez jego błędną wykładnię – skierowanie nakazu rozbiórki do Gminy jako rzekomego inwestora, w sytuacji gdy prace dokonane zostały na nieruchomości, w stosunku do której Gmina nie legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania na cele budowlane.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Gmina wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji ją poprzedzającej, a także o zwrot kosztów postępowania. Gmina wniosła także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ, ewentualnie przez Sąd. W uzasadnieniu skarg, Gmina podtrzymała argumentację wyrażoną uprzednio w odwołaniu.
Z kolei skarżące, w złożonej skardze, zarzuciły naruszenia:
a) art. 48 ust. 1 P.b. przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż należało nakazać Gminie dokonania rozbiórki wybudowanej drogi dojazdowej, podczas gdy droga ta istniała od kilkudziesięciu lat, była użytkowana przez mieszkańców Gminy, a Gmina jedynie dokonała jej utwardzenia;
b) art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji z 9 marca 2022 r., podczas gdy decyzja ta, winna zostać uchylona w całości, a postępowanie przed organem I instancji powinno zostać umorzone;
c) art. 8 K.p.a., tj. naruszenie zasady pogłębionego zaufania do organów władzy państwowej, poprzez podjęcie przez organy nadzoru budowlanego decyzji skutkujących negatywnymi konsekwencjami dla mieszkańców Gminy, pomimo że od wielu dziesięcioleci korzystają oni z drogi, która stanowi jedyny dostęp do ich domów, a co więcej decyzja organów nadzoru budowlanego ma wpływ na ich podstawowe prawa, a skarżące nie mają żadnych możliwości skutecznej ich obrony z uwagi na fakt, iż to inwestor, tj. Gmina nie uzupełniła w terminie dokumentacji, na co skarżące nie mają żadnego wpływu; a także poprzez niesprawiedliwy dobór drogi prowadzącej do domów skarżących, jako drogi zakwalifikowanej do rozbiórki, podczas gdy w latach 90-tych w Gminie, ale także w całej Polsce miało miejsce utwardzanie urządzonych już dróg, które to drogi istnieją do dziś, a organy nadzoru nie podejmują tożsamych działań wobec innych dróg o takim samym statusie prawnym; jak również poprzez wydanie decyzji skutkującej marnotrawieniem publicznych pieniędzy, które Gmina będzie musiała wydatkować na rozebranie drogi, która aktualnie służy mieszkańcom i stanowi dla niektórych jedyny dojazd do ich nieruchomości (tak mieszkalnych, jak i pól uprawnych);
d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez bezzasadne uznanie, iż droga istniejąca na mapach i w terenie od kilkudziesięciu lat została wybudowana bezprawnie i bez zgody właścicieli, podczas gdy droga ta powstała staraniem wszystkich ówczesnych właścicieli działek za ich wiedzą i zgodą, a organy nadzoru budowlanego zbadały wyłącznie czy obecni właściciele wyrażają zgodę, co nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, skoro poprzedni właściciele nie wyrażali sprzeciwu i wszyscy mieszkańcy korzystali z drogi w niezakłócony sposób; jak również poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie jego dowolnej oceny, tj. w sposób pasujący do wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia i brak wzięcia pod uwagę faktu, iż pozbawienie mieszkańców Gminy drogi spowoduje brak dostępu do ich nieruchomości, a co więcej może spowodować zagrożenie zdrowia i życia w przypadku, gdy nie będzie możliwości dojechania w sytuacji zagrożenia do osób odciętych od drogi przez służby policji, pogotowia czy też straży pożarnej;
Skarżące wniosły o uchylenie decyzji zaskarżonej i ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliły, że wadliwe jest badanie przez organy czy obecni właściciele wyrażają zgodę na przebieg drogi, skoro to ówcześni właściciele wyrazili zgodę, a ponadto aktualni właściciele także korzystali z drogi, zaś dopiero kiedy droga nie jest już im potrzebna, zaczęli kwestionować prawidłowość jej wytyczenia. Skarżące podkreśliły, że droga nie powinna podlegać rozbiórce ze względu na interes społeczny.
W odpowiedziach na skargi, organ podtrzymał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko i zawnioskował o oddalenie skarg. W szczególności organ zaznaczył, że za prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane P.b. uznaje również tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego. Dodał, że postępowanie legalizacyjne nie jest postępowaniem uznaniowym, w którym można brać pod uwagę interesy społeczne czy indywidualne właścicieli działek.
Postanowieniem z 26 lipca 2022 r. organ wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skargi okazały się być zasadne, choć nie wszystkie wskazane w nich argumenty sąd podziela.
W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.
Zreasumować należy na wstępie stan faktyczny sprawy. Decyzja organu I instancji (PINB w Suchej Beskidzkiej) nakazała Gminie J. rozbiórkę drogi dojazdowej przebiegającej od drogi publicznej po działkach [...], [...], [...], [...] w N., na długości 86 m, do zabudowań na działce nr [...]. Droga została wykonana przez inwestora Gminę J. bez wymaganego pozwolenia na budowę ( co nie jest w sprawie sporne) i nie dokonano skutecznie procedury legalizacyjnej, jako że droga leży na gruntach prywatnych. W aktach sprawy zalegają dokumenty, z których wynika, że w 2003r., kiedy zbudowano drogę, zgodę na wybudowanie drogi wyraziły M. P., K. H. i W. H., poprzedniczki prawne aktualnych właścicieli działki nr [...] i [...]. Natomiast aktualnie z istnieniem drogi, a tym samym z legalizacją nie zgadzają się, jak się wydaje, właściciele działek nr [...], [...], [...]. Z kolei właściciele działki nr [...] ( A. K.) i [...] (. ) sprzeciwiają się rozbiórce.
Podstawowym zagadnieniem w sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Gmina J. została prawidłowo wskazana jako adresat decyzji rozbiórkowej. Na pierwszy rzut oka tak mogło by się wydawać. Zgodnie z art. 52 p.b., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje kolejność podmiotów, które powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki, bez względu na to, kto jest obecnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego budynku należy w pierwszej kolejności kierować do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej i to w określonych przypadkach (wynikających z uwarunkowań faktycznych i prawnych) również wtedy, gdy nie jest on właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano taki obiekt, w szczególności zaś w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie budynek bez zgody właściciela nieruchomości albo gdy nie kwestionuje tego właściciel nieruchomości. Orzecznictwo wypracowało tutaj regułę, że w pewnych szczególnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. ( wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r. II OSK 2116/15, LEX nr 2315999 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r. II SA/Kr 1450/17 LEX nr 2447019, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. II OSK 706/15, LEX nr 2248236, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. II OSK 705/15 LEX nr 2290203, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. VII SA/Wa 27/17, LEX nr 2437956, wyrok NSA z dnia 14 maja 2018 r. II OSK 2943/17 LEX nr 2499583). Jest tak dlatego, że w sytuacji, gdy inwestor postawił obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, nakaz powinien być nałożony na inwestora nie będącego właścicielem. Nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę.
Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił i który na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji, kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Nakaz rozbiórki obiektu wiąże się z obciążeniami finansowymi lub osobistymi dla osoby zobowiązanej do wykonania tego nakazu, w razie zaś niewykonania obowiązku, ciężary te przechodzą na postępowanie egzekucyjne w administracji. Brak uzasadnienia, by ciężary te ponosiła osoba, która nie popełniła deliktu administracyjnego, jakim jest samowola budowlana, ani też nie godziła się, by inna osoba (inwestor) na jej terenie samowolę budowlaną zrealizował ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r. II SA/Kr 239/17, LEX nr 2305200 ).
Przytoczony wyżej stan faktyczny sprawy wskazuje, że w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], skoro ich właściciele bądź współwłaściciele najprawdopodobniej nie zgadzają się na istnienie drogi na ich nieruchomościach, prawidłowo orzeczono, że rozbiórki ma dokonać inwestor, czyli Gmina J. . W tym zakresie skargi były zatem bezzasadne.
Niemniej jednak nie są to wszystkie działki objęte nakazem. Jak to bowiem już powiedziano, na działce nr [...] skarżącej A. K. także leży część drogi objętej nakazem rozbiórki, lecz skarżąca nie zgadza się na rozbiórkę, czego dowodem jest niniejsza skarga. W takiej sytuacji istnieje poważna obawa, że decyzja o rozbiórce dotyczącej tej części drogi z udziałem Gminy J. będzie niewykonalna. Odnośnie takiej sytuacji orzecznictwo jednoznacznie stwierdza, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji ( tak wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. II OSK 704/15, LEX nr 2232624, podobnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2016 r. II SA/Gd 303/16, LEX nr 2084960, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. II OSK 1278/16, LEX nr 2190739, wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2022 r. II SA/Kr 746/22, LEX nr 3420777, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2022 r. IV SA/Po 810/21, LEX nr 3303186, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 1562/17, LEX nr 2505279, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r. II OSK 720/19, LEX nr 3333707, z dnia 23 września 2021 r. II OSK 1113/19, LEX nr 3248609 ). Expressis verbis wypowiedział się na ten temat WSA w Warszawie następująco: "Jeżeli sprawcą samowoli budowlanej jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania o rozbiórce prawa do nieruchomości, organ określając podmiot obowiązany do rozbiórki powinien wziąć pod uwagę wskazanie właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor - sprawca samowoli - dokonał nakazanych przez organ czynności związanych z rozbiórką".
Reasumując: co do działek ( mówiąc bardziej abstrakcyjnie), co do których właściciele nie wyrażą zgody na dokonanie rozbiórki, organ powinien wskazać w decyzji jako podmiot zobowiązany - właściciela.
Powstaje zatem pytanie, co w sytuacji, w której, tak jak w niniejszej sprawie, wszystko wskazuje na to, że część właścicieli działek, przez które przebiega droga – samowola budowlana – wyrazi zgodę na rozbiórkę ( wręcz się jej domaga), a część nie. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji jest możliwa dywersyfikacja odpowiedzialności i ustalenie w decyzji obowiązku wykonania rozbiórki przez różne podmioty. Droga jest obiektem liniowym i w niniejszej sprawie różne jej części znajdują sią na różnych działkach. Wystarczy zatem obciążyć inwestora obowiązkiem rozbiórki części drogi położonych na działkach, których właściciele się na to zgadzają, oraz właścicieli - obowiązkiem rozbiórki części drogi położonych na działkach, co do których się na to nie zgadzają. Taka konstrukcja decyzji o rozbiórce nie jest wykluczona, a co więcej, jedynie możliwa w założonej sytuacji. Wskazał na taką możliwość NSA w wyroku z dnia 6 maja 2016 r. II OSK 2100/14, LEX nr 2108447: "Żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki". Tutaj NSA mówi o odpowiedzialności dodatkowo inwestora obok właściciela, zaś sytuacja w niniejszej sprawie prowadzi do odpowiedzialności przede wszystkim inwestora obok właściciela ( tego ostatniego w stosunku do części drogi, co do których nie zgadza się na rozbiórkę).
Pozostają jeszcze dwie kwestie do poruszenia. Pierwsza to twierdzenie organu odwoławczego o związaniu w trybie art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4.08.2021r. sygn. akt II SA/Kr 665/21 co do adresata decyzji. Przypomnieć należy, że wyrok ten dotyczył zaskarżenia w toku instancji postanowienia PINB w [...] o wstrzymaniu robót budowlanych i zobowiązaniu inwestora do przedłożenia wskazanych tam dokumentów. W wyroku oddalającym skargę WSA między innymi wskazał: "Zdaniem Sądu, skarżąca została prawidłowo uczyniona adresatem zaskarżonego postanowienia. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest inwestorem przedmiotowych robót, i nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 52 pr.bud. to na nią właśnie w pierwszej kolejności powinny być nałożone odnośne obowiązki. Okoliczność, że skarżąca nie jest właścicielem działek, na których znajduje się droga, nie ma tu rozstrzygającego znaczenia. Nie można apriorycznie zakładać, że skarżąca nie wylegitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Nie można też apriorycznie zakładać, że skarżąca doznawałyby przeszkód, gdyby zaistniała potrzeba wykonania określonych czynności czy nawet – hipotetycznie rzecz ujmując – dokonania rozbiórki. Dążenie niektórych właścicieli działek do zachowania istniejącego stanu rzeczy nie implikuje faktycznego uniemożliwienia przez nich działań inwestora, jeżeli ich konieczność byłaby co do zasady przesądzona".
Mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu, w odniesieniu do wypowiedzi organu odwoławczego, trzeba tutaj wyrazić pogląd przeciwny. Powyższe uwagi w sprawie II SA/Kr 665/21 powstały na tle sytuacji szczególnej, a mianowicie na tle postanowienia o wstrzymaniu robót wydanego w oparciu o art. 48 ust. 2 w poprzednim brzmieniu. Postanowienie to zapadło na początku postępowania, gdy materiał dowodowy nie był jeszcze w pełni zgromadzony. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w tej początkowej fazie procedury adresatem postanowienia o wstrzymaniu i obowiązku przedstawienia dokumentów mógł być zasadniczo jedynie inwestor. Jest tak zwłaszcza w sytuacji, gdy postanowienie zostało poprzedzone wizytą w terenie, po której wówczas ustalono, że "Na wykonanie w/w prac Urząd Gminy posiadał zgodę zainteresowanych mieszkańców, do których prowadzi droga dojazdowa". Taki stan rzeczy dawał organowi pełne prawo skierowania orzeczenia do inwestora, zwłaszcza, że ustalone orzecznictwo wskazuje, że do niego należy kierować nakazy w pierwszej kolejności. Cytowane ustalenia na tamtym wstępnym etapie co do stanowiska właścicieli też nie wskazywały na ich opór w dalszej fazie postępowania. Tym samym Sąd, rozpoznając skargę na wspomniane postanowienie, zaaprobował jako adresata Gminę J., wskazując, że nie można hipotetycznie założyć, że właściciele działek nie wyrażą zgody na działania zobowiązanego inwestora. Jednak było to tylko hipotetyczne założenie na wczesnym etapie postępowania, które zostało zweryfikowane w jego trakcie. Jak to bowiem wynika choćby ze skargi A. K., nie wszyscy właściciele zgadzają się na rozbiórkę. Ponadto czym innym jest nakaz wstrzymania robót, a czym innym jest natomiast nakaz rozbiórki. Wobec tego w ocenie Sądu nie ma mowy o związaniu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. w kwestii adresata decyzji rozbiórkowej.
W efekcie powyższego można zasadnie postawić organom zarzut niewyjaśnienia (bez żadnych wątpliwości) tego, kto zajmuje jakie stanowisko w kwestii rozbiórki, co oznacza naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., oraz w konsekwencji art. 52 p.b.
Mając na względzie skargę A. K. i B. G., wskazać też trzeba, że żądanie skargi zmierzało do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednakże nie można się zgodzić z przedstawioną w skardze argumentacją co do konieczności nieorzekania o rozbiórce ( korzystanie z drogi, potrzeby mieszkańców, interes społeczny). Te argumenty można umieścić we wspólnym mianowniku zasad współżycia społecznego, o których mowa w art. 5 kodeksu cywilnego. Jednak istotą rozstrzygnięć sądów administracyjnych jest kontrola legalności ( zgodności z prawem) aktów administracyjnych. Nie ma tutaj możliwości badania, czy jest to zgodne z zasadami współżycia społecznego, jak w postępowaniu cywilnym. Jak to wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r. VII SA/Wa 676/12 LEX nr 1232017, "Działanie organów administracji publicznej nie może być oceniane przez pryzmat ujętych w art. 5 k.c. klauzul generalnych" (por. też teza 2-go wyroku tego sądu z dnia 21 lutego 2013 r. VII SA/Wa 1826/12, LEX nr 1324126). WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. II SA/Wr 805/12, LEX nr 1274702 wskazał: "Kontrolując zakwestionowane rozstrzygnięcia sąd administracyjny nie może posiłkować się takimi kryteriami jak np. sprawiedliwość lub wzgląd na zasady współżycia społecznego". I wreszcie wypada zacytować wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r. OSK 792/04 www.nsa.gov.pl: "Instytucja naruszenia zasad współżycia społecznego, znana prawu cywilnemu, nie ma zastosowania przy ocenie norm prawa administracyjnego". Końcowo należy podkreślić, że z punktu widzenia interesu publicznego i społecznego ( a nie interesu pojedynczych osób) - samowola budowlana i to jeszcze na cudzym gruncie, jest rażącym naruszeniem porządku prawnego i o zasadach współżycia społecznego nie może być mowy.
Z wymienionych przyczyn, wobec istotnego naruszenia wskazanych przepisów, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy w sposób niewątpliwy ustalą, którzy właściciele działek, po których przebiega droga będąca samowolą budowlaną, wyrażają zgodę na rozbiórkę, a którzy stanowczo i jednoznacznie się temu sprzeciwiają. W zależności od tego nakażą wykonanie tego obowiązku albo tylko inwestorowi, albo także ( we właściwym zakresie) właścicielowi, który nie wyraża zgody na rozbiórkę drogi na jego terenie.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie dwa razy 500 zł, oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.