II SA/Kr 97/19

II SA/Kr 97/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Krystyna Daniel
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1980/21 - Wyrok NSA z 2023-03-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1, art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Stowarzyszenie A z dnia 3 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r. Stowarzyszenie "[...]" w G. na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1, art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r., poz. 1330 t.j.) odmówiło w całości udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem L. K. z dnia 23 lutego 2016 r., zmodyfikowanym pismem z dnia 31 marca 2016 r. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1, art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018 r., poz. 1330 t.j.).
W uzasadnieniu decyzji Stowarzyszenie wskazało, że wnioskiem z dnia 23 lutego 2016 r. L. K. zwróciła się do Stowarzyszenia "[...]" w G. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie dotacji przekazywanych Stowarzyszeniu przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji oraz Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, tj. umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło z rachunkami w latach 2005-2010 i 2013-2015. Wskazała, żeby kserokopie umów o pracę, umów zlecenia i umowy o dzieło z rachunkami (z pozostawieniem imienia i nazwiska, a z zamazaniem danych osobowych, takich jak adres zamieszkania, NIP itd.) przesłać na jej adres.
W piśmie z dnia 31 marca 2016 r. skarżąca zmodyfikowała swój wniosek wnosząc o przesłanie skanów dokumentów na adres e-mail.
Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.
W myśl art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 tego aktu normatywnego do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. W realiach niniejszego postępowania Stowarzyszenie "[...]" w G. - pomimo, że nie jest organem administracji publicznej - w zakresie dostępu do informacji, posiada pewne uprawnienia tożsame z odpowiednim podmiotem państwowym czy samorządowym. Jest zatem obowiązany do wydania stosownej decyzji, w przypadku negatywnego rozpoznania wniosku strony o udostępnienie żądanej informacji (tak np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 sierpnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wr 101/17, LEX 2346535).
Żądane przez L. K. informacje obejmują dokładną treść umów o pracę, o dzieło i zlecenie, zawieranych przez Stowarzyszenie "[...]" w G. z podmiotami i osobami trzecimi. Strona domaga się ujawnienia także konkretnych imion i nazwisk osób fizycznych widniejących w żądanych dokumentach. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ponadto w myśl art. 5 ust. 2 tego aktu prawnego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że ustawodawca przyznał prymat konieczności ochrony prywatności osoby fizycznej w zestawieniu z uprawnieniem jednostki do dostępu do informacji publicznej. Połączył jednocześnie pojęcie prywatności z prawną kategorią osoby fizycznej. Prywatność osoby fizycznej jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju interesu prywatnego rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie nieinstytucjonalny, a dotyczący spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że interes prywatny mieści się w zakresie prawa do prywatności (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 765/11, LEX nr 795294), a zatem ma charakter dobra osobistego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 r., I ACa 4/01, Lex nr 48370). Interes prywatny przedstawia się zatem jako kategoria przedmiotowo oderwana bezpośrednio od kategorii interesu publicznego (stanowiącego uprawnione i zgeneralizowane interesy jednostek] i tym niewątpliwie wyróżnia się spośród innych interesów indywidualnych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11) W podobnym duchu w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., w sprawie I OSK 620/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej, jak dobro nadrzędne nad prawem do informacji publicznej usytuował ochronę prywatności osób fizycznych - jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust.2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że osoby zawierające ze Stowarzyszeniem "[...]" w G. umowy o pracę, o dzieło czy zlecenia, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne lub mającymi związek z pełnieniem tych funkcji. Odwołując się w tym względzie do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadnieniu orzeczenia z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 180/16 stwierdził, iż ponad wszelka wątpliwość osoby fizyczne, które zawarły ze Stowarzyszeniem umowy o działo lub zlecenia nie stały się przez to "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". W zakresie użytego w art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Istotne jest również, że w świetle obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prawa krajowego oraz prawa europejskiego udzielenie odpowiedzi w celu realizacji wniosku L. K. jest niemożliwe. W świetle bowiem definicji legalnej określonej w art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) [Dz. U. UE. L, 2016 r., nr 119, poz. 1; dalej: RODO] imiona i nazwiska stanowią dane osobowe, podlegające szczególnemu reżimowi ochrony. W myśl wskazanego wyżej przepisu "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną, fizjologiczną, genetyczną, psychiczną, ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Udostępnienie żądanej informacji publicznej w formie wskazanej we wniosku L. K., bez wątpienia stanowi przetwarzanie w.w. danych osobowych osób zawierających ze Stowarzyszeniem "[...]" umowy o pracę, o dzieło i zlecenia. Definicja przetwarzania została bowiem określona w art. 4 pkt 2 RODO. W myśl tego przepisu: przetwarzanie" oznacza operację lub zestaw operacji wykonywanych na danych osobowych lub zestawach danych osobowych w sposób zautomatyzowany lub niezautomatyzowany, taką jak zbieranie, utrwalanie, organizowanie, porządkowanie, przechowywanie, adaptowanie lub modyfikowanie, pobieranie, przeglądanie, wykorzystywanie, ujawnianie poprzez przesłanie, rozpowszechnianie lub innego rodzaju udostępnianie, dopasowywanie lub łączenie, ograniczanie, usuwanie lub niszczenie.
W świetle obowiązujących przepisów, Stowarzyszenie "[...]" jest administratorem danych osobowych. Ciąży na nim szczególny obowiązek ochrony danych i troski o ich prawidłowe przetwarzanie, a także przeciwdziałania nieuprawnionemu rozpowszechnianiu danych osobowych (art. 5 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 lit. f RODO]. Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. a RODO dane osobowe muszą być przetwarzane zgodnie z prawem, rzetelnie i w sposób przejrzysty dla osoby, której dane dotyczą (zasada legalności, przejrzystości i rzetelności).
Analiza żądanych przez L. K. informacji oraz sposobu ich udostępnienia prowadzi do konstatacji, że pozytywne rozpatrzenie wniosku strony stanowiłoby nieuprawnione przetworzenie danych osobowych (w szczególności imion i nazwisk osób zawierających ze Stowarzyszeniem umowy o dzieło, o pracę czy o zlecenie), a także realnie zagrażałoby dalszym naruszaniem przepisów dotyczących tych danych. Podkreślić należy, że osoby fizyczne zawierające umowy z organem, nie wyraziły zgody na udostępnianie wnioskodawczyni swoich danych osobowych w postaci imion i nazwisk. Jednocześnie Stowarzyszenie "[...]" w G. ma świadomość uprzedniego postępowania L. K. z ujawnionymi w drodze dostępu do informacji publicznej danymi osobowymi, polegającego na rozpowszechnianiu ich wobec nieokreślonej liczby osób za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz w innych pismach. Udzielenie zatem wnioskowanych informacji w żądanej formie prowadziłoby do narażenia organu na odpowiedzialność cywilnoprawną czy karnoadministracyjną określoną zarówno w rozdziale 10. i 11. ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000), jak również ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1104 t.j.).
Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że w postępowaniu dotyczącym identycznego niemalże wniosku L. K. o udostępnienie informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 180/16, przyznał rację organowi, uznając, że udzielenie żądanej informacji naruszałoby prawo do prywatności osób, które nie pełnią funkcji publicznej oraz nie mają związku z pełnieniem tych funkcji.
Warto nadmienić, że Stowarzyszenie zadośćuczyniło wnioskowi strony w zakresie w jakim jest to zgodne z przepisami polskiego prawa oraz prawa europejskiego, przesyłając żądany komplet dokumentów po anonimizacji.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. K., zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 2 U.d.i.p. - poprzez błędne uznanie, iż tożsamość podmiotów zawierających umowy z organem podlega ochronie ze względu na prywatność tych osób. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i nakazanie organowi udostępnienia informacji publicznej zgodnie i wnioskiem skarżącej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu już lat utrwalony jest pogląd, iż tożsamość podmiotów zawierających umowy z podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych podlega udostępnieniu i nie korzysta z ochrony ze względu na prywatność na podstawie art. 5 ust. 2 U.d.i.p. W orzecznictwie tym podkreśla się, iż jeżeli określony podmiot decyduje się na zawarcie umowy z podmiotem, który korzysta ze środków publicznych, a tak jest w przypadku organu, to musi się liczyć z tym, iż jego tożsamość podlegać będzie ujawnieniu.
Odnosząc się z kolei do wywodów Decyzji w związku z RODO, podkreślono, iż akt fen w żadnym zakresie nie wyłącza ani nie ogranicza prawa do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie [...] wniosło w pierwszym rzędzie o odrzucenie skargi, bowiem nie została ona poprzedzona złożeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym nie wyczerpano środków zaskarżenia, co stanowi o niedopuszczalności skargi.
W przypadku stwierdzenia braku podstaw do odrzucenia skargi Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazano, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszcza możliwość ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej. Powołano się również na wyrok WSA w Krakowie o sygn. II SAB/Kr 180/16, w którym Sąd przyznał pierwszeństwo prawu do prywatności przed prawem do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa, choć jej wyrzeczenie nie jest całkowicie precyzyjne.
W pierwszej jednak kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Z możliwości tej skarżąca w niniejszym przypadku skorzystała, zatem nie ma podstaw do odrzucenia skargi.
Wniosek skarżącej z dnia 23 lutego 2016 r. dotyczył udostępnienia kopii umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło z rachunkami za lata 2005-2010 i 2013-2015, z pozostawieniem imienia i nazwiska, z zamazaniem pozostałych danych osobowych, przy czym źródłem finansowania tych umów są dotacje przekazane Stowarzyszeniu przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji/ Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji oraz Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego.
Za pismem z dnia 17 marca 2018 r. stowarzyszenie przesłało pełnomocnikowi skarżącej wnioskowany zbiór dokumentów na płycie DVD, której egzemplarz dołączony został również do akt administracyjnych przedstawionych Sądowi.
Dokumenty zawarte na przedmiotowej płycie DVD to skany żądanych przez Skarżącą umów i rachunków, uprzednio zanonimizowane w zakresie wszystkich danych osobowych kontrahentów stowarzyszenia, w tym również zanonimizowano imiona i nazwiska tych osób.
We wszystkich przypadkach zachowano natomiast przedmiot umowy (przykładowo: prowadzenie kursu gotowania potraw łemkowskich w oparciu o tradycje wigilijne w dniu 29 grudnia 2013r., wygłoszenie referatu, tłumaczenie publikacji na język łemkowski, przygotowanie audycji okolicznościowej z imprez łemkowskich na Słowacji itp.) oraz kwotę wynagrodzenia z tytułu realizacji umowy.
W zaskarżonej decyzji stowarzyszenie orzekło o "odmowie udzielenia informacji publicznej w całości" co może sugerować, że odmawia udzielenia jakiejkolwiek informacji żądanej przez skarżąca, gdy tymczasem w rzeczywistości odmowa dotyczy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych – stron umów zawieranych przez stowarzyszenie. Fakt udostępnienia zanonimizowanych umów jest pomiędzy stronami niesporny.
Innymi słowy, spór w sprawie sprowadza się do tego, czy Stowarzyszenie jest obowiązane ujawnić – jak chciałaby tego skarżąca- imiona i nazwiska osób fizycznych, które zawarły przywołane wyżej umowy ze Stowarzyszeniem, czy też dane te podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej.
Wskazać też należy, że poglądy wyrażone w przywoływanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. II SAB/Kr 180/16, znalazły akceptację Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. I OSK 1309/17 oddalił skargę kasacyjną L. K.. Sprawa ta dotyczyła co prawda bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, jednak zakres wniosku skarżącej był identyczny jak w sprawie niniejszej z tym, że dotyczył umów za lata 2011-2012. Również identycznie jak w sprawie niniejszej Stowarzyszenie udzieliło informacji (skanów umów) z pominięciem wszystkich danych osobowych.
W uzasadnieniu przywoływanych wyżej wyroków wskazano między innymi, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy tej ustawy "nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Z kolei według art. 2 ustawy o ochronie danych osobowych określa ona zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych. Ustawa o ochronie danych osobowych określa zatem zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych.
Dane osobowe stanowią informację (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych). Jest to informacja dotycząca zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Informacja ta ma charakter informacji publicznej o ile jest informacją o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane.
Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego", co oznacza, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw.
Należy także zauważyć, że ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. Tego rodzaju korzystna sytuacja prawna może być rozważana w kontekście pewnego rodzaju "interesu prywatnego" rozumianego jako specjalna kategoria interesu indywidualnego wyodrębniana w oparciu o kryterium przedmiotowe. Interes prywatny należałoby zatem rozumieć jako interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący spraw osobistych. W orzecznictwie podkreśla się, że "interes prywatny" mieści się w zakresie "prawa do prywatności" (postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 765/11, LEX nr 795294), a zatem ma charakter dobra osobistego (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2001 r., I ACa 4/01, Lex nr 48370). Interes prywatny przedstawia się zatem jako kategoria przedmiotowo oderwana bezpośrednio od kategorii interesu publicznego (stanowiącego "uprawnione i zgeneralizowane interesy jednostek") i tym niewątpliwie wyróżnia się spośród innych interesów indywidualnych.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "przejawem ustawowego ograniczenia prawa do prywatności jest przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne. Uwzględniając to, że prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, przyjąć należy, że w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno się ograniczyć tylko do tego co z mocy ustawy będzie uznane za jawne" (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11) W podobnym duchu w wyroku z dnia 14 marca 2013 r. , w sprawie I OSK 620/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że z art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej, jak dobro nadrzędne nad prawem do informacji publicznej usytuował ochronę prywatności osób fizycznych - "jeżeli celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust.2) to cel informacyjny jest spełniony także wówczas gdy informacja publiczna pomija dane osobowe skarżącego".
Należy zatem stwierdzić, że ochrona danych osobowych jako przesłanka ograniczająca prawo do informacji publicznej powinna być analizowana przez pryzmat pojęcia "prywatności osoby fizycznej" użytego w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Następną kwestią wymagającą zajęcia stanowiska, jest odpowiedź na pytanie czy osobami "pełniącymi funkcje publiczne" lub mającymi związek z pełnieniem tych funkcji" w rozumieniu art. 5 ust. zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej są osoby, które zawarły ze stowarzyszeniem umowy o działo lub zlecenia.
Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, w którym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że ponad wszelka wątpliwość osoby fizyczne, które zawarły ze Stowarzyszeniem umowy o działo lub zlecenia nie stały się przez to "osobami pełniącymi funkcje publiczne" ani też "osobami mającymi związek z pełnieniem funkcji publicznych". W zakresie użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrotu "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznych" nie może mieścić się każdy i jakikolwiek związek z pełnieniem funkcji publicznych, gdyż w istocie wówczas każdy nawet najdrobniejszy kontakt obywatela z podmiotem prowadzącym działalność publiczną prowadziłby do ograniczenia prawa do prywatności tego podmiotu przez pryzmat regulacji art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku sygn. I OSK1309/17 podkreślił nadto, że: "jak słusznie zauważył WSA w Krakowie, Stowarzyszenie ujawniając umowy o dzieło zawarte w 2012 r. lecz anonimizując ich dane dotyczące strony postąpił prawidłowo. Z ujawnionych informacji można się bowiem dowiedzieć, jaka była treść umów oraz jakie kwoty zostały na ich podstawie wydatkowane. W ten sposób wnioskodawczyni może zbadać i ocenić czy umowy były zawarte zgodnie z zasadami przyjętymi dla tego rodzaju umów, czy nie było w nich klauzul niekorzystnych dla podmiotu wydatkującego środki publiczne oraz czy kwota przeznaczona jako zapłata za wykonane usługi odpowiada wykonanej pracy. W tym wypadku charakter obu ujawnionych umów (korekta tekstów oraz o przygotowanie utworów do płyty) - nie wskazuje aby koniecznym było ujawnienie danych osobowych ich wykonawców. Tym bardziej, że w przeciwieństwie do umów zawieranych z organami władzy publicznej - strony umów zawartych ze Stowarzyszeniem [...] nie musiały mieć świadomości, że środki na zawarte umowy pochodzą ze źródeł publicznych, a więc ich dane mogą być upublicznione. Co więcej, jak słusznie podkreślało w pismach procesowych Stowarzyszenie [...], charakter jego działalności może powodować, że ujawnienie danych osobowych osób fizycznych, z którymi współpracuje byłoby połączone ze sprowadzeniem na nie różnego rodzaju nieprzyjemności, a nawet szykan. Stowarzyszanie działa bowiem wśród jednej z zamieszkujących na terenie Polski mniejszości etnicznej. Jest oczywistym, że wobec wielu nieprzyjaznych kampanii mających miejsce w ostatnich latach w Polsce wobec różnego rodzaju mniejszości - obawy tego rodzaju nie są przesadzone. Tak więc osoby współpracujące z tego rodzaju organizacjami powinny mieć przeświadczenie, że ich dane osobowe będą podlegały ochronie, a ich ujawnienie będzie następowało wtedy, gdy jest to istotnie niezbędne dla jawności życia publicznego."
Przytoczone poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.