II SA/KR 972/25

II SA/Kr 972/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , art 77 par 1 , art 80 art 107  par 3  , art 155 , art 158
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art 11 f  ust 8
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151 a par 2  , art 64 e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2025 r. sprzeciwu K. D. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lipca 2025 r., znak: WI-VI.7821.1.7. 2025.MMo w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Starosta Bocheński decyzją nr 2/2025 z 2 kwietnia 2025 r., znak: AB.6740.2.9.2024, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Bochnia z 8 listopada 2024 r., orzekł o zmianie decyzji Starosty Bocheńskiego nr 9/2022 z 8 grudnia 2022r., znak: AB.6740.2.8.2022, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "budowa drogi gminnej klasy D w km 0+000 do km 0+273 wraz z infrastrukturą techniczną, odcinek od ul. R. w B.", w zakresie zmiany linii rozgraniczających teren inwestycji (zwiększenia projektowanego pasa drogowego) i objęcia zakresem inwestycji działek ew. nr [...] i [...] w jedn. ewid. B. miasto [[...], obr. ewid. B. – [...]] oraz o zmianie treści załącznika nr 1 do tej decyzji (mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu).
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał m.in. art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "K.p.a." i art. 11f ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311), dalej: "specustawa drogowa".
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał m.in., że Burmistrz Miasta Bochnia wystąpił 8 listopada 2024 r. do Starosty Bocheńskiego z wnioskiem o wydanie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji o zmianie ww. decyzji Starosty z 8 grudnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Organ I instancji przywołał i wyjaśnił treść art. 155 K.p.a., kładąc nacisk na pojęcie słusznego interesu strony. Dalej wskazał też, że zgodnie z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 K.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Dalej Starosta stwierdził, że w niniejszej sprawie przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie decyzji, a wniosek inwestora jest kompletny, co uzasadnia jego uwzględnienie. Treść "słusznego", a zatem kwalifikowanego interesu strony, powinna być ustalana w danej sprawie i musi ulec konkretyzacji wynikającej z jej stanu faktycznego i prawnego. "Słuszny interes strony" musi być słuszny w sensie obiektywnym, a także nie może pozostawać w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponadto, słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym.
Mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ I instancji przyjął ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą.
K. D., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył odwołanie od ww. decyzji Starosty Bocheńskiego nr 2/2025 z 2 kwietnia 2025 r., zarzucając naruszenie art. 155 K.p.a., gdy wnioskodawca istnienie zasługującego na ochronę interesu uzasadnił jedynie ogólnym pojęciem umożliwienia pełnego i efektywnego wykorzystania nieruchomości.
Skarżący podniósł, że według pierwotnej decyzji teren inwestycji nie obejmował działki nr [...], która miała zapewniony indywidualnych zjazd z planowanej drogi gminnej. Podobnie ma się rzecz z działkami, których zjazdy miałyby mieć miejsce na działce nr [...] według wniosku z 8 listopada 2024 r. Zapewniało to należycie dostęp do drogi publicznej wszystkich działek przyległych do drogi, a zatem zjazdy te zostały już w pierwotnym założeniu dowiązane do istniejącego terenu. W konsekwencji zmiana nie poprawi funkcjonalności układu drogowego, nie przyczyni się też do rozwoju lokalnej społeczności i gospodarki w regionie. Skarżący zakwestionował istnienie interesu społecznego dokonanej zmiany.
Skarżący podkreślił, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania.
Końcowo skarżący wskazał, że decyzja z 2 kwietnia 2025 r. jest dla niego krzywdząca i nie uwzględnia jego sugestii i uwag poprzez podzielenie stanowiska wnioskodawcy, że zmiana projektu poprzez wydłużenie zjazdów do posesji zgodna jest z interesem właściciela nieruchomości, a nadto leży w interesie społecznym.
Wojewoda Małopolski decyzją z 11 lipca 2025 r., znak: WI-VI.7821.1.7.2025.MMo, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c specustawy drogowej, uchylił ww. decyzję Starosty Bocheńskiego z 2 kwietnia 2025 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że przedmiotem decyzji Starosty Bocheńskiego nr 9/2022 z 8 grudnia 2022 r. było zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: budowa drogi gminnej klasy D w km 0+000 do km 0+273 wraz z infrastrukturą techniczną, odcinek od ul. R. w B. jest budowa drogi gminnej klasy D zlokalizowanej w liniach rozgraniczających teren na działkach ewidencyjnych o numerach (przed nawiasem numer działki powstałej po podziale i objętej inwestycją, w nawiasie numer działki przed podziałem): [...], [...] [...] [...]), [...] ([...] obręb [...] B..
Inwestycja obejmuje też działki położone poza liniami rozgraniczającymi teren o numerach: [...] [...]), [...], [...], [...] ([...] na które nałożono obowiązki, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, g oraz h specustawy. W ramach zamierzenia przewidziane zostały takie roboty budowlane jak: budowa drogi gminnej wraz z budową skrzyżowania z ul. Rtm. W. P., budowa ścieżki pieszorowerowej, budowa placu do zawracania pojazdów, a ponadto budowa zjazdów indywidualnych, budowa kanalizacji deszczowej, budowa oświetlenia drogowego, budowa kanału technologicznego, przebudowa sieci uzbrojenia terenu kolidujących z drogą.
Ww. decyzja z 8 grudnia 2022 r. jest ostateczna, ponieważ w ustawowym terminie nie wpłynęło od niej odwołanie.
Następnie Starosta wydał, na podstawie art. 155 K.p.a., opisaną na wstępie decyzję o zmianie ww. decyzji ostatecznej, tj. decyzję z 2 kwietnia 2025 r. W ramach tej zmiany, na działkach nr [...] i [...], stanowiących pas terenu o szerokości ok. 5 m, położonych wzdłuż dotychczasowych linii rozgraniczających teren pasa drogi gminnej, zaprojektowano przedłużenie zaprojektowanych siedmiu zjazdów do granic sąsiadującej działki nr [...] oraz budowę czterech "miejsc odpoczynku dla pieszych" o wymiarach 2,5 m x 4,0 m. W pozostałym zakresie przebieg drogi i rozwiązania projektowe nie uległy zmianie.
Na podstawie informacji z rejestru gruntów z 2 kwietnia 2025 r., znajdujących się w aktach sprawy organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że wnoszący odwołanie posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., ponieważ jest właścicielem działki nr [...] objętej przedmiotową decyzją.
Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy ocenił materiał dowodowy pod kątem merytorycznym i stwierdził konieczność pozyskania wyjaśnień i niezbędnych uzupełnień w granicach wyznaczonych przez art. 136 K.p.a., a także w związku z art. 7b ww. ustawy. W konsekwencji Wojewoda pismem z 6 maja 2025 r. wezwał Starostę o dostarczenie akt sprawy znak: AB.6740.2.8.2022.
W odniesieniu do weryfikowanego aktu administracyjnego Wojewoda stwierdził, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Dalej organ II instancji wyjaśnił, posiłkując się tezami z przywołanego orzecznictwa, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Jest to postępowanie szczególne. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Z jego wykładni gramatycznej wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Trybu z art. 155 K.p.a. nie można traktować jako służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie wydane w trybie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, w jego zakresie nie mieści się ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
W przypadku postępowania procedowanego w trybie przepisów specustawy istotnie zastosowanie znajduje art. 11f ust. 8 specustawy, zgodnie z którym do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 K.p.a., z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem możliwość zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uzależniona jest od zgody strony, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w niniejszej sprawie Burmistrza Miasta Bochnia) oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Wojewoda podkreślił, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym.
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 K.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 155 K.p.a. Strona (wnioskodawca) bowiem co prawda wyraziła zgodę na zmianę ostatecznej decyzji, ale uprzednio nie nabyła praw do nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją – działek nr [...] i [...]. Nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. Nabycie praw użyte w art. 154 i art. 155 K.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtujące sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa.
Decyzja Starosty z 8 grudnia 2022 r. znak: AB.6740.2.8.2022 nie obejmowała działki nr [...], w szczególności nie stanowiła o jej przejęciu pod drogę publiczną, tym samym wnioskodawca nie nabył do niej praw za sprawą ww. decyzji. Za zmianą decyzji nie przemawia również interes społeczny lub słuszny interes strony.
W przedmiotowej sprawie we wniosku z 8 listopada 2024 r. pełnomocnik inwestora nie uzasadnił zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Starosta nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Dopiero w piśmie z 26 marca 2025 r. pełnomocnik inwestora, odpowiadając na zarzuty wniesione przez stronę postępowania, uzasadnił zmiany pierwotnych założeń dotyczących zjazdów koniecznością zapewnienia bezpośredniego dojazdu do nieruchomości położonej za skarpą. Zdaniem pełnomocnika inwestora zapewnienie odpowiedniego dostępu do nieruchomości, zwłaszcza w przypadku działek w trudnym terenie, leży w szeroko rozumianym interesie społecznym.
Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że: "można wyróżnić kilka aspektów, które uzasadniają istnienie interesu społecznego w zapewnieniu prawidłowego i bezpiecznego dojazdu do posesji interesem właściciela tej nieruchomości (...).
Po pierwsze, zapewnienie dostępu do nieruchomości umożliwia jej pełne i efektywne wykorzystanie zgodnie z jej przeznaczeniem. W przypadku działek budowlanych brak dostępu uniemożliwia realizację inwestycji, co może hamować rozwój lokalnej społeczności i ograniczać możliwości gospodarcze regionu. Umożliwienie dojazdu do działki za skarpą może przyczynić się do jej zagospodarowania, co w dłuższej perspektywie może generować korzyści dla społeczności lokalnej, np. poprzez wzrost zatrudnienia, rozwój usług czy zwiększenie wpływów z podatków.
Po drugie, zapewnienie bezpiecznego i wygodnego dostępu do posesji ma istotne znaczenie dla jakości życia mieszkańców. Brak możliwości dojazdu, zwłaszcza w trudnym terenie, może powodować znaczne utrudnienia w codziennym funkcjonowaniu, transporcie towarów, dostępie do usług publicznych (np. służb ratunkowych, poczty) oraz w kontaktach społecznych. (...)
Po trzecie, (...) zapewnienie dostępu do wszystkich legalnie istniejących nieruchomości jest wyrazem sprawiedliwości i równości wobec prawa. Nieuzasadnione utrudnianie dostępu do działek ze względu na ich położenie może prowadzić do marginalizacji pewnych obszarów i nierównomiernego rozwoju społeczno-gospodarczego regionu."
Ponadto pełnomocnik inwestora wskazał, że słuszny interes strony odnosi się do jej indywidualnych, prawnie chronionych praw i oczekiwań – "właściciel nieruchomości ma prawo do swobodnego korzystania z niej, rozporządzania nią oraz czerpania z niej pożytków. Brak bezpośredniego dostępu z uwagi na skarpę w rejonie zaprojektowanych zjazdów do działki [...] uniemożliwia dalszy dostęp komunikacyjny do działki [...], co znacząco ogranicza te uprawnienia i negatywnie wpływa na sytuację prawną i faktyczną właściciela."
W ocenie organu odwoławczego powyższe wyjaśnienia jasno wskazują, że kosztem własności skarżącego realizowany jest interes osoby trzeciej. Zwiększenie zakresu inwestycji w celu "przedłużenia" zjazdów nie służy celowi publicznemu, jakim jest budowa drogi publicznej. Powyższe nie świadczy także o słusznym interesie strony – wnioskodawcy, ale jak sam wskazał pełnomocnik inwestora - służy interesowi właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jednocześnie zwiększenie zajętości terenu, który nie jest niezbędny do budowy drogi, narusza interes właściciela nieruchomości przejmowanej, wynikający z prawa własności.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że liniami rozgraniczającymi teren może być objęty wyłącznie teren niezbędny dla obiektów budowlanych, o którym mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy. Budowa zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, w przedmiotowej sprawie, nie stanowi uzasadnienia dla zwiększenia zajętości terenu objętego liniami rozgraniczającymi. Budowę dojazdu do nieruchomości można realizować w ramach obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, ustalanego na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy.
Organ II instancji wskazał, że Starosta nie rozważył argumentów inwestora i nie wykazał istnienia przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organ dokonał rozstrzygnięcia o nowych liniach rozgraniczających pas drogowy w oderwaniu od treści art. 155 K.p.a., którego hipoteza wyznacza zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu o zmianę decyzji tworzącej prawo. Z art. 155 K.p.a. wynika, że przesłankami zmiany decyzji ostatecznej jest m.in. zgodność decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony. To wywołuje taki skutek, że organ administracji publicznej nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 155 K.p.a. nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Ograniczenie się przez organ w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa.
Istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego, interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem, powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony.
Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji tym obowiązkom uchybił, nie dokonując żadnych ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia art. 155 K.p.a. oraz przepisów specustawy, w tym art. 1 ust. 1 i art. 12, naruszając przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wadliwego ustalenia linii rozgraniczających teren. Zdaniem organu II instancji decyzja Starosty z 2 kwietnia 2025 r. posiada wady, ponieważ nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do uwag składanych w trakcie postępowania przez stronę. Powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.
Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że z akt organu I instancji wynika, iż w toku postępowania uwagi skarżącego złożone w piśmie z 17 marca 2025 r. zostały przesłane pełnomocnikowi inwestora w celu uzyskania jego stanowiska. Wyjaśnienia w odniesieniu do wniesionych przez skarżącego zarzutów pełnomocnik inwestora zawarł w piśmie z 26 marca 2025 r. Następnie ww. pismo Starosta przesłał skarżącemu przy piśmie z 31 marca 2025 r., nie zajmując stanowiska w sprawie, a jedynie zastrzegając, że jest związany zakresem wniosku inwestora i nie wypowiada się w kwestii zasadności inwestycji.
Wojewoda podsumował, że rozpatrzenie poruszonych przez skarżącego kwestii powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Ustalenie, czy podniesione zastrzeżenia, kwestionujące spełnienie przesłanek art. 155 K.p.a., były słuszne, miało wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. wiąże się brak rozważenia i ustalenia przez Starostę w uzasadnieniu decyzji, czy wniosek inwestora wypełnia przesłanki wynikające z art. 155 K.p.a. W szczególności Starosta nie ustalił i nie skonkretyzował posiadanego przez inwestora uzasadnionego interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda stwierdził, że uzasadnienie wniosku inwestora interesem osoby trzeciej właściciela działki nr [...] zamiast interesem społecznym lub słusznym interesem strony – brakiem odpowiedniego dostępu komunikacyjnego do działki położonej za skarpą – potwierdza słuszność zarzutów skarżącego.
Przedłożenie jednostkowych interesów osoby trzeciej nad interes skarżącego stanowi o naruszeniu zasady równego traktowania stron i nie ma nic wspólnego z interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W innym przypadku, zgodnie z ust. 1 ww. artykułu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.
Jak słusznie zdaniem Wojewody podniósł skarżący – już w pierwotnej decyzji uznano, że dotychczas zaprojektowane zjazdy zapewniły należyty dostęp do drogi publicznej. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone decyzją pierwotną całkowicie wystarczały do umieszczenia wszystkich części drogi i urządzeń z nią związanych, a budowa zjazdów nie uzasadnia zwiększenia zakresu wywłaszczenia nieruchomości pod pas drogowy. Zatem odwołanie zasługiwało na uwzględnienie.
Skarżący K. D., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 lipca 2025 r., znak: WI-VI.7821.1.7.2025.MMo.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdy uchylając decyzję organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie I instancji w całości po myśli art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.
Skarżący podniósł, że skoro – jak ustalono w skarżonej decyzji – budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi, to zaskarżona decyzja wykracza poza ramy zmiany możliwej do dokonania na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot na rzecz skarżącego od organu administracji publicznej kosztów postępowania.
Wojewoda Małopolski w piśmie z 11 sierpnia 2025 r. przekazując akta sprawy wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Z kolei do pisma z 18 września 2025 r. Wojewoda załączył decyzję Starosty Bocheńskiego z 10 września 2025 r. znak AB.6740.2.10.2024 umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zmiany w trybie art. 155 K.p.a. ww. decyzji Starosty z 8 grudnia 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazuje się ponadto w doktrynie, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania także wówczas, gdy organ I instancji wprawdzie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. gdy stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 729).
W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również winien wskazać dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., czy też decyzji uchylającej i umarzającej postępowanie I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czego żądał skarżący.
Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14).
Dokonana w powyższym zakresie sądowa kontrola zaskarżonej decyzji kasatoryjnej prowadzi do wniosku, że jest ona co do zasady prawidłowa, a sprzeciw podlega oddaleniu. Zarzuty sprzeciwu nie mogły przynieść efektu wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Przedmiotem sprzeciwu była decyzja Wojewody Małopolskiego z 11 lipca 2025 r., znak: WI-VI.7821.1.7.2025.MMo, uchylająca na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Starosty Bocheńskiego z 2 kwietnia 2025 r. o zmianie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Starosty z 8 grudnia 2022 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Przyczyną wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji było uprzednie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania z oczywistym naruszeniem art. 155 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieustalenie okoliczności warunkujących spełnienie przesłanek zmiany decyzji w tym trybie.
Należy pamiętać przy tym, jak słusznie wskazał organ II instancji, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika dyrektywa wykładni ścieśniającej przesłanek zastosowania tzw. trybów nadzwyczajnych prowadzących do zmiany decyzji ostatecznej, w tym trybu określonego w art. 155 K.p.a.
Trybu z art. 155 K.p.a. nie można traktować jako służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Postępowanie wydane w trybie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, w jego zakresie nie mieści się ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną (por. prawomocny wyrok WSA w Białymstoku z 16 grudnia 2022 r. sygn. I SA/Bk 475/22).
Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 586/06, Lex nr 320845).
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 K.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (por. uchwała NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. FPS 12/99; wyroki NSA: z 20 stycznia 1999 r., sygn. III SA 6434/97, z 21 października 2016 r., sygn. II OSK 37/15).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ II instancji słusznie doszedł do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie nie wykazano spełnienia przesłanek wymienionych w art. 155 K.p.a.
W szczególności o zaistnieniu przesłanek zmiany nie może świadczyć argumentacja pisma inwestora dotycząca zapewnienia dostępu do prywatnej nieruchomości (działki [...]) umożliwiającego jej pełne i efektywne wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy trafnie ocenił sporną zmianę, jako zamierzającą realizować interes osoby trzeciej kosztem własności skarżącego. Z akt sprawy nie wynika, by zwiększenie zakresu inwestycji w celu "przedłużenia" zjazdów miało służyć celowi publicznemu, jakim jest budowa drogi publicznej.
Prawidłowo organ II instancji stwierdził również, że powyższe nie świadczy także o słusznym interesie strony – wnioskodawcy. Jednocześnie zwiększenie zajętości terenu, który nie jest niezbędny do budowy drogi, narusza interes właściciela nieruchomości przejmowanej, wynikający z prawa własności.
Podsumowując, organ odwoławczy słusznie wskazał, że Starosta nie rozważył argumentów inwestora i nie wykazał istnienia przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia o nowych liniach rozgraniczających pas drogowy w oderwaniu od treści art. 155 K.p.a., którego hipoteza wyznacza zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu o zmianę decyzji ostatecznej.
Ograniczenie się przez organ w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 27 stycznia 1987 r. sygn. III SA 1048/86).
W konsekwencji trafnie Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie organ I instancji, wbrew swoim obowiązkom, nie dokonał żadnych ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia art. 155 K.p.a., naruszając przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do wadliwego ustalenia linii rozgraniczających teren. W szczególności Starosta nie ustalił i nie skonkretyzował wykazania przez inwestora uzasadnionego interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Skoro okazało się, że w decyzji Starosty nr 9/2022 z 8 grudnia 2022 r. dotychczas zaprojektowane zjazdy zapewniały należyty dostęp do drogi publicznej, a linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone decyzją pierwotną całkowicie wystarczały do umieszczenia wszystkich części drogi i urządzeń z nią związanych, to nie można uznać samej budowy zjazdów za uzasadniającą zwiększenie zakresu wywłaszczenia nieruchomości pod pas drogowy.
Podsumowując, powyższe ustalenia były w niniejszej sprawie podstawą słusznego uchylenia przez Wojewodę decyzji I instancji. Organ odwoławczy w przekonujący sposób uzasadnił, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższe znajduje potwierdzenie również w przesłanej do Sądu ponownie wydanej w sprawie decyzji Starosty z 10 września 2025 r. znak AB.6740.2.10.2024, umarzającej na podstawie art. 105 § 2 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem inwestora w sprawie zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Starosty z 8 grudnia 2022 r., ze względu na cofnięcie wniosku przez inwestora.
Sąd wskazuje, że choć organ odwoławczy w tekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wyodrębnił wskazań dla organu I instancji dla ponownie prowadzonego postępowania, to okoliczności konieczne do wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają jednoznacznie z całokształtu uzasadnienia decyzji kasatoryjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że stwierdzenie naruszenia przez organ I instancji podstawowych reguł postępowania i nieustalenia istotnych okoliczności sprawy, uzasadniało zastosowanie przez organ II instancji normy art. 138 § 2 K.p.a., jako zgodne z prawem i konieczne. Nie ma podstaw do stwierdzenia, że brak umorzenia przez organ odwoławczy postępowania organu I instancji naruszyło przepisy prawa. Dlatego też sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.
Sąd podkreśla, że ograniczone ramy procesowe niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem wiążą Sąd, uniemożliwiając wypowiedzi w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia i zakończenia niniejszej sprawy. Rolą Sądu była jedynie ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych, zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Zgodnie bowiem z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o wyniku sprawy administracyjnej. Kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu – z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu - podlegała wyłącznie kwestia zastosowania przez Wojewodę normy art. 138 § 2 K.p.a.
Podsumowując Sąd stwierdził, że wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny, a sprzeciw - bezzasadny. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, sprostał również obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Wbrew zarzutom sprzeciwu, uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, oddalając sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.