II SA/Kr 956/10

II SA/Kr 956/10 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2010-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-08-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Niecikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Daniel
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 396/11 - Wyrok NSA z 2012-02-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skarg J.S. i P.S. na decyzję Wojewody [....] z dnia 26 maja 2010 r. nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżących J.S. i P.S. kwotę po 200 (dwieście) złotych dla każdego tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3.08.2009 r., (znak: [...]), Starosta [...] działając na podstawie art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. z 1998 roku Nr 133 , póz. 872 z późn.zm. - zwaną dalej ustawą) w związku z art.128 ust.1 art.129 ust. 1, art.130, 132 i 134 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami tj Dz.U. z 2004 nr 261 poz. 2603 z późn.zm- zwaną dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. S., o wypłacenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę powiatową w miejscowości L., Gmina [...], odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz P. S. za nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr "1" o pow. 0,0154 ha, zajęta pod drogę powiatową, w miejscowości L., Gmina [...]. W uzasadnieniu podniesiono co następuje.
zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy odszkodowanie ustalane jest i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną któremu przysługiwał tytuł własności do tej nieruchomości lub jej części najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r., złożony do Starosty [...] w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Wojewoda [...] prawomocną decyzją z dnia 20 lutego 2009 r. (znak: r [...]), stwierdził nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa
własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym L., Gmina [...], stanowiącej działkę nr "1" o pow. 0,0154 ha (wydzielonej z działki ewidencyjnej nr "2") objętej księgą wieczystą Kw Nr [...], zajętej pod fragment drogi powiatowej "[...]".
w dniu 31 grudnia 1998 roku właścicielem przedmiotowej nieruchomości była J. S. c. A. i G. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1972 r. Fakt ten potwierdza wpis w § 1 aktu notarialnego Nr rep. [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., z którego wynika, że właścicielką działki nr "2" stała się z mocy prawa na podstawie aktu własności ziemi J. S., z tym że dla wyżej wymienionej nieruchomości nie została założona księga wieczysta. Księga wieczysta dla działki nr "2" została założona po sporządzeniu aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 2000 r., którym to aktem J. S. podarowała działkę nr "2" P. S. s. B. i J.. Działka nr "2" została wpisana do Kw Nr NS [...] dopiero w dniu 31 maja 2000 r. po sporządzeniu umowy darowizny na rzecz wnioskodawcy.
uprawnionym do odszkodowania jest osoba, która była właścicielem nieruchomości na dzień 31.12.1998 roku, gdyż to ona utraciła własność zajętego pod drogę publiczną gruntu. A zatem, tylko na wniosek osoby będącej właścicielem nieruchomości na dzień 31.12.1998 r. może być ustalane i wypłacane odszkodowanie o którym mowa w art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Z uwagi na to, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożył Pan P. S., a więc osoba nie uprawniona do jego składania, należało orzec o odmowie ustalenia odszkodowania,
przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie zachodziła potrzeba dodatkowych wyjaśnień dotyczących ustalenia, czy P. S. nie działał jako pełnomocnik J. S.. Wniosek z dnia 30 grudnia 2005 r. nie budził w tym względzie żadnych wątpliwości, został złożony i podpisany tylko przez Pana P. S., a z jego treści nie wynikało, aby wnioskodawca działał w sprawie jako pełnomocnik.
Odwołanie P. S. nie zostało uwzględnione i Wojewoda [...] decyzją z dnia 26.05.2010 r., (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wywodząc w uzasadnienie, że:
- z przepisów art. 73 ust. 1 oraz art. 73 ust. 4 ustawy wynika, że stroną tego postępowania jest, z jednej strony, poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości zajętej pod drogę przed 1 stycznia 1999 r., a z drugiej, aktualny w momencie orzekania o ustaleniu odszkodowania jej właściciel tj. Skarb Państwa lub
jednostka samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy bowiem nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej,
* w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 201/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż "Według przepisu art. 73 ust. l ustawy z dnia 13.10.1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Ust. 4 art. 73 decyduje o tym, że odszkodowanie, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1.01.2001 r. do dnia 31.12.2005 r. po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Odszkodowanie
to jest ściśle związane z utratą prawa własności i stanowi rekompensatę za przejęte w tym trybie nieruchomości. Prawidłowe jest więc stanowisko orzekających organów, iż skoro nieruchomość stała się z mocy prawa własnością powiatu z dniem 1.01.1999 r., to uprawnionym
do odszkodowania jest właściciel nieruchomości na dzień 31.12.1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości. Tylko na jego wniosek może być ustalane i wypłacane odszkodowanie o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z 13.10.1998 r."
* odnośnie pojęcia "właściciela", zwrócić należy uwagę na być może pewien niefortunny kontekst, w jakim użyte zostało to określenie, bowiem w art. 73 ust. 4 ustawy jest mowa o składaniu wniosku przez właściciela w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Tymczasem w tym czasie właścicielem przedmiotowej nieruchomości był już z mocy prawa Powiat [...]. Stosując jednak reguły wykładni funkcjonalnej i systemowej nie powinno
ulegać wątpliwości, że wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania winna złożyć osoba, której w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności przejętej nieruchomości drogowej. Podniesiona wątpliwość interpretacyjna wskazuje jednak, że w toku wykładni tego przepisu nie
należy odwoływać się do reguł wykładni literalnej. Przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwych jednostek samorządu terytorialnego własności określonej kategorii nieruchomości następuje z mocy prawa - nie zaś aktu indywidualnego o charakterze konstytutywnym, za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - nie zaś na zasadach regulowanych przez prawo cywilne, na wniosek właściciela nieruchomości.
- negatywnie należy ocenić zarzuty naruszenia przez organ l instancji przepisów art. 7 i art. 77 kpa, art.. 9 kpa oraz zarzut, iż "organ winien był również dążyć do wyjaśnienia czy wnioskodawca P. S. działał jako pełnomocnik J. S.". Na uwagę w tym miejscu zasługuje bowiem pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1630/07, LEX nr 516072 zgodnie z którym "przepisy, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nakładają na organy administracji obowiązek wyjaśniania z urzędu istotnych okoliczności faktycznych. Nie można jednak na ich podstawie nakładać na organy administracji obowiązku badania okoliczności faktycznych, co do których w toku postępowania nie istnieją żadne wątpliwości", a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt l SA/Lu 177/08, LEX nr 510797 "każda informacja udzielana stronie w toku postępowania, powinna spełniać wymóg należytej i wyczerpującej. Jednak udzielanie stronie należytej i wyczerpującej informacji należy odróżnić od doradztwa prawnego w konkretnej sprawie, którego wykonywanie nie należy do obowiązków organu. Doradztwo zakłada wskazanie określonego sposobu postępowania w sprawie, w pewien sposób świadczy o zaangażowaniu (zainteresowaniu) w niej". Z kolei w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt l OSK 839/07, LEX nr 493223 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a wiec także i te, które w swej treści są jasne. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma."
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła J. S. i zarzucając:
I/ naruszenie prawa materialnego, a to :
art. 73 ust. 4 ustawy w zw. z art. 129, 130, 132 i 134 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż odszkodowanie ustalane jest i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, któremu przysługiwał tytuł własności do tej nieruchomości lub jej części najpóźniej w dniu 31.12.1998r.,
II / rażące naruszenie przepisów postępowania, a to:
- art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,
- art. 9. k.p.a. polegające na braku poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielanie im niezbędnych wyjaśnień.
III/ błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż P. S. nie jest osobą uprawnioną do składania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
- i w oparciu o te zarzuty wniosła o:
1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 03.08.2009 r. i zasądzenie stosownego odszkodowania, ewentualnie o:
2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej J. S..
W uzasadnieniu podniosła podobnie jak i w odwołaniu, iż właścicielem w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za działkę drogową która z mocy prawa z dniem przeszła na własność Skarbu Państwa lub gminy, jest także osoba, której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej w wyniku zawarcia umowy sprzedaży z poprzednim właścicielem nieruchomości, i w miejsce której Skarb Państwa lub gmina wpisały swój tytuł do nieruchomości. W konkluzji wywodzi, że właścicielem w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy, uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za działkę drogową, która z mocy prawa z dniem 1.01.1999r., przeszła na własność Skarbu Państwa lub gminy, jest także osoba, której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej w wyniku zawarcia umowy darowizny z poprzednim właścicielem nieruchomości, i w miejsce której gmina wpisała swój tytuł do nieruchomości.
Przywołała stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 11.01.2010 r. (sygn. akt l OPS 3/09) uzasadniające pogląd, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.
Tak jak i w odwołaniu podniosła, że po wniesieniu wniosku o przyznanie odszkodowania, organ winien był pouczyć stronę o wątpliwościach prawnych dotyczących zgłoszonego roszczenia. Obowiązek udzielenia takiego pouczenia wynika wprost z zasady ogólnej postępowania administracyjnego ustanowionej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na tę samą decyzję skargę złożył także P. S. ( sygn.akt II Sa/Kr 957/10) zarządzeniem z dnia 17.11.2010 r., połączono sprawę ze skargi P. S. ze sprawą niniejszą. Skarga P. S. jest identyczna jak skarga J. S..
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.
Skargi należy uznać za uzasadnione.
Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę powiatową.
Podstawą odmowy jest fakt, że z wnioskiem wystąpiła osoba nie będąca właścicielem zajętej nieruchomości w dniu 31.12.1998 r. Fakt ten jest niesporny bowiem z niekwestionowanego materiału dowodowego wynika, że z żądaniem wypłaty wystąpił w dniu 30.12.2005 r., P. S. - który jako właściciel tej nieruchomości ujawniony został w księgach wieczystych w dniu 31.05.2000 r., na podstawie umowy darowizny zdziałanej w formie aktu notarialnego z dnia 14.04.2000 r.
W sprawie więc jest niesporne, że w dniu 31.12.1998 r., właścicielem zajętej nieruchomości była J. S., że w dniu 14.04.2000 r., właścicielem nieruchomości został P. S., który w dniu 30.12.2005 r., wystąpił do organów o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Niesporne jest także, że decyzją z dnia 20.02.2009 r., Wojewoda stwierdził, że własność zajętej pod drogę nieruchomości przysługuje powiatowi [...].
Zacząć należy od tego, że wyrokiem z dnia 15.09.2009 r. (sygn.akt P 33/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 konstytucji.
Jak to powiedziano wyżej w sprawie niniejszej termin został zachowany bowiem wniosek złożony został w dniu 30.12.2005 r., tyle, że przez osobę nie będącą w dniu 31.12.1998 r., właścicielem zajętej pod drogę nieruchomości.
Rozważnie więc wymaga, czy skutecznie o ustalenie i wypłatę odszkodowania może domagać się osoba nie będąca jej właścicielem w dniu 31.12.1998 r. Kwestia osoby uprawnionej do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowym. Przywołany przez Wojewodę [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 201/08) rzeczywiście reprezentował pogląd, że według przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r., uprawnionym do odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości w dniu 31.12.1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości.
Sąd w składzie orzekającym odstępuje od tego poglądu i przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku 7 sędziów NSA z dnia 11.01.2010 r. (sygn.akt l OPS 3/09) w którym uzasadniono pogląd, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r., może być także osoba, która po dniu 31.12.1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31.12. 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.
Nie może budzić wątpliwości, że co do zasady podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która w dniu 1.01.1999 r. utraciła własność nieruchomości.
Nie może budzić wątpliwości, że tym występującym o odszkodowanie właścicielem nieruchomości mogą być także spadkobiercy właściciela z dnia 31.12.1998 r., w razie otwarcia spadku przed dniem 31.12.2005 r. i złożenia przez nich wniosku przed tą datą, gdyż nie ma żadnej normy prawnej w obowiązującym systemie prawa, która wykluczałaby prawo do odszkodowania (art. 73 ust. 1), czy prawo do żądania jego ustalenia i wypłacenia (art. 73 ust. 4 zdanie ostatnie) z masy spadkowej.
Już choćby co dopiero poniesiona okoliczność wskazuje, że treść art. 73 ust. 4 nie jest tak jednoznaczna jak wskazywałaby jego gramatyczna wykładnia. Zwrócić trzeba uwagę, że żaden przepis prawa nie wykluczał obrotu nieruchomościami dla których prowadzone były księgi wieczyste i prawo Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego nie było ujawnione. Można wręcz spotkać przypadki, że zainteresowany domagał się wszczęcia postępowania o przejęcie na własność właściwego podmiotu części nieruchomości zajętej pod drogę - który to podmiot licząc się z koniecznością zapłaty odszkodowania odwlekał wydanie decyzji opartej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy. Nieruchomości takie stawały się przedmiotem obrotu i tak jak w niniejszym przypadku nie stwierdzono nieważności czynności prawnej na podstawie której następowała zmiana właściciela. Nie ma więc, żadnych podstaw aby tego rodzaju właścicieli pozbawić prawa wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania. Pozbawienie osób ujawnionych w księgach wieczystych prawa żądania wypłaty odszkodowania prowadziłoby do naruszenia instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych wszak dokonany przez nich obrót opierał się o treść księgi wieczystej. Instytucja przejęcia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest w istocie wywłaszczeniem a jeżeli tak to przy wykładni nie można pominąć konstytucyjnej zasady, że za odjęcie własności należy się słuszne odszkodowanie.
Ponownie więc rozpoznając sprawę orzekające organy wezmą pod uwagę wyżej zaprezentowany pogląd.
Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "a" i "c" oraz art.135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.