II SA/Kr 968/23

II SA/Kr 968/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant : starszy referent sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2023 r. znak: WI-I.7840.29.19.2022.IS w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do budowy wiaty na gromadzenie odpadów stałych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę skargę oddala.
Uzasadnienie
B. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z 1 czerwca 2023 r., znak WI-I.7840.29.19.2022.IS., którą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z dnia 18 maja 2022 r., znak: BUD.6743.1036.2022, o wniesieniu sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do budowy wiaty na gromadzenie odpadów stałych (śmietnik) o powierzchni zabudowy 6 m2 na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. Chełmiec, gmina Chełmiec oraz nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiaty na gromadzenie odpadów stałych (śmietnik) o powierzchni zabudowy 6 m2 na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. Chełmiec, gmina Chełmiec, z uwagi na wprowadzenie uciążliwości i ograniczeń dla terenów sąsiednich.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach:
W dniu 5 maja 2022 r. do Starosty Nowosądeckiego wpłynęło zgłoszenie Inwestora (obecnie skarżącego) B. W. dotyczące zamiaru budowy wiaty na gromadzenie odpadów stałych (śmietnika) na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym C. , gm. C.. Starosta Nowosądecki, działając na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 kpa, wydał w dniu 18 maja 2022 r. decyzję, znak:BUD.6743.1036.2022, którą wniósł sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor.
Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023 r. poz. 775) oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.2023 poz. 682) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski przedstawił prawny kontekst sprawy oraz podkreślił, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 Pb stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29 – 31 Pb, gdzie wyliczono w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w tych przepisach ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nich roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Niedopuszczalna jest w tym przypadku wykładnia rozszerzająca. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do rozpatrzenia zgłoszenia zamierzenia budowlanego, zobowiązany jest do oceny zamierzenia pod względem przyporządkowania zgłaszanej inwestycji do katalogu robót zwolnionych z obowiązku pozwolenia na budowę, bądź stwierdzenia, że zgłaszane roboty wykraczają poza zakres wyjątków, a także oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Organ odwoławczy wskazał, że inwestor w dniu 5 maja 2022 r. zgłosił do Starosty Nowosądeckiego zamiar budowy wiaty na gromadzenie odpadów stałych (śmietnika) o wymiarach 3,0 x 2,0, dającej 6,0 m2 powierzchni zabudowy. Inwestor wyjaśnił, że w miejscu lokalizacji wiaty brak jest urządzeń i systemów melioracyjnych oraz jakichkolwiek elementów infrastruktury technicznej. Wiata z pokryciem z blachy, ma być posadowiona na systemowych punktowych fundamentach prefabrykowanych. Odprowadzanie wód opadowych na teren własny Inwestora, tj. działkę inwestycyjną nr [...] w miejscowości C.. Do zgłoszenia dołączono szkic sytuacyjny z bilansem terenu. Z mapy tej wynika, że działka inwestycyjna leży w terenie oznaczonym B1MM i jest zabudowana budynkiem. Dalsze rysunki elewacji tej wiaty w skali 1:100 precyzują, że dach wiaty na gromadzenie odpadów stałych będzie w układzie jednospadowym, natomiast obicia boczne będą wykonane z blachy perforowanej (ażurowej). Z przodu wiata będzie posiadała drzwi dwuskrzydłowe, a jej wysokość wynosi około 2,20 m. Na dole i na górze obicia ścian będą zachowane przestrzenie wentylacyjne. Plac pod wiatą będzie wykończony kostką betonową. Na szkicu sytuacyjnym wskazano, że planowana wiata o wymiarach 3 x 2 m, będzie oddalona od granicy działki o 3 m oraz wrysowano okrąg o promieniu 10 m odzwierciedlający obszar oddziaływania tego obiektu, który zahacza północno-wschodni narożnik budynku usługowego Inwestora oraz wchodzi łukiem na działkę sąsiednią nr [...], na odległość około 7 m (10 m – 3 m). Ze szkicu sytuacyjnego w skali 1:1000 wynika, że na działce inwestycyjnej znajduje się dwukondygnacyjny budynek usługowy. W części południowej i wschodniej utwardzona jest powierzchnia gruntu i kończy się w miejscu lokalizacji wiaty do gromadzenia odpadów stałych. Natomiast działka sąsiednia nr [...], od strony granicy przy której zaplanowano wiatę na śmieci, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, oddalonym od inwestycji o około 50 m. Część północna i zachodnia (przy inwestycji) tej działki nie jest zabudowana.
Organ odwoławczy podniósł, że standardy zagospodarowania i zabudowy tego terenu (B1MM) obejmują ustalenia uchwały nr XXXVII/285/2001 Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec (Dz. U. Woj. Mał. z 30.05.2018 poz. 3925, dalej mpzp). Ustalenia szczegółowe obejmujące inwestycję zawiera § 11B. Obszar oznaczony w mpzp B1MM obejmuje: tereny osiedleńcze przeznaczone dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła na następujących zasadach:
1. Ustala się mieszkalnictwo jako funkcje dominującą z dopuszczeniem przekształcenia starej zabudowy mieszkalno-zagrodowej na cele rekreacyjne.
2. Utrzymuje się istniejącą zabudowę
3. Możliwa:
a) realizacja różnego rodzaju usług i rzemiosła pod warunkiem:
- wykluczenia inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska.
- zapewnienia odpowiednich powierzchni parkingowych dla prowadzonej działalności,
również w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu.
b) realizacja skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego na terenach
niezainwestowanych, zgodnie z przepisami szczególnymi.
Organ podkreślił, że w związku z powyższym projektowanie i usytuowanie zgłoszonego zamierzenia należy wykonywać w odniesieniu do terenu przeznaczonego pod różne formy mieszkalnictwa z uwzględnieniem usług i rzemiosła, przy czym mieszkalnictwo ma być standardem dominującym. Przepisy, które stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022 poz. 1225, dalej rozporządzenie WT). Zgodnie z § 1 tego aktu, rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 6 Pb: Dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 5 ust. 1-2b, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytkowania oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych. Normy odnośnie do miejsca gromadzenia odpadów stałych zawiera rozdział 4 rozporządzenia WT. Miejscami na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, mogą być zadaszone osłony lub pomieszczenia ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi oraz utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi (§ 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia WT).
Organ odwoławczy stwierdził, że zgłoszone zamierzenie budowlane obejmuje budowę wiaty przeznaczonej do ustawienia kontenerów, co pokazano na rysunkach zgłoszenia (jeden duży kontener oraz cztery małe), a nie obiekt małej architektury na co wskazuje strona skarżąca i - według jej oceny - niewymagający reglamentacji prawa budowalnego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, obiekty małej architektury to niewielkie obiekty. Przepis ten wyróżnia przykłady obiektów małej architektury, takie jak obiekty kultu religijnego (np. kapliczki), posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, obiekty użytkowe - ale służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Według oceny organu odwoławczego zgłoszone zamierzenie nie jest obiektem małej architektury ale wiatą, podlegającą zgłoszeniu w trybie art. 29 ust. 1 pkt 14 c Pb. Omawiane zamierzenie biorąc pod uwagę jego szkice i rysunki zdaniem tut. organu będzie służyło jako osłona pojemników i kontenerów na odpady, natomiast samo w sobie nie może być traktowane jako "śmietnik", o którym mowa w Słowniku języka polskiego PWN. Zgodnie z definicją śmietnik to pojemnik na śmieci lub miejsce przeznaczone do wyrzucania śmieci. Natomiast w odniesieniu do Prawa budowlanego ww. opis nawiązuje do małych koszy na śmieci będących elementem małej architektury a nie do większego elementu jakim jest wiata, która według Słownika języka polskiego PWN jest lekką budowlą w postaci dachu wspartego na słupach, wzniesiona np. nad przystankiem lub parkingiem. Słowo "śmietnik" samo w sobie stanowi uzus językowy, ponieważ w potocznym języku polskim odnosi się ono do całości miejsca, jakim są kontenery na śmieci oraz ich osłona w postaci siatki lub blachy albo listewek, ponieważ nie stosuje się w mowie codziennej słów: wyrzucać śmieci do wiaty, tylko wyrzucać śmieci do śmietnika. Natomiast w oparciu o definicje Prawa budowlanego należy rozróżniać "śmietnik" jako element małej architektury oraz "śmietnik" jako wiatę śmietnikową na pojemniki i kontenery na śmieci, tzn. jej osłonę. Nieprecyzyjna definicja "obiektu małej architektury" powoduje, że należy ją interpretować indywidualnie do danego stanu faktycznego.
Organ odwoławczy zaznaczył, że stosownie do § 23 ust. 1 rozporządzenia WT, odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, powinna wynosić co najmniej:
1) 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi;
2) 3 m - od granicy działki budowlanej;
3) 10 m - od placu zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych, o których mowa w § 40 (Miejsca zabaw dla dzieci).
Podkreślono dalej, że przepis art. 30 ust. 7 pkt 4 Pb jest jednoznaczny. Organ administracji architektonicznobudowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 Pb, obszar oddziaływania obiektu, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu, który w tym przypadku obejmuje różne formy mieszkalnictwa z uwzględnieniem usług i rzemiosła. Zatem lokalizacja wiaty przeznaczonej do usytuowania kontenerów na odpady w planowanym przez Inwestora miejscu, biorąc pod uwagę dyspozycję § 23 ust. 1 warunków technicznych, wprowadza ograniczenie zabudowy działki nr [...] w obszarze określonym okręgiem na szkicu sytuacyjnym przedstawionym przez Inwestora, mając na względzie zapisy obwiązującego mpzp. Ww. nieruchomość jest położona w terenie B1MM uchwały nr XXXVII/285/2001 Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie Chełmiec, z przeznaczeniem dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła. Powyższe oznacza możliwość lokalizacji na działce nr [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy usługowej i w sytuacji lokalizacji zgłoszonego zamierzenia w odległości 3 m od jej granicy wymusi konieczność odsunięcia takiej zabudowy na odległość 7 m. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo sądowe oraz poglądy orzecznictwa.
Organ podkreślił następnie, że zasady rozpoczynania budowy określa art. 28 Pb: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14c: Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojących: wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.
W ocenie organu odwoławczego zgłaszany obiekt należy zakwalifikować jako wolno stojącą wiatę o konstrukcji stalowej, utwierdzoną w gruncie za pomocą punktowych prefabrykowanych fundamentów o głębokości 1,20 m. Użycie stalowych profili, które po połączeniu stanowią solidną konstrukcję zadaszającą, do której zamontowane są ściany ażurowe oraz dwuskrzydłowe drzwi otwierane na zewnątrz oraz stabilnej posadzki z kostki brukowej nadaje masywny charakter temu obiektowi, który mimo zastosowania formy ażurowej posiada znaczny ciężar obejmujący konstrukcje metalową i blaszane ściany perforowane. W tym obiekcie będą ustawiane obiekty małej architektury w postaci kontenerów na odpady stałe pokazane na rysunku projektowanej wiaty. Obiekt ten w porównaniu do przetrzymywanych w nim kontenerów jest znacznie większy i wyznaczony na trwałe z przestrzeni, dlatego nie może być w tym przypadku uznany również za obiekt małej architektury. Przede wszystkim nie stanowi obiektu architektury ogrodowej, ponieważ jest związany z obiektem usługowym znajdującym się na ogrodzonym terenie w obrębie którego prowadzona jest działalność komercyjna. Według zdjęć lotniczych dostępnych na geoportalu, teren inwestycji tj. działka nr [...] w miejscowości C. jest zabudowana budynkiem i posiada utwardzony teren, ale znacznie większy niż to co Inwestor przedstawił w zgłoszeniu. Na podstawie tego obrazu można przyjąć, że teren tej nieruchomości został całkowicie utwardzony, wątpliwości w tym zakresie powoduje rozmieszczenie na terenie działki licznych zadaszeń np. przylegających do północnej ściany budynku usługowego, czy wolno stojących w części wschodniej oraz północnej działki. Z tego powodu budowa kolejnej wolno stojącej wiaty może być procedowana w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W tych okolicznościach faktem przesadzającym o kwalifikacji tego zamierzenia w procedurze o pozwolenie na budowę jest umożliwienie właścicielowi sąsiedniej nieruchomości działki nr [...] udziału w postępowaniu, ponieważ posiada on prawo zabudowy własnej nieruchomości na zasadzie takiej samej jak Inwestor przedmiotowego zgłoszenia. W przypadku procedury uproszczonej, stroną postępowania jest wyłącznie Inwestor i udzielenie mu zgody na rozpoczęcie budowy wiaty do gromadzenia odpadów stałych, ograniczającej zabudowę działki sąsiedniej, odbierało by prawo właścicielowi tej działki zagwarantowane w art. 28 ust. 2 Pb: Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z powyższym kwestia uwzględnienia interesu prawnego właściciela działki sąsiedniej nr [...] (znajdującej się w obszarze odziaływania) nie może być regulowana w trybie zgłoszenia, ale w postępowaniu o udzielenie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. W. zarzucił naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz ust. 7 pkt 4 w związku z art. 3 pkt 4 oraz art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682), poprzez wadliwe przyjęcie, że: 1) zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem, będące niewielkich rozmiarów (2m x 3m = 6 m2) wiatą śmietnikową, usytuowaną w przestrzeni niebędącej miejscem publicznym, nie stanowi "obiektu małej architektury", a tym samym, że: 2) realizacja ww. zamierzenia budowlanego objęta jest "obowiązkiem zgłoszenia", co z kolei stanowi jedną z koniecznych przesłanek nałożenia przez organ architektoniczno-budowlany w drodze decyzji obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący w związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 czerwca 2023 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia 18 maja 2022 r.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto sformułowane w niej zarzuty. Skarżący podkreślił, że ustawodawca w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego zdefiniował "obiekty małej architektury", wskazując w literze c) tego punktu, że do tej kategorii należą m.in. niewielkie obiekty użytkowe, służące do utrzymania porządku, wprost zaliczając do tej kategorii m.in. "śmietniki". Przepisy Prawa budowlanego nie ograniczają zatem obiektów małej architektury wyłącznie do "obiektów architektury ogrodowej", o których mowa w literze b) art. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniu Organu II instancji, niewielka wiata śmietnikowa (a niewątpliwie taki charakter ma wiata o wymiarach 2m x 3m = 6m2), służąca do utrzymania porządku, może zatem stanowić obiekt małej architektury, niezależnie od tego, że jest powiązana z obiektem
usługowym. Po drugie, przez "śmietniki", o których mowa w art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego, nie należy rozumieć (jak zdaje się to czynić Organ II instancji) przenośnych kontenerów na odpady, takich jak kontenery pokazane na rysunku projektowanej wiaty, ponieważ te są rzeczami ruchomymi i - jako niezwiązane trwale z gruntem - nie stanowią w ogóle obiektów budowlanych. "Śmietnikami" w rozumieniu ww. przepisu Prawa budowlanego są natomiast wiaty i inne proste konstrukcje, służące do usytuowania w nich przenośnych pojemników na odpady (ktorych rodzaje i pojemność określają zazwyczaj regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach, np. § 11 uchwały nr XXI/499/2020 Rady Gminy Chełmiec z dnia 10 grudnia 2020 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy C.); względnie - w przypadku miejsc publicznych - kosze uliczne trwale związane z gruntem. Po trzecie, nie można zgodzić się z Organem II instancji, że obiekt "wyznaczony na trwale z przestrzeni" nie może być uznany za obiekt małej architektury, gdyż jest to konieczna cecha każdego obiektu budowlanego. Po czwarte, o ile zgodzić się należy z tezą, iż wiaty - ze względu na ich wielkość oraz przeznaczenie - mogą być zakwalifikowane bądź to jako budowle, bądź to jako obiekty małej architektury, to nie powinno budzić wątpliwości, że prosta wiata o niewielkich rozmiarach 3 m X 2 m (6 m2), posiadająca bardzo prostą konstrukcję (ażurowe ściany i dach osadzony na słupach zabetonowanych w gruncie) i podłoże wykonane z kostki brukowej, a więc konstrukcję zupełnie typową, a przy tym prawdopodobnie mniej masywną od typowego kojca dla psa, należy uznać za "obiekt małej architektury". Używanie przez Organ II instancji określeń typu: "solidna konstrukcja", "masywny charakter", "znaczny ciężar", czy też "stabilna posadzka", wydaje się zatem zabiegiem erystycznym, a nie opisem rzeczywistości.
Po piąte, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony można uznać pogląd, że wiata śmietnikowa jest obiektem małej architektury. Kwalifikację taką potwierdzają m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2021 r., (sygn. akt II OSK 291/21), wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2303/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 7 stycznia 2015 r., VII SA/Wa 661/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 lutego 2020 r., sygn. II SA/Lu 716/19.
Dalej skarżący podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robot budowlanych "objętych obowiązkiem zgłoszenia", jeżeli ich realizacja może m.in. spowodować wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zasadniczą przesłanką zastosowania tego przepisu jest więc uprzednie ustalenie, że realizacja określonego obiektu lub robot budowlanych jest objęta "obowiązkiem zgłoszenia", a więc ustalenia, że w odniesieniu do danego zamierzenia budowlanego zgłoszenie ma charakter obligatoryjny. Prawidłowa kwalifikacja zamierzenia budowlanego, będącego przedmiotem zgłoszenia, powinna zatem prowadzić do wniosku, że przedmiotowa wiata śmietnikowa o niewielkich rozmiarach 2m x 3m (6 m2) nie jest "wolno stojącą wiatą" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c Prawa budowalnego, lecz "obiektem małej architektury" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 19 Prawa Budowlanego, który - nie będąc usytuowany w miejscu publicznym - nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy obiekt ma prostą konstrukcję, niewielkie gabaryty oraz usytuowany jest poza miejscem publicznym. W takich okolicznościach należy uznać, że nie wystąpiła wspomniana powyżej przesłanka ustawowa, upoważniająca organ architektoniczno-budowlany do zgłoszenia sprzeciwu i nałożenia na Skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej wiaty śmietnikowej.
W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią w pierwszej kolejności przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2023 r. poz. 682, dalej: P.b.) regulujące instytucję zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w art. 29-30. Instytucja ta zastępuje pozwolenie na budowę, o którym stanowi art. 28 ust. 1 P.b., w odniesieniu do robót wskazanych w art. 29 ust. 1 P.b. Zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Stosownie do art. 30 ust. 7 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Jak wskazano powyżej, skarżący zgłosił Staroście Nowosądeckiemu w dniu 5 maja 2022 r. zamiar wybudowania wiaty na gromadzenie odpadów stałych (śmietnik) o powierzchni zabudowy 6 m2 na działce nr [...] położonej w C. . Starosta Nowosądecki, decyzją z 18 maja 2022 r. zgłosił sprzeciw wobec tego zgłoszenia oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu działania organów były zgodne z prawem.
Nie ulega wątpliwości, że planowany obiekt stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b. Według podanej tam definicji przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Głównym problemem przedmiotowej sprawy jest kwalifikacja zamierzonego obiektu według podanych wyżej kategorii obiektów budowlanych, w szczególności ustalenie, czy planowany obiekt budowlany jest obiektem małej architektury, czy też jest budowlą stanowiącą wiatę, a w konsekwencji - ustalenie, czy wymaga on uprzedniego zgłoszenia, czy też nie.
Zgodnie z art. 3 pkt 3 P.b. przez budowę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.
Zgodnie z art. 3 pkt 4 P.b. przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących: a) parterowych budynków gospodarczych, b) garaży, c) wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 28 oraz ust. 2 pkt 19 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa obiektów małej architektury, za wyjątkiem budowy tych obiektów w miejscach publicznych.
Prawo budowlane nie definiuje wiaty. W orzecznictwie przyjmuje się jednak zgodnie, że przez pojęcie wiaty należy rozumieć lekką, zadaszoną konstrukcję, wspartą na słupach, częściowo lub zupełnie pozbawioną ścian (zob. wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2013 r, II SA/GI 265/13, WSA w Gdańsku z 5 czerwca 2013 r., II SA/Gd 175/13, WSA w Poznaniu z 17 lipca 2019 r., II SA/Po 296/19, WSA w Krakowie z 10 lipca 2023 r., II SA/Kr 178/23, wyroki NSA z 16 lutego 2016 r., II OSK 1481/14, z 26 września 2017 r., II OSK 902/17, z 10 stycznia 2017 r., II OSK 911/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie Słownik Języka Polskiego PWN (sjp.pwn.pl) podaje, że wiata to "lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach".
W ocenie Sądu opis i rysunek przedmiotowego obiektu dołączone do zgłoszenia wskazują, że mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z wiatą. Obiekt ten ma być posadowiony na systemowych punktowych fundamentach prefabrykowanych, a ponadto posiadać dach jednospadowy, obicia boczne z blachy perforowanej (ażurowej) z przestrzeniami wentylacyjnymi, drzwi dwuskrzydłowe, o wymiarach 3 m x 2 m, wysokości około 2,20 m. Plac pod wiatą ma być utwardzony kostką betonową.
W ocenie Sądu tak scharakteryzowany obiekt nie stanowi altany, której można przypisać podobną do wiaty charakterystykę, a nadto ażurowe ściany, jednak od wiaty odróżnia ją przeznaczenie - w przypadku altany mamy do czynienia z budowlą o charakterze ogrodowym, rekreacyjnym, podczas gdy wiata służy do osłony rzeczy lub ludzi przed działaniem czynników atmosferycznych.
W ocenie Sądu przedmiotowy obiekt nie stanowi również obiektu małej architektury według podanej wyżej definicji. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2022 r., II OSK 988/19, definicja obiektu małej architektury łączy kryteria konstrukcyjne oraz funkcjonalne. Obiekty te mają mieć względnie niewielkie wymiary, a jednocześnie określone funkcje. Obiektami małej architektury będą zatem takie konstrukcje, które służą kultowi religijnemu lub stanowią elementy architektury ogrodowej, albo wreszcie służą rekreacji codziennej bądź utrzymaniu porządku na określonej nieruchomości. W ocenie Sądu przedmiotowy obiekt – jako wiata – w tych kryteriach się nie mieści. Oczywiście jest to obiekt stosunkowo niewielki – na przykład w zestawieniu ze znajdującym się na tej samej nieruchomości budynkiem usługowym. Z drugiej jednak strony, obiekt ten jest niewiele mniejszy od typowych wiat stanowiących zadaszenia miejsc postojowych dla samochodów osobowych, które to miejsca zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mogą mieć minimalne wymiary 2,5 m x 5 m. Zdaniem Sądu, obiektem małej architektury stanowiącym śmietnik może być obiekt typu kosz/pojemnik trwale związany z gruntem, czy też osłona na miejsca usytuowania ruchomych pojemników na śmieci, ale nie wiata.
Na taką konkluzję naprowadza, zdaniem Sądu, również wykładnia systemowa, w szczególności wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 14 oraz art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b., w których obowiązkiem zgłoszenia objęto wiaty wolno stojące o powierzchni zabudowy do 35 m2, a z obowiązku tego wyłączono wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowane na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. W przywołanych normach nie wskazano minimalnej powierzchni wiaty, z czego można wywodzić, że każdy obiekt mający konstrukcyjne i funkcjonalne cechy wiaty, niezależnie od wielkości, jest wiatą i jest objęty wskazaną regulacją.
Sąd nie wyklucza, że wiata może być elementem innego obiektu budowlanego, w tym nawet obiektu małej architektury, a w związku z tym może nie być objęta obowiązkiem zgłoszenia. Takiego przypadku (zadaszenia istniejącej studni) dotyczy, jak można wywnioskować z treści uzasadnienia dostępnego w bazie orzeczeń (orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 291/21, przywołany w skardze. Tymczasem przedmiotowy obiekt stanowi samodzielną budowlę, wobec czego wymaga zgłoszenia.
Podsumowując ten wątek Sąd stwierdza, że prawidłowo organy dokonały kwalifikacji zgłoszonego obiektu jako wiaty i prawidłowo przyjęły, że należało w stosunku do tego obiektu rozważyć wniesienie sprzeciwu na podstawie przesłanek wyrażonych w art. 30 ust. 7 P.b.
Warto zauważyć, że instytucja sprzeciwu uregulowanego w art. 30 ust. 7 P.b., w przeciwieństwie do sprzeciwu uregulowanego w art. 30 ust. 6 P.b., oparta jest na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne stanowi luz decyzyjny przyznany organowi administracji publicznej polegający na wyborze dwóch lub więcej dopuszczalnych, równoważnych rozwiązań. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2022 r., II OSK 767/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "Decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. decyzją uznaniową, ale nie oznacza to dowolności działania organu orzekającego. Decyzje uznaniowe, bardziej niż decyzje np. związane wymagają od organu szczegółowego, wręcz precyzyjnego uzasadnienia w oparciu o zindywidualizowane przesłanki. Uzasadnienie takiej decyzji wymaga jasnego argumentowania, które powinno odzwierciedlać ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania. Wyjaśniać nie tylko zastosowane przepisy praw, ale i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za przyjęciem, że zaistniały przesłanki dające podstawy do wniesienia sprzeciwu." Jednocześnie podkreślenia wymaga, że sąd kontrolując legalność uznaniowej decyzji administracyjnej ma obowiązek ocenić przede wszystkim to, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., I OSK 2310/20).
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy wykazały wystarczająco, że uzasadnione jest wniesienie sprzeciwu i nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie przesłanki określonej w art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. dotyczącej wprowadzenia, utrwalenia, zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W decyzji organu odwoławczego wskazano, że przedmiotowy obiekt planowany jest 3 m od granicy z działką sąsiednią nr [...], a działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i - co istotniejsze – według uchwały nr XXXVII/285/2001 Rady Gminy Chełmiec z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Chełmiec II" w Gminie C. na terenie B1MM, znajduje się na terenie przeznaczonym dla realizacji różnych form mieszkalnictwa, usług i rzemiosła. Zgodnie natomiast z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, powinna wynosić co najmniej: 1) 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi; 2) 3 m - od granicy działki budowlanej; 3) 10 m - od placu zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych, o których mowa w § 40 (miejsca zabaw dla dzieci). Z powyższego wynika niewątpliwie, że wobec zlokalizowania na działce skarżącego nr [...] wiaty śmietnikowej w odległości 3 m od granicy z działką nr [...], może powstać konieczność odsunięcia zabudowy na działce nr [...] od ww. granicy ze względu na treść przywołanego § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co stanowi o wprowadzeniu ograniczenia dla terenu sąsiedniego. Można również dostrzec w tym przypadku wprowadzenie lub co najmniej zwiększenie lub utrwalenie uciążliwości wynikającej z gromadzenia odpadów na działce nr [...], w związku z prowadzoną na tej działce działalnością usługową. Słusznie przyjęły wobec tego organy, że ochrona interesu właściciela działki nr [...] wymaga zapewnienia mu wzięcia udziału w podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie budowy planowanego obiektu. Udział ten nie jest możliwy w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem, ale w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę.
Tym samym, w przedstawionych realiach sprawy Sąd nie podzielił zarzutów skargi, uznając, że organy wykazały podstawy do zastosowania art. 30 ust. 7 pkt 4 P.b. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Organy wyjaśniły stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, co wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Z tej przyczyny Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.