II SA/Kr 968/25

II SA/Kr 968/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 45 ust 3 i ust 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2025 roku, znak: SKO.Łow/4175/2/2025 w przedmiocie odstrzału redukcyjnego dzików i odłowu dzików I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Gminy W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotów kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2025 roku, znak: SKO.Łow/4175/2/2025 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Wielickiego z dnia 18 marca 2025 roku, znak: SR.6150.14.2025 orzekającej m.in. "o odstrzale redukcyjnym dzików (Sus scrofa) i odłowie dzików (Sus scrofa) wraz z ich uśmierceniem z gminnych obiektów użyteczności publicznej znajdujących się na terenie miejscowości L. G., C., M., R., S., Z. w Gminie W. , w łącznej ilości do 200 sztuk, w związku ze szczególnym zagrożeniem w prawidłowym funkcjonowaniu gminnych obiektów użyteczności publicznej (m.in. dróg gminnych) znajdujących się na terenie miejscowości L. G., C., M., R., S., Z. w Gminie W. i ustalającej, że wykonanie odstrzału redukcyjnego dzików i odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem w ilości określonej w pkt I powierza się Gminie W. , która ustali podmiot (podmioty) odpowiedzialny za wykonanie objętych decyzją działań".
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
Za pismem z dnia 20 lutego 2025 roku Burmistrz Miasta i Gminy W. złożył do Starosty Wielickiego wniosek o wydanie decyzji o odstrzale redukcyjnym i odłowie wraz z ich uśmierceniem 100 sztuk dzików na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie (k. 75 a.a.).
W dniu 26.02.2025 r. do tut. Starostwa wpłynęło pismo Burmistrza Miasta i Gminy W. dookreślające i uzupełniające w/w wniosek o:
- nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, której wniosek dotyczy;
- zwiększenie do 200 sztuk ilości dzików przeznaczonych do redukcji;
- rozszerzenie obszaru realizacji odstrzału redukcyjnego i odłowu wraz z uśmierceniem na miejscowości znajdujące się na terenie gminy W. i graniczące z L. G., tj. C., M., R., S., Z., z uwagi na migracyjny charakter bytowania dzików (k. 78 a.a.)
Za pismem z dnia 4 marca 2025 roku Starosta Wielicki zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie i w tym samym dniu przesłał do Polskiego Związku Łowieckiego celem uzgodnienia projekt decyzji (znak: SR.6150.14.2025) (k. 101 – 106 a.a.).
Następnie za pismem z dnia 11 marca 2025 roku Polski Związek Łowiecki Zarząd Okręgowy w K. wydał opinię pozytywną (k. 110 a.a.).
Następnie w dniu 12 marca 2025 roku Starosta zakończył postępowanie dowodowe (k. 112 a.a.) i wydał decyzję z dnia 18 marca 2025 roku, znak: SR.6150.14.2025 orzekającej m.in. "o odstrzale redukcyjnym dzików (Sus scrofa) i odłowie dzików (Sus scrofa) wraz z ich uśmierceniem z gminnych obiektów użyteczności publicznej znajdujących się na terenie miejscowości L. G., C., M., R., S., Z. w Gminie W. , w łącznej ilości do 200 sztuk, w związku ze szczególnym zagrożeniem w prawidłowym funkcjonowaniu gminnych obiektów użyteczności publicznej (m.in. dróg gminnych) znajdujących się na terenie miejscowości L. G., C., M., R., S., Z. w Gminie W. ustalającej, że wykonanie odstrzału redukcyjnego dzików i odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem w ilości określonej w pkt I powierza się Gminie W. , która ustali podmiot (podmioty) odpowiedzialny za wykonanie objętych decyzją działań".
W uzasadnieniu wskazano, że Starosta Wielicki przeanalizował wnikliwie treść złożonego wniosku oraz załączonych do wniosku obszernych załączników, a także treść powyżej wskazanych materiałów, całość natomiast posłużyła jako materiał dowodowy w niniejszej sprawie.
Przeważająca większość załączonych do w/w wniosku Burmistrza Miasta i Gminy W. wiadomości, pism, a także złożonych bezpośrednio do tut. Starostwa pomiędzy wyżej wskazanymi datami pism, wiadomości e-mail o tematyce występowania i bytowania dzików na terenie miejscowości L. G. i w jej sąsiedztwie dotyczy sytuacji wskazujących na nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka powodowane przez dziki w związku z dużym rozrostem populacji tych zwierząt na tych terenach, której to sytuacji rozwiązanie nie należy do Starosty Wielickiego.
Wydanie decyzji w oparciu o art. 45 ust. 3 w/w ustawy Prawo łowieckie jest działaniem doraźnym pozwalającym na przywrócenie prawidłowego funkcjonowania gminnych obiektów użyteczności publicznej. Natomiast na podstawie art. 33a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 z późn. zm.) sejmik województwa (...) jest właściwy w sprawie określenia, w drodze uchwały, miejsc, warunków, czasu i sposobów ograniczenia populacji zwierząt, o których mowa w ust. 1 (stanowiących nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia lub gospodarki człowieka). Miejscowości wymienione we wniosku znajdują się na obszarze obwodu łowieckiego o obecnym numerze [...]. Ponadto osoby przesyłające w/w zgłoszenia, wiadomości e-mail wskazują, że wcześniej na tych terenach nie było takiego problemu.
Starosta Wielicki rozpatrując przedmiotowy wniosek Gminy W. wziął pod uwagę materiał dotyczący zagrożenia przez dziki w prawidłowym funkcjonowaniu gminnych obiektów użyteczności publicznej.
Do analizy, czy dziki stanowią szczególne zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu gminnych obiektów użyteczności publicznej wzięto pod uwagę w/w treść złożonego przez Burmistrza Miasta i Gminę W. wniosku z dnia 20.02.2025 r. oraz obszernych załączników do niego, treść pisma Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 25.02.2025 r., jak również szereg pism, wiadomości e-mail, filmików, zdjęć dotyczących występowania i bytowania dzików na terenie miejscowości L. G. i w jej sąsiedztwie oraz na terenie gminy W. jakie wpłynęły do tut. Starostwa pomiędzy datą od złożenia przez Gminę W. w/w wniosku z dnia 20.02.2025 r., znak: WGK- Ś.6150.38.2025.IM a pismem Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 25.02.2025 r., znak: WGK-Ś.6150.38,2025,JM (dato wpływu; Z6.02.2025 r.).
Z w/w materiałów wynika, że dziki stanowią szczególne zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu gminnych obiektów użyteczności publicznej znajdujących się na terenie miejscowości L. G., a także na terenie miejscowości C., M., R., S., Z. położonych w Gminie W.
Zagrożenie stwarzane przez dziki ogranicza właściciela - Gminę W. w wykonywaniu uprawnienia do korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem. Na podstawie w/w decyzji Gmina W. uzyskuje korzyść, którą jest zgoda organu na usunięcie owego stanu zagrożenia stwarzanego przez dziki poprzez ich odstrzał i odłów wraz z uśmierceniem.
Starosta podkreślił także, że stan faktyczny i prawny obecnego wniosku Gminy W. z dnia 20.02.2025 r., nie zmienił się w porównaniu do wcześniejszego wniosku Gminy W. dotyczącego także odstrzału redukcyjnego dzików oraz odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem w ilości 40 sztuk na terenie miejscowości L. G. (sprawa o znaku: OSR.6150.42.2022) z uwagi na szczególny stan zagrożenia prawidłowego funkcjonowania obiektów użyteczności publicznej, zakończonego ostatecznie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13.09.2023 r., znak: SKO.Łow/4175/2/2023. W decyzji tej Organ II Instancji orzekł, że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie zadań objętych tamtą decyzją będzie Gmina W. , ponieważ dysponuje odpowiednią wiedzą i znajomością terenu oraz okolicznościami wskazywanymi przez mieszkańców i ma najpełniejsze możliwości skutecznego wykonania decyzji zgodnie z prawem i zasadami bezpieczeństwa. Także Gminie W. powierzono wskazanie podmiotu, który fizycznie miał wykonać tą decyzję. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w w/w decyzji rozstrzygnęło, iż koszty jej wykonania obciążają Powiat W. i powinny być pokryte z dotacji celowej z budżetu państwa, zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego" (przepis o tożsamym brzmieniu jak art. 49 obecnej ustawy z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Dlatego też w rozstrzygnięciu obecnego kolejnego wniosku Gminy W. , wzięto pod uwagę powyższe kwestie, a dodatkowo wzięto pod uwagę poniżej wskazane aspekty.
Gmina W. ma obowiązek utrzymać nie tylko czystość ale również porządek na terenie swojej gminy, a tym bardziej porządek - rozumiany również jako prawidłowe funkcjonowanie swoich gminnych obiektów użyteczności publicznej - wolnych od zagrożenia ze strony dzików. Utrzymanie (czystości i) porządku w gminach na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 399, z późn. zm.) należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.
Dodatkowo zgodnie z zapisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465, z późn. zm.), gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, posiadająca osobowość prawną wykonuje zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Na podstawie zapisów art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 14 w/w ustawy zadaniami własnymi gminy są również zadania obejmujące sprawy ochrony środowiska i przyrody, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina W. .
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 18 czerwca 2025 roku utrzymało w mocy decyzję Starosty Wielickiego z dnia 18 marca 2025 roku.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozważenia wymaga realizacja przesłanki materialnej, tj. ustalenie, czy zachodzi w stanie faktycznym sprawy szczególne zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę. W tym zakresie Kolegium podziela i przyjmuje za własne wnioski organu I instancji, zgodnie z którymi w sprawie wykazano, iż istnieje szczególne zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu gminnych obiektów użyteczności publicznej znajdujących się na terenie miejscowości L. G., a także na terenie miejscowości C., M., R., S., Z. położonych w Gminie W. Zagrożenie stwarzane przez dziki ogranicza właściciela Gminę W. w wykonywaniu uprawnienia do korzystania z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.
Szczególne zagrożenie związane z prawidłowym funkcjonowaniem obiektów użyteczności publicznej przejawia się w utrudnianiu, uniemożliwianiu dostępu i możliwości dotarcia oraz korzystania z takich obiektów jak: drogi publiczne wraz z ich poboczami i przystankami oraz Świetlica Środowiskowa wraz z zapleczem sportowo-wychowawczo kulturalnym.
Nie ma wątpliwości co do faktu, że w/w wskazane lokalizacje stanowią obiekty użyteczności publicznej, o których mowa w cytowanym na wstępie przepisie. Powyższe okoliczności są w ocenie Kolegium wystarczające dla uznania, że materialna przesłanka wydania decyzji w oparciu o art. 45 ust. 3 ustawy została w sprawie zrealizowana.
Co do zasady zatem stwierdzić należy, że prawidłowo organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie należy wydać decyzję zezwalającą na redukcyjny odstrzał lub też odłów wraz z uśmierceniem dzików.
Dalej wskazać należy, że przepis art. 45 ust. 3 ustawy nie zawiera żadnych dodatkowych wymogów, jakie decyzja wydawana w oparciu o ten przepis miałaby spełnić czy obejmować. Uznać zatem należy, że poza kwestiami wynikającymi wprost z obowiązujących przepisów prawa, brak jest podstaw do umieszczania w decyzji dodatkowych elementów czy wymogów obciążających adresata. Zakres orzekania w sprawie prowadzonej w oparciu o art. 45 ust. 3 ustawy wyznacza w tej sytuacji treść wniosku inicjującego postępowanie. Dodatkowo ewentualne wymogi szczególne mogą w ocenie Kolegium wynikać ze stanowiska Polskiego Związku Łowieckiego, w porozumieniu z którym wydaje się decyzję. Porozumienie, o którym mowa, stanowi - jak wskazuje się w orzecznictwie - najwyższą formę współdziałania organów, co oznacza, że treść decyzji musi zostać w całości zaakceptowana przez Związek (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 821/17).
Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie zadań objętych decyzją będzie Gmina W. Przyjmując takie ustalenie Kolegium miało na uwadze, że to wnioskodawca - dysponując odpowiednią wiedzą i znajomością terenu oraz okoliczności wskazywanych przez mieszkańców - będzie miał najpełniejsze możliwości skutecznego wykonania decyzji zgodnie z prawem i zasadami bezpieczeństwa. Również Gminie powierzono wskazanie podmiotu, który fizycznie będzie wykonywał niniejszą decyzję, mając na uwadze, że w związku z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności realizacja zadań objętych decyzją już się rozpoczęła.
Gmina W. ma obowiązek utrzymać nie tylko czystość, ale również porządek na terenie swojej gminy, a tym bardziej porządek - rozumiany również jako prawidłowe funkcjonowanie swojego obiektu wolnego od zagrożenia ze strony dzików na terenie gminnego obiektu użyteczności publicznej. Utrzymanie (czystości i) porządku w gminach na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy.
Dodatkowo zgodnie z zapisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, posiadająca osobowość prawną wykonuje zadania publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Na podstawie zapisów art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 14 w/w ustawy o samorządzie gminnym zadaniami własnymi są również zadania obejmujące sprawy ochrony środowiska i przyrody, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli.
Jeśli natomiast chodzi o kwestię odpowiedzialności finansowej za wykonanie decyzji, Kolegium wskazuje, że w świetle orzecznictwa dominujący jest pogląd, że działania oparciu o art. 45 ust. 3 ustawy stanowią zadanie z zakresu administracji rządowej. Uzasadniając powyższe należy zauważyć, że Prawo łowieckie jako organ właściwy w zakresie wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny wskazuje starostę, czyli organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 45 ust. 3). W związku z treścią art. 7 ww. ustawy tego rodzaju kompetencję należy uznać za zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej organowi jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z 17 października 2018 r., II OW 113/18). Z art. 6 i art. 7 Prawa łowieckiego niewątpliwie bowiem wynika, że administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, którą sprawuje samorząd województwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego, w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Z powołanego przepisu nie można więc wyprowadzić wniosku, że w zakresie w nim wskazanym ustawodawca odstąpił od zasady wnikającej z art. 7 Prawa łowieckiego. Przyznanie staroście kompetencji do wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny świadczy wyłącznie o tym, że w tym zakresie wykonywanie administracji z zakresu łowiectwa, jako zadania z zakresu administracji rządowej, powierzono innemu podmiotowi niż samorząd województwa, co jest zgodne z art. 7 tej ustawy. Potwierdza to treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, który wśród zadań własnych powiatu nie wymienia działań związanych z łowiectwem, w tym z odłowem, odłowem wraz z uśmierceniem lub odstrzałem redukcyjnym zwierzyny.
Jednocześnie art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Dla tej oceny bez znaczenia jest, że w art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego ustawodawca nie wskazał wprost, że mamy do czynienia z zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej, skoro w art. 7 tej ustawy wprost wskazuje się, że administrację w zakresie łowiectwa sprawuje się jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Wynika to z tego, że model organizacyjnoprawny gospodarki łowieckiej w Polsce zbudowany jest na takich zasadach, jak: własność zwierzyny będącej własnością Skarbu Państwa (patrz: art. 2 Prawa łowieckiego). Dlatego należy zaakceptować pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym wykonywanie przez starostę kompetencji określonych w art. 45 ust. 3 ustawy powinno być finansowane z dotacji z budżetu państwa (art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) - por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., II GSK 2198/14, postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt II OW 90/20.
Kolegium nie podziela przy tym poglądu, na którym opiera się koncepcja o zaliczeniu odstrzału redukcyjnego zwierzyny do zadań własnych gminy. Zgodnie z tym poglądem odstrzał nie stanowi zadania z zakresu łowiectwa, a utrzymania porządku i bezpieczeństwa ludności, a to z kolei stanowi zadanie własne gmin. W ocenie Kolegium taka interpretacja jest sprzeczna z wykładnią systemową, kwestie odstrzału redukcyjnego i odłowu zwierzyny umieszczone bowiem zostały nie bez przyczyny w ustawie Prawo łowieckie, a nie innym akcie prawnym. Pogląd ten abstrahuje także od treści art. 7 ustawy, z którego wprost wynika, że zadania określone w tej ustawie stanowią zadania z zakresu administracji rządowej.
Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że jakkolwiek kompetencja do decydowania o konieczności wykonania odstrzału redukcyjnego zwierzyny powierzona została w ustawie jednostce samorządu terytorialnego, to jednak stanowi ona zadanie zlecone, które powinno być finansowane z dotacji z budżetu Państwa, wypłacanej w oparciu o art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym jednostką, która powinna finansować to zadanie w ramach dotacji z budżetu Państwa jest w niniejszej sprawie Powiat W., ponieważ to jego organy są rzeczowo i miejscowo właściwe do rozstrzygania o potrzebie odstrzału redukcyjnego.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina W. podnosząc zarzuty:
1) naruszenie prawa materialnego - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1082) poprzez nałożenie na Gminę W. obowiązku wykonania decyzji o odstrzale redukcyjnym i odłowie dzików wraz z ich uśmierceniem, w sytuacji gdy podmiotem zobowiązanym do wykonania takiej decyzji winien być Powiat W.;
2) niewykonalność w dniu jej wydania, mającą charakter trwały, polegającą na uzależnieniu sfinansowania wykonania decyzji przez Powiat W. od otrzymania na ten cel środków przyznanych przez Wojewodę Małopolskiego w ramach dotacji celowej z budżetu państwa, w sytuacji gdy:
a) Wojewoda Małopolski nie był stroną toczącego się postępowania a zatem organy administracyjne nie mogły nakładać na niego żadnych obowiązków,
b) Wojewoda Małopolski jednoznacznie odmówił przekazania Powiatowi W. środków na wykonywanie zadań wynikających z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, wskazując że w jego ocenie zadanie to stanowi zadanie własne Starosty co powodowało. Gmina W. po wykonaniu decyzji pozbawiona zostałaby prawnej możliwości odzyskania środków przeznaczonych na odstrzał i odłów redukcyjny dzików.
Powołując się na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na zasadzie art. 45 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1995 roku – Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2025 roku, poz. 539 ze zm.) – dalej jako "PrŁow".
Zgodnie z powołanym art. 45 ust. 3 i 4 PrŁow:
"3. W przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta, w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie, odłowie wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny.
4. Odstrzały redukcyjne i zastępcze zwierzyny mogą przeprowadzać wyłącznie osoby uprawnione do wykonywania polowania."
Z zacytowanych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym i niezbędnym dla wydania decyzji o odstrzale lub odłowie zwierzyny jest ustalenie przez organ istnienia szczególnego zagrożenia, co do prawidłowego funkcjonowania obiektów produkcyjnych i obiektów użyteczności publicznej, przy czym źródłem owego szczególnego zagrożenia ma być zwierzyna.
W związku z tym organy przed wydaniem takiej decyzji powinny dokonać stosownych ustaleń, co do tego istnienia tego szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej oraz czy to zagrożenie jest spowodowane przez zwierzynę.
W tym zakresie należy zwrócić uwagę na przepisy postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ustawy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) dalej jako - "k.p.a." w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Natomiast w myśl art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12).
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.
Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Jak wynika z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).
Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.
Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
Na gruncie niniejszej sprawy organy w toku postępowania powinny przede wszystkim dokonać adekwatnych ustaleń, dotyczących tego, czy na terenie sołectwa L. G. ma miejsce zagrożenie prawidłowego funkcjonowania obiektów produkcyjnych lub obiektów użyteczności publicznej oraz jakie są to obiekty, a jeśli tak to czy jest ono spowodowane przez zwierzynę, w tym przypadku przez dziki (por. art. 45 ust. 3 PrŁow).
Tymczasem lektura akt sprawy prowadzi do wniosku, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe ma charakter w istocie szczątkowy, a sprowadzało się w istocie wyłącznie do wystąpienia do Polskiego Związku Łowieckiego Zarząd Okręgowy w K. celem uzgodnienia projektu decyzji a następnie samego uzgodnienia (por. k. 101 – 112). Niezależnie organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego ani nie podjął jakichkolwiek innych czynności. Wszelkie ustalenia o charakterze faktycznym sprowadzały się w istocie do powielenia treści wniosku Gminy W. i zasadniczo ograniczyło się wyłącznie do odniesienia się do zawiadomień od mieszkańców, którzy opisywali stada widziane przez nich stada dzików. Poza zacytowaniem jednak tych doniesień mieszkańców organy samodzielnie nie ustaliły żadnych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W kontekście natomiast wiadomości mailowych od mieszkańców, które zostały załączone do wniosku Gminy W., należy zwrócić uwagę, że zgłoszenia te są w zasadniczej mierze nacechowane emocjami, a przekazywane w nich wiadomości mogą budzić wątpliwości, co do ich rzetelności. Rolą organu było jednak te okoliczności zweryfikować i dokonać precyzyjnych ustaleń faktycznych w tym zakresie.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że podstawą dla wydania decyzji w przedmiocie odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego zwierzyny jest uprzednie stwierdzenie, że ma miejsce zagrożenie prawidłowego funkcjonowania obiektów produkcyjnych lub obiektów użyteczności publicznej. Oznacza to, że organy powinny w pierwszej kolejności ustalić, czy faktycznie ma miejsce zagrożenie prawidłowego funkcjonowania obiektów produkcyjnych lub obiektów użyteczności publicznej. Organ powinien wskazać konkretnie o jakie to obiekty produkcyjne oraz obiekty użyteczności publicznej na terenie sołectwa L. G. chodzi i następnie ustalić czy owo zagrożenie jest spowodowane przez zwierzynę. W tym celu organ powinien zebrać stosowny materiał, który pozwoli na poczynienie takich ustaleń. Tak dopiero ustalony w sposób prawidłowy i rzetelny stan faktyczny może stanowić podstawę dla wydania decyzji w przedmiocie odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego zwierzyny.
W kontekście tej sprawy należy także podkreślić, że odłów lub odstrzał redukcyjny ma na celu zmniejszenie liczebności populacji danego gatunku, zagrażającego funkcjonowaniu obiektów użyteczności publicznej i obiektów produkcyjnych. Zmniejszenie liczebności populacji nie oznacza jednak likwidacji takiej populacji. Powyższe spostrzeżenie o tyle jest istotne, że w kontrolowanej decyzji organy orzekły o odstrzale redukcyjnym 200 dzików, co nawiązuje do ostatecznie sprecyzowanej treści wniosku. Niemniej jednak nie jest jasne dlaczego organ orzekł odstrzale dokładnie 200 dzików, poza oczywiście treścią samego wniosku. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwala na przybliżone nawet oszacowanie jaka jest populacja dzików na obszarze wskazanego sołectwa i w jakim ewentualnie zakresie powinna nastąpić redukcja dzików. Co do liczebności dzików obserwowanych przez mieszkańców, to trzeba wskazać, że z jednej tylko wiadomości mailowej wynika, że właśnie około 200 dzików widział jeden z mieszkańców sołectwa L. G. (por. k. 65 a.a.). Ponadto samo skorygowanie treści pierwotnego wniosku i zawnioskowanie przez Gminę o zwiększenie do 200 sztuk ilości dzików do redukcji (por. k. 78 a.a.) nie zostało w najmniejszym stopniu omówione ani uzasadnione. Jakiegokolwiek postępowania w tym zakresie nie przeprowadził również organ. Takie natomiast dwukrotne zwiększenie liczby dzików do redukcji przyjmuje charakter całkowicie swobodnego podania określonej liczby, która nie koresponduje z jakimkolwiek ustaleniami faktycznymi organu. Trzeba podkreślić, że w istocie owemu podwojeniu liczby dzików do redukcji nie towarzyszyło wskazanie jakichkolwiek okoliczności, które uzasadniałyby wnioskowanie o dokonanie redukcji takiej właśnie zwiększonej liczby dzików. Wydanie natomiast decyzji przez organy o odstrzale redukcyjnym 200 dzików, zgodnie z ostatecznie sprecyzowaną treścią wniosku, bez przeprowadzenia w istocie jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które pozwoliłoby na uzasadnienie przyjęcia takiej właśnie liczby dzików do odstrzału sprowadza w istocie całe przeprowadzone przez organy postępowanie do formy wręcz fasadowej.
W kontekście natomiast zarzutów skargi należy wskazać, że w myśl art. 45 ust. 3 PrŁow organem właściwym w zakresie wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny jest starosta, czyli organ jednostki samorządu terytorialnego. W związku z treścią art. 7 PrŁow tego rodzaju kompetencję należy uznać za zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej organowi jednostki samorządu terytorialnego. Z art. 6 i art. 7 PrŁow niewątpliwie bowiem wynika, że administracja w zakresie łowiectwa stanowi zadanie z zakresu administracji rządowej, którą sprawuje samorząd województwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z treści art. 45 ust. 3 PrŁow nie można natomiast wyprowadzić wniosku, że w zakresie w nim wskazanym ustawodawca odstąpił od zasady wnikającej z art. 6 prawa łowieckiego. Dlatego przyznanie staroście kompetencji do wydawania decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny świadczy wyłącznie o tym, że w tym zakresie wykonywanie administracji z zakresu łowiectwa, jako zadania z zakresu administracji rządowej, powierzono innemu podmiotowi niż samorząd województwa, co jest zgodne z art. 7 tej ustawy. Potwierdza to treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 920), który wśród zadań własnych powiatu nie wymienia działań związanych z łowiectwem, w tym z odłowem, odłowem wraz z uśmierceniem lub odstrzałem redukcyjnym zwierzyny. Jednocześnie art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (por. uzasadnienia do postanowień: NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. II OW 90/20; NSA z dnia 17 października 2018 r., sygn. II OW 113/18).
Dalej należy wskazać, że skoro obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia decyzji wydawanej na podstawie art. 45 ust. 3 PrŁow jest wskazanie podmiotu (podmiotów), które mają odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego zwierzyny dokonać, to wydając decyzję Starosta winien jednocześnie wskazać konkretny podmiot (podmioty), które tego odstrzału redukcyjnego mają dokonać. Rozstrzygnięcie natomiast, że wykonanie odstrzału redukcyjnego dzików oraz odłowu dzików wraz z ich uśmierceniem powierza się Gminie W. którą zobowiązuje się do ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie objętych decyzją działań jest rozstrzygnięciem wadliwym, ponieważ ceduje obowiązek Starosty Wielickiego na Gminę W. która w myśl cytowanych przepisów nie jest organem właściwym do orzekania w przedmiocie odstrzału redukcyjnego, czy odłowu zwierząt. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych aby przyjąć, że gmina może zlecać odławianie lub odstrzał zwierząt na podstawie powołanego przepisu, ponieważ są to zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast skoro wydanie decyzji w przedmiocie odstrzału redukcyjnego, czy odłowu zwierząt należy do właściwości starosty, to ten organ w decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 3 PrŁow winien wskazać konkretny podmiot (podmioty), które tego odstrzału redukcyjnego i odłowu mają dokonać. I to będzie obowiązkiem organu I instancji w ponownym rozpoznaniu sprawy.
Odnosząc się natomiast do kwestii związanej z ponoszeniem kosztów odstrzału redukcyjnego i odłowu zwierząt realizowanego w wykonaniu decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 3 PrŁow, to Sąd akceptuje stanowisko, zgodnie z którym wykonywanie przez starostę kompetencji określonych w art. 45 ust. 3 PrŁow powinno być finansowane z dotacji z budżetu państwa na zasadzie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 1 października 2024 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1572) (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 2198/14).
Co do zasady, pogląd organu co do tego, kto winien sfinansować faktyczne wykonanie decyzji o odstrzale redukcyjnym i odłowie jest zatem prawidłowy. Niemniej jednak, jak już wskazano powyżej, decyzja to akt administracyjny, który rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty i w związku z tym winna ona w rozstrzygnięciu w sposób skonkretyzowany określać stosowne prawa, czy obowiązki. W przypadku obciążenia określonego podmiotu kosztami, winna zatem wskazywać konkretną kwotę. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie ponoszenia kosztów nie może być rozstrzygnięciem abstrakcyjnym, postulatem, zaleceniem, czy poglądem prawnym. Podkreślenia też wypada, że w przypadku kosztów wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 3 PrŁow, w chwili wydawania tej decyzji, wielkość tych kosztów nie jest możliwa do określenia. Uwzględniając zatem, że przepisy nie określają jaka winna być treść decyzji wydanej na podstawie wskazanego przepisu i jaki winien być szczegółowy zakres jej rozstrzygnięcia oraz to, że przedmiotem jaki reguluje art. 45 ust. 3 prawa łowieckiego jest zgoda na wykonanie odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego zwierzyny, a nie to kto ponosi koszty wynikające z wykonania tej decyzji, wyrazić należy pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 45 ust. 3 PrŁow nie powinna w ogóle zawierać rozstrzygnięcia co do tego, kto ponosi koszty związane z jej wykonaniem. Kwestia ponoszenia kosztów wynika z innych przepisów i pozostaje poza zakresem rozstrzygnięcia, jakie może być wydane na podstawie art. 45 ust. 3 PrŁow (por. np. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. II OW 90/20).
Reasumując powyższe należy wskazać, że ani Kolegium, ani Starosta w sposób rzetelny i adekwatny do potrzeb sprawy nie zgromadziły wystarczających danych i środków dowodowych, który pozwalałyby na wydanie decyzji w przedmiocie odstrzału redukcyjnego na zasadzie art. 45 ust. 3 PrŁow. Ponadto organy wadliwie nałożyły w decyzji obowiązki na Gminę W. jak i bezzasadnie rozstrzygały w przedmiocie ponoszenia kosztów odstrzału redukcyjnego i odłowu zwierząt realizowanego w wykonaniu decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 3 PrŁow.
Ponownie rozpoznając sprawę organy w sposób rzetelny zgromadzą materiał dowodowy i na jego podstawie dokonają ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim organy ustalą czy faktycznie ma miejsce zagrożenie prawidłowego funkcjonowania obiektów produkcyjnych lub obiektów użyteczności publicznej. Organ powinien wskazać konkretnie o jakie to obiekty produkcyjne oraz obiekty użyteczności publicznej na terenie sołectwa L. G. chodzi oraz w jaki ewentualnie sposób dochodzi do zagrożenia w ich prawidłowym funkcjonowaniu i czy zagrożenie to jest powodowane przez zwierzynę. W przypadku poczynienia ustaleń, że zagrożenie to istnieje i jest powodowane przez zwierzynę, w dalszej kolejności organy rozważą wydanie decyzji w przedmiocie odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego zwierzyny z jednoczesnym uwzględnieniem, że odłów lub odstrzał ma charakter redukcyjny, to znaczy ma zmierzać do ograniczenia liczebności populacji, co nie oznacza jednak likwidacji takiej populacji. W tym celu organy poczynią odpowiednie ustalenia i rozważą w jakim zakresie może dojść do ograniczenia liczebności populacji zwierzyny. Ponadto organy uwzględnią również wnioski dotyczące obowiązków Starosty w tym zakresie, a w szczególności niedopuszczalność nakładania na Gminę W. obowiązków związanych z odstrzałem redukcyjnym.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1935). Na zasądzoną kwotę w wysokości 697 zł składa się zwrot wpisu od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.