II SA/Kr 967/23

II SA/Kr 967/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 487/24 - Wyrok NSA z 2024-04-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 136 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 15 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2023 roku sprawy ze sprzeciwu K. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 maja 2023 roku, znak: SKO.SW/4101/17/2023 w przedmiocie odmowy wydania nakazu związanego z ochroną gruntów rolnych oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., nr RGG.6182.14.2021, orzekł o odmowie wydania nakazu K. W. wykoszenia i uporządkowania nieruchomości składającej się z działki nr [...] w K. .
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż we wniosku D. O. wskazał, że nieuprawiana i niekoszona działka nr [...] w K. skutkuje przede wszystkim zwiększonym zagrożeniem pożarowym dla sąsiadujących z nią drewnianych zabudowań ale również powoduje wysiewanie się chwastów, co wpływa niekorzystnie na kondycję nieruchomości stanowiącej jego własność tj. działki nr [...] w K. Organ dwukrotnie wystąpił do właściciela działki nr [...] w K. pismami z dnia 17 grudnia 2021 r. i 20 kwietnia 2022 r. o jej wykoszenie i uporządkowanie. Następnie w dniu 27 października 2022 r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu likwidacji zachwaszczeń powodujących degradację gruntów w miejscowości K. na działce nr [...] stanowiącej własność K. W.. Podczas oględzin w terenie przeprowadzonych w dniu 30 listopada 2022 r. stwierdzono, że działka nr [...] w K. nie jest uprawiana rolniczo, porośnięta jest samosiejkami drzew i krzewów oraz rośliną inwazyjną gat. Nawłoć (prawdopodobnie jest to Nawłoć kanadyjska). Obecny podczas oględzin w terenie D. O. oświadczył, że nawłoć przerasta na działkę będącą jego własnością oraz dołączył do protokołu informację nt. ustawy o gatunkach obcych z dnia 11 sierpnia 2021 r. Organ I instancji przeprowadzając postępowanie ustalił także, iż tereny rolnicze działki nr [...] w miejscowości K., Gmina K. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K. stanowią 25,2% pow. działki. Kolejno w uzasadnieniu decyzji przywołał przepisy art. 15 ust. l ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podkreślając, że jak wynika z powyższego artykułu obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb ciąży na właścicielu gruntów stanowiących użytki rolne. Wskazał również, iż Nawłoć kanadyjska nie jest wpisana na listę inwazyjnych gatunków obcych, zwanych dalej "IGO", stwarzających zagrożenie dla Unii i dla Polski zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii i listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Polski, działań zaradczych oraz środków mających na celu przywrócenie naturalnego stanu ekosystemów (Dz.U. 2022 póz. 2649).
Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. O., zarzucając naruszenie:
- prawa materialnego tj. art. 15 § 5 w zw. § l w zw. z art. 2 § l pkt 2 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) poprzez uznanie, że nakazanie wykoszenia i uporządkowania nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...] w K. jest bezzasadne, albowiem właściciel tej działki nie wykorzystuje jej rolniczo, w sytuacji gdy z punktu widzenia art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma znaczenia w jaki sposób działka jest wykorzystywana, gdyż pojęcie użytków rolnych ma charakter ewidencyjny (formalny), liczy się bowiem fakt, w jaki sposób działka jest oznaczona w ewidencji gruntów, a skoro działka [...] w K. jest oznaczona jako rola - klasy Rlllb to należy uznać, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma zastosowanie w nin. sprawie,
- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § l i § 2 kpa poprzez złamanie zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszenie zakazu odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez nieuzasadnioną zmienność poglądów wyrażonych w sprawach Nr RGG. 6182.4.1.2020 i Nr RGG.6182.14.2021 w sytuacji, gdy decyzje wydane w obu w/wym. sprawach dotyczyły tego samego adresata, były wydane na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 23 maja 2023 r. nr SKO.SW/4101/17/2023, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2409 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w świetle art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to na właścicielu gruntów stanowiących użytki rolne spoczywa obowiązek przeciwdziałaniu degradacji gleb. Jednakże o tym, czy organ nakaże właścicielowi gruntu wykonanie odpowiednich zabiegów decyduje to czy zostanie on uznany za winnego pogorszenia stanu gruntu. O winie strony można mówić wtedy, gdy będzie można postawić jej zarzut obiektywnej lub subiektywnej niewłaściwości zachowania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 355/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 984/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1722/15 publ. CBOSA). Na tle powyższych przepisów organ powinien rozważyć, co należy rozumieć pod pojęciem innych form degradacji użytków rolnych, innych niż erozja i ruchy masowe ziemi, występujących z winy właściciela, które powodują zmniejszenie ich wartości użytkowej, i którym można przeciwdziałać w drodze nakazania wykonania odpowiednich zabiegów, mając na uwadze, że właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi.
Gatunek Nawłoć kanadyjska nie jest wpisana na listę inwazyjnych gatunków obcych, zwanych dalej "IGO", stwarzających zagrożenie dla Unii i dla Polski zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2022 r. w sprawie listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Unii i listy inwazyjnych gatunków obcych stwarzających zagrożenie dla Polski, działań zaradczych oraz środków mających na celu przywrócenie naturalnego stanu ekosystemów (Dz.U. 2022 póz. 2649). Kolegium wskazało jednak, iż Ministerstwo Ochrony Środowiska i Klimatu w projekcie o nazwie "Zintegrowane podejście do ochrony ekosystemów przed inwazyjnymi roślinami obcymi w południowej Polsce", który ma na celu wzmocnienie odporności ekosystemów na działania związane ze zmianami klimatu poprzez zwalczanie wybranych gatunków inwazyjnych: barszczy (barszcz Sosnowskiego, barszcz Mantegazziego), niecierpka gruczołowatego, rdestowców (rdestowiec ostrokończysty, rdestowiec czeski (pośredni), rdestowiec sachaliński), nawłoci (nawłoć kanadyjska, nawłoć późna) - zalicza gatunek nawłoć do gatunków inwazyjnych https://www. gov.pl/web/kli mat/zintegrowane-podejscie-do-ochrony-ekosystemow-przed-inwazyjnymi-roslinami-obcymi-w-poludniowej-polsce [dostęp: 15 maja 2023 r.]. Jednakowoż Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa wymienia nawłoć kanadyjską jako najbardziej znany gatunek roślin inwazyjnych http://piorin.gov.pl/wm-aktualnosci/wm-aktualnosci-wojewodzkie/ustawa-o gatunkach-inwazyjnych-weszla-w-zycie,221.html [dostęp: 15 maja 2023 r.].
Dodatkowo strona podejmuje działania w zaufaniu do ukształtowanej praktyki orzeczniczej organu, zakładając, że jej oczekiwania wywołane przez administrację zostaną spełnione. Zarazem, skoro zmiana interpretacji zgromadzonych w sprawie administracyjnej dokumentów doprowadziła do zmiany praktyki orzeczniczej organu pierwszej instancji w sprawach tego samego rodzaju, a także w odniesieniu do tego samego adresata decyzji administracyjnej, to - stosownie do wymogów wynikających z art. 8 § 2 k.p.a. - organ powinien podać i wyjaśnić przyczyny zmiany stanowiska w sprawie. Brak przedstawienia tych przyczyn należało uznać za naruszający zasadę nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednakże zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie polega na mechanicznym, bezrefleksyjnym powielaniu przez organ poprzednich rozstrzygnięć. Nie wynika z niej, że raz ukształtowana praktyka rozstrzygania spraw pozostaje niewzruszona. Modyfikacja stanowiska orzeczniczego organu, rozumiana jako przełamanie utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, jest dopuszczalna, jednak pod warunkiem, że zostanie to wnikliwie uzasadnione (wyjaśnione) w treści decyzji (m.in. wyrok IMSA z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21 publ. CBOSA, z aprobującą glosą dr hab. J. C.).
Kolegium wskazało zatem, że zgromadzony obecnie w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający dla weryfikacji wszystkich okoliczności postępowania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 7, 77 § l i 107 § 3 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien wziąć pod uwagę, iż działka nr [...] jest gruntem rolnym, w myśl art. 2 ust. l pkt 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w związku z powyższym zastosowanie ma w niniejszej sprawie art. 15 przedmiotowej ustawy, który to został przytoczony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, i jak organ słusznie zauważył "jak wynika z powyższego artykułu obowiązek przeciwdziałania degradacji gleb ciąży na właścicielu gruntów stanowiących użytki rolne".
Kolejno należy zweryfikować np. poprzez opinię biegłego na okoliczność ustalenia jaka roślinność rzeczywiście występuje na działce nr [...] w K. i czy istotnie występujące tam gatunki (w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazuje, iż "prawdopodobnie jest to Nawłoć kanadyjska"}, należą do roślin inwazyjnych, jak również czy w rzeczywistości dochodzi do degradacji gleby na przedmiotowym gruncie. Powyższe kwestie nie są zaś możliwe do zweryfikowania na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. Wykazane braki są aktualnie tego rodzaju, że ich uzupełnienie będzie miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, stąd też zasadne jest zastosowanie w analizowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył K. W. podnosząc zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 28 kpa poprzez brak wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z racji braku interesu prawnego oraz naruszenia art. art. 138 § 2 kpa, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało dodatkowego postępowania.
Wg skarżącego sąsiedztwo nieruchomości odwołującego D. O. nie oznacza posiadania interesu prawnego w sprawie. Ponadto nawet ustalenie gatunku rośliny inwazyjnej nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia, ponieważ organ II instancji nie wskazał w jaki sposób występowanie danej rośliny wpływa na degradację gleby, co organ odwoławczy sam może ustalić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (decyzji kasatoryjnej).
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty sprzeciwu nie mogą odnieść skutku.
Materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organ I instancji są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. póz. 2409 ze zm.). w świetle art. 15 ust. 1 i 5 tej ustawy właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi. W razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. W razie niewykonania decyzji wójt zleca wykonanie zastępcze tych zabiegów na koszt właściciela gruntów, wykorzystując do czasu zwrotu kosztów wykonania zastępczego środki budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że o tym, czy organ nakaże właścicielowi gruntu wykonanie odpowiednich zabiegów decyduje to czy zostanie on uznany za winnego pogorszenia stanu gruntu. O winie strony można mówić wtedy, gdy będzie można postawić jej zarzut obiektywnej lub subiektywnej niewłaściwości zachowania należy to do organu orzekającego w szczególności w zakresie tego co należy rozumieć pod pojęciem innych form degradacji użytków rolnych, innych niż erozja i ruchy masowe ziemi, występujących z winy właściciela, które powodują zmniejszenie ich wartości użytkowej, i którym można przeciwdziałać w drodze nakazania wykonania odpowiednich zabiegów. Konkretne okoliczności przemawiające za uznaniem, czy w sprawie doszło do degradacji gruntów rolnych muszą zostać wykazane w uzasadnieniu decyzji nakazującej wykonanie odpowiednich zabiegów na gruncie. Tymczasem zgromadzony obecnie w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający dla weryfikacji wszystkich okoliczności, co stanowi, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ I instancji winien wziąć pod uwagę, iż działka nr [...] jest gruntem rolnym, w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w związku i zweryfikować np. poprzez opinię biegłego na okoliczność ustalenia jaka roślinność rzeczywiście występuje na działce nr [...] w K. i czy istotnie występujące tam gatunki, które należą do roślin inwazyjnych, jak również czy w rzeczywistości dochodzi do degradacji gleby na przedmiotowym gruncie. W decyzji I instancji organ wskazuje, iż "prawdopodobnie jest to nawłoć kanadyjska". Powyższe kwestie nie są zatem możliwe do zweryfikowania na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego - ich uzupełnienie ma zasadniczy wpływ na wynik sprawy, stąd też zasadne jest zastosowanie w analizowanej sprawie art.138 § 2 k.p.a.
Wobec powyższego Kolegium prawidłowo uchyliło decyzję organu I Instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, albowiem nie było możliwe tylko uzupełnienie materiału dowodowego i ewentualna modyfikacja decyzji organu I Instancji przez organ II Instancji. Wobec prawidłowo wytkniętych przez Kolegium wad decyzji organu I Instancji, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma elementarny charakter w sprawie, a uchybienia organu I Instancji co najmniej mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ prawidłowo wskazał okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Specyfika kontroli sądowej w sprawach ze sprzeciwu jest tego rodzaju, że zasadniczo Sąd nie jest uprawniony do badania naruszeń prawa materialnego, a w szczególności do wyrażania ocen w tym zakresie, które wiązałyby organy w ponownie prowadzonym postępowaniu – ze względu na uproszczony charakter tego postępowania, w którym nie bierze udziału nikt, oprócz strony wnoszącej sprzeciw i organu.
Ponadto wbrew argumentacji zawartej w skardze bezpośrednie graniczenie działki odwołującego D. O., oznacza sąsiedztwo nieruchomości i powoduje posiadanie interesu prawnego w sprawie ze względu na wysiewanie się chwastów i niekorzystne skutki dla jego nieruchomości w świetle art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wobec powyższego sprzeciw jako bezzasadny został oddalony na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.