II SA/KR 967/24

II SA/Kr 967/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit c i art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 8 i art 218 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń Sędziowie: SWSA Joanna Człowiekowska AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. spółki jawnej [...] w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 20 maja 2024 r., znak SKO-Z-4100-13/24 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. Uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz B. spółki jawnej [...] w Z. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2024 r. (znak: BPP.6724.16.2024) - po rozpoznaniu wniosku spółki B. Spółka Jawna [...] z siedzibą w Z. - Burmistrz Zakopanego odmówił wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zamierzonej zmiany sposobu użytkowania kondygnacji -1 budynku handlowo-usługowego położonego przy ul. [...] w Z., na działce ewid. nr [...] obr. [...] z funkcji garażowej na funkcję handlową.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła B. Spółka Jawna [...] z siedzibą w Z..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 20 maja 2024 r. znakSKO-Z-4100-13/24 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 144, art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), art. 1 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2024 poz. 725).
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wnioskodawca zwrócił się do Burmistrza Miasta Zakopane o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2024 poz. 725) /dalej "Prawo budowlane"/. Z przepisu tego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w którym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz dołączyć do niego m.in. "zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ".
W konsekwencji, zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka ewid. nr [...] obr. [...] położona w przy ul. [...] w Z., jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr LIX/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. w sprawie "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szkolna - Kamieniec - Szpitalna" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2010 r. Nr 505 r. poz. 3767 ze zm.) /dalej w skrócie: MPZP/ i znajduje się w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem "4.U". W postanowieniach § 9 ust. 3 MPZP określających szczegółowe zasady zagospodarowania tych terenów, przeznaczenie podstawowe zostało określone jako "usługi komercyjne" (pkt 1), zaś przeznaczenie dopuszczalne realizowane w ramach przeznaczenia podstawowego to: "mieszkania w budynkach usługowych, miejsca postojowe, obiekty budowlane infrastruktury technicznej" (pkt 2). Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji powołał się natomiast na przepis § 9 ust. 3 pkt 11 lit. a) MPZP, z którego wynika obowiązek zapewnienia nie mniej niż 1 miejsca postojowego na 50 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych w terenie oznaczonym symbolami "4.U".
Jak wynika z treści wniosku oraz dodatkowych wyjaśnień pełnomocnika strony przedstawionych w pismach z dnia 7 marca 2024 r. oraz z dnia 5 kwietnia 2024 r. projektowana zmiana dotyczy kondygnacji -1 budynku handlowo-usługowego położonego przy ul. [...] w Z. i miałaby polegać na zmianie sposobu użytkowania m.in. 9-cio stanowiskowego garażu dla samochodów osobowych znajdującego się na tej kondygnacji, na cele handlowe i usługowo-handlowe. Jednocześnie z informacji pełnomocnika strony wynika, że wszystkie miejsca postojowe przeznaczone dla budynku handlowo-usługowego znajdowałyby się na działce ewid. nr [...], która już obecnie zapewnia większość miejsc postojowych dla tego obiektu.
Zdaniem organu odwoławczego zgodzić należy się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że zamierzoną przez wnioskodawcę zmianę sposobu użytkowania obiektu należy ocenić jako niezgodną z przepisami MPZP. Przywołany wyżej przepis § 9 ust. 3 pkt 11 lit. a) MPZP należy bowiem interpretować w ten sposób, że miejsca postojowe, o których mowa w tym przepisie powinny zlokalizowane w granicach tego samego terenu co obiekt usługowy, którego dotyczą. Innymi słowy, w przypadku obiektów usługowych zlokalizowanych w terenach zabudowy usługowej o symbolu 4.U, minimalna wymagana przez uchwałodawcę lokalnego ilość miejsc postojowych (uzależniona od powierzchni użytkowej obiektu) winna być zlokalizowana w granicach tego samego terenu o symbolu "4.U".
Jak wynika z ustaleń organu, których strona nie kwestionuje, obiekt na działce ewid. nr [...] obr. [...] po zmianie sposobu użytkowania kondygnacji -1 miałby powierzchnię użytkową 3961,62 m2 co oznacza konieczność zapewnienia min. 79 miejsc postojowych. Wszystkie ww. miejsca postojowe powinny być zlokalizowane w granicach tego samego terenu tj. terenu o symbolu "4.U". W konsekwencji zwiększając powierzchnię użytkową obiektu usługowego w następstwie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania strona winna zapewnić odpowiednią, dodatkową ilość miejsc postojowych znajdujących się w granicach tego samego terenu. Powyższego jednak strona nie przewiduje wskazując, że obsługę parkingową w tym przypadku stanowiłaby inna działka. Z ustaleń organu pierwszej instancji, których strona nie kwestionuje wynika przy tym, że działka ewid. nr [...], na której miałyby znajdować się takie miejsca jest położona w dalszym sąsiedztwie działki ewid. nr [...] (nie sąsiaduje z nią bezpośrednio) i w ogóle nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe należy uznać za niezgodne z MPZP.
Podkreślić jednocześnie należy, że poza obszarem zainteresowania organu odwoławczego orzekającego w sprawie pozostawały okoliczności uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę budynku położonego przy ul. [...] w Z. oraz poczynione przez organ wydający tą decyzję ustalenia co do zapewnienia przez inwestora wymaganej ilości miejsc parkingowych. Niniejsze rozstrzygnięcie stanowi bowiem wyłącznie ocenę obecnych zamierzeń strony w kontekście obowiązujących przepisów MPZP.
Nadto wskazać należy, że przywołane przez pełnomocnika strony postanowienie organu odwoławczego z dnia 13 listopada 2023 r. (znak: SKO-Z-4100-20/23) dotyczy odmiennego stanu faktycznego i opiera się na wykładni postanowień innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. spółki jawnej [...] w Z., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, t].:
1) § 9 ust. 3 pkt 11) lit. a) uchwały nr LIX/950/2010 Rady Miasta Zakopane z dnia 9 września 2010 r. w sprawie "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Szkolna - Kamieniec - Szpitalna" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2010 r., Nr 505, poz. 3767 ze zm., dalej "MPZP") poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 9 ust. 3 pkt 11 lit. a MPZP należy interpretować w ten sposób, że miejsca postojowe, o których mowa w tym przepisie powinny być zlokalizowane w granicach tego samego terenu co obiekt usługowy, którego dotyczą, podczas gdy nakaz taki nie wynika z jakichkolwiek ustaleń MPZP, a językowa, systemowa i celowościowa wykładnia postanowień MPZP prowadzi do wniosku, że brak jest jakichkolwiek podstaw do kreowania takiego wymogu;
2) § 9 ust. 3 pkt 11) lit. a) MPZP w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja RP") poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 9 ust. 3 pkt 11 lit. a MPZP należy interpretować w ten sposób, że miejsca postojowe, o których mowa w tym przepisie powinny być zlokalizowane w granicach tego samego terenu co obiekt usługowy, którego dotyczą, podczas gdy nakaz taki nie wynika z ustaleń MPZP i prowadzi do bezpodstawnego ograniczenia prawa własności z naruszeniem zasady wykładni planu miejscowego z uwzględnieniem maksymalnej ochrony praw właścicielskich;
3) art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień 21 marca 2014 r.: tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409; zm.: Dz. U. z 2014 r. poz. 40, dalej "Prawo budowlane z 2014 r.") poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia SKO (i poprzedzającego je postanowienia Burmistrza) treści ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 21 marca 2014 r. (znak: AB.6740.401.2011.MP, dalej "pozwolenie na budowę'") o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy decyzja ta - jako decyzja ostateczna i korzystająca z domniemania legalności (prawidłowości) była wiążąca dla organów orzekających w niniejszej sprawie.
Strona skarżąca podkreśliła, że naruszenia opisane w pkt 1-3 miały charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a.") gdyż polegało na: (i) oczywistej sprzeczności działania organów obu instancji z § 9 ust. 3 pkt 11 lit. c) MPZP; (ii) dokonaniu naruszeń pomimo braku istotnych wątpliwości co do treści normy prawnej; (iii) wywołaniu negatywnych społeczno-gospodarczych skutków w sferze uprawnień skarżącej polegających w szczególności na ograniczeniu możliwości wykonywania własnych uprawnień do nieruchomości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO w sposób fragmentaryczny i niepełny, w tym braku dokonania wyczerpującej analizy argumentów przedstawionych w zażaleniu spółki na postanowienie Burmistrza, podczas gdy obowiązkiem organu administracji jest wyczerpujące przedstawienie motywów towarzyszących wydaniu rozstrzygnięcia;
Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Zakopanego w całości, ewentualnie o uchylenie obu tych postanowień, a także o zasądzenie od SKO w Nowym Sączu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej jako "p.p.s.a." - sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie może być rozpoznana w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że jest ono wadliwe i wymaga uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Wadliwość ta nie miała jednak, wbrew zarzutom skargi, charakteru rażącego i nie uzasadniała stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Miasta Zakopane.
Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, wydane na podstawie art. 219 k.p.a. Kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie jest czynnością materialno - techniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, ograniczony jest co do zasady do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia.
Kolegium słusznie zwraca uwagę na specyfikę niektórych typów zaświadczeń, których wydanie wymaga dokonania analizy, oceny i w pewnym zakresie także interpretacji (wykładni) obowiązujących przepisów w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego np. zaświadczenie o samodzielności lokalu wydawane na podstawie ustawy o własności lokali, zaświadczenia wydawane na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów czy - jak w niniejszej sprawie - wymagane przepisami prawa budowlanego zaświadczenie o zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc typowe, proste, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało to z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Z uwagi na proces wykładni i subsumpcji tego rodzaju zaświadczenia zbliżają się do decyzji administracyjnych, choć - jak słusznie zauważa SKO - ich wydanie nie jest poprzedzone przeprowadzeniem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
W okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonywały wykładni MPZP w kontekście planowanej przez stronę skarżącą zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] obr. [...] położonej w przy ul. [...] w Z.. Zmiana ta ma dotyczyć kondygnacji -1 budynku usługowo - handlowego położonego na tej działce, gdzie dotychczas funkcjonuje 9-cio stanowiskowy garaż dla samochodów osobowych; powierzchnia ta ma być przekształcona na cele handlowe i usługowo-handlowe. Jednocześnie z informacji pełnomocnika strony wynika, że po zmianie wszystkie miejsca postojowe przeznaczone dla budynku handlowo-usługowego znajdowałyby się na działce ewid. nr [...], która już obecnie zapewnia większość miejsc postojowych dla tego obiektu.
Organy prawidłowo stwierdziły, że działka ta w obowiązującym planie miejscowym znajduje się w terenach zabudowy usługowej oznaczonych symbolem "4.U", do których odnosi się § 9 ust. 3 pkt 11 lit. a) MPZP:
"3. Tereny zabudowy usługowej, oznaczone symbolami: 4.U – pow. 0,11 ha, 5.U - pow. 0,15 ha, 6.U pow. 0,43 ha. Obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: (...)
11) Zapewnienie nie mniej niż:
a) 1 miejsce postojowe na 50 m2 powierzchni użytkowej obiektów usługowych w terenach oznaczonych symbolami 4.U i 5.U,
b) 2 miejsca postojowe w części terenu 6.U obejmującej działki o nr ewid. 385/1/2,
c) 5 miejsc postojowych w części terenu 6.U położonej na południe od południowej granicy działek o nr ewid. 385/1/2,
d) 5 miejsc postojowych w części terenu 6.U obejmującej działki o nr ewid. 383/1/2 i 384/1/2."
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy na tle przytoczonego § 9 ust. 3 pkt 11 lit. "a" dopuszczalne jest, by wymagane tym przepisem miejsca parkingowe umiejscowione były na innym terenie – jak twierdzi skarżący, czy też – jak chce organ – wszystkie te miejsca powinny być zlokalizowane w granicach tego samego terenu o symbolu "4.U" czyli na działce ewid. nr [...].
Skarżąca ponadto zaznacza, że działka ewid. nr [...], na którą miałyby zostać przeniesione miejsca parkingowe już obecnie zapewnia znaczną część miejsc parkingowych dla obiektu usługowo - handlowego znajdującego się na tej działce, a wynika to z decyzji o pozwoleniu na budowę.
W zaskarżonym postanowieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało wskazanej wyżej wykładni cytowanych zapisów MPZP, nie wyjaśniając szerzej jakie argumenty przemawiały za przyjęciem takiej właśnie interpretacji. Ponadto Kolegium stwierdziło, że poza obszarem jego zainteresowania w tej sprawie pozostawały okoliczności uzyskania przez stronę pozwolenia na budowę budynku położonego przy ul. [...] w Z. oraz poczynione przez organ wydający tą decyzję ustalenia co do zapewnienia przez inwestora wymaganej ilości miejsc parkingowych.
Stanowisko to w obu kwestiach jest wadliwe. Wszystkie zarzuty skargi okazały się uzasadnione, a argumentacja i wywody strony skarżącej są logiczne i rzeczowe.
Przede wszystkim rację ma strona skarżąca, że z treści z § 9 ust. 3 pkt 11) lit. a) MPZP nie wynika, że zapewniane miejsca postojowe muszą być zapewnione w obrębie tej samej jednostki terenowej ujętej w MPZP.
W skardze słusznie wskazuje się na sformułowanie § 9 ust. 3 pkt 11 lit. b – d wskazując, że wewnętrzna systematyka MPZP przeczy twierdzeniom organów administracji. W lit. b)-d) § 9 ust. 3 pkt 11 MPZP wprost wskazano numery działek, na których miejsca parkingowe mają zostać zapewnione w poszczególnych częściach terenu oznaczonego symbolem U.6.
Zatem w przypadku terenu 4.U oraz 5.U (§ 9 ust. 3 pkt 11 lit. a) wskazano na obowiązek zapewnienia 1 miejsca postojowego na każde 50 m2 powierzchni usługowej obiektów usługowych – nie przesądzając ich konkretnej lokalizacji. Natomiast w przypadku terenu 6.U wprost wskazano lokalizacje miejsc postojowych (na konkretnych działkach w terenie 6.U). Rację ma skarżąca, że jest to istotna różnica redakcyjna, która nie może być zignorowana przy interpretacji ustaleń MPZP.
Zasadnie również powołano się w skardze na orzecznictwo sądów administracyjnych, dopuszczające co do zasady lokalizację miejsc parkingowych na innych działkach niż działka inwestycyjna, do których inwestor posiada tytuł prawny.
W wyroku z 17.10.2018 r., sygn. II OSK 2561/16 (LEX nr 2574180) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na szeroką wykładnię § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "Paragraf 18 ust. 1 ww. rozporządzenia jest przepisem nieostrym. Dla jego prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadą wolności budowlanej. W konkluzji należy stwierdzić, że wykładnia § 18 ust. 1 warunków technicznych pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna (por. wyrok: NSA: z 20 marca 2018 r., II OSK 1340/16; z 15 marca 2017 r., II OSK 1774/15; z 10 marca 2016 r., II OSK 1736/14; z 27 listopada 2014 r., II OSK 1165/13)".
W drugim z powołanych w skardze wyroków tj. w wyroku z dnia 7.09.2012 r., sygn. II OSK 864/11 (LEX nr 1252217) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Zgodzić się należy, co do zasady, z twierdzeniem Sądu, że miejsca postojowe powinny być urządzone na terenie inwestycji. Takie stanowisko prezentował NSA między innymi w wyrokach z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1498/06 i z dnia 4 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1511/07. Wobec literalnego brzmienia przepisu § 18 rozporządzenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, nie można jednak uznać, aby zaprezentowane w powołanych wyrokach stanowisko co do interpretacji § 18 odnosiło się do każdej sytuacji faktycznej i miało zastosowanie przy ocenie zgodnie z wymogami art. 35 ust. 1 pkt 2 każdego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Zauważyć bowiem należy, że skoro żaden przepis prawa budowlanego nie mówi o obowiązku zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych na terenie inwestycji, a przepis § 18 rozporządzenia jest nieostry, to nie można, pomijając okoliczności faktyczne konkretnego przypadku, opierając się jedynie na wykładni celowościowej tego przepisu odmawiać zatwierdzenia projektu budowlanego, który jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i który zawiera ustalenia dotyczące zabezpieczenia miejsc postojowych dla inwestycji z uwzględnieniem sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zasada ta może być naruszona w sytuacji, gdy w konkretnych warunkach sprawy przeznaczenie i sposób zabudowy działki wskazują na taką konieczność".
Taka właśnie szczególna sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.
Skarżąca zwraca uwagę na ustalenia planistyczne dla terenu oznaczonego symbolem 4.U o pow. 0,11 ha, który obejmuje wyłącznie działkę nr [...] z obr. [...] Działka ta otoczona jest głównymi układami komunikacyjnymi centrum Z. (ul. N. , ul. P. ul. S. i rondem D. Jest to teren zlokalizowany w ścisłym centrum Z. i został przeznaczony wg MPZP pod wysokointensywną zabudowę w postaci przede wszystkim usług komercyjnych. W § 9 ust. 3 pkt 4 MPZP ustalono obszar zabudowy śródmiejskiej, obejmujący tereny oznaczone symbolami 4.U i 6.U, w którym zgodnie przepisami odrębnymi możliwe są odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych. Nie określono maksymalnej powierzchni zabudowy, natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie 10% (§ 9 ust. 3 pkt 6) lit. g) MPZP).
Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiska postojowe dla samochodów powinny mieć wymiary wynoszące co najmniej: szerokość 2,5 m i długość 5 m – w przypadku samochodów osobowych. Oznacza to, że na każde 50 m2 powierzchni użytkowej obiektu budowlanego musi przypadać minimum 12,5 m2 powierzchni przeznaczonej pod miejsca parkingowe. Zatem proporcje powierzchni parkingowej do powierzchni użytkowej to 1 do 5
Trzeba się zgodzić ze stroną skarżącą, że uwzględnienie powyższych uwarunkowań faktycznych dodatkowo wskazuje, że brak przesądzania o obowiązku zapewnienia miejsc postojowych w obrębie jednostki 4.U stanowił zamierzone działanie prawodawcy lokalnego.
Wreszcie niewątpliwym uchybieniem organów obu instancji było pominięcie zapisów decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 21 marca 2014 r. nr 87/14 o pozwoleniu na budowę budynku usługowo – handlowego, którego ma dotyczyć zmiana sposobu użytkowania. SKO stwierdziło jedynie, że ustalenia poczynione na etapie pozwolenia na budowę pozostaje poza obszarem jego zainteresowania, z kolei organ I instancji stwierdził, że "z uwagi na swoją właściwość organ nie dysponuje dokumentami dotyczącymi wydania pozwolenia na budowę, a pełnomocnik inwestora odmówił ich udostępnienia".
Nie jest zrozumiałe dlaczego inwestor przedstawił kopię decyzji o pozwoleniu na budowę dopiero na etapie składania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skoro organ wydający zaświadczenie nie ma obowiązku prowadzenia z urzędu postępowania wyjaśniającego i poszukiwania dowodów, niemniej jednak treść tej decyzji jest niezwykle istotna dla oceny zgodności z planem miejscowym zamierzonej zmiany sposobu użytkowania.
Co istotne, decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku usługowo – handlowego została wydana już po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego między innymi w zakresie § 9 ust. 3, dotyczących właśnie terenów zabudowy usługowej, oznaczone symbolami: 4.U – pow. 0,11 ha, 5.U - pow. 0,15 ha, 6.U pow. 0,43 ha. Zmiana ta została dokonana uchwałą nr XLVII/631/2013 Rady Miasta Zakopane z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Szkolna - Kamieniec - Szpitalna (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego poz. 7004).
Przy wydawaniu pozwolenia na budowę obowiązywały dokładnie te same przepisy MPZP, jakie obowiązują obecnie. W 2014 r. organ administracji architektoniczno – budowlanej uznał za zgodne z tymi zapisami zlokalizowanie miejsc parkingowych poza obszarem oznaczonym w planie symbolem 4.U, a wręcz poza granicami planu miejscowego to jest na działce nr [...] – tej samej, na którą obecnie inwestor zamierza przenieść pozostałe miejsca parkingowe. W decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzono w tym zakresie:
"Dla potrzeb projektowanej inwestycji przewidzianych zostało 61 miejsc postojowych na 3003,10 m2 powierzchni usługowej budynku (bez kondygnacji garażu), w tym 21 w garażu budynku oraz dodatkowo 40 na działce ewid. [...], stanowiącej własność inwestora. (...) R. B. i K. B. działający w imieniu spółki B. notarialnie w dniu [...] września 2012 r. oświadczyli, iż wyrażają zgodę na bezterminowe korzystanie przez każdoczesnych właścicieli nieruchomości położonej w Z., składającej się z działek ewid. nr [...] i [...] obręb [...] oraz przez osoby praw ich reprezentujące , a w szczególności przez klientów dojeżdżających do budynku usługowo – handlowego, który postaje na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb [...] 40 miejsc postojowych zlokalizowanych na działce nr ewid [...] obręb [...]
Skoro na etapie pozwolenia na budowę wydanego 10 lat temu uznano za zgodne z zapisami MPZP umiejscowienie ponad połowy miejsc parkingowych na działce nr [...], to odmienna interpretacja tych samych zapisów na etapie zmiany sposobu użytkowania stanowi naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego: zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przede wszystkim zaś narusza zasadę zaufania, sformułowaną w art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2).
Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie ma żadnych podstaw by wyłączać stosowanie wskazanych wyżej zasad ogólnych do "postępowania wyjaśniającego" o którym mowa w tym przepisie. Trzeba tu ponownie zaznaczyć, że w niniejszej sprawie tryb określony w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego "Wydawanie zaświadczeń" nie ogranicza się do prostego potwierdzenia oczywistych i obiektywnie istniejących faktów, lecz wymaga dokonania wykładni obowiązujących przepisów w kontekście ustalonego stanu faktycznego, co zbliża go do jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Tak jak na etapie pozwolenia na budowę interpretacja zapisów planu miejscowego w zakresie lokalizacji miejsc parkingowych następowała w drodze decyzji, od której przysługiwało odwołanie i następnie skarga do sądu administracyjnego, tak obecnie, w procedurze zmiany sposobu użytkowania wykładnia tych samych przepisów następuje w trybie wydania zaświadczenia albo wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Ten sam proces myślowy przyjmuje odmienną formę proceduralną, zatem strona w obu przypadkach powinna korzystać z tych samych gwarancji procesowych.
Również Z.R. Kmiecik wskazuje, że w sprawach wydawania zaświadczeń mogą i powinny mieć zastosowanie te z zasad ogólnych, które nie odnoszą się wyraźnie tylko do "strony" bądź "decyzji" (a więc do pojęć właściwych tylko jurysdykcyjnemu postępowaniu administracyjnemu). Są to: zasada praworządności, zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasada prawdy obiektywnej, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasada informowania uczestników postępowania (w granicach art. 9 zd. 2 k.p.a.), zasada szybkości i prostoty postępowania (Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011 str. 61).
Ani Burmistrz Miasta Zakopane, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazali jakichkolwiek podstaw do odmiennej interpretacji zapisów planu miejscowego, niż dokonana w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W sposób błędny organy obu instancji stwierdziły, że treść decyzji o pozwoleniu na budowę dla rozstrzyganej obecnie sprawy wydania zaświadczenia jest nieistotna. O ile nie zmienił się stan faktyczny i prawny, to Burmistrz i SKO nie może bez podania powodów w sposób odmienny i niekorzystny dla strony postępowania interpretować tych samych przepisów prawa, które kilka lat wcześniej dały podstawę do wydania pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do treści postanowienia organu I instancji – z jednej strony stwierdzono w nim, że z uwagi na swoją właściwość organ nie dysponuje dokumentami dotyczącymi wydania pozwolenia na budowę, z drugiej zaś powołał się na inną decyzję o pozwoleniu na budowę – decyzję Starosty Tatrzańskiego 1/2024 z 3 stycznia 2024 r. Decyzji tej nie ma jednak w aktach sprawy, choć ze stwierdzenia, że "w obecnej chwili wskutek odwołania złożonego przez tut. organ, trwa postępowanie odwoławcze od tej decyzji" można wywieść wniosek, że Gmina Zakopane reprezentowana przez burmistrza w sprawie tej występowała w charakterze strony.
Na zakończenie trzeba wskazać, że wymóg zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych ma na celu zapewnienie komfortu klientom obiektu usługowo – handlowego i zapobieżenie utrudnieniom w ruchu drogowym, które mogłyby nastąpić w przypadku braku zagwarantowania dostatecznej ich liczby. Zachowanie warunków ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego musi być realne, nie może być tylko iluzoryczne, bowiem ma istotne znaczenie dla funkcjonowania inwestycji. Już obecnie 40 miejsc postojowych spośród wszystkich położonych na działce nr ewid [...] jest przeznaczonych do użytkowania na potrzeby inwestycji funkcjonującej na działce nr [...]. Zgodnie z wyliczeniami SKO po planowanej zmianie sposobu użytkowania byłoby to 79 miejsc postojowych – 39 więcej niż w chwili obecnej. Gdyby okazało się, że ten sam teren stanowi zaplecze parkingowe dla jeszcze innych inwestycji (jak twierdzi organ I instancji), to trzeba będzie ustalić, czy faktycznie na działce nr ewid [...] jest możliwa lokalizacja tak znacznej liczby miejsc parkingowych. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której jedna nieruchomość będzie zapewniać miejsca parkingowego dla rozlicznych inwestycji wyłącznie "na papierze". Trzeba pamiętać, że na etapie pozwolenia na budowę inwestor złożył oświadczenie w formie aktu notarialnego o wyrażeniu zgody na korzystanie z 40 miejsc parkingowych na działce nr ewid [...] na potrzeby inwestycji na działce [...]. Aktualnie jednak nie przedłożono analogicznego oświadczenia w zakresie dodatkowych 39 miejsc. Jedynie w piśmie z dnia 7 marca 2024 r. (k. 6 akt administracyjnych) pełnomocnik inwestora oświadczył, że "działka nr [...] jest w stanie pomieścić wymaganą liczbę miejsc postojowych spełniając § 9 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą zobowiązane przyjąć tę samą interpretację przepisów planu miejscowego, która została przyjęta w decyzji o pozwoleniu na budowę – której fragment Sąd zacytował powyżej – względnie podać ważne przyczyny wskazujące na zmianę stanu faktycznego lub prawnego pozwalającą na odstąpienie od tej wykładni, stosownie do treści art. 8 § 2 k.p.a. W braku takich przyczyn należy przyjąć, że zgodne z zapisami planu miejscowego jest zlokalizowanie miejsc parkingowych dla inwestycji położonej w terenach oznaczonych symbolem 4.U na działce nr [...]. Nie oznacza to jednak jeszcze, że organ zobowiązany będzie wydać zaświadczenie o zgodności zmiany sposobu użytkowania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie – w ramach postępowania prowadzonego w granicach art. 218 § 2 k.p.a. – organ będzie uprawniony do zweryfikowania, czy działka nr [...] faktycznie jest w stanie pomieścić wymaganą liczbę miejsc postojowych, biorąc również pod uwagę inne planowane przez stronę skarżącą inwestycje, o których Burmistrz ma wiedzę z innych źródeł. Wszystkie brane pod uwagę fakty i okoliczności winny jednak znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na rzecz skarżącego zasądzono kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu; kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).