II SA/Kr 959/14

II SA/Kr 959/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2014-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi "S" Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej- "S" Spółki z o.o. w W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzją z dnia 24 października 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 32 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku D. M. w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo – handlowo - biurową wraz z instalacjami wewnętrznymi gazową, elektryczną, centralnego ogrzewania, wentylacją mechaniczną, wod-kan oraz kanalizacją opadową wraz ze zbiornikiem retencyjnym oraz sanitarną poprzez układ pomieszczeń do pierwszej studzienki z wewnętrznym układem komunikacyjnym oraz zjazdem z drogi publicznej w K. przy ul. R., działka nr [...] obręb [...]; powierzchnia usługowa 109,89 m2, powierzchnia użytkowa 920,31 m2; demontaż istniejącego przyłącza gazowego – gA50, demontaż istniejących przewodów kanalizacyjnych – k, przebudowa istniejącej sieci – eNa, kolidujących z projektowaną inwestycją, przesunięcie istniejącego słupa oświetleniowego odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do dnia 24 maja 2013 r. nieprawidłowości w dokumentacji technicznej, między innymi zażądano: wyjaśnienia zgodności projektowanego obiektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie projektowanego kąta nachylenia dachu nad częścią nieprzyległą do ulicy oraz wysokości tej części w odniesieniu do najbliższej zabudowy sąsiedniej, dostosowania projektu budowlanego do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości budynku w tylnej części działki w odniesieniu do gabarytów zabudowy sąsiedniej. W związku z licznymi uwagami stron wspomniane postanowienie zmieniono postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r. w ten sposób, że dodano kolejne punkty konieczne do wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie w terminie do dnia 31 maja 2013 r. (między innymi zażądano wyjaśnienia kwestii użytkowania miejsca postojowego dla niepełnosprawnych w odniesieniu do lipy, która koliduje z pasem dojazdu na to miejsce, wskazania lokalizacji miejsca parkingowego dla osób niepełnosprawnych, którego dostęp nie będzie kolidował z żadnym z elementów zagospodarowania itd.). Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. niniejsze postępowanie zostało zawieszone na prośbę inwestora. Postępowanie podjęto postanowieniem z dnia 30 września 2013 r. W treści uzupełnienia inwestora z dnia 8 lipca 2013 r. w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych wyjaśniono, że do dokumentacji technicznej została dołączona kopia umowy najmu 8 miejsc postojowych na terenie działki nr [...] przy ul. R., a na terenie inwestycji, na działce nr [...] inwestor zapewnia dwa miejsca postojowe. W treści tego samego pisma wyjaśniono, że inwestor rezygnuje z realizacji jednego miejsca postojowego ze względu na kolizję dojazdu do niego z istniejącą lipą. Tymczasem na rysunku projektu zagospodarowania trenu oraz wersji powiększonej projektu zagospodarowania w skali 1:250, widnieją nadal trzy miejsca postojowe. W zakresie zapewnienia miejsc postojowych na terenie odrębnej działki na podstawie umowy cywilnej zgodnie z treścią jej § 87 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu w granicach działki lub terenu inwestycji powinna być zarezerwowana proporcjonalna liczba miejsc parkingowych dla samochodów osobowych. Organ wskazał, że WSA w Krakowie w analogicznej sprawie orzekł, iż "jak wynika z okoliczności przedmiotowego postępowania, istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy wymóg zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych przez inwestora jest spełniony, jeśli w tym celu wynajmie on od innego podmiotu działkę, która nie jest przy tym działką, na której realizowana jest inwestycja. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, taki sposób zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych jest niezgodny z § 18 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej Rozporządzeniem). Jak stanowi powołany przepis: "zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, a liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne". Wykładnia systemowa zacytowanego przepisu, szczególnie zwrotu "zagospodarowując działkę budowlaną" prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przepisie tym mowa o działce budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja. Trudno bowiem przypuszczać aby przepisy Rozporządzenia miały dotyczyć terenu innego niż teren inwestycji. Ponadto wykładnia sformułowania "należy urządzić" prowadzi do wniosku, że miejsca te mają mieć charakter stały. Taki sam pogląd został wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 roku, VII SAM/a 124/08, jak i w szczególności w wyroku NSA z 14 listopada 2007 roku, II OSK 1498/06, który został wydany w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i w myśl którego: "Miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, a więc nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres początkowy użytkowania obiektu budowlanego." Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestor zapewnił miejsca postojowe zawierając w tym celu na czas nieokreślony umowę najmu części nieruchomości, niebędącej terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu. Uwzględniając postanowienia kodeksu cywilnego należy wskazać, że umowa ta w każdej chwili może być wypowiedziana, a zatem nie można w tym wypadku mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych. Ponadto działka ta nie jest terenem inwestycji, a z umowy najmu nawet nie wynika aby była to działka budowlana, o jakiej mowa w § 18 pkt 1 Rozporządzenia". Mając powyższe na uwadze realizacja zabudowy dla której zapewnienie miejsc postojowych odbywa się na terenie odrębnej działki nie będącej terenem inwestycji, na podstawie umowy cywilnej, jest niezgodne zarówno z zapisami miejscowego planu jak i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zakresie wysokości projektowanego obiektu inwestor przedłożył szerokie uzasadnienie zgodności wysokości, gabarytów oraz kąta nachylenia dachu projektowanego obiektu. Projektowany budynek w części frontowej spełnia zapisy miejscowego planu, stanowi kontynuację wysokości budynku przy ul. R. oraz stanowi składową pierzei ulicy R.. W zakresie części tylnej budynku inwestor wyjaśnił, że jej wysokość nie przekracza gabarytów budynku frontowego, nie jest widoczna z przestrzeni ulic i nawiązuje kątem nachylenia dachów do dachów budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Nie można jednak nie zauważyć, że projektowany obiekt w części projektowanej w głębi działki swoją wysokością przewyższa zabudowę istniejącą na innych działkach w podobnych częściach działek. W przypadku zrealizowania powyższego obiektu stanowiłby on bowiem bryłę dominującą wysokością nad pozostałą zabudową w obszarze wnętrza kwartału. Oceniając sąsiedztwo projektowanej zabudowy nie można pominąć faktu, że obiekty znajdujące się w częściach działek nieprzyległych do ulic są znacznie niższe niż budynki frontowe. Ponadto do projektu budowlanego załączono analizę przesłaniania zabudowy sąsiedniej przez projektowany obiekt, wykazującą spełnienie zapisu § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Brak jest informacji co do spełnienia zapisów § 60 w odniesieniu do zabudowy przy ul. R. oraz ul. L., o co inwestor był wzywany postanowieniem z dnia 15 maja 2013 r.
Od tej decyzji odwołanie wniósł D. M. (inwestor) domagając się jej uchylenia oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnioną odmowę zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę, a także naruszenie art. 7, art., 77, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a.
Odwołanie wniosła również "S’ Sp. z.o.o. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Decyzji zarzucono naruszenie:
1/ art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku za art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 21 ust. 5 pkt 1 lit. b, lit. d i e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 3 pkt 2 prawa budowlanego poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska skarżącego, że projekt budowlany w zakresie posadowienia budynku wewnątrz kwartału w granicy działki nr [...] z działką nr [...] narusza ustalenia § 21 ust. 5 pkt 1 lit. b. lit. d i e miejscowego planu w związku z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia i tym samym niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest również niedopuszczalność zabudowy w granicy wewnątrz kwartału;
2/ art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 21 ust. 5 pkt 1 h miejscowego planu w związku z § 6 pkt 22 i § 9 ust. 5 pkt 7 planu poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska skarżącego, że projekt budowlany nie spełnia nakazu sanacji wnętrza kwartału z przeznaczeniem pod zieleń urządzoną z elementami małej architektury i tym samym niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest również niedopuszczalność zaprojektowania zabudowy wewnątrz kwartału bez uwzględnienia zieleni urządzonej z elementami małej architektury.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku braku miejscowego planu, zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Zgodność projektu budowlanego z tym planem, jako prawem miejscowym, jest zatem wymagalna i konieczna. Planowany budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługowo-handlowo-biurową znajduje się według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Zabłocie" (zwanego dalej mpzp), na terenie zabudowy mieszkaniowo-usługowej A8.MU (uchwała nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia mpzp - ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 559, poz. 3534 z 19 września 2006 r.). Plan obowiązuje od 20 października 2006 r. Wyrokiem (prawomocnym od 12 stycznia 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1336/09, została stwierdzona nieważność uchwały nr CXIII/1156/06 Rady Miasta Krakowa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia mpzp w zakresie obejmującym: § 5 ust. 4 pkt 7, § 65 ust. 1, 2, 3, ust. 4 pkt l lit. e, ust. 5 pkt 1, § 87 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret 3. Dotyczą one terenu usług publicznych — B15.UP Kampusu Krakowskiej Wyższej Szkoły i Międzynarodowego Centrum Młodzieży położonego w obszarze B. Odnośnie ilości i położenia miejsc parkingowych organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego nie wziął pod uwagę zapisu § 87 ust. 2 pkt 2 mpzp, który wprowadza obowiązek rezerwacji proporcjonalnej liczby miejsc parkingowych bez równoczesnego wymogu lokalizacji miejsc parkingowych w granicach terenu inwestycji, przy jednoczesnym dopuszczeniu obniżenia wskaźników w wyjątkowych wypadkach ograniczeń terenowych przy zabudowie plombowej. Nie zostało też wyjaśnione, w kontekście treści § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlaczego sposób urządzenia miejsc postojowych nie powinien być oceniany w pierwszej kolejności przez pryzmat obowiązującego mpzp, skoro przepis mówi o konieczności dostosowania liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - a teren inwestycji objęty jest mpzp. Organ I instancji zarzucając niezgodność z § 9 ust. 5 pkt 15 mpzp, nie wyjaśnił powodów, dla których zabudowa wnętrza działki częścią budynku przy ul. R. o wysokości nieprzekraczającej wysokości jego frontowej części (stanowiącej kontynuację wysokości budynku przy ul. R. oraz składową pierzei ulicy R.), w jego ocenie, jest dominantą wśród zabudowy sąsiedniej w części wnętrza kwartału powodującą naruszenie ustaleń mpzp dotyczących charakteru zabudowy. Jest to tym bardziej niejasne, gdy wziąć pod uwagę charakter zabudowy w przestrzeni śródmiejskiej, w której zlokalizowana jest inwestycja oraz fakt braku widoczności zabudowy wnętrza działki z ulicy. Stwierdzając naruszenie przez organ I instancji art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., organ II instancji wskazał na brak odniesienia się do kwestii podnoszonych przez skarżącego, tj. "S" Sp. z o.o., w zakresie dopuszczalności budowy budynku wewnątrz kwartału w granicy oraz w zakresie zaprojektowania zabudowy wewnątrz kwartału bez uwzględnienia zieleni urządzonej z elementami małej architektury. Nakaz utworzenia pierzei przy ul. R., zdaniem strony nie upoważnia do budowy w granicy w głębi działki-kwartału. Zaznaczyć także należy, iż wobec ewentualnej niejednoznaczności przepisów (szczególnie zawartych w mpzp) wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Wobec tego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "S’ Sp. z o.o. z siedzibą w W., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego
w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w związku z § 18 ust. 1 i ust. 2
rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny
budynki i ich usytuowanie w związku z § 87 ust. 2 pkt 2 mpzp przez przyjęcie, że
postanowienia mpzp mają wyłączać zastosowanie przepisów techniczno-
budowlanych w zakresie obowiązku położenia miejsc postojowych na terenie
inwestycji (na działce budowlanej), a z postanowień mpzp ma wynikać dopuszczalność rezerwacji miejsc postojowych poza terenem inwestycji lub poza
granicami działki;
2/ naruszenie przepisów prawa materialnego § 9 ust. 5 pkt 15 mpzp przez przyjęcie,
że zabudowa wnętrza kwartału budynkiem o wysokości przekraczającej wysokość
budynków sąsiednich położonych we wnętrzu kwartału (dodatkowo w granicy działki) nie była wystarczająca do stwierdzenia niedostosowania gabarytu budynku
do charakteru zabudowy i pominięcie w tym zakresie § 21 ust. 5 mpzp regulującego
zasady wkomponowania zabudowy w otoczenie;
3/ naruszenie przepisów postępowania art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej uchylenia i organ II instancji powinien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję;
4/ naruszenie przepisów postępowania art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne wywiedzenie z tych przepisów obowiązku interpretacji niejasnych przepisów (w szczególności postanowień mpzp) na korzyść inwestora, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny i pominięcie tym samym słusznego interesu innych stron postępowania oraz słusznego interesu innych obywateli w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wykładnia niejasnych przepisów powinna uwzględniać interesy wszystkich stron postępowania, a w szczególności słuszne interesy skarżącego w zakresie dopuszczalności zabudowy wnętrza kwartału w granicy (§ 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie). W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów, gdyż bezzasadnie przyjął po pierwsze pierwszeństwo postanowień mpzp względem przepisów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy art. 35 ust. 1 prawa budowlanego w sposób wyraźny wskazuje na obowiązek zachowania zgodności projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania działki lub terenu zarówno z ustaleniami mpzp jak i z przepisami techniczno-budowlanymi, po drugie niewłaściwie zinterpretował § 18 rozporządzenia wywodząc, że przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie w przypadku obowiązującego mpzp, a po trzecie niewłaściwie przyjął, że postanowienia mpzp dopuszczają położenie miejsc postojowych poza terenem inwestycji, a przez sposób urządzenia miejsc postojowych należy rozumieć również położenie miejsca postojowego, a nie wyłącznie jego sposób zabudowy (np. kostka brukowa, płyty ażurowe, parking zielony). Interpretacja postanowień mpzp wskazuje, że nie przewiduje on dopuszczalności zarezerwowania miejsc postojowych poza terenem inwestycji lub działki objętej inwestycją za wyjątkiem przewidzianym w § 87 ust. 2 pkt 3 mpzp polegającym na bilansowaniu miejsc parkingowych w ramach zadania inwestycyjnego obejmującego więcej niż jedną działkę lub teren. Brak w § 87 ust. 2 pkt 2 mpzp wyraźnego stwierdzenia (jak w pkt 1), że miejsca postojowe należy zarezerwować w granicach działki lub terenu inwestycji nie może być podstawą do przyjęcia, że miejsca postojowe mogą być zarezerwowane poza granicami działki lub terenem inwestycji. Takiej interpretacji przeczy bowiem drugie zdanie w pkt 2, w którym przewidziano obniżenie wskaźników przy zabudowie plombowej w wypadkach ograniczeń terenowych, a to postanowienie nie miałoby sensu, gdyby mpzp dopuszczał rezerwowanie miejsc postojowych poza terenem inwestycji lub poza granicami działki. Nie miałoby w tym przypadku również sensu dopuszczenie bilansowania miejsc parkingowych, o którym mowa w pkt 3. W ocenie skarżącego wbrew interpretacji organu II instancji mpzp nie dopuszcza rezerwacji miejsc postojowych poza terenem inwestycji lub poza granicami działki i tym samym nie można zarzucić wadliwości decyzji organu I instancji, który prawidłowo zastosował przepisy mpzp. Organ II instancji bezzasadnie przyjął, że planowanie zabudowy wnętrza kwartału budynkiem o wysokości przekraczającej wysokość budynków sąsiednich położonych we wnętrzu kwartału (dodatkowo w granicy działki) nie było wystarczające do stwierdzenia niedostosowania gabarytu budynku do charakteru zabudowy, gdyż pominął przy wykładni § 9 ust. 5 pkt 15 mpzp postanowienia § 21 ust. 5 mpzp regulującego zasady wkomponowania zabudowy w otoczenie. W ocenie skarżącego łączna interpretacja tych postanowień mpzp nie pozostawia wątpliwości, że niedostosowanie gabarytów planowanej zabudowy we wnętrzu kwartału do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich jest wystarczające do uznania takiej planowanej zabudowy za niezgodną z mpzp. Organ l instancji na str. 4 uzasadnienia in fine w sposób bardzo precyzyjny wskazał powody dla których planowana zabudowa wewnątrz kwartału nie jest zgodna z mpzp. i nie jest jasne, co organ l instancji miałby jeszcze dodatkowo wyjaśniać. W ocenie skarżącego nie było zatem podstaw do uchylenia decyzji organu l instancji, gdyż organ l instancji dokonał prawidłowej wykładni postanowień mpzp i dokonał właściwej ich subsumcji w kontekście planowanej zabudowy. W ocenie skarżącego organ II instancji w sposób oczywisty naruszył art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a., gdyż bezzasadne wywiódł z tych przepisów obowiązek interpretacji niejasnych przepisów (w szczególności postanowień mpzp) na korzyść inwestora, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny i pominął tym samym słuszny interes innych stron postępowania oraz słuszny interes innych obywateli.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazaną w uzasadnieniu podstawą uchylenia decyzji I-instancyjnej jest to, iż zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego nie wziął pod uwagę § 87 ust 2 zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestionując posiadanie przez inwestora wymaganych prawem miejsc postojowych przy ubieganiu się o decyzję o pozwolenie na budowę oraz nie wyjaśnił powodów dla których zabudowa wnętrza działki objętych wnioskiem o pozwolenia na budowę jest dominantą wśród zabudowy sąsiedniej. Decyzja ta w sposób oczywisty zarusza obowiązujące przepisy.
Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 K.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania, o jakiej mowa w art. 15 K.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564).
Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi więc wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). A zatem stwierdzić należy, iż odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy w żadnym razie nie jest przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – w tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie, tym bardzie nie można uznać za uzasadnione kasacyjne rozstrzygniecie organu II instancji motywowane tym zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił kwestii co do których organ odwoławczy ma inne zdanie (co można pośrednio wywnioskować z uzasadnienia skarżonej decyzji bo wprost organ takiego stanowiska nie wyraził). To organ odwoławczy ma obowiązek wyjaśnić kwestie istotne dla sprawy a które jego zdaniem nie zostały dość jasno ustalone przez organ I instancji. Jednakże i taka sytuacja w niniejsze sprawie nie zachodzi gdyż niejasności których "dopatruje" się organ odwoławczy dotyczą nie ustaleń stanu faktycznego ale interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który należy dokonać na potrzeby oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z zapisami planu. Zdaniem sądu to nie organ I instancji "nie wyjaśnił" tych kwestii, gdyż zajęte przez niego stanowisko jest jednoznaczne, ale organ odwoławczy "nie wyjaśnia" problemów które sygnalizuje. Rozstrzygnięcie takie w sposób rażący narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. i samodzielną podstawę do eliminacji takiej decyzji z obrotu prawnego, organ bowiem uchylił do ponownego rozpatrzenia decyzję pomimo braku ustawowych podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Sąd zwraca uwagę, iż organ odwoławczy nie jest jedynie organem rozpoznającym decyzję w trybie instancyjnym ograniczającym się jedynie do oceny skarżonej decyzji ale organem ponownie rozstrzygającym sprawę merytorycznie. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. II OSK 190/11 wprawdzie z zasady dwuinstancyjności wynika, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej, która była rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie następuje na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, chyba że zmiana przepisów zawiera przepisy intertemporalne (LEX nr 1219079).
Uchylając decyzję kasacyjną sąd nie zajmuje stanowiska w przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - gdyż byłoby to przedwczesne, wskazać jednakże należy, iż obowiązek zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dotyczy terenu inwestycji a nie innego terenu co do którego inwestor dysponuje jedynie prawem obligacyjnym. Kwestia miejsc parkingowych urządzanych dla nowych inwestycji regulowana jest w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. Nr 75, poz. 690 (dalej: rozporządzenie) który w § 18. 1 wskazuje, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. II OSK 1498/06, miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały. Podzielić należy pogląd wyrażony przez Wojewódzki sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 września 2013 r. II SA/Kr 515/13 w którym wskazano, iż wykładnia systemowa zacytowanego przepisu (§ 18 rozporządzenia), szczególnie zwrotu "zagospodarowując działkę budowlaną" prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przepisie tym mowa o działce budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja. Trudno bowiem przypuszczać aby przepisy Rozporządzenia miały dotyczyć terenu innego niż teren inwestycji. Ponadto wykładnia sformułowania "należy urządzić" prowadzi do wniosku, że miejsca te mają mieć charakter stały. Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestor zapewnił miejsca postojowe zawierając w tym celu na czas nieokreślony umowę najmu części nieruchomości, nie będącej terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu. Uwzględniając postanowienia kodeksu cywilnego należy wskazać, że umowa ta w każdej chwili może być wypowiedziana, a zatem nie można w tym wypadku mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych. Zorganizowanie miejsc postojowych w postaci wskazania parkingu zewnętrznego poza terenem inwestycji i będącej własnością innego podmiotu, z promesą zawarcia w przyszłości umowy na korzystanie z parkingu, oznacza bowiem w praktyce, iż miejsca te mogą nie zostać zorganizowane lub zostać w przyszłości zlikwidowane, a zatem nie można w tym wypadku mówić o trwałości urządzenia i zapewnienia miejsc postojowych. Podobnie orzekał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 września 2011 r. II SA/Kr 914/11 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. VII SA/Wa 124/08.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji oceni zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami Prawa budowlanego, mając jednak za uwadze powyższe wskazania tj. iż miejsca postojowe muszą być zlokalizowane na terenie inwestycji objętej wnioskiem a zapis planu który mówi o rezerwacji miejsc postojowych nie można interpretować inaczej niż rezerwacja na terenie inwestycji. Do oceny organu natomiast pozostaje kwestia czy liczba miejsc postojowych jakie na terenie inwestycji wskazał wnioskodawca jest odpowiednia w rozumieniu § 18 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej I Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.