II SA/Kr 970/25

II SA/Kr 970/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 lipca 2025 roku, znak: SKO.ZP/415/169/2025 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 17 lipca 2025 r. nr SKO.ZP/415/169/2025, po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia 09.04.2025 r,, znak: PPG.6725.2.3.2025 orzekającej o ustaleniu dla K. K. jako zbywcy prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,2800 ha położonej w C. , gm. L. opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 34.200,00 zł, działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 149 - 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 4 - § 8 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania
W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z informacją ujętą w operacie, przedmiotem wyceny objęto określenie wartości nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 0,2800 ha obręb C.. Na str. 5-8 rzeczoznawca dokonał opisu stanu prawnego i faktycznego zbytej dz. nr [...] oraz jej przeznaczenia w aktualnym planie miejscowym, planie miejscowym z 02.08.2007 r., którego nieważność stwierdził WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 30.03.2010 r. i według faktycznego sposobu jej użytkowania przed uchwaleniem nowego planu z 2021r. Tymczasem z informacji ujętej w operacie, akcie notarialnym zbycia nieruchomości oraz księdze wieczystej prowadzonej m.in. dla zbytej działki o numerze [...] wynika, że w dacie wejścia w życie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. działka stanowiła część nieruchomości obejmującej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow.1,2100 ha. W konsekwencji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem wyceny mogła być tylko i wyłącznie cała nieruchomość w znaczeniu wieczystoksięgowym obejmująca wszystkie ww. działki o łącznej powierzchni 1,2100 ha. Faktu tego nie uwzględniono w procesie wyceny, dokonując opisu i oszacowania wartości części tej nieruchomości obejmującej wyłącznie działkę nr [...], pomijając przeznaczenie i cechy pozostałej części nieruchomości. Wprawdzie pozostałe objęte ww. księgą wieczystą działki nie sąsiadują ze sobą, jednak wobec ich objęcia jedną księgą wieczystą koniecznym było uznanie ich za jedną nieruchomość - chyba, że z innych istotnych powodów, np. względów funkcjonalnych stanowią one odrębne nieruchomości. Takich jednak wyjaśnień nie zawiera operat szacunkowy. Skutkiem tego nie wiadomo, czy w próbach porównawczych uwzględniono transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu i cechach zgodnych z przeznaczeniem i cechami całej nieruchomości, obejmującej ww. 6 działek, która nie została opisana i której cechy nie są znane. Prawidłowe określenie przedmiotu wyceny stanowi podstawowe i wyjściowe działanie, które wpływa na dalszy proces wyceny. Wobec tego, że w operacie nie wyjaśniono, dlaczego przedmiotem wyceny stała się jedynie zbyta działka - choć w dacie wejścia w życie nowego planu miejscowego istniała nieruchomość wieczystoksięgowa obejmująca dodatkowo 5 innych działek - brak jest możliwości ustalenia, czy dobór nieruchomości porównawczych jest prawidłowy. Wymaga to wyjaśnienia w dalszym toku sprawy.
Poza powyższym, nawet badając podobieństwo nieruchomości porównawczych do zbytej działki w obu stanach planistycznych nie zawarto dostatecznych wyjaśnień dla dokonania przy obu wycenach korekty cen przy przyjęciu trendu zmiany cen w czasie na poziomie +9% w skali roku - przy wycenie gruntu jako rolnego i na poziomie +6% przy wycenie nieruchomości w obecnym stanie planistycznym. Wprawdzie na str. 14 i 20 operatu wskazano, że trend ten obliczono na podstawie analizy transakcji sprzedaży dotyczących gruntów na terenie gminy L. przy zastosowaniu modelu regresji liniowej, jednak nie wiadomo, czy ustalenie takiego trendu ogólnie dla gruntów z terenu gminy L. - bez wskazania, jakie przeznaczenie miały te grunty - oznacza, że jest on właściwy zarówno dla nieruchomości o rolnym wykorzystywaniu, jakie rzeczoznawca przyjął jako odpowiadające sposobowi wykorzystywania gruntu przed uchwaleniem nowego planu miejscowego, jak i terenów usługowych z udziałem funkcji drogowej. W obu stanach planistycznych opisy, jakie towarzyszą poszczególnym cechom, mające wpływ na wartość rynkową prawa własności nieruchomości są trudno weryfikowalne, z racji na ich abstrakcyjny charakter, noszący znaczne znamiona ocen subiektywnych. I tak np. przy wycenie gruntu według przeznaczenia w obecnym planie miejscowym oceny przy cesze "możliwości zagospodarowania" zależą od tego, czy grunt ma duże - przeciętne - niewielkie możliwości inwestycyjne i niewielkie - umiarkowane - istotne ograniczenia, lecz te pojęcia nie zostały dostatecznie opisane. Brak należytego stopnia określoności i jednoznaczności użytych pojęć czyni utrudnionym weryfikację prawidłowości przypisania nieruchomości wycenianej atrybutów przy cechach cenotwórczych. W istocie uniemożliwia to sprawdzenie prawidłowości zastosowanych wag i nie pozwala na zrozumienie toku wyceny, obliczeń i wyniku końcowego. Przy wycenie gruntu pod rządami obecnego planu miejscowego w operacie na str. 17 stwierdzono, że fakt położenia niewielkiej części nieruchomości w terenie KDL uwzględniono w cesze "możliwości zagospodarowania" - chociaż opis tej cechy oraz jej ocen nie odnosi się do przeznaczenia nieinwestycyjnego (poza oceną niekorzystne"). Co więcej, z opisu dobranych do porównań nieruchomości A, B, C nie sposób wywnioskować, czy rzeczywiście posiadają one udział funkcji drogowej i jaki procent powierzchni nieruchomości ona stanowi.
Nadto, przy wycenie przedmiotu wyceny według faktycznego sposobu użytkowania autor operatu na str. 8 ustalił, że nieruchomość była użytkowana rolniczo i nie została dla niej wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Operat szacunkowy nie wyjaśnia jednak, jakie dowody stanowiły podstawę tego ustalenia. Wprawdzie wskazano na str. 4 operatu, że w dniu 18.02.2025 r. odbyły się oględziny nieruchomości, jednak do operatu nie załączono protokołu z tej czynności, zaś jedyne zdjęcie znajdujące się w aktach sprawy nie jest opisane, więc nie wiadomo, jakiej działki dotyczy i w jakiej dacie zostało wykonane, a więc z jakiej daty stan gruntu przedstawia. Operat szacunkowy został wykonany jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, zatem skarżąca nie mogła wziąć udziału w oględzinach nieruchomości. Z uwagi na powyższe okoliczności, ustalony faktyczny sposób użytkowania gruntu jawi się jako dowolny - tym bardziej, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie przedmiotowej działki jako gruntu rolnego posłużył się cechami rynkowymi i ich opisami, które w istocie odnoszą się do gruntu budowlanego i są zbliżone do tych, które wyłonił przy wycenie nieruchomości jako terenu zabudowy usługowej. Uwaga ta dotyczy takich cech, jak uzbrojenie, sąsiedztwo i otoczenie - gdzie największą cenność ma grunt przy terenach zabudowanych i zurbanizowanych, komunikacja - gdzie korzystna ocena odnosi się do bliskości węzłów autostrad, dróg ekspresowych i krajowych oraz wjazdu z drogi asfaltowej oraz ograniczeń - w podziale tej cechy wprost wskazano, że istotne jest, czy występują ograniczenia mogące wpływać na sposób użytkowania gruntu, zagospodarowania i zabudowania. Wartość nieruchomości rolnych zazwyczaj zależy od klasy bonitacyjnej gruntów, jednak w operacie jego autor nie wyłonił takiej cechy rynkowej, posługując się w zamian cechami i ich opisami relewantnymi dla gruntu budowlanego, co może sugerować, że wyceniane działki przed uchwaleniem obecnego planu miejscowego rzeczywiście nie stanowiły gruntu stricte rolnego. Faktyczny sposób użytkowania nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego z 2021 r. wymaga więc rzetelnego i wyczerpującego ustalenia - przy zapewnieniu możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie stronie K. K..
Należy też wyjaśnić, z jakich powodów pominięto wpływ wielkości nieruchomości na jej wartość, ponieważ okolicznością powszechnie znaną jest, że rolnicze wykorzystanie niewielkich nieruchomości może być utrudnione w porównaniu z nieruchomościami dużymi. Niestety, w operacie nie ma żadnych wyjaśnień ww. kwestii - poza ogólnym i niepopartym rzetelnym wyjaśnieniem i analizą stwierdzeniem na str. 11, że wielkość terenu nie ma istotnego wpływu na cenę jednostkową gruntu. Podobna sytuacja występuje przy analizie rynku dla potrzeb wyceny gruntu jako budowlanego (str. 17), gdzie stwierdzono brak wpływu powierzchni terenu na cenę jednostkową. Tymczasem jedna z dobranych w tym stanie planistycznym do porównań nieruchomości (transakcja nr C) ma powierzchnię prawie dwukrotnie mniejszą niż nieruchomość wyceniana, a przy wycenie nieruchomości jako gruntu rolnego dwie z trzech nieruchomości porównawczych są znacznie mniejsze od przedmiotu wyceny (transakcja nr A i C). Kwestie te wymagają więc wyjaśnienia w dalszym toku sprawy.
Z wyżej przedstawionych powodów Kolegium stwierdziło, że wycena przedstawiona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. T. B., obarczona jest opisanymi wyżej uchybieniami, które negują przydatność operatu o tej treści jako dowodu w przedmiotowej sprawie.
W istocie więc ustalony w operacie i decyzji organu I instancji wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na poziomie podanym w operacie nie został wykazany. Tymczasem organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (wyrok NSA z 25.01.2011 r., sygn. I OSK 1674/09). W razie dostrzeżenia pewnych niejasności czy braków operatu winny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26.01.2006 r., sygn. II OSK 459/05). W niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do ogólnego stwierdzenia o prawidłowym sporządzeniu operatu, bez poparcia tego twierdzenia stosownymi odniesieniami do ustaleń tego dowodu. Tymczasem dokonanie konfrontacji treści operatu z regułami zawartymi w przepisach prawa i ocena operatu w aspektach niewymagających wiadomości specjalnych należy do obowiązku organu i nie wkracza w kompetencje organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W konsekwencji organ I instancji nie przeprowadził oceny operatu pod kątem opisanym wyżej, czym dopuścił się naruszenia art. 80 k.p.a. Słusznie więc w odwołaniu - choć w odniesieniu do wyżej opisanych kwestii -zarzucono decyzji organu I instancji naruszenie ww. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W toku ponownego rozpoznania sprawy, koniecznym pozostaje więc raz jeszcze przeprowadzić postępowanie dowodowe - przy uwzględnieniu wyżej opisanych zaleceń. Uzasadnienie zaś organu winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi zaś na znaczny zakres postępowania wyjaśniającego tut. Kolegium nie mogło usunąć braków i wad operatu w ramach postępowania odwoławczego. Koniecznym stało się uchylenie badanej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła K. K., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. z powodu tego, iż uchybienia wytknięte organowi I instancji mogły być usunięte przez organ odwoławczy poprzez dodatkowe uzupełniające postępowanie m.in. poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a. Wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Sprzeciw podlega uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, co skutkuje jej uchyleniem w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a.
Na wstępie należy wskazać, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia.
Nadto zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis jest podstawą dla wydania skarżonej decyzji uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.
Przechodząc do meritum sprawy należy najpierw wskazać, że analiza akt administracyjnych prowadzi do konkluzji, że argumenty wskazane przez organ II instancji, nie dawały w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa, co trafnie podnosi się w sprzeciwie.
Związane jest to z tym, że w przedmiotowej sprawie SKO wyraziło swoje wątpliwości zarówno co do faktu wyceny wyłącznie działki nr [...] (a nie wszystkich nieruchomości objętych tą samą księgą wieczystą, co w/w działka), nie zwracając się w tym względzie do rzeczoznawcy o wyjaśnienie przyjętego przez niego sposobu wyceny. Ponadto – w związku z powyżej wyrażonymi zastrzeżeniami w sposobie wyceny – wyraziło wątpliwości co do tego, czy w próbach porównawczych uwzględniono transakcje nieruchomościami podobnymi oraz wskazało na brak w ocenie SKO dostatecznych wyjaśnień w operacie co do korekty cen przy przyjęciu trendu zmiany cen w czasie oraz w szczególności, na trudności w zweryfikowaniu cech, mających wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Jak trafnie podnosi się w sprzeciwie, wszelkie wyrażone przez SKO wątpliwości co do prawidłowości operatu, organ ten winien był najpierw spróbować wyjaśnić stosując art. 136 k.p.a. Dopiero jeśli ich wyjaśnienie okazałoby się niemożliwe w tym trybie lub jeśli po wyjaśnieniu okazałoby się, że operat jest oczywiście wadliwy i wymagane jest sporządzenie nowego lub uzupełnienie sporządzonego w znacznym i istotnym zakresie, to dopiero wtedy SKO byłoby uprawnione do uzasadnionego skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 kpa.
Przechodząc do dalszych rozważań należy zaznaczyć, że niniejsze rozstrzygnięcie Sądu nie oznacza, że w ponownym postępowaniu organ II instancji nie może dokonać rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 kpa, jednak z innymi motywami rozstrzygnięcia. Ponieważ jednak rozpoznając sprzeciw i dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, Sąd jedynie zwraca uwagę, że przy ponownym jej rozpoznaniu, SKO winno zdecydowanie wnikliwiej ocenić zarzuty odwołania i jego argumentację, dotyczącą nowelizacji art. 87 ust. 3a u.p.z.p., poglądy WSA wyrażone w wyrokach przywołanych w odwołaniu i w skardze, oraz uwzględnić utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przesłanką nałożenia opłaty planistycznej wskazaną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest wzrost wartości nieruchomości wynikający z nowej regulacji planistycznej, a nie - co do zasady - z nowej regulacji ustawowej, która nastąpiła już po wejściu w życie planu.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a (pkt II wyroku) zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł., na którą składa się zwrot wpisu sądowego w wysokości 100 zł., zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.