II SA/Kr 976/21

II SA/Kr 976/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-11-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 721/22 - Wyrok NSA z 2023-04-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art 87 ust 2  oraz ust 3
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 156 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. Z., I. A. B. – K., J. K. - Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości państwowej w użytkowanie skargę oddala
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 marca 2021 r. nr [...] w związku z wszczęciem na wniosek z dnia 8 września 2020r. złożony przez I. A. B.-K., H. Z. oraz J. A. K. – Z. postępowania, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 stycznia 1990r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. orzekającej o przekazaniu w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "[...]" niżej wymienionych nieruchomości państwowych, położonych w W. przy ul. [...], na czas nieokreślony, za odpłatnością roczną, a to: pgr nr [...] o pow. 38 m2; pgr nr [...] o pow. 4180 m2; pgr nr [...] o pow. 2486 m2; pgr nr [...] o pow. 4 m2; pgr nr [...] o pow. 504 m2; pgr nr [...] o pow. 12 m2; pgr nr [...] o pow. 89 m2; pgr nr [...] o pow. 30 m2; pgr nr [...] o pow. 116 m2; pgr nr [...] o pow. 131 m2; phr nr [...] o pow. 20 544 m2 – łączny teren o powierzchni 28 134 m2 – w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] odpowiadającej obecnie działkom ewidencyjnym [...] 1, [...], [...], nr [...] obręb W., w granicach dawnych parcel katastralnych pb nr [...], pb nr [...] części pgr nr [...], części pgr nr [...], dla których to działek ewidencyjnych aktualnie Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...] [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji w części wskazanej we wniosku. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją wydaną z przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia 25 stycznia 1990r. orzeczono o przekazaniu w użytkowanie Gminnej Spółdzielni [...]", wyżej wymienionych nieruchomości państwowych, położonych w W. przy ul. [...], na czas nieokreślony, za odpłatnością roczną. Wnioskiem z dnia 8 września 2020r. I. A. B.-K., H. J. Z. oraz J. A. K.- Z. zwrócili się do SKO w K. o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] odpowiadającej obecnie działkom ewidencyjnym nr [...], [...], [...], nr [...] obręb W.. W uzasadnieniu wywiedziono, iż decyzja została wydana z wadami, które w rozumieniu przepisów kpa powodują jej nieważność, tj.: 1/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 87 ust. 1 ust. 2, ust 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez wskazanie w decyzji działki nr [...] o pow. 20544 m2, która nie stanowiła własności Skarbu Państwa, tylko Pana K. - poprzednika prawnego wnioskodawców; 2/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, 3/ naruszenie art. 109 § 1 i§ 2 i art. 14 § 2 poprzez niedoręczenie decyzji stronie tj. spadkobiercom - J. K. - M. K., co stanowi rażące naruszenie prawa; 4/ naruszenie art. 7 kpa, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie ustalenia w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, jak również sporządzeni uzasadnienia decyzji, nie zawiera elementów pozwalających na kontrolę zaskarżonej decyzji. SKO w K. wskazało, że zgodnie z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terenowe oddziały administracji państwowej zobowiązane były do przekazania z urzędu w użytkowanie nieruchomości państwowych. Zatem na dzień wydania przedmiotowej decyzji z dnia 25 stycznia 1990 r. nr [...], jednostki te musiały legitymować się dowodami, z których wynikałby dla danego podmiotu określony tytuł prawny do nieruchomości. W przedmiotowej sprawie - jak Kolegium wskazało - na uwadze należy mieć, iż przejęcie całego majątku "[...] stanowiącego własność Pana J. K. na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, potwierdzone zostało zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 5 września 1946 r. Dalej Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym od lat prezentowane jest również stanowisko, że w przypadku rażącego naruszenia prawa nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona pierwsza z tych przesłanek, ponieważ oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Zatem w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że wskazywany związek funkcjonalny gruntów stanowiących poszczególne części majątków (tak jak było to w przypadku założeń typu folwark), został wywiedziony w decyzji Wojewody [...] dopiero na podstawie orzecznictwa sądów, jakie zapadały w podobnych sprawach po 1990 roku. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że normatywna treść art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest jednoznaczna. Jak wskazano, wykładni w tym zakresie podjął się wielokrotnie TK, który w Uchwale z dnia 19 września 1990 r. (OTK 1990, nr 1, poz. 26) wskazał, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Zatem odpowiednie zakwalifikowanie tych nieruchomości mogło nastąpić na zasadzie reguł przewidzianych w dekrecie i rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51), które dopuszczały przy kwalifikowaniu nieruchomości ziemskiej jako nieruchomości rolniczej możliwość ich potencjalnego wykorzystania do produkcji rolnej. Tym samym, interpretacja art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN mogła być na przestrzeni lat interpretowana wąsko lub szeroko. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie okoliczność, iż nieruchomość obejmująca zabudowę mieszkalną została przejęta z naruszeniem prawa nie powoduje, iż naruszenie to ma charakter rażący, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli I. A. B. - K., J. A. K. - Z., H. J. Z..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak stanowił art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie, wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych. Według art. 87 ust. 3 cyt. ustawy, decyzja terenowego organu administracji państwowej wydana w sprawie, o której mowa wyżej w ust. 2, stanowiła podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Kwestionowana przez skarżących w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia 25 stycznia 1990 r. nr [...] przekazująca w użytkowanie wymienione w niej działki, wydana została w oparciu o cyt. regulację, bowiem jak wynikało z uzasadnienia tej decyzji, nieruchomości te znajdowały się - na dzień wydania rozstrzygnięcia - we władaniu Skarbu Państwa. Wskazać bowiem należy, że w przedmiotowej sprawie przejęcie całego majątku [...]" stanowiącego własność Pana J. K. na mocy art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej potwierdzone zostało zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia 5 września 1946 r. Jednocześnie Kolegium zaznacza, iż tylko w takich okolicznościach przepis art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości mógł mieć zastosowanie. Skarb Państwa legitymował się bowiem dokumentami potwierdzającymi, iż przedmiotowe nieruchomości pozostają w jego władaniu. Zastosowany przepis ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał bowiem, iż terenowe oddziały administracji państwowej zobowiązane były do przekazania w użytkowanie nieruchomości państwowych podmiotom, które zasadniczo musiały legitymować się dowodami, z których wynikałby dla nich określony tytuł prawny do tych nieruchomości. Zatem zdaniem Kolegium w sprawie nie można w tym przypadku przyjąć, że na dzień wydania spornej decyzji z dnia 25 stycznia 1990 r. brak było ustaleń i dokumentów wymaganych dla zastosowania art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stąd też wyłącznie w tym zakresie, w ocenie Kolegium można mówić o oczywistości naruszenia wskazanego przepisu. Tymczasem przedmiotem odniesienia w rozpoznawanej sprawie jest, że w wyniku przeprowadzonego w trybie nadzwyczajnym postępowania wydana została decyzja Wojewody [...] z dnia 16 października 2017 r. stwierdzająca, iż nieruchomość oznaczona jako działka ewid. nr [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W w/w decyzji Wojewody ustalono, że wskazana wyżej nieruchomość nie miała charakteru rolnego ani związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, stąd też nie podpadała pod działanie w/w przepisu. Jak wskazano, parcele obejmujące działkę nr [...] w graniach parcel katastralnych: pb [...], pb nr [...], część [...], części pgr nr [...], objętych Iwh [...], tab.gm. kat. W., nie miały charaktery rolnego i nie były również wykorzystywane w taki sposób, gdyż działki te były zabudowane budynkiem dworskim wraz z zespołem parkowym. Wskazano bowiem - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych -że z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN wynika, iż na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Stąd też w decyzji Wojewody przyjęto, że nie chodziło w tym przypadku o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich kategorię, tj. nieruchomości o charakterze rolniczym, które mogły służyć realizacji określonych celów, wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. W konsekwencji stwierdzono, że przejęcie nieruchomości stanowiącej działkę [...] w granicach parcel katastralnych: pb [...], pb nr [...], część pgr [...], części pgr nr [...], objętych Iwh [...] tj. obejmujące funkcję dworsko - parkową, dokonane zostało z naruszeniem prawa. Odnosząc się do ustaleń objętych przywołaną decyzją Wojewody [...] oraz mając na uwadze również zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium podkreśla w szczególności, iż decyzja Wojewody opiera się na ustaleniach następczych wobec tych, jakie poczyniono wydając decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w szczególności bowiem oparta została na orzecznictwie sądowym, które ukształtowało się znacznie później i w zasadniczo odmiennej kulturze prawnej. Jednocześnie zaznaczyć należy, że w decyzji Wojewody przywołano obszerny materiał .dowodowy odwołujący się do pomiarów nieruchomości, map katastralnych i pomiarów dokonanych na potrzeby prowadzonego postępowania, a zatem dla ustalenia, czy w zakresie przejęcia nieruchomości wymienionych w decyzji z dnia 25 stycznia 1990 r. doszło do naruszenia prawa, czyli art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 1 ust. 2 lit. e) dekretu PKWN, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Tymczasem przedmiotem weryfikacji pod kątem przesłanki rażącego naruszenia prawa jest, w ocenie Kolegium w składzie rozpoznającym wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czy przepis art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości został naruszony w sposób oczywisty, bezpośredni i nie wymagający dalej idącej wykładni, na dzień wydania spornej decyzji z dnia 25 stycznia 1990 r. Przyjęcie natomiast interpretacji tego przepisu - pomimo legitymowania się przez Skarb Państwa na dzień wydania w/w decyzji dokumentami dotyczącymi władania przedmiotową nieruchomością - w oparciu o znacznie później ukształtowane orzecznictwo sądowe, jak też w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Wojewodę [...], w konsekwencji czego przyjęcie, że przepis art. 87 ust. 2 w/w ustawy w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN należy interpretować w sposób, który nie pozwala na zastosowanie go do nieruchomości zabudowanej budynkiem dworskim, gdyż tanie ma charakteru rolnego ani też związku z rolniczym wykorzystaniem terenu, w ocenie Kolegium wskazuje na brak oczywistości naruszenia w/w regulacji. Kolegium podtrzymuje stanowisko, iż jeśli dana norma prawna wymaga dokonania dalej idącej wykładni, poprzez również odwoływanie się do orzecznictwa sądowego ukształtowanego znacznie później, aniżeli wydana została decyzja oparta o tę normę, oznacza to, iż przepis stanowiący podstawę prawną danego rozstrzygnięcia nie jest oczywisty, w konsekwencji czego nie można przyjąć wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa, która wymaga oczywistości naruszenia danej normy na czas jej zastosowania, a nie z obecnej perspektywy. Tak więc z powyższych przyczyn zdaniem Kolegium nie można przyjąć oczywistości naruszenia art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w konsekwencji wady rażącego naruszenia prawa. W tym miejscu Kolegium wskazuje na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 1368/18, w którym NSA jednoznacznie stwierdził, iż "w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa". Jak wyjaśnia NSA w przywołanym wyroku, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rola organ "ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. nie fest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy (w kolejnej instancji), która została już raz rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Trzeba bowiem odróżnić wady kwalifikowane zdefiniowane w art. 156 § 1 k.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania zwykłego, ale już z pewnością nie stwierdzeniem jej nieważności w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jedną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem, objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywista niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim, rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa". Stąd też Kolegium podziela stanowisko wyrażone w decyzji poprzedzającej co do tego, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka oczywistości naruszenia prawa, co polegałoby na jawnej, jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią podjętego rozstrzygnięcia, a brzmieniem przepisu. Odnosząc się natomiast do kolejnej podnoszonej przez wnioskodawców przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. braku skierowania decyzji z dnia 25 stycznia 1990 r. do następców prawnych J. K., Kolegium wyjaśnia, iż kwestionowana decyzja została prawidłowo skierowana do ówczesnego użytkownika przedmiotowej nieruchomości tj. do Zarządu Gminnej Spółdzielni "[...]" w W.. Nieruchomość ta pozostawała już wówczas we władaniu Skarbu Państwa, a zatem nie można w ocenie Kolegium podzielić argumentacji o wadliwości spornej decyzji z uwagi na brak jej skierowania do następców prawnych J. K.. Mając natomiast na uwadze dalsze zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy co do naruszenia art. 7 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów Stron skarżących, Kolegium wyjaśnia -powołując się ponownie na orzecznictwo sądowe, które wprawdzie odnosi się do postępowania w trybie zwykłym, tym niemniej znajduje również odniesienie w przedmiotowej sprawie - że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 07 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 367/10 - "odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienia rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez I-szą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy".
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli I. A. B. – K., J. A. K. oraz H. Z. zarzucając naruszenie:
1/ art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, art. 158 § 1 i § 2 kpa w zw. z art. 87 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia 25 stycznia 1990 r. co do części działki nr [...], w sytuacji, gdy nieruchomość ta nie stanowiła w dniu 1 sierpnia 1985 r., ani w dniu 25 stycznia 1990 r., własności Skarbu Państwa, tylko jej właścicielem był poprzednik prawny wnioskodawców - J. K.;
2/ art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 kpa, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że ogólna zasada stabilności decyzji może odnosić się do ochrony praw niesłusznie nabytych, a także, że ochroną mogą być objęte prawa nabyte niesłusznie oraz niegodziwie, jak również, że nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 1 kpa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniające wyłączenie zasady stabilności decyzji opisanej w art. 16 kpa,
3/ art. 7 i art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, gdyż Kolegium wszelkie okoliczności, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zinterpretowało na niekorzyść wnioskodawców, naruszając tym samym zasadę praworządności i gwarancję ochrony własności,
4/ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 4 kpa i art. 11 kpa, poprzez brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżących zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz bezpodstawne przyjęcie, że powtórzenie w uzasadnieniu decyzji wywodów zawartych w decyzji Kolegium z dnia 12 marca 2021 r. czyni zadość wymogom uzasadnienia;
5/ art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 5 i art. 9 tej ustawy, poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabycie nieodpłatne nieruchomości oraz czynności prawne mające za przedmiot nie poszczególne prawa majątkowe, lecz pewien majątek jako całość, jak w przypadku nabycia na zasadzie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, czyli nabycie pod tytułem ogólnym (sukcesja uniwersalna);
6/ art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;
7/ art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywatela przez władze publiczne przy rozstrzyganiu spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym;
8/ art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę ochrony obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa;
9/ art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez nie usunięcie niezgodności i przeszkody prawnej uniemożliwiającej skuteczne nabycie legitymowanego oczekiwania efektywnego wykonywania prawa własności.
W obszernym uzasadnieniu skargi, w którym powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, przedstawiono argumentację dla sformułowanych zarzutów, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 12 marca 2021 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiającej stwierdzenia nieważność decyzji, wydanej w przedmiocie przekazania w użytkowanie części nieruchomości, co do której Wojewoda [...] decyzją z dnia 20.09.2017 r. orzekł, iż nie podpada pod działanie przepisów dekretu z 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie sądu decyzja ma pełne umocowanie w obowiązującym porządku prawnym.
Zgodnie z dyspozycją art.156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5).
Co do pierwszej z dwu wyżej wymienionych przesłanek nieważnościach, w doktrynie i orzecznictwie przyjęło się powszechnie, iż rażąco wadliwie wydaną decyzje cechować winno to, że obraza przepisów na podstawie których jest wydana, jest oczywista (nie wynika z wadliwej wykładni) a jej skutki nie są akceptowalne w państwie prawa. Rozwijając tę tezę przywołać należy choćby na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 w którym orzekł, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W podobnym duchu wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. III UK 77/11 LEX nr 1213420 wskazując, iż decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Przytoczyć na koniec można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r. III OSK 1310/21 w którym orzeczono, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Interpretacja pojęcia "rażące naruszenie prawa" jako kwalifikowana wadliwość decyzji polegająca na naruszenia przez organ przepisów w sposób oczywisty, nie budzący wątpliwości a więc występującej w rozstrzygnięciu organu administracji sprzeczności między treścią tego rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną z jednoczesnym skutkiem tej wadliwości - powstaniem następstw, które nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym tj. wywołujących skutki których nie sposób zaakceptować jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, jest ugruntowana w orzecznictwie sądowym. Podkreśla się przy tym konieczność komutatywnego spełnienia obu tych przesłanek. Poza wyżej przytoczonymi orzeczeniami wskazać tu można dla przykładu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r. II OSK 387/07 LEX nr 486051, z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 368/07 LEX nr 468745, z dnia 15 marca 2012 r. z dnia 8 marca 2012 r. I OSK 363/11 oraz z dnia 24 listopada 2011 r. II OSK 1667/10., z dnia 27 maja 2021 r. I OSK 3431/15, z dnia 25 czerwca 2021 r. I OSK 353/21).
Co do drugiej przesłanki wskazanej w wyżej przytoczonym przepisie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej to sytuacja, kiedy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sprawie decyzji, przy czym brak ten musi mieć charakter obiektywny - albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2018 r. II GSK 1800/16). Z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej mamy zatem do czynienia, gdy w danym (ustalonym) stanie faktycznym nie ma normy prawnej pozwalającej organowi administracji by w sprawie indywidualnej orzec w formie decyzji lub postanowienia, kształtując w ten sposób sferę praw lub obowiązków podmiotów zewnętrznych (z poza administracji publicznej). Przy czym może tu dojść do sytuacji, kiedy organ działa poza prawem (obiektywnie nie istnieje przepis by daną sytuację kwalifikować, jako podstawę do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej) jak i sytuacja, kiedy przepis taki istnieje ale poza wiedzą organu jest to, że w danym stanie faktycznym przepis ten nie ma zastosowania. Z pojęciem "działanie bez podstawy prawnej" doktryna i orzecznictwo (w odróżnienia od rażącego naruszenia prawa) nie wiąże też konieczności wykazywania, by takie dzianie organu administracji skutkowało powstaniem stanu nie do pogodzenia z porządkiem prawnym,.
Porównując te dwa pojęcia - brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa można zauważyć, że to pierwsze (brak podstawy prawnej) to stan jest niejako obiektywny. Nie istnieje norma prawna upoważniającą organ do wydania decyzji. Drugie natomiast (rażące naruszenie prawa) ma charakter subiektywny, norma prawna istnieje, ale organ stosuje ją wadliwie a wadliwość ta jest oczywista i powoduje określone skutki.
Jak wynika z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w W. z dnia 25 stycznia 1990 r. o oddanie Gminnej Spółdzielni [...]" przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie, wadliwości tej decyzji strona skarżąca wydaje się upatrywać w tym, że w jej ocenie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (w tym też kontekście sprawę rozpoznawał organ). Strona skarżąca powołuje się przy tym na wyroki wydane w podobnych sprawach, miedzy innymi wyrok WSA w Bydgoszczy 21 stycznia 2020 r. II SA/Bd 879/19 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. I OSK 1740/17. Faktycznie w orzeczeniach tych sądy uznawały, że naruszały prawo decyzje o przekazaniu, w zarząd (sprawa II SA/Bd 879/19) i w użytkowanie wieczyste (sprawa I OSK 1740/17) nieruchomości, w stosunku do których decyzjami Wojewody [...] (sprawa II SA/Bd [...]) oraz Wojewody [...] (sprawa I OSK [...]) orzeczono, iż nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 13 ze zm.). W obu tych orzeczeniach podstawą uznania przez sądy, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem prawa stanowił fakt, że przepisy w oparciu o które nieruchomości te wydawane były w zarząd, lub użytkowanie wieczyste, wymagały by grunty te stanowiły własność Skarbu Państwa. Wobec jednak deklaratoryjnych decyzji wojewody, że grunty te nie podpadały pod działanie przepisów dekretu z 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej, fakt taki nie miał miejsca. Przy czym sądy nie przedstawiały wyraźnego stanowiska czy działanie takie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa czy też działania bez podstawy prawnej.
Wyrażone przez stronę skarżącą stanowisko, które upatruje w tych stanach faktycznych rażącego naruszenia prawa w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest nieuprawnione. Jeżeli bowiem wywieść by normę prawną, z której wynikała by możliwość wydania tych gruntów w zarząd lub użytkowanie wieczyste, to nie sposób przyjąć, że organ mógł tą normę rażąco naruszyć według kryteriów o których mowa wyżej, tj. w sposób oczywiście wadliwy i powodując skutki których nie można zaakceptować w państwie praworządnym. Skoro Skarb Państwa był posiadaczem tych działek z wiedzą, że zostały one przejęte z mocy prawa na skutek reformy rolnej i jak należy mniemać figurował też w księgach wieczystych, jako ich właściciel, to trudno uznać, że przekazując te grunty w zarząd lub użytkowanie wieczyste na podstawie przepisów, które mu takie kompetencje nadawały, narusza te przepisy w sposób oczywisty (występuje sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną) a ponadto skutek w postaci ustanowienia prawa zarządu lub użytkowania wieczystego na rzecz faktycznego użytkownik tego terenu nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W podobnym duchu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2012 r. I OSK 404/12 wskazując, że do czasu wykazania, iż sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie można zakwestionować iż tak nie było, skoro nieruchomość spełniała parametry o jakich mowa w art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu.
W ocenie sądu kwestia ta powinna być rozpatrywana jako działanie bez podstawy prawnej (takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 31 lipca 2012 r. I OSK 404/12). Z chwilą bowiem wydania deklaratoryjnej decyzji przez wojewodę stwierdzającą, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, niejako z mocą wsteczną stało się jasne że nie stanowiła własności Skarbu Państwa i jako taka nie mogła być przekazana w zarząd ani w użytkowanie wieczyste, czy to na podstawie art. 6 ust 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) czy też art. 2 ust 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.). W obu tych przypadkach bowiem, przepisy wymagały by grunty przekazywane w zarząd czy użytkowanie wieczyste stanowiły własność Skarbu Państwa lub gminy. Brak tego warunku podważał zatem podstawę prawną w jakiej działały organy dokonując tej czynności. Uznać zatem należało by, że organy działały bez podstawy prawnej i bez znaczenia jest, że w czasie dokonywania tych czynności wiedzy o tym fakcie nie miały. Jak mowa wyżej stan braku podstaw prawnych do działań przez organ administracji w danym ustalonym stanie faktycznym ma wymiar obiektywny. Nie zależy od wiedzy czy woli organu, ale stanu faktycznego w którym organ ten nie ma kompetencji do władczych rozstrzygnięć, w oparciu o przepisy prawa na który się powołuje.
Inny był jednak stan faktyczny sprawy rozpoznawanej. Mianowicie w użytkowanie przedmiotowa nieruchomość została wydana na podstawie art. 87 ust 2 oraz ust 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.). W dacie wydania przedmiotowej decyzji przepisy te stanowiły, iż posiadaczom gruntów państwowych, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następuje na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie, w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub w planach realizacyjnych (ust 2). Decyzja terenowego organu administracji państwowej wydana w sprawie, o której mowa w ust. 2, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (ust 3).
Przepisy te w odróżnieniu od przytoczonych wyżej regulacji nie zawierały wymogu by grunty przekazywane w użytkowanie stanowiły własność Skarbu Państwa. Jedynym wymogiem stanowiącym jednocześnie kompetencję terenowego organu administracji państwowej do wydania decyzji było ustalenie, że posiadacz gruntu państwowego, który w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymował się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów i nie wystąpił w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego gruntu. Sąd dostrzega, że przepis ten posługuje się terminem "grunty państwowe". W ocenie sądu jednakże termin ten nie jest tożsamy z terminem "grunty stanowiące własność Skarbu Państwa", czyli terminem użytym w przepisach o których mowa wyżej.
Zauważyć bowiem należy, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania przedmiotowej nieruchomości czyli na dzień 25 stycznia 1990 r.) terminem "nieruchomości państwowe’ posługiwała się wielokrotnie ale terminu tego nie definiowała. Ustawa ta często też posługiwała się terminem "własność" w tym "własność Państwa" lub "własności nieruchomości państwowych". Należy więc uznać, że zakresowo te pojęcia ustawa traktowała w sposób nietożsamy. Dla przykładu art. 6 ust 2 stanowił, iż zarząd gruntami państwowymi, o których mowa w ust. 1, zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiących w całości lub części własność Państwa, należy do organów określonych w przepisach Prawa lokalowego. Rozumując a contrario uznać należy, iż istniały też grunty państwowe, nie stanowiące własności Państwa)
Z kolei art. 5 ust 1 tej ustawy stanowił, iż w sprawach nie uregulowanych w ustawie do zarządu gruntów przez państwowe jednostki organizacyjne stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące własności nieruchomości państwowych (art. 34 i 128), a do użytkowania gruntów przez organizacje społeczne - przepisy tego Kodeksu o użytkowaniu, z tym że do użytkowania gruntów państwowych przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne mają zastosowanie przepisy rozdziału III działu II tytułu III księgi drugiej Kodeksu cywilnego. Przytoczyć można też art. 13 ust 2 - terenowe organy administracji państwowej tworzą zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w drodze umowy lub wywłaszczenia na własność Państwa, oraz art. 15- granice nieruchomości nabywanych na własność Państwa przyjmuje się według istniejącego stanu prawnego lub, jeżeli stanu takiego nie można stwierdzić, według stanu w ewidencji gruntów.
Dla sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę fakt ten przesądza, iż z terminem grunty państwowe ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, posługiwała się w szerokim znaczeniu - nie utożsamiając tego pojęcia w ścisłym znaczeniu z własnością. W ocenie sądu pojęcie to należy utożsamiać z kwestią władania daną nieruchomością przez Państwo w rozumieniu także jednostek organizacyjnych (państwowych lub spółdzielczych) a jednym z celów tej ustawy było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości będących we władaniu tych jednostek. Założenie to skutkuje przyjęciem przez sąd, iż regulacja na podstawie której przedmiotowa nieruchomość oddana została w użytkowanie, nie wymagała by nieruchomość ta stanowiła własności Skarbu Państwa (własności państwowej) a jedynie by była we władaniu jednostek organizacyjnych, które jednocześnie nie legitymują się dokumentami na podstawie których im te grunty przekazano. Idzie za tym konstatacja, że stwierdzenie, iż decyzja została ta wydana została bez podstawy prawnej, w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie ma umocowania. Regulacja ta nie wymagała bowiem by grunt oddawany w użytkowanie stanowił własność Skarbu Państwa. Pozostałe przesłanki, jakie warunkowały oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie są jak się wydaje niekwestionowane.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.