II SA/Kr 97/25

II SA/Kr 97/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
ar3, art 48 w zw z art 48 a , art 26- 31
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , art 15 , art 75, art 77, art 80, art 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie nr 1004/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 listopada 2024 r., znak: WOB.7722.147.2024.NOOGI w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postanowieniem nr 199/24 z 7 maja 2024 r. znak: NB.5140.34.2024.WB, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budowy urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi:
I. wstrzymał, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej "P.b.", prowadzenie ww. robót budowlanych polegających na budowie urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Z., bez wymaganego pozwolenia na budowę,
II. nakazał:
1. inwestorowi: K. Sp. z o.o. z siedzibą w L.
2. współwłaścicielom działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z.: E. O.-W. oraz M. W.
zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu użytkowników przyległych nieruchomości;
III. poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał m.in., że uzyskał od Starostwa Powiatowego w Z. informację, iż dla ww. działki nr [...] nie wydawano decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie przyjmowano zgłoszeń robót budowlanych. Natomiast ustalony, wykonany zakres robót, stanowi budowę tymczasowego obiektu budowlanego – urządzenia rozrywkowego połączonego trwale z gruntem wraz z urządzeniami towarzyszącymi. W związku z tym wymagane było przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w oparciu o art. 48 P.b.
Zdaniem PINB przedmiotowy obiekt budowlany ze względu na pełnioną funkcję jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, jednak ze względu na sposób posadowienia, jest trwale związany z gruntem. Przymocowanie do gruntu realizowane jest za pomocą płyt drogowych ułożonych na podbudowie z piasku. Płyty wypoziomowano poprzez częściowe zagłębienie w gruncie. Na potrzebę trwałego związania z gruntem wskazują ponadto gabaryty obiektu, jego konstrukcja i wysokość.
Organ I instancji na poparcie ww. stanowiska przywołał szereg wyroków NSA, w których przyjęto, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania fundamentów czy też zagłębienia w gruncie. Trwale związane z gruntem są również bowiem budowle posadowione na powierzchni w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie, w sposób zapewniający stabilność i przeciwdziałanie czynnikom zewnętrznym (siłom przyrody) mogących spowodować ich zniszczenie lub przemieszczenie. Oceny trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość demontażu i przeniesienia obiektu w inne miejsce.
K. Sp. z o.o. w L., reprezentowana przez adwokata, wniosła zażalenie na ww. postanowienie PINB z 7 maja 2024 r., zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:
1. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej "K.p.a.", poprzez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i bezpodstawne przyjęcie, że:
a) koło widokowe jest trwale związane z gruntem, ponieważ zastosowane dociążenia służą jedynie zapewnieniu stabilizacji konstrukcji w trakcie jej eksploatacji, nie zaś trwałemu unieruchomieniu;
b) zachodzą podstawy do nałożenia dodatkowych obowiązków związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi, bez poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznym w przedmiocie zidentyfikowania i skonkretyzowania zagrożenia;
2. art. 29 ust. 1 pkt 7 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że koło widokowe jest trwale związane z gruntem;
3. art. 48 ust. 2 pkt 1 P.b. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy urządzenie było już użytkowane i przeszło pozytywną kontrolę Urzędu Dozoru Technicznego;
4. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 P.b., gdy na działce [...] nie są i nie były w trakcie wydawania skarżonego postanowienia prowadzone żadne roboty budowlane.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła m.in., że PINB ograniczył swoje ustalenia faktyczne do fizykalnych i organoleptycznych spostrzeżeń w zakresie wielkości stabilizacji i samego obiektu. Wskazała dodatkowo, że wykładnia organu przeczy treści art. 3 pkt 5 P.b., który to przepis do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych zalicza m.in. urządzenia rozrywkowe czy wolno stojące maszty antenowe.
Skarżąca przywołała szereg wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, które zajęły stanowisko, że samo posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do stwierdzenia związania z gruntem. Przez związanie z gruntem należy bowiem rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym, uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża.
Zdaniem skarżącej wykładnia zaprezentowana przez PINB wykluczałaby możliwość kwalifikacji ww. masztów antenowych jako niezwiązanych trwale z gruntem, pomimo ich możliwych gabarytów (nawet ponad 30 m wysokości).
Skarżąca zarzuciła również nieuprawnioną antycypację założenia o istnieniu wysokiego prawdopodobieństwa niezgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: Skocznia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 1004/2024 z 19 listopada 2024 r. znak: WOB.7722.147.2024.NOGI, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił opisane na wstępie postanowienie PINB z 7 maja 2024 r. w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. oraz art. 123 w zw. z art. 144 K.p.a., o wstrzymaniu właścicielowi i inwestorowi obiektu budowlanego, tj. K. sp. z o.o. w L., prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w Z., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Równocześnie MWINB poinformował skarżącą o:
- możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego: urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowanego na działce nr [...] (kat. obiektu budowlanego: V), w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia z 19 listopada 2024 r.;
- konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego, która jest obliczana według zasad określonych w art. 49d ust. 1 pkt 1 P.b.;
- wniosek o legalizację obiektu budowlanego winien zostać złożony do PINB w Zakopanem;
- brak złożenia w wymaganym terminie wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego skutkować będzie koniecznością wydania decyzji o rozbiórce po myśli art. 49e pkt 1 P.b.
W uzasadnieniu postanowienia MWINB wskazał, że jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, 29 kwietnia 2024 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w trakcie której ustalono, że na ww. nieruchomości znajdują się obiekty budowlane: "1) "koło widokowe" 2) 3 obiekty kontenerowe oraz sam. ciężarowy z agregatem prądotwórczym 3) inne obiekty oznaczone na zał. nr 1 jako istniejące. Obecny na kontroli P. M. K. [dzierżawca terenu - przyp. MWINB] oświadcza że: inwestorem budowy koła widokowego, trzech kontenerów oraz sam. z agregatem prądotwórczym jest K. sp. z o.o. ul. K. 20 L. Regon [...] NIP [...] (...). Ad 1) Koło Widokowe obiekt o konstrukcji stalowej posadowiona na punktowych fundamentach z płyt drogowych oraz bloczków betonowych. Do skrzynki rozdzielczej usytuowanej na jednym z obiektów kontenerowych doprowadzono zasilanie z agregatu prądotwórczego. Obecny na kontroli P. M. K. zobowiązał się do przedłożenia dokumentacji dotyczącej koła widokowego w terminie 2 dni do siedziby PINB w Zakopanem. W dniu kontroli dokonywano kontroli UDT, teren wokół przedmiotowych obiektów częściowo ogrodzony. Nawierzchnia wokół obiektów - destrukt asfaltowy". Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny (akta PINB, k: 2-6).
Do akt sprawy włączono adnotację urzędową podpisaną przez upoważnionego pracownika PINB z 2 maja 2024 r. o treści: "W dniu 30.04.2024 r. w trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem Wydziału budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. ustalono, że dla działki ewid. nr [...] obr. [...] w Z. nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę ani przyjęte zgłoszenie robót budowlanych " (akta PINB, k: 7).
Zawiadomieniem z 7 maja 2024 r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "budowy urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obr[...] w Z. bez wymaganego pozwolenia na budowę" (akta PINB, k: 8).
Pismem z 7 maja 2024 r. PINB zwrócił się do Urzędu Dozoru Technicznego z prośbą o udzielenie informacji, czy dla przedmiotowego urządzenia rozrywkowego "koła widokowego" została wydana decyzja zezwalająca na jego eksploatację.
Za pismem z 24 maja 2024 r. Urząd Dozoru Technicznego Oddział w K. poinformował, że przedmiotowe "urządzenie "koło widokowe" (nr ewidencyjny [...] usytuowane na działce nr [...] (ul. [...]) w Z., zostało zgłoszone przez eksploatującego do badania do Urzędu Dozoru Technicznego Oddział w K. po zmianie miejsca eksploatacji, a następnie inspektor UDT wykonał badanie 29 kwietnia 2024 r. i wydał protokół z wykonania czynności z wynikiem pozytywnym. Wskazano, że decyzja zezwalająca na eksploatację z 8 listopada 2023 r. pozostaje w mocy do czasu terminu następnego badania technicznego, to jest listopada 2024 r. (akta PINB, k: 17-20).
Dalej organ II instancji uznał, że krąg stron został w realiach niniejszej sprawy zdefiniowany w sposób prawidłowy i pozostaje tożsamy w postępowaniu zażaleniowym.
W ocenie MWINB obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem administracyjnym należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany. Organ II instancji przywołał treść art. 3 pkt 5 P.b. wskazując, że w ww. definicji ustawodawca wyróżnił dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych.
Po pierwsze, jest nim obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Cecha tymczasowości wynika w tym przypadku z cech konstrukcyjnych, trwałości materiałów oraz technologii, czy też projektu obiektu budowlanego.
Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem.
MIWNB zauważył, że niektóre rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych zostały wyraźnie przez ustawodawcę wymienione (np. kioski uliczne, barakowozy, obiekty kontenerowe, urządzenia rozrywkowe). W ocenie MWINB przedmiotowy obiekt został wprost w ww. definicji wyszczególniony.
Niezależnie zaś od powyższego, zdaniem organu II instancji, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, że urządzenie rozrywkowe, tzw. koło widokowe, wbrew ocenie PINB nie jest trwale związane z gruntem, bowiem zostało one posadowione na punktowych fundamentach z płyt drogowych oraz bloczków betonowych ułożonych luźno na gruncie, co obrazuje dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu z kontroli.
Za wyrokiem WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2024 r., sygn. III SA/Kr 175/25 organ II instancji wskazał, że pojęcie "trwałego związania z gruntem" oznacza zarówno posiadanie przez budynek fundamentów, które są usytuowane poniżej poziomu terenu (wkopane w grunt), jak i trwałego (sztywnego, stabilnego, ciągłego, niezmiennego) powiązania obiektu z tymi fundamentami.
W świetle powyższego, z uwagi na pełnioną przez przedmiotowy obiekt budowlany funkcję oraz jego brak trwałego związania z gruntem, MWINB zakwalifikował go jako tymczasowy obiekt budowlany.
Na potwierdzenie powyższych rozważań organ II instancji wskazał, że powyższą kwalifikację obiektu budowlanego w postaci przenośnika kabinowego o ruchu obrotowym – "karuzeli", posadowionego bezpośrednio na gruncie, zaaprobował WSA w Krakowie w wyroku z 11 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1380/23.
Ponadto w ocenie organu II instancji PINB prawidłowo stwierdził, że zrealizowany obiekt budowlany należy ujmować całościowo, a więc nie jako budowę urządzenia rozrywkowego typu tzw. koło widokowe oraz niezależnie od tego posadowienie 3 budynków kontenerowych oraz samochodu ciężarowego z agregatem prądotwórczym, lecz jako zbudowanie obiektu łączącego te elementy, czyli urządzenia rozrywkowego wraz z infrastrukturą - urządzeniami towarzyszącymi.
Następnie MWINB przywołał treść art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., wskazując, że omawiane działanie inwestycyjne (budowa obiektu tymczasowego) objęte zostało obowiązkiem dokonania zgłoszenia. Jeżeli jednak obiekt pozostaje w tym samym miejscu przez okres dłuższy niż 180 dni, od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to skutkuje to po stronie inwestora powstaniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 P.b.
Organ II instancji nadmienił, że jakkolwiek PINB nie ustalił daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego, to interwencja dotycząca realizacji spornego obiektu została przesłana do PINB za pismem z 22 kwietnia 2024 r. PINB 29 kwietnia 2024 r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których przedmiotowy obiekt pozostawał już zrealizowany, nadto trwał odbiór przez Urząd Dozoru Technicznego, co potwierdza pismo UDT z 24 maja 2024 r. wraz z protokołem wykonania czynności dozoru technicznego z 29 kwietnia 2024 r.
Uwzględniając aktualny stan faktyczny MWINB podkreślił, że od przeprowadzenia kontroli 29 kwietnia 2024 r. przez upoważnionych pracowników PINB, do dnia wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji, minęło ponad 180 dni.
Odnosząc się więc do uwag zawartych w zażaleniu MWINB za wyrokami NSA: z 30 listopada 2000 r., sygn. SA/Sz 2010/98 oraz z 31 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 3053/15, wskazał, że postawienie tymczasowego obiektu budowlanego wyłącznie w oparciu o zgłoszenie jest możliwe w sytuacji, w której obiekt zostanie przeniesiony lub rozebrany przed upływem 180 dni od momentu jego postawienia. Tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę.
Organ II instancji stwierdził, że inwestor nie dokonał skutecznego zgłoszenia budowy obiektu tymczasowego na działce nr [...], ani też nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę dla ww. inwestycji. Skoro zatem inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, to realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego stanowi tzw. samowolę budowlaną, pociągającą za sobą określone sankcje prawno-administracyjne, wynikające z przepisów P.b., w tym art. 48 tej ustawy.
MWINB podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 5 P.b., postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 P.b.). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 P.b.). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Procedura legalizacyjna rozpoczyna się od wydania postanowienia, w którym nakłada się obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 3 P.b.).
Dalej organ II instancji opisał kolejne możliwe etapy i wyniki procedury legalizacyjnej.
Przechodząc do kwestii prawidłowości ustalenia adresata (albo adresatów) obowiązków nałożonych postanowieniem I instancji MWINB wskazał, że z aktualnego brzmienia art. 52 P.b. wynika, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obwiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu.
Organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie zostały zakończone, a obiekt pozostaje użytkowany.
Przywołując art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) MWINB wskazał, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Jeżeli budynki lub inne urządzenia o podobnym charakterze nie są trwale związane (połączone) z gruntem, to mają one charakter ruchomości i podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu ruchomości. Co do zasady nie jest możliwe na gruncie prawa polskiego przeniesienie samej własności obiektu połączonego z gruntem bez jednoczesnego przejścia własności gruntu. Zatem wszystko co zostało na gruncie wzniesione, dzieli los prawny gruntu i stanowi własność właściciela gruntu, nawet jeżeli inwestycji dokonała osoba trzecia. Uznanie natomiast, że obiekt budowlany nie jest trwale z gruntem związany, a zatem nie jest elementem składowym przedmiotowej nieruchomości, powoduje konieczność ustalenia osoby jego właściciela jako rzeczy ruchomej (wyrok WSA w Rzeszowie z 5 maja 2021 r. sygn. II SA/Rz 252/21).
Biorąc zatem pod uwagę treść art. 48 Kodeksu cywilnego, organ II instancji stwierdził, że właścicielem samego obiektu, tj. urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, jest K. Sp. z o.o. Obiekt ten nie jest trwale połączony z gruntem, dlatego jego własność nie jest powiązana z własnością działki, na której jest posadowiony.
Mając na uwadze powyższe MIWNB podkreślił, że materiał dowodowy wskazuje na to, że uprawnioną do władania obiektem budowlanym, tj. urządzeniem rozrywkowym wraz z urządzeniami towarzyszącymi, jest skarżąca spółka. Jest ona także inwestorem budowy, tzn. podmiotem, który posadowił ww. obiekt na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
W świetle powyższego, według organu II instancji, adresatem nakazu wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowanego na działce nr [...], PINB winien uczynić jedynie właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego, tj. skarżącą spółkę. Tym samym według MWINB organ I instancji wadliwie uznał E. O. i M. W. za podmioty zobowiązane do wykonania obowiązków wynikających ze skarżonego postanowienia.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazujących na "nieuprawnioną antycypację założenia organu I instancji o istnieniu wysokiego prawdopodobieństwa niezgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", MWINB wyjaśnił, że na łamach zaskarżonego postanowienia I instancji PINB w żaden sposób nie przesądził, ani nie wyraził poglądu, że legalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego z dużym prawdopodobieństwem nie będzie możliwa z uwagi na niezgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PINB jedynie wypełniając funkcję informacyjną urzędu wyjaśnił, na czym polega procedura administracyjna określona w przepisach art. 48-49e P.b., mając jednocześnie na uwadze, że wspomniana procedura na skutek nowelizacji P.b. z 13 lutego 2020 r. uległa zmianie. Na gruncie bowiem obowiązujących przepisów brak jest obecnie możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego z tytułu jego niezgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z pominięciem uprzedniego wstrzymania robót budowlanych postanowieniem. Tym samym na obecnym etapie brak jest podstaw do oceny, czy realizacja przedmiotowego obiektu budowlanego jest zgodna z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dalej organ II instancji przywołał treść art. 48 ust. 2 P.b. i wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB, jak również z uzasadnienia postanowienia I instancji, nie wynika, aby w wyniku budowy przedmiotowego obiektu kontenerowego wystąpił stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Tym samym według MWINB organ I instancji nie miał uzasadnionych podstaw do nakazania współwłaścicielom działki nr [...] oraz inwestorowi usunięcia stanu zagrożenia.
Pomimo powyższego uchybienia organ II instancji stwierdził, że PINB miał uzasadnione podstawy do wdrożenia względem robót budowlanych związanych z budową urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowanego na działce nr [...], postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 P.b.
Jakkolwiek z uwagi na wadliwe wskazanie współwłaścicieli działki nr [...] - obok inwestora - jako adresatów rozstrzygnięcia, oraz z uwagi na brak podstaw do usunięcia stanu zagrożenia, MWINB korzystając z przysługującego mu prawa wynikającego z treści art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie I instancji z 7 maja 2024 r. i orzekł jak wyżej opisano postanowieniem z 19 listopada 2024 r.
MWINB stwierdził, że mając na uwadze reformację postanowienia I instancji w zakresie zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych - należało na nowo zrealizować obowiązek wskazany w treści art. 48 ust. 3 P.b., tj. poinformować właściciela obiektu budowlanego o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie samowolnie wykonanego tymczasowego obiektu budowlanego o funkcji rekreacyjno-rozrywkowej, a także wskazać na konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego.
Następnie MWINB szczegółowo opisał sposób wyliczania wysokości opłaty legalizacyjnej, zaznaczając, że opis ten ma charakter jedynie informacyjny.
Końcowo organ II instancji wskazał, że podjęte rozstrzygnięcie mieści się w normie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na wydanie postanowienia w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej, tj. art. 48 P.b. Powyższe działanie nie narusza również art. 139 K.p.a., gdyż nie powoduje pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej. Wydanie niniejszego postanowienia nie narusza także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazanej w art. 15 K.p.a., ze względu na to, iż MWINB w ramach prowadzonego postępowania zażaleniowego skorzystał z przysługującego mu prawa reformatoryjnego.
Inwestor K. sp. z o.o. z siedzibą w L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie nr 1004/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 listopada 2024 r., znak: WOB.7722.147.2024.NOOGI, zarzucając naruszenie:
1. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez "uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji gdy dokonana przez Organ analiza stanu faktycznego oraz zmiana kwalifikacji obiektu, którego budowa została wstrzymana wymagała uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, tj. zastosowania art. 138 § 2 i 2a KPA",
2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez nieustalenie w pełni stanu faktycznego sprawy z uwagi na zaniechanie dokonania ustalenia, kiedy faktycznie rozpoczęły się roboty budowlane urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowanego na działce nr [...] i jak długo urządzenie to było na nieruchomości zlokalizowane.
Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, uchylenie postanowienia PINB z 7 maja 2024 r. oraz "zasądzenie od organu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego".
W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi skarżąca podniosła, że całkowicie odmienna ocena stanu faktycznego, a także przyjęta wykładnia przepisów prawa materialnego, powinna w ocenie skarżącej skutkować uchyleniem postanowienia I instancji i przekazaniem sprawy do jej ponownego rozpoznania. Powyższe jest spowodowane przede wszystkim faktem, że organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w jego ocenie obiekt budowlany znajdujący się na działce nr [...] nie jest trwale związany z gruntem i w dniu wydania decyzji przez organ I instancji spełniał kryteria określone dla tymczasowego obiektu budowlanego w treści art. 3 pkt 5 P.b. Dokonanie tak odmiennej oceny stanu faktycznego spowodowało w ocenie skarżącej, że niezbędne było poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych związanych z datą rozpoczęcia prac budowlanych oraz, z uwagi na tymczasowy charakter obiektu, okresem obecności urządzenia rozrywkowego na terenie nieruchomości. Niedokonanie ustaleń faktycznych w powyższym zakresie stanowiło naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego -organ był bowiem zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia go w całości.
Organ zwrócił uwagę na kryterium upływu 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy wskazane w treści art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. Nie przeprowadził jednak żadnego postępowania dowodowego, które potwierdzałoby, że obiekt był umieszczony na terenie nieruchomości przez cały okres od kontroli przeprowadzonej przez pracowników PINB 29 kwietnia 2024 r. do dnia sporządzenia zaskarżonego postanowienia.
W ocenie skarżącej konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w powyższym zakresie. Co więcej, był to na tyle znaczny zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, że dokonane przez organ uchylenie postanowienia I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że organ II instancji w pierwszej kolejności ma obowiązek orzec merytorycznie. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Organ zażaleniowy rozpatruje sprawę w zakresie wniesionego zażalenia, a nie samo zażalenie. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ zażaleniowy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia I instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone dowody, ponownie rozstrzyga sprawę.
W ocenie MWINB zaskarżone postanowienie dotyczyło niewątpliwie tego samego obiektu, co rozstrzygnięcie I instancji, w żadnym aspekcie nie naruszało zasady dwuinstancyjności postępowania, ani zakresu uprawnień, jakie przysługują organowi II instancji w ramach orzekania w postępowaniu zażaleniowym. Skorygowano bowiem adresata obowiązku z uwagi na zmienioną kwalifikację obiektu oraz ograniczono zakres nałożonego obowiązku z powodu niestwierdzenia stanu zagrożenia, w sposób nienaruszający zasady określonej w art. 139 K.p.a.
Rozstrzyganie kasacyjne może mieć miejsce tylko, gdy naruszono przepisy postępowania i istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, co zdaniem organu II instancji nie miało miejsca. Zmieniona kwalifikacja obiektu nie wpływała na zastosowane w sprawie przepisy art. 48 P.b., w tym tryb legalizacji, a okoliczności odnoszące się do czasu posadowienia obiektu na działce nr [...] są wykazane w sposób wystarczający by stwierdzić, że upłynęło już 180 dni, a obiekt nadal pozostaje na ww. działce, pomimo braku wymaganych zezwoleń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 r.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie są przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono zgodne z prawem i prawidłowe, a bezzasadne zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie MWINB orzekające wobec skarżącej spółki - właściciela i inwestora spornego obiektu budowlanego (budowli) - urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, zlokalizowanego na działce nr [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wstrzymanie robót budowlanych, oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego.
Postanowienie MWINB wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ma charakter reformujący postanowienie PINB w zakresie stwierdzenia braku trwałego związania przedmiotowego obiektu budowlanego z gruntem, a w konsekwencji wyłączenia z grona adresatów postanowienia właścicieli samej działki nr [...]. Dodatkowo organ II instancji, odmiennie niż PINB, stwierdził brak wystąpienia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a w konsekwencji brak uzasadnionych podstaw do nakazania adresatom postanowienia usunięcia stanu zagrożenia. Natomiast wszystkie pozostałe ustalenia faktyczne organu I instancji MWINB słusznie uznał za prawidłowe.
Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego.
Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego i prawnego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. MWINB wystarczająco wyjaśnił przyczyny uznania, że sporny obiekt budowlany, to jest urządzenie rozrywkowe wraz z urządzeniami towarzyszącymi, został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Prawidłowo ustalono zarówno zakres przeprowadzonych robót (co do zasady niesporny), jak i przybliżony czas ich realizacji, wystarczająco precyzyjnie dla dokonania właściwej oceny ww. robót w kontekście braku ich zgodności z prawem budowlanym. We właściwy sposób ustalono też inwestora oraz właścicieli gruntu inwestycyjnego (niesporne).
Powyżej wskazaną argumentację organów przytoczono w pierwszej części niniejszego uzasadnienia.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu. Spełnia ono wymogi określone w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., a treść uzasadnienia postanowienia świadczy o tym, że jego wydanie poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.
Organ II instancji we właściwy sposób dokonał weryfikacji kręgu stron postępowania i adresatów nakazu, wskazując odpowiednią podstawę prawną i faktyczną takiego ustalenia. Sąd w pełni podziela w tym zakresie rozważania MWINB dotyczące wykładni i stosowania art. 52 P.b.
W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia II instancji, ponieważ jest ona zgodna z prawem. Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie oceny i kwalifikacji badanych robót budowlanych, czasu ich przeprowadzenia, zastosowania odpowiednich przepisów prawa, a w konsekwencji przesłanek rozstrzygnięcia wstrzymującego prowadzenie budowy i rozpoczynającego procedurę naprawczą. Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu postanowienia zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 48 P.b., zgodnie z którym:
1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:
1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz
2) usunięcie stanu zagrożenia.
3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.
5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Wyżej przytoczone brzmienie normy art. 48 P.b. zostało nadane przez art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Ustawa ta wprowadziła rozległe zmiany do ustawy Prawo budowlane. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą, tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy.
Jak słusznie wskazał organ II instancji, regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w prawie budowlanym generalnej zasady wyrażonej w art. 28 P.b., a przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć co do zasady wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku, nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawna samowoli budowlanej i ocena jej z punktu widzenia wymogów P.b.
Poza sporem w niniejszej sprawie jest zakres i umiejscowienie wykonanych robót budowlanych. Bezsporne jest też, że na roboty te nie uzyskano pozwolenia na budowę, nie dokonano również zgłoszenia.
Zgodnie z dokumentacją zgromadzoną przez organy nie budzi wątpliwości Sądu, że zrealizowana inwestycja stanowi urządzenie rozrywkowe (koło widokowe o średnicy, a zatem i wysokości ok. 45 m) wraz z urządzeniami towarzyszącymi (3 budynki kontenerowe oraz samochód ciężarowy z agregatem prądotwórczym). Urządzenie usytuowano na wypoziomowanych płytach (bloczkach) betonowych ułożonych na podbudowie z piasku.
W rezultacie przeprowadzonego postępowania, na podstawie posiadanej wiedzy techniczno-budowlanej, przeprowadzonej kontroli (udokumentowanej protokołem z 29 kwietnia 2024 r. z załączonym szkicem sytuacyjnym i dokumentacją fotograficzną), PINB słusznie ustalił, a organ odwoławczy prawidłowo zweryfikował, że na przedmiotowej działce nr [...] zrealizowano sporną inwestycję najpóźniej w kwietniu 2024 r.
Zatem do dnia wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji 19 listopada 2024 r. minęło co najmniej 200 dni (a zatem ponad 180 dni, o którym to okresie mowa jest w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b.).
W związku z powyższym brak było podstaw do czynienia dodatkowych ustaleń faktycznych związanych z datą rozpoczęcia prac budowlanych oraz okresem obecności urządzenia rozrywkowego na terenie przedmiotowej nieruchomości, czego domagała się skarżąca. Z akt sprawy wynika bowiem, że sporny obiekt został zamontowany na działce nr [...] w kwietniu 2024 r. i nadal jest użytkowany. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego wskazywać na brak ciągłości istnienia spornego urządzenia rekreacyjnego na ww. nieruchomości.
Stosownie do ww. art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Jak słusznie wskazał organ II instancji, w art. 3 pkt 5 P.b. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy z nich to obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugi to obiekty budowlane niepołączony trwale z gruntem. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 2160/21 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaliczenie obiektu budowlanego, jako tymczasowego, do pierwszej z ww. kategorii obiektów, zależy od zamiaru inwestora, który zakłada, że okres jego użytkowania w danym miejscu będzie krótszy niż trwałość techniczna i przewiduje jego przeniesienie w inne miejsce lub rozbiórkę.
Warto tu wyjaśnić, że sporna budowla, stanowiąca urządzenie rozrywkowe, nazywane potocznie jako "koło widokowe", "koło młyńskie", czy "diabelski młyn", posiada nazwę techniczną: "przenośnik kabinowy i krzesełkowy o ruchu obrotowym, przeznaczony do celów rekreacyjno-rozrywkowych" typu "Koło widokowe R50". Po zainstalowaniu na nieruchomości takie koło widokowe, o charakterystyce urządzenia mobilnego, z pewnością należy uznać za obiekt budowlany. Jest to urządzenie wolnostojące niezwiązane z żadnym budynkiem, czy obiektem budowlanym, które może być związane lub niezwiązane z gruntem.
Zastosowane w niniejszej sprawie "fundamenty" betonowe stanowią platformę, która jest demontowanym podestem użytkowym rozkładanym na czas funkcjonowania urządzenia. Koło widokowe jest urządzeniem mobilnym, przystosowanym do wielokrotnego montażu i demontażu, często funkcjonującym sezonowo. Jest to urządzenie transportu bliskiego wymagające doraźnego badania eksploatacyjnego związanego z jego montażem i demontażem.
Bezsporne w sprawie było, że przedmiotowe urządzenie zostało zmontowane i dopuszczone do użytkowania przez inspektora UDT 29 kwietnia 2024 r.
Jednak skoro ww. koło widokowe nie zostało usunięte z działki nr [...] do dnia wydania postanowienia przez MWINB, to jest 19 listopada 2024 r., prawidłowo zastosowano w sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.
Nie ma przy tym istotnego znaczenia przyczyna, dla której inwestor nie usunął przedmiotowego obiektu w terminie 180 dni. Istotne jest, że przedmiotowe koło widokowe znajdowało się na działce po upływie 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W takiej sytuacji wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1 P.b. (to jest rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę), nie mógł mieć zastosowania.
Tymczasowy obiekt budowlany, nawet postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b., to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA z: 31 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 3053/15, 26 kwietnia 2023 r., sygn. II OSK 1462/20).
Rozważając zasadniczą kwestię w sprawie budzącą kontrowersje i wątpliwości, to jest czy koło widokowe jest trwale związane z gruntem, Sąd wskazuje, że zagadnienie to w przypadku tego rodzaju urządzeń i obiektów nietypowych, nie jest traktowane jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Należy tu wyjaśnić, że dość jednolicie przyjmuje się, że cecha "trwałego połączenia z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie w inne miejsce (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 125/19.
Warto dodać, że o tym, czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, decyduje nie tylko metoda i sposób związania go z gruntem, lecz często także sama wielkość takiego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagające zapewnienia jego stabilizacji (por. wyrok NSA z 27 października 2021 r. sygn. II OSK 3707/18).
Z powyższego w orzecznictwie niektórzy wywodzą, że analizując zagadnienie przez pryzmat zapewnienia stateczności obiektu, nie sposób przyjąć, aby koło młyńskie mogło być nietrwale związane z gruntem. Brak trwałego związania z gruntem prowadziłby bowiem do ryzyka przewrócenia lub przesunięcia koła pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jego rozmiarów i masy stanowiłoby niewątpliwie poważne zagrożenie (wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2024 r. sygn. II SA/Ol 498/24).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd stoi na stanowisku, że tymczasowy obiekt budowlany – koło widokowe – posadowiony bez połączenia z gruntem na 180 dni, mieści się w katalogu robót zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 7) P.b. i w związku z tym może co do zasady podlegać zgłoszeniu (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2024 r., sygn. II SA/Kr 1380/23).
Właśnie ze względu na wymiary urządzenia, jego wagę oraz okoliczność, że obiekt ten nie jest związany trwale z gruntem, lecz wypoziomowany i posadowiony na bloczkach betonowych, inwestycja tego typu z pewnością wymaga sporządzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu technicznego. Nie jest bowiem obiektem o prostej konstrukcji, posiada duże gabaryty, oraz pełni funkcję przewozu osób trzecich nad poziomem terenu. Natomiast dokumentacja projektowa winna być sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.
Podkreślić trzeba, że czym innym jest zezwolenie na eksploatację urządzenia technicznego, a czym innym obowiązek inwestora uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia.
W opisanym stanie faktycznym uznanie przedmiotowego koła widokowego za "obiekt tymczasowy" w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b., którego posadowienie wymagało uprzedniego zgłoszenia Staroście (stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 7), nie może skutkować uznaniem, że po przekroczeniu dopuszczalnych 180 dni użytkowania nie ma zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.
Zgodnie z art. 3 pkt 5 P.b., przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Skoro ustawodawca zdecydował się wprost na wskazanie w ww. wyliczeniu przykładowych rodzajów tymczasowych obiektów budowlanych m.in. obiektów kontenerowych i urządzeń rozrywkowych, Sąd uznaje, że MWINB prawidłowo obiekt budowlany objęty niniejszym postępowaniem zakwalifikował jako tymczasowy obiekt budowlany.
Nie jest przy tym trwale związany z gruntem taki obiekt budowlany, w którym dolna płaszczyzna (podbudowy) znajduje się na poziomie terenu, a jego przeniesienie lub rozebranie nie wiąże się z wykonaniem robót ziemnych (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2024 r. sygn. III SA/Kr 175/24).
Warto tu zauważyć, że trudno sobie wyobrazić, by wymienione w art. 3 pkt 5 P.b. strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, czy przenośne wolno stojące maszty antenowe, miały być montowane, czy też instalowane w inny sposób, niż gwarantujący stabilność i bezpieczeństwo użytkowania. Jednak zdaniem Sądu nie każda stabilizacja tymczasowego obiektu budowlanego powinna być postrzegana jako trwałe związanie z gruntem, które jak słusznie wskazał MWINB, powodowałoby skutki w zakresie własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego i zasadą superficies solo cedit. Obrazowo rzecz ujmując, Sąd nie podziela kategorycznego stanowiska przyjętego w części orzecznictwa, aby każde postawienie np. kiosku, czy toalety przenośnej, przez np. przykręcenie do bloczku betonowego, w sposób opierający się warunkom atmosferycznym, automatycznie skutkowało przyjęciem trwałego związania takiego obiektu z gruntem.
Podsumowując ten wątek należy wskazać, że niewątpliwie przedmiotowe koło widokowe jest związane z gruntem, chociażby przez swą znaczną masę, co zapewnia bieżącą stabilność konstrukcji i bezpieczeństwo użytkowania. Brak jest jednak podstaw do uznania, że związanie to cechuje się przymiotem trwałości.
Przechodząc do zarzutów skargi należy podkreślić, iż ogólnikowe zarzuty skarżącej nie zostały poparte przez nią jakimikolwiek wnioskami dowodowymi, okolicznościami lub argumentacją mogącą choćby uprawdopodobnić sugerowaną przez nią alternatywną wersję zdarzeń.
W szczególności organ II instancji prawidłowo przyjął, realizując zasady określone w art. 7, art. 77 § 1, a także art. 75 K.p.a., że sporny tymczasowy obiekt budowlany został posadowiony na działce nr [...] na okres przekraczający 180 dni, co obligowało inwestora do uzyskania w tym zakresie pozwolenia na budowę, w zasadzie niezależnie od tego, czy uzna się że obiekt ten jest obiektem budowlanym przeznaczonym do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianym do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, czy też obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem (w rozumieniu art. 3 pkt 5 P.b.).
Oczywiście takie ustalenie, spójne z zebranym materiałem dowodowym i oparte na zasadach logiki i doświadczeniu życiowym, można obalić przeciwdowodem, jednak skarżąca ograniczyła się w sprawie niniejszej do formułowania zarzutów i gołosłownego kwestionowania wersji ustalonej przez organy.
Ponieważ, jak już wyżej wskazano, podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 P.b. jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów ustawy, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku, zatem w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami, w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych oraz informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację i następnie konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej.
Przywołane wyżej ustalenia faktyczne zostały dokonane w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sposób wystarczający do rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego.
Co znamienne, skarżąca ani w postępowaniu administracyjnym obu instancji, ani w zażaleniu i w skardze, ani wreszcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie wskazała okoliczności ani dowodów, które mogłyby dowieść innych niż ustalone przez MWINB okoliczności sprawy.
Podsumowując, zarzuty skarżącej są chybione, bowiem organ II instancji dokonał w tej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych i ich kwalifikacji prawnej. Organy nadzoru budowlanego obu instancji słusznie zakwalifikowały wykonane roboty budowlane jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z brzmienia art. 28 P.b., nie stanowiły one bowiem jednego z wyjątków od reguły określonych w art. 29-31 P.b. W tej sytuacji zasadne było wdrożenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 P.b., w ramach którego należało m.in. wstrzymać roboty budowlane, który to element jest obligatoryjny.
Organ II instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy. Zebrane dowody pozwalały na ustalenie stanu faktycznego, którego interpretacji nie udało się skutecznie zakwestionować skarżącej.
Polemika skarżących z organem sprowadzała się do ogólnikowego zarzucenia nieustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy oraz braku wydania postanowienia kasacyjnego ze względu na odmienną ocenę ustalonego stanu faktycznego (kwalifikacji spornego obiektu).
Argumentacja skarżącej, a także wcześniejsze stanowisko zawarte w zażaleniu, są sprzeczne z pozostałym, wiarygodnym materiałem dowodowym. W związku z powyższym należało uznać ww. argumentację skarżącej za niewiarygodną i czynioną na potrzeby niniejszego postępowania.
Końcowo należy zaznaczyć, że MWINB słusznie stwierdził, iż reformatoryjne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w niniejszej sprawie nie narusza art. 139 ani art. 15 K.p.a. Argumentacja skarżącej, jakoby zmiana kwalifikacji obiektu, którego budowa została wstrzymana, wymagała uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, nie zasługuje na aprobatę.
Poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcie mieści się w hipotezie normy art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na wydanie postanowienia w ramach tej samej podstawy materialnoprawnej, tj. art. 48 P.b. Zmiana oceny przez organ II instancji związania spornego obiektu z gruntem nie powoduje konieczności ponownego orzekania przez organ I instancji.
Jak słusznie wskazał MWINB, organ II instancji w pierwszej kolejności ma obowiązek dążenia do orzeczenia merytorycznego. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144, a także art. 15 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organ II instancji prawidłowo w niniejszej sprawie rozpatrzył powtórnie merytorycznie przedmiotową sprawę administracyjną (zgodnie z art. 15 K.p.a.) i wystarczająco odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decydujące o rozstrzygnięciu elementy stanu faktycznego zostały ustalone i ocenione zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Zasada dwuinstancyjności nie wyklucza dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego w II instancji zgromadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ zażaleniowy nie może ograniczyć się bowiem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia I instancji, ale winien samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone dowody, ponownie rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.
Innymi słowy, rozstrzygnięcie kasacyjne, którego żądała skarżąca, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy naruszono przepisy postępowania i istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, zmieniona kwalifikacja obiektu nie wpływała na zastosowane w sprawie przepisy art. 48 P.b., w tym tryb legalizacji, a okoliczności odnoszące się do czasu posadowienia obiektu na działce nr [...] są wykazane w sposób wystarczający by stwierdzić, że upłynęło już 180 dni, a obiekt nadal pozostaje na ww. działce i jest użytkowany, pomimo braku wymaganego zezwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego.
W konsekwencji MWINB zasadnie skorygował w niniejszej sprawie prawidłowo wdrożoną przez organ I instancji procedurę legalizacyjną. We właściwy sposób zrealizowano również w postanowieniach obu instancji obowiązki wskazane w treści art. 48 ust. 3 P.b., tj. poinformowania inwestorów o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie samowolnie wykonanego urządzenia rozrywkowego wraz z urządzeniami towarzyszącymi, wskazania konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także poinformowania o zasadach obliczania ww. opłaty.
Zasadnie również organ II instancji stwierdził, że m.in. wobec uzyskania przez inwestora pozytywnych decyzji UDT, z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby w wyniku budowy przedmiotowego obiektu kontenerowego wystąpił stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Zatem MWINB słusznie uchylił nakaz zabezpieczenia terenu przed dostępem osób trzecich na podstawie art. 48 ust. 2 P.b.
Podsumowując należy stwierdzić, że organ II instancji przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie rzetelnie i wnikliwie, z poszanowaniem zasad ogólnych stanowionych przez K.p.a. oraz przepisów P.b. MWINB w uzasadnieniu swojego zgodnego z prawem rozstrzygnięcia zawarł wyczerpujące wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i stosowanych przepisów prawa.
Sąd nie stwierdził naruszenia żadnego ze wskazanych w zażaleniu i skardze przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji/postanowienia pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.