II SA/KR 961/20

II SA/Kr 961/20 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Sygn. powiązane
III OSK 5014/21 - Wyrok NSA z 2025-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę.
Uzasadnienie
Fundacja [...] z siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 10 czerwca 2020 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gmina Sękowa z 25 stycznia 2018 r., znak [...], o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla inwestycji pn. "Budowa drogi leśnej nr 5 w leśnictwie Męcina Wielka".
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Nadleśnictwo Gorlice wnioskiem złożonym w dniu 12 grudnia 2017 r. zwróciło się do Wójta Gminy Sękowa o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "budowa drogi leśnej nr 5 w leśnictwie Męcina Wielka". Do wniosku dołączono m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia.
W toku postępowania organ pozyskał opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gorlicach z 18 grudnia 2017 r., w której wskazano, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r. wyraził stanowisko, że planowana droga nie jest przedsięwzięciem zaliczanym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie, nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wójt Gminy Sękowa decyzją z 25 stycznia 2018 r., znak [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie drogi leśnej nr 5 w Leśnictwie Męcina Wielka" realizowanego na działkach [...] w Męcinie Wielkiej oraz na działce nr [...] w W. , działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzja ta stała się ostateczna.
W piśmie z 27 stycznia 2020 r. Fundacja [...] z siedzibą w K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 25 stycznia 2018 r., znak [...], a równocześnie – o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu - na prawach strony.
Jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Fundacja podniosła, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W uzasadnieniu wniosku Fundacja podała, że organ stwierdził, że wykonanie przez Nadleśnictwo G. drogi o nawierzchni z kruszywa łamanego, stabilizowanego mechanicznie, nie spełnia definicji "drogi twardej" - przy czym odwołano się do definicji funkcjonującej na gruncie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym przez pojęcie drogi twardej należy rozumieć drogę z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno - betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m - a droga tłuczniowa nie jest drogą twardą.
Fundacja nie zgodziła się z taką argumentacją, wskazując, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ustawa ta określa zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Natomiast drogi leśne nie są drogami publicznymi, tylko zakładowymi drogami wewnętrznymi, po których mogą się poruszać określone osoby. Nie ma zatem żadnego uzasadnienia, do odwoływania się do definicji drogi twardej zawartej w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, w przeciwnym razie nawet budowa drogi asfaltowej nie mogłaby zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, tylko dlatego że nawierzchnia asfaltowa nie jest wymieniona w wyliczeniu z art. 2 pkt 2 w/w ustawy. W ocenie Fundacji to, czy przedsięwzięcie kwalifikuje się jako budowa "drogi twardej" powinno być rozstrzygane indywidualnie w realiach każdej sprawy, poprzez analizę czynników takich jak: jaka jest obecnie nawierzchnia drogi, jakich materiałów zamierza użyć inwestor do jej wykonania i czy w wyniku realizacji tych czynności nawierzchnia drogi będzie twarda. Na potwierdzenie prawidłowości twierdzeń Fundacji przywołano wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 608/17.
Fundacja wskazała, że droga zostanie wykonana z kruszywa łamanego, stabilizowanego mechanicznie. Przytaczając parametry techniczne nawierzchni drogi, ujęte w dostępnym na stronie internetowej Nadleśnictwa Gorlice projekcie budowlanym stwierdzono, że tak wykonana droga niewątpliwie spełni cechę twardości, a zatem powinna zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Fundacja przedstawiła również okoliczności przemawiające za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, w szczególności na prowadzoną działalność statutową, którą jest propagowanie i realizowanie działań w zakresie stanu środowiska przyrodniczego oraz przestrzeganie przepisów dotyczących ochrony przyrody, zagospodarowania przestrzennego oraz budownictwa, w tym między innymi inicjowanie i udział w postępowaniach administracyjnych i postępowaniach sądowych, wyrażanie opinii na temat spraw z zakresu ochrony przyrody, wyrażanie wniosków i opinii w procesie stanowienia prawa, kierowanie wniosków i wystąpień do organów władzy publicznej oraz innych odpowiednich organów i podmiotów (§ 5 i § 6 pkt 14 Statutu Fundacji). Przywołano również wieloletnie doświadczenie Fundacji i zaangażowanie w działania mające na celu ochronę przyrody. Przedstawiono też argumentację dotyczącą wspierania, przez działalność Fundacji, interesu społecznego, który wyraża się również w tym, by przy wydawaniu decyzji środowiskowej nie dochodziło do rażącego naruszenia prawa. Jeśli do tego dojdzie, społeczeństwo, za pośrednictwem organizacji społecznych, ma możliwość zwrócenia organom wyższego stopnia na błędy, których dopuściły się organy gminy.
Wreszcie Fundacja podniosła, że analiza kilkunastu postępowań o wydanie decyzji środowiskowej, które zostały następnie umorzone z tego samego powodu, co niniejsza sprawa, dostarczyła wniosków, że organy administracji publicznej nie wiedzieć czemu, korzystają z definicji drogi zwartej w art. 2 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Stanowi to obejście prawa w wymogu konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, szczególnie jeśli ma dojść do inwestycji w obszarach niezurbanizowanych.
Postanowieniem z 10 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 31 § 1 pkt 1 i 2 , art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Sękowa z dnia 25 stycznia 2018 r. (znak: [...]) oraz dopuściło Fundację [...] z siedzibą w K. do udziału w tym postępowaniu.
W toku postępowania stanowisko w sprawie wyraziło Nadleśnictwo Gorlice wskazując, że przyjęta w decyzji Wójta Gminy Sękowa kwalifikacja przedsięwzięcia jest prawidłowa, a tym samym nie doszło do rażącego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Przedłożono również Opinię do przedstawionej dokumentacji dotyczącej przebudowy drogi leśnej nr 5 w Leśnictwie Męcina Wielka, Nadleśnictwo Gorlice w zakresie postępowania środowiskowego, sporządzoną przez dr. hab. inż. G. T..
Decyzją z 10 czerwca 2020 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Sękowa z 25 stycznia 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zestawienie przesłanek zawarte w art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, zaś sama instytucja jest wyłomem w generalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, a więc wykładnia tychże przyczyn powinna być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie w sposób ścisły, a nawet ścieśniający. Tym samym wymaga bezspornego ustalenia przez organ w ramach dokonywanej subsumcji, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W następstwie przeprowadzonej weryfikacji treści ww. decyzji Wójta Gminy Sękowa z dnia 25 stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło, że nie zachodzi w sprawie żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowej decyzji.
Organ stwierdził, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy Sękowa została niewątpliwie wydana zgodnie z właściwością miejscową, rzeczową i instancyjną tego organu, mając na uwadze treść art. 21 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 20 Kpa w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym stanie rzeczy, nie jest ona obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
Kolegium stwierdziło również, że analizowanej decyzji umarzającej nie można zarzucić wydania bez podstawy prawnej, albowiem stanowił ją przepis art. 105 § 1 k.p.a. Nie została więc spełniona przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu ocenianej decyzji Wójta Gminy Sękowa nie można także zarzucić wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), tj. takim naruszeniem jednoznacznych co do swojej treści i obowiązywania norm prawnych, które powodują ich ewidentną sprzeczność ze stanem prawnym sprawy, a jednocześnie wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawy prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy takim, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2721/15). Zarzut rażącego naruszenia prawa musi zatem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. W konsekwencji należy uznać, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10).
Analizując w tym kontekście zarzuty zgłoszone w podaniu Fundacji [...] z siedzibą w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. W ocenie organu, na gruncie stanu faktycznego brak było bowiem podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy Sękowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się: "Drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km niż wymienione u 2 ust. 1 pkt. 31 i 21 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stać elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, j o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody".
Kolegium wskazało, że przepisy ww. rozporządzenia nie zawierają definicji "drogi o nawierzchni twardej". Organ pierwszej instancji interpretując to pojęcie, uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, odwołał się do przepisów ustawy Prawo o drogowym z dnia 20 czerwca 1997 r. (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 110), która w art. 2 zawiera definicję "drogi twardej" jako drogi z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m.
Kolegium podniosło, że w kwestii prawidłowej interpretacji pojęcia "drogi o nawierzchni twardej" kilkukrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, w tym m.in. Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1470/16, jednoznacznie stwierdził, iż: "Stosując przepis § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia należy (...) odwołać się do definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych oraz w ustawie o ruchu drogowym". Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 601/13, wydanym w sprawie, której przedmiotem była m.in. ocena prawidłowości kwalifikacji dróg utwardzanych za pomocą kruszywa łamanego z domieszką cementu wyraźnie stwierdził, że: "W realiach niniejszej sprawy objętych zamiarem inwestycyjnym dróg lokalnych, podlegających utwardzeniu za pomocą kruszywa łamanego z domieszką cementu nie można zaliczyć do kategorii dróg twardych przez które zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (...) rozumie się drogi z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowców ej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m. Stanowić one będą nadal drogi gruntowe i tym samym pozostają poza zakresem normowania § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ".
Zdaniem Kolegium, dokonując wykładni pojęcia "drogi o nawierzchni twardej" organ był uprawniony do odwołania się do definicji "drogi twardej" zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Na taki kierunek i sposób wykładni tego pojęcia wskazuje bowiem m.in. orzecznictwo sądów administracyjnych. Powyższej oceny organu wyższego stopnia nie zmienia przy tym fakt istnienia poglądów odmiennych od zaprezentowanego w zacytowanych wyżej wyrokach, którego przykładem jest wskazany w podaniu Fundacji [...] z siedzibą w K. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 608/17, w którym wskazano m.in. iż "nie było poprawne odwoływanie się orzekających organów administracji publicznej do definicji legalnej "drogi twardej" zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym. (...) definicje legalne zawarte w Prawie o ruchu drogowym należy z dużą ostrożnością odnosić do innych postępowań, a w szczególności postępowań składających się na proces inwestycyjny". Istnienie poglądu (wykładni) odmiennego od tego zaprezentowanego w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji, nie oznacza bowiem że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (i to mającym charakter rażącego), ale że wydana została na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1470/16): "Zgodzić się w pełni należy z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że sankcji nieważności decyzji nie można stosować, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze". To w konsekwencji również nie pozwoliłoby uznać przedmiotowej decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z jednolitym i aktualnym orzecznictwem z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa.
W odniesieniu do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w świetle stanu faktycznego analizowanej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu stwierdziło brak jest podstaw do uznania, by inkryminowana decyzja dotyczyła sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.
Organ stwierdził ponadto, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy Sękowa została skierowana do podmiotu, który zainicjował postępowanie w sprawie tj. Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa Gorlice, reprezentowanego przez pełnomocnie A. O.. Za pozostałe strony tamtego postępowania uznane zostały natomiast osoby posiadające w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. ustalony w oparciu o kryterium dysponowania prawami właścicielskimi do nieruchomości stanowiących obszaru realizacji planowanego przedsięwzięcia oraz obszar, na który będzie ono oddziaływać. Powyższe oznaczało, według Kolegium, że analizowana decyzja nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Analizowana decyzja nie jest także, zdaniem Kolegium, obarczona wadą wskazaną w punkcie 5 art. 156 § 1 k.p.a. w postaci tzw. trwałej niewykonalności faktycznej decyzji, istniejącej w przypadku, gdy jej adresat jest trwale pozbawiony czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub możliwości wykonywania wynikających z niej obowiązków. Kolegium oceniło, że w przypadku analizowanej decyzji nie zachodzi ryzyko, że w razie przystąpienia przez stronę do realizacji wynikających z niej uprawnień, decyzja taka wywoływałaby zagrożony karą. Zatem brak jest też podstaw do analizowania przesłanki nieważności, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.
Stwierdzono też, że nie zachodzi również ostatnia z przyczyn nieważności, wskazana w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. odsyłająca do przypadków takich wad kwalifikowanych, które powodują nieważność decyzji z mocy przepisu szczególnego. Obowiązujące prawodawstwo nie przewiduje jednak takiej sankcji szczególnej w odniesieniu do decyzji środowiskowej, w związku z czym weryfikacja również tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji dała, zdaniem Kolegium, wynik negatywny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Fundacja zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności z tego powodu, że istnienie poglądu (wykładni) odmiennego od tego przyjętego w decyzji, nie może stanowić o rażącym naruszenia prawa, pomimo, że w niniejszej sprawie kwestia ta nie dotyczyła wykładni prawa, ale możliwości skorzystania przez organ z przepisów ulokowanych w innej ustawie dotyczącej innej materii. W związku z powyższym Fundacja wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Sękowa, względnie o jej uchylenie, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a odnoszącą się do błędnego – w ocenie skarżącej – stanowiska Wójta Gminy Sękowa, odwołującego się przy kwalifikacji przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi leśnej ze względu na treść § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia odwołania się do definicji z ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Podkreślono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, określa ona zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu. Natomiast drogi leśne nie są drogami publicznymi, tylko zakładowymi drogami wewnętrznymi, po których mogą się poruszać określone osoby.
Skarżąca Fundacja nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, które z uwagi na możliwość stosowania "szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników, uznało, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie chodzi o interpretację przepisu i jego wykładnię, ale raczej o to, czy na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) i na gruncie rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wydanego na podstawie tej ustawy, prawidłowym było sięgnięcie przez organ do definicji legalnej "drogi twardej" z ustawy - Prawo o ruchu drogowym, mimo że ani rozporządzenie ani ustawa nie zawierają odesłania do tego przepisu. Co więcej ustawa - Prawo o ruchu drogowym reguluje całkiem odmienne kwestie, jeśli chodzi o system prawa i nie tyczy się w żadnym stopniu postępowania inwestycyjnego. Warto także zaznaczyć, że definicja legalna ustala znaczenie określonego pojęcia na gruncie i na użytek danego aktu prawnego. Potwierdza to § 146 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Wskazano również, że według wyroku NSA z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 2393/13: "umieszczenie definicji określenia użytego w akcie prawnym jest niezbędne tylko wtedy, gdy dane pojęcie jest wieloznaczne, nieostre, niezrozumiale lub użyte w nowym znaczeniu. Gdy żadna z tych sytuacji nie występuje, a w szczególności określenie jest używane w znaczeniu potocznym podstawowym, powszechnie przyjętym, tworzenie definicji nie jest niezbędne". Oznacza to, zdaniem skarżącej, że na gruncie rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, pojęcie "drogi twardej" jest na tyle oczywiste i jednoznaczne w swoim powszechnym, potocznym znaczeniu, że ustawodawca nie zdecydował się na tworzenie na gruncie tej regulacji definicji "drogi twardej". Natomiast w przypadku ustawy - Prawo o ruchu drogowym, która rozróżnia poruszanie się po drodze gruntowej i drodze twardej, koniecznym było doprecyzowanie - na potrzeby tego aktu - dokonanie wyraźnego zaznaczenia co to jest droga twarda, a kiedy droga pozostaje drogą gruntową. Gdyby intencją ustawodawcy było korzystanie z tej definicji drogi twardej przy stosowaniu ustawy środowiskowej, to zawarłby w tym celu odpowiednie odesłanie do ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Korzystanie przez organy administracji, przy wydawaniu decyzji środowiskowej z definicji drogi twardej zaczerpniętej z ustawy - Prawo o ruchu drogowym, powoduje niekorzystne konsekwencje polegające na wyjęciu spod tej regulacji wszystkich inwestycji drogowych, które mają mieć nawierzchnię z tłuczniową, z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie lub stabilizowanej cementem, a przecież nie takie jest ratio legis rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. W wyniku powstania drogi z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie, niewątpliwie zwiększy się ruch kołowy na niej, co ma wpływ na otaczające środowisko i tego typu inwestycje nie powinny być zwolnione spod reżimu decyzji środowiskowej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wniósł również w piśmie procesowym z 13 października 2020 r. uczestnik postępowania SP PGL Nadleśnictwo Gorlice.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W tej sytuacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie skarga okazała się bezzasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Sękowa, który umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020 r. poz. 283, dalej: u.i.o.ś., ustawa środowiskowa) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Analizując legalność zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy dana decyzja dotknięta jedną z istotnych wad, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć ta pierwsza zostanie rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. T. Kiełkowski, w H. Knysiak-Sudyka, w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 1074).
Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności wymienione zostały w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zgodnie z art. 156 § 2 nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przesłanki negatywne).
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się zgodnie, że "przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Celnie zostało to ujęte w tezie wyr. NSA z 7.7.1983 r., II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984, Nr 10, s. 26): "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1" (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2021, Legalis, art. 156, teza III.4.).
W przedmiotowej sprawie Kolegium przeanalizowało decyzję Wójta Gminy Sękowa przez pryzmat wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Osią sporu okazała się ocena tej decyzji ze względu na przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.
Kwestionowana decyzja z 25 stycznia 2018 r. Wójta Gminy Sękowa rozstrzygała o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi leśnej nr 5 na terenie Leśnictwa Męcina Wielka. Z Karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że długość planowanego odcinka drogi wynosi około 5,1 km. Droga posiadać ma nawierzchnię jezdni oraz poboczy z kruszywa łamanego 0/31,5 mm, a place składowe. Zjazdy planuje się uzupełnić kruszywem łamanym 0/63 mm. Wskazano, że planowana droga nie jest drogą publiczną i ma służyć jedynie komunikacji leśnej jako droga wewnętrzna. Dalej wskazano odnośnie konstrukcji drogi, poboczy i mijanek następujące dane (z pominięciem parametrów kruszywa): 10 cm – nawierzchnia twarda nieulepszona – mieszanka niezwiązana kruszywem stabilizowanym mechanicznie z zamknięciem górnej warstwy grysem bazaltowym, 20 cm – podbudowa zasadnicza – mieszanka niezwiązana kruszywem stabilizowana mechanicznie, 22 cm – warstwa mrozoochronna – mieszkanka (pospółka) związana cementem, 25 cm – warstwa ulepszonego podłoża – mieszanka niezwiązana z kruszywem (pospółka), warstwa odcinająca – geowłóknina.
Podstawę prawną decyzji Wójta Gmina Sękowa stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak się przyjmuje w doktrynie i orzecznictwie, "z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe (...)" (A. Wróbel, komentarz do art. 105, teza 4, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", Lex/el. 2020)
Podstawę do umorzenia postępowania dostrzegł Wójt Gminy Sękowa w elemencie przedmiotowym. Uznał bowiem, że planowana droga leśna nie stanowi drogi, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016 r., poz. 71), w świetle którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono między innymi: "drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody." Niezakwalifikowanie przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać skutkowało konkluzją o braku podstaw do wydania decyzji środowiskowej. Wójt Gminy Sękowa zajął takie stanowisko w ślad za Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który w piśmie z 2 stycznia 2018 r., znak [...], wskazał, że planowana droga leśna nie mieści się w definicji drogi twardej sformułowanej w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, wedle której drogę twardą stanowi droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m; inne drogi są drogami gruntowymi, a tym samym nie stanowi drogi o nawierzchni twardej, o której stanowi treść § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia.
Wobec tego, oceniając, czy decyzja Wójta Gminy Sękowa była obarczona rażącym naruszeniem prawa, należało odpowiedzieć na pytanie, czy zasadne było dekodowanie treści normy dotyczącej przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi o nawierzchni twardej w oparciu o przywołaną wyżej definicję legalną drogi twardej z ustawy Prawo o ruchu drogowym.
W odpowiedzi na to pytanie trzeba uwzględnić następujące kwestie. Po pierwsze, definicja drogi twardej określona w art. 2 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jako definicja legalna, sformułowana została na potrzeby tej ustawy, która to ustawa określa m.in. zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, ale także poza tymi miejscami, w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób, jak też wynikającym ze znaków i sygnałów drogowych (art. 1 pkt 1 oraz ust. 2). Drogi leśne, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, czyli drogi położone w lasach, niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, mogą podlegać reżimowi Prawa o ruchu drogowym. Art. 29 ust. 1 ustawy o lasach dopuszcza ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie drogami leśnymi wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach (z wyłączeniem inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb). Po drugie, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie formułuje definicji drogi o nawierzchni twardej, ani też nie odsyła do art. 2 pkt 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Po trzecie, pojęcia "drogi o nawierzchni twardej" oraz "drogi twardej" nie są tożsame. Odwołują się jednak do tej samej cechy – twardości drogi/nawierzchni drogi.
Dostrzegając racje systemowe i celowościowe przemawiające za odwoływaniem się do definicji drogi twardej zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym w dekodowaniu pojęcia drogi o nawierzchni twardej w rozumieniu § 3 pkt 60 rozporządzenia, Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę stoi jednak na stanowisku, że nie jest właściwe w tym przypadku automatyczne przenoszenie definicji z art. 2 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym dla ustalenia treści pojęcia droga o nawierzchni twardej, podzielając co do istoty stanowisko wyrażone w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 608/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim, że droga o nawierzchni twardej, to droga wykonana z materiałów twardych, z wykorzystaniem technologii umożliwiającej utwardzenie drogi. Kwestionując odwoływanie się orzekających w tamtej sprawie organów administracji publicznej do definicji legalnej "drogi twardej" zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym, Sąd zaakcentował, że "definicje legalne zawarte w Prawie o ruchu drogowym, należy z dużą ostrożnością odnosić do innych postępowań, a w szczególności do postępowań składających się na proces inwestycyjny. Uwzględniać bowiem należy specyfikę i cel przedmiotu regulacji."
W przedmiotowej sprawie planowany sposób wykonania drogi leśnej, tj. użyte materiały, jak i technologia budowy, przewidująca mechaniczne zagęszczanie kruszywa, wskazują na to, że droga ma wymaganą cechę twardości nawierzchni. Skoro tak, należało przyjąć, że planowane przedsięwzięcie stanowiło przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 pkt 60 rozporządzenia, a tym samym konieczne było przeprowadzenie postępowania środowiskowego i wydanie decyzji środowiskowej. To zaś oznacza, że decyzja o umorzeniu postępowania wydana została z naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z §3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia.
Stwierdzona wadliwość decyzji Wójta Gminy Sękowa nie przesądza jednak o konieczności stwierdzenia jej nieważności. Analizowana w sprawie przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. dotyczy bowiem wadliwości kwalifikowanej, rażącej, mającej charakter naruszenia prawa niewątpliwego, oczywistego, ciężkiego. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r., sygn. II OSK 2068/18, LEX nr 2068/18). W okolicznościach sprawy na uwagę zasługuje też stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1176/20 (LEX nr 3081454), że "do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej".
W ocenie Sądu stwierdzone w kontrolowanej sprawie naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego, gdyż u jego podstaw leżała nieprawidłowa wykładnia pojęcia drogi o nawierzchni twardej, której jednakowoż nie można co do zasady wykluczyć. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1197/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym w podobnej sprawie Sąd ten stwierdził, że "powoływanie się na definicję ustawową określonego pojęcia obowiązującą na gruncie danej ustawy do ustalenia treści tego samego pojęcia, użytego na gruncie innej ustawy, jednakże w jej ramach niezdefiniowanego, jest dopuszczalne a nawet i – pod pewnymi warunkami – celowe. Należy bowiem uwzględniać specyfikę i cel obu regulacji, w których definiowane pojęcie się znajduje. Należy odnotować, że takie porównanie celu i specyfiki regulacji różnych aktów prawnych nie jest łatwe i nie musi prowadzić do oczywistych i jednoznacznych wniosków. Na gruncie niniejszej sprawy wykluczenie możliwości posłużenia się definicją drogi twardej z art. 2 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wymagałoby stwierdzenia, że cel przepisów tej ustawy, w oparciu o które rekonstruuje się normy prawne przy użyciu pojęcia "drogi twardej" jest nie do pogodzenia z celem i specyfiką dyrektyw odtworzonych z przepisów ustawy środowiskowej oraz rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., w których również tego pojęcia się używa (...)." Co również ma znaczenie, w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko zbieżne ze stanowiskiem zaprezentowanym w decyzji Wójta Sękowa, jak i w zaskarżonej decyzji Kolegium (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., II OSK 1470/16, wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2013 r., IV SA/Wa 2304/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2013 r., II SA/Wr 601/13 orzeczenia.nsa.gov.pl).
Już tylko na marginesie Sąd zauważa, że przywoływanym wyrokiem z 7 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 608/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie dostrzegając tym samym podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, który to przepis bezpośrednio odwołuje się do przyczyn określonych w art. 156 k.p.a.
W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, pomimo odmiennej wykładni pojęcia drogi o nawierzchni twardej, należało uznać za prawidłową. Nie wykazano bowiem, by w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy Sękowa z 25 stycznia 2018 r. ziściła się któraś z przesłanek pozytywnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłanka rażącego naruszenia prawa, wobec czego należało odmówić stwierdzenia nieważności.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej Fundacji dodać należy na koniec, że nietrafne były argumenty odwołujące się do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r. poz. 283). Zasady techniki prawodawczej skierowane są przede wszystkim do legislatorów i określają pożądane, ze względu na zasady demokratycznego państwa prawnego, dyrektywy formułowania aktów normatywnych. Wobec tego dyrektyw formułowania w aktach normatywnych definicji legalnych określonych w § 146 Zasad techniki prawodawczej nie można traktować wprost jako dyrektyw wykładni norm prawnych w procesie stosowania prawa. Nie można w szczególności wywodzić z tego przepisu swoistego domniemania, zgodnie z którym brak definicji legalnej określonego pojęcia w akcie normatywnym oznaczałby, że sformułowanie zawarte w akcie normatywnym jest oczywiste i jednoznaczne. Obowiązujące prawo dostarcza w tej kwestii wielu kontrargumentów.
Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.