II SA/Kr 957/23

II SA/Kr 957/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 145 par 1 pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. P. Spółka z.o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 7 czerwca 2023 r. nr KR.RUO.4700.1.2023 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie określenia opłaty stałej za pobór wód 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz B. P. Spółka z.o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z dnia 31 lipca 2015 r. udzielił Spółce B. – P. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości C. gmina L..
Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w informacji rocznej z dnia 20 stycznia 2022 r. ustalił Spółce B. P. za okres 1 stycznia 2022 r. – 31 grudnia 2022 r. opłatę stałą w wysokości 91 zł za pobór wód ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości C..
Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. nr KR.ZUO.2.4700.854.2022.TC określił B. P. Sp.z.o.o. opłatę stałą w wysokości 91 zł za pobór wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości C. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę Krakowskiego decyzją z dnia 31 lipca 2015 r.
Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. działając na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 2 i ust. 4, art. 414 ust. 1 pkt 2 i art. 418 ust. 1 ustawy Prawo wodne stwierdził wygaśnięcie z dniem 27 października 2022 r. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego spółce B. P. Sp.z.o.o. decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 31 lipca 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 2 oraz art. 418 ust. 1 ustawy Prawo wodne z chwilą zrzeczenia się uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym pozwolenie wygasa, a właściwy organ potwierdza jego wygaśnięcie w drodze decyzji. W niniejszej sprawie B. P. Sp.z.o.o. zwróciła się do organu z wnioskiem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wskazując na zaprzestanie poboru wód podziemnych ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości C. oraz sprzedaż nieruchomości na której znajduje się studnia. Decyzja stała się ostateczna z dniem 26 stycznia 2023 r.
Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr KR.ZUO.2.4700.854.2022.KB działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 K.p.a. wznowił zakończone ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 29 czerwca 2022 r. postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości C..
W uzasadnieniu organ zacytował treść art. 145 § 1 K.p.a. Następnie wskazał, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 29 czerwca 2022 r. wydana została w oparciu o pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 31 lipca 2015 r. Wobec tego należy stwierdzić, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która następnie została zmieniona tj. zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. jest to przesłanka do wznowienia postępowania.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł B. P. Spółka z.o.o. domagając się jego zmiany.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2023 r. nr KR.RUO.4700.1.2023 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 271 ust. 5a ustawy - Prawo wodne, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. W konsekwencji zaś dla ustalenia opłaty za usługi wodne istotne znaczenie ma treść pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia faktycznego korzystania z usług określonych w pozwoleniu jest natomiast prawnie obojętna dla rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty stałej. Przy ustalaniu opłaty za usługi wodne nie ma znaczenia okoliczność, że pozwolenie wodnoprawne wydane zostało nie tylko przed wejściem w życie przepisu art. 271 ust. 5a ustawy - Prawo wodne, ale także przed pod rządami poprzednio obowiązującego Prawa wodnego. W niniejszej sprawie istotne znaczenia ma fakt, że pozwolenie wodnoprawne, które uzyskał skarżący, pozostawało, w momencie ustalania opłaty za usługi wodne, według wiedzy organu l instancji w dalszym ciągu w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 545 ust. 7 ustawy - Prawo wodne pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 573 ustawy (z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne) zachowują moc. Zarzut strony odnośnie - naruszenie przepisu prawa procesowego tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy postanowienie zostało wydane w oparciu o decyzje nieważne z mocy prawa tj. skierowane do osoby nie będącej stroną należy uznać za chybiony.
Pozwolenie wodnoprawne udzielone Spółce B. P. Sp. z o.o. decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 31.07.2015 r., zawierało następujące zapisy w treści, cyt.:" VI. Pozwolenia wodnoprawnego wymienionego w ust. 1 udzielić na 10 lat tj. do dnia 31 lipca 2025 r.". Bezskuteczny upływ terminów określonych w art. 414 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo wodne skutkuje jedynie wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, lecz skutek ten nie obejmuje pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usługi wodnej, które w tym zakresie nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Niezrealizowanie przedsięwzięcia przez stronę oznacza, że adresat pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych, którym jest Spółka B. P. Sp. z o.o., nie ma możliwości korzystania z usług wodnych (do czego niezbędne jest wykonanie urządzenia wodnego), co skutkuje brakiem obowiązku ponoszenia opłaty zmiennej. Jednakże adresat pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z usług wodnych obowiązany jest na podstawie z art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne do ponoszenia opłaty stałej. Również sam fakt sprzedaży nieruchomości na której zlokalizowane jest ujęcie nie powoduje przejęcia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. W przedstawionej sytuacji nowy właściciel nieruchomości, o ile korzysta z usługi wodnej będzie zobowiązany do poniesienia opłaty zmiennej oraz opłaty podwyższonej w oparciu o zapisy art.280 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Natomiast podmiot, który legitymuje się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym będzie miał w obowiązku poniesienie opłaty stałej.
W dalszej części uzasadnienia wskazano, że organ l instancji wyraźnie wskazał w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2023 r., że podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wymaga najpierw wykazania, że decyzja, którą zamierza się uchylić, pozostawała w pewnym związku z określonym, innym rozstrzygnięciem. Więź ta wyraża się zarazem w sekwencji działań prawnych, podjętych przez organy administracji publicznej, polegającej na tym, że treść konkretnej decyzji zależy od innej decyzji lub innego orzeczenia, bez których nie mogłaby być wydana. Przepisy K.p.a. nie określają, jakimi wadami musi być dotknięte wcześniejsze orzeczenie, by stanowiło podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma wyłącznie fakt uchylenia bądź zmiany decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które zapadła decyzja. Przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. nie wprowadza wymogu, by orzeczenie uchylające lub zmieniające decyzję/orzeczenie było rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Z analizy akt sprawy wynika, że organ l instancji postąpił zgodnie z przepisami wznawiając postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2023 r. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 29 czerwca 2022 r.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły B. P. Spółka z.o.o. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie:
1/ art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego załatwienia sprawy w tym nie wyjaśnienia istotnych okoliczności a to, czy strona jest właścicielem działki, czy posiada chociażby potencjalną możliwości korzystania z poboru wód, czy strona nie zrzekła się przyznanych jej uprawnień;
2/ art. 139 K.p.a. poprzez wznowienie postępowania i wydanie decyzji na niekorzyść strony;
3/ art. 271 ust 5 prawa wodnego poprzez jego błędna wykładnie polegającą na braku subsumpcji niniejszego przepisu w realiach przedmiotowej sprawy, a w konsekwencji obciążanie strony opłatą stałą stała od dnia w którym pozwolenie stało się ostateczne pomimo jego wygaśnięcia na mocy wydanej przez Dyrektora ZZ w K. PGW WP w dniu 28 grudnia 2022 r. PGW decyzji, którą stwierdził wygaśnięcie z dniem 27 października 2022 r. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce B. P. Sp. z o.o. udzielonego decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 31.07.2015 r. z terminem ważności pozwolenia wodnoprawnego do dnia 31 lipca 2025 w sytuacji gdy strona nie składała odwołania od ww. decyzji;
3/ art. 149 § 2 K.p.a. polegające na tym, że organ dokonał oceny istnienia podstawy do wznowienia postępowania na etapie badania dopuszczalności wznowienia postępowania.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Sprawa ta rozpoznana została w trybie uproszczonym, a wynika to z postanowień art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym w trybie tym rozpoznaje się skargi, gdy ich przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Istota rozpoznawanej sprawy jest następująca i sprowadza się do tego, że Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem 27 października 2022 r. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego spółce B. P. Sp.z.o.o. W wyniku tego zostało wydane postanowienie tegoż organu z dnia 14 kwietnia 2023 r. gdzie organ działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 K.p.a. wznowił zakończone ostateczną decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z dnia 29 czerwca 2022 r. postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty stałej za pobór wód ze studni zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości C.. Zaskarżonym postanowieniem orzeczenie to zostało utrzymane w mocy.
Organy stwierdziły, że art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. stwierdzający, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postepowanie jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione daje postawy w przedmiotowej sprawie do wydania postanowienia o wznowieniu postepowania, a to wskutek orzeczenia (decyzji z dnia 28 grudnia 2022 r.) o stwierdzeniu wygaśnięcia z dniem 27 października 2022 r. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej spółce. W ocenie Sądu takie rozumowanie organów, a w jego wyniku podjęte rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności z literalną wykładnią powyższego przepisu proceduralnego.
Bez wątpienia stwierdzić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy postanowieniem), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Przesłanki wznowienia postępowania są określone w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia są ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i 145b K.p.a. Dodatkowe przesłanki mogą być wprowadzane tylko w drodze ustawowej.
Przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. czyli, że decyzja została wydana w oparciu o inna decyzję lub orzeczenia sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, dotyczy sytuacji, które zaszły po wydaniu decyzji. Nie powoduje ona jednak automatycznie wznowienia postępowania. Wzruszenie prejudykatu może być bowiem przyczyną wznowienia, pod warunkiem że miało charakter następczy i doszło do niego po zakończeniu sprawy decyzją ostateczną (T. Kiełkowski [w:] Komentarz, 2019c, s. 1007). Por. wyrok WSA w Gliwicach z 21.02.2018 r., IV SA/Gl 961/17, LEX nr 2458264: "W przypadku gdy postanowienie nie zostało następnie, lecz uprzednio uchylone, to taka sytuacja nie jest objęta zakresem przesłanki wznowieniowej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych w przypadku tej przesłanki nie ma znaczenia, jakimi wadami dotknięte było uchylone orzeczenie i jaki był jego charakter. W wyroku z dnia 21 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że przepisy K.p.a. nie określają, jakimi wadami musi być dotknięte wcześniejsze orzeczenie, by stanowiło podstawę do wznowienia postępowania. Rozstrzygające znaczenie ma wyłącznie fakt uchylenia bądź zmiany decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które zapadła decyzja. (...) Przepis art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. nie wprowadza wymogu, by orzeczenie uchylające lub zmieniające decyzję/orzeczenie było rozstrzygnięciem co do istoty sprawy" (vide wyrok NSA z 21.12.2020 r., II GSK 922/20).
Z powyższego jednoznacznie można wywnioskować, że aby organy mogły skorzystać z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. musi dojść do uchylenia lub zmiany decyzji bądź orzeczenia sądu. Przepis ten należy odczytywać zgodnie z jego brzmieniem i nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Ustawodawca zatem miał namyśli eliminację decyzji z obrotu prawnego w przypadku jej uchylenie lub zmiany. W przepisie tym nie ma mowy o instytucji jaką jest wygaśnięcie decyzji. Co więcej zaznaczyć należy, że uchylenie bądź zmiana orzeczenia następuje w przypadkach w których posiadają one jakieś wady prawne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r. stwierdził wygaśnięcie z dniem 27 października 2022 r. pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. W orzecznictwie jasno podkreśla się, że decyzja o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie fakt, że wygaśnięcie takie nastąpiło konstytutywnie w dniu złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się tego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym wygaśnięcie to nie następuje w przypadku jakiejkolwiek wady prawnej decyzji, organ nawet takiej przesłanki nie bada. Zatem błędne i bezpodstawne było wznawianie postępowania jedynie w oparciu o fakt, że doszło do wygaśnięcia wskazanej decyzji. Jeszcze raz z całą doniosłością podkreślić należy, że gdyby ustawodawca chciał, aby przesłanką wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. było wygaśnięcie decyzji to zostałaby ona wyraźnie ujęta w tym przepisie.
Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, że wypowiadające się w sprawie organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazania Sądu zawarte w niniejszym orzeczeniu. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.