II SA/Kr 959/04

II SA/Kr 959/04 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Grażyna Firek
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Grażyna Firek Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody z dnia 30 czerwca 2004 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł. ( sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda postanowieniem z dnia 30 czerwca 2004 r, znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. z 2003 r., Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] wydane z up. Prezydenta Miasta o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., na działce nr [...], obr. [...] K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r., znak [...] Prezydent Miasta odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów wyszczególnionych we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2004 r., takich jak: oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obliczeń konstrukcyjnych, uprawnień projektantów do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie, oświadczenia z dnia [...] marca 2004 r., projektu zagospodarowania działki z uwzględnieniem istniejących elementów betonowych połączonych trwale z gruntem i z usytuowaniem pojemników służących do gromadzenia nieczystości stałych oraz uwzględnienia w projekcie budowlanym § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w odniesieniu do bezpieczeństwa przeciwpożarowego dotyczącego ściany oddzielenia pożarowego.
Organ drugiej instancji wskazał, że zasadę udostępniania stronom postępowania akt nie objętych ochroną tajemnicy państwowej reguluje art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podniesiono, że z przekazanych przez organ pierwszej instancji akt sprawy wynika, iż skarżącemu udostępniono akta do przeglądania dotyczące prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, na działce o nr [...] obr. [...] K., przy ul. [...] w K. oraz sporządzenia z nich notatek i odpisów, czym wypełnione zostały dyspozycje art. 73 § 1 k.p.a. mówiącego, że w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Natomiast odmówiono wydania uwierzytelnionych odpisów akt, powołując się na art. 73 § 2 k.p.a., który stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.
Podkreślono w uzasadnieniu postanowienia, że organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie ocenił, że strona składająca wniosek o wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, nie wykazała uzasadnionego ważnego interesu w ich uzyskaniu. W treści zażalenia strona podała jako uzasadnienie posiadanie ważnego interesu obawę o wymianę lub uzupełnianie dokumentów zakwestionowanych i budzących wątpliwości zebranych w sprawie.
W ocenie organu drugiej instancji przypuszczenie, że akta mogą być sfałszowane i wobec tego kompletowanie przez stronę drugiego zestawu dokumentów w sprawie, jako zabezpieczenie przed ewentualnym fałszowaniem, nie stanowi dowodu posiadania interesu prawnego, jedynie hipotetyczne możliwe zaistnienie takich okoliczności.
Skargę na postanowienie Wojewody z dnia 30 czerwca 2004 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Skarżący podniósł, że przeglądając w dniu [...] kwietnia 2004 r. akta sprawy stwierdził, że budzą one poważne wątpliwości co do ich zawartości i nie powinny w tym stanie być podstawą do wydawania decyzji pozwolenia na budowę. Zaznaczył jednocześnie, że planowana inwestycja, tj. budowa domu jednorodzinnego na działce nr [...] ma bezpośredni wpływ na budynek mieszkalny posadowiony na działce [...], którego skarżący jest współwłaścicielem. Ponieważ obydwa budynki mają stykać się fundamentami, jak również ścianami szczytowymi, wszelkie błędy i odstępstwa od obowiązujących przepisów prawa będą miały destrukcyjny wpływ na istniejący budynek skarżącego aż po katastrofę budowlaną włącznie. Dlatego pewne dokumenty, tj.: obliczenia konstrukcyjne, uprawnienia budowlane i inne, powinny być w posiadaniu skarżącego, gdyż tego typu zabudowa tego wymaga.
Powołując się na wyrok NSA z 1992 roku, potwierdzający wymianę dokumentów po wydaniu decyzji, skarżący uznał, że ze względu na uzasadniony interes prawny ma obowiązek skorzystać z art. 73 § 2 k.p.a. i żądać uwierzytelnionych odpisów budzących wątpliwości a będących podstawą wydania decyzji.
Skarżący podniósł, że osoba prowadząca postępowanie nie kwestionowała początkowo ważnego interesu prawnego skarżącego, po czym powołując się na art. 74 § 2 k.p.a. odmówiła wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, o które skarżący prosił. Postanowienie odmowne skarżący uzyskał dopiero po interwencji u Wojewody. W uzasadnieniu powołano się na prawa autorskie i lakonicznie jednym zdaniem stwierdzono, że skarżący nie wykazał interesu prawnego. Nie odniesiono się w żaden sposób do przedstawionych argumentów, ani nie wzięto pod uwagę specyfiki zabudowy i bezpośredniego jej wpływu na budynek skarżącego.
W zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji skarżący wykazując - jak twierdzi - swój ważny interes prawny, przedstawił fakt wymiany dokumentów potwierdzony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewoda zbagatelizował oczywiste fakty i uznał, że jedynym celem skarżącego jest zrobienie drugiego zestawu dokumentów. Oczywiste fakty nazwał przypuszczeniami i hipotezą. W zupełnym oderwaniu od przedstawionych faktów ocenił, że nie skarżący nie posiada dowodów na posiadanie interesu prawnego. Tym samym w ocenie skarżącego został on pozbawiony możliwości posiadania dowodów w postaci uwierzytelnionych odpisów dokumentów, będących podstawą do obrony własnego interesu prawnego jako strony w dalszym postępowaniu administracyjnym. Skarżący uważa takie działanie za naruszenie przysługującego mu ustawowo prawa do ochrony własnego interesu prawnego.
W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Wojewody z dnia 30 czerwca 2004 r., znak: [...] o odmowie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., na działce nr [...], obr. [...] K.
Podkreślić także należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Z art. 73 k.p.a. wynika zasada względnej jawności akt sprawy administracyjnej oznaczającej, że stronie służy prawo przeglądania akt oraz sporządzania z nich odpisów i notatek w każdym stadium sprawy. Prawo do przeglądania akt i zapoznawania się z ich treścią nie zostało w żaden sposób ograniczone (poza przypadkami określonymi w art. 74), co oznacza, że strona może zapoznawać się z treścią wszystkich dokumentów, przeglądać mapy, plany, notatki, utrwalać wiadomości na własny użytek przez wykonywanie odpisów.
Od obowiązku organu umożliwienia wglądu do akt należy odróżnić prawo żądania przez stronę uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów (lub wydania takowych z akt sprawy). Uwierzytelnienie odpisu powoduje, że powstają w ten sposób nowe dokumenty. Z tego też powodu - w art. 73 § 2 k.p.a. - ustawodawca wprowadził ograniczenia w możliwości żądania przez stronę uwierzytelniania odpisów tylko do przypadków, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ - rozpatrując takie żądanie r dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczność prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony (tak m.in. NSA Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 3 czerwca 1997 r., l SA/Łd 302/96, LEX 29358, wyrok NSA z 29.03.2001 r., II SA 2580/00, Wokanda 2002/1/26). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że art. 73 § 2 k.p.a. nie odnosi się jedynie do sytuacji, kiedy stronie uwierzytelniony odpis lub kserokopia dokumentu niezbędny jest do wykorzystania w innym postępowaniu lub w celu przedłożenia go innemu organowi, albowiem tego rodzaju rozumienie "ważnego interesu" strony nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w brzmieniu powołanego przepisu. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych dokumentów, które mogą być wykorzystane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub też poza jej zakresem (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., l SA/Łd 770/96, niepubl., B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 332). Obowiązek udostępniania akt sprawy odnosi się przy tym wyłącznie do akt zgromadzonych w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej. Chodzi zatem o akta konkretnej sprawy administracyjnej, w której jako konkretny podmiot uczestniczy strona żądająca udostępnienia jej akt. Udostępnianie akt sprawy dotyczy wszystkich znajdujących się w aktach sprawy materiałów; akta sprawy nie mogą być zatem dzielone na części dostępne dla strony i na części dla niej niedostępne. Nie ma znaczenia również charakter znajdujących się w aktach materiałów (Komentarz do art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Żakamycze, 2005).
Wreszcie treść art. 73 § 2 wskazująca, że żądanie uwierzytelnienia odpisów lub wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów uzależnione jest od istnienia ważnego interesu strony nie daje podstaw do twierdzenia, że chodzi tu wyłącznie o interes prawny. Niezależnie od tego, że przepis ten nie posługuje się określeniem "interes prawny", to należy dodatkowo zwrócić uwagę, że wprawdzie ustawodawca chroni w przepisach k.p.a. przede wszystkim interes prawny określonych podmiotów, to nie oznacza to jednak, że pozbawia jakiejkolwiek ochrony interes faktyczny. Podmiot mający status strony postępowania administracyjnego nie jest pozbawiony ochrony interesu faktycznego, skoro k.p.a. chroni w postępowaniu administracyjnym interes faktyczny innych podmiotów. Ochrona interesu faktycznego - jakkolwiek bardzo ograniczona w porównaniu do interesu prawnego - znajduje swój wyraz w przepisach k.p.a. dotyczących np. uczestnictwa w rozprawie administracyjnej czy zagwarantowaniu udziału w postępowaniu podmiotom na prawach strony.
W kontekście powyższych uwag nie można podzielić stanowiska organów administracji, że wnioskodawca nie wykazał ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów wskazanych przez niego dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W istocie wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie zawiera wskazania powodów, które uzasadniałyby jego ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów, jednakże w takiej sytuacji na organie administracji ciążył obowiązek - wynikający z zasad ogólnych czuwania przez organy administracji nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), a także z art. 64 § 2 k.p.a. - wezwania skarżącego do uzupełnienia braków złożonego podania - poprzez wykazanie ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów - w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązku tego organ pierwszej instancji nie dopełnił. Dodać jednak należy, że w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji skarżący wskazał na swój interes w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów podnosząc, że odpisy te są mu potrzebne ze względu na "prawidłowy udział w postępowaniu i możliwość wykazania nieprawidłowości z nim związanych". Tak określony interes skarżącego w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów należy na gruncie tej konkretnej sprawy potraktować jako "ważny interes". Znajduje on bowiem uzasadnienie w stwierdzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 11 lutego 1992 .r., sygn. akt: SA/Kr/1684/91 nieprawidłowościach, jakich dopuściły się organy administracji w dotychczasowym postępowaniu, a polegających na dokonywaniu w toku postępowania zmian w aktach sprawy dokumentacji technicznej a także na niezgodnym z art. 72 k.p.a. wydawaniu z akt dokumentów i przyjmowania bez odpowiedniego protokołu, bądź stosownej adnotacji innych dokumentów albo podpisanych przez inną osobę. Wprawdzie co do zasady "ważny interes strony" w żądaniu wydania odpisów dokumentów nie może być uzasadniony subiektywnym uczuciem utraty zaufania do organu administracji, jednakże w warunkach niniejszej sprawy nieufność skarżącego do dotychczasowych działań organów administracji w niniejszej sprawie jest obiektywnie uzasadniona i w tym kontekście jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych dokumentów, które mogą być wykorzystane przez nią w danej sprawie administracyjnej.
Odmowa wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów ze względu na brak ważnego interesu strony była w tym stanie rzeczy nieuzasadniona. Należy podkreślić, że art. 73 § 2 k.p.a. daje podstawy do żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, a nie samych dokumentów, jak stwierdzono w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji.
Organy obydwu instancji w nieuprawniony sposób zawęziły interpretację zwrotu "ważny interes strony" w kontekście stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i argumentacji wnioskodawcy, czym naruszyły przepis art. 73 § 2 k.p.a. Naruszenie to w sposób bezpośredni zdeterminowało treść podjętego rozstrzygnięcia, a zatem miało wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).