II SA/Kr 955/24

II SA/Kr 955/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art 234
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , art 77 par 1 , art 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit c w zw z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 14 maja 2024 r., znak SKO-PW-4171-18/24 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz M. Z. kwotę 797,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy M. D. decyzją z 8 lutego 2024 r. znak GKOŚRiL.6331.06.2023, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej na wniosek z 8 maja 2023 r. właścicieli dz. nr ew. [...] w miejscowości R. N. 6, w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie, która została wykonana w ostatnim roku na dz. nr ew. [...] i polega na betonowaniu części podłoża tej działki, co w ocenie wnioskodawców przyczynia się do zalewania drogi dz. nr ew. [...] oraz nieruchomości dz. nr ew[...] i powoduje szkody na ww. nieruchomościach – nakazał właścicielowi dz. nr ew. [...], [...], [...] w miejscowości R. N. [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich poprzez wykonanie i utrzymanie rowu umocnionego betonowym korytkiem na dz. nr ew. [...]. Rów zostanie wykonany na dz. nr ew. [...] wzdłuż murku ogrodzeniowego, równolegle do granicy z dz. nr ew. [...] na długości 20 metrów do granicy z drogą dojazdową dz. nr ew. [...]. Rów powinien posiadać spadek 3% w kierunku drogi dz. nr ew. [...] i odprowadzać wodę do studni chłonnej o głębokości 2 metrów i średnicy 1 metra. Studnia chłonna powinna być zlokalizowana przy granicy dz. nr ew. [...] i drogi dz. nr ew. [...] zapewniając rozprowadzenie wody w gruncie. Termin wykonania obowiązku: 30 dni od uprawomocnienia się przedmiotowej decyzji.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.), dalej "P.w.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że postępowanie zostało wszczęte na wniosek właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka [...] przylegającej do dz. [...]. Strony inicjując owe postępowanie podniosły, że wskutek położenia na części nieruchomości dz. [...] utwardzenia terenu w 2022 roku, doszło do zmiany stanu wód w najbliższej okolicy, a wskutek wzmożonego napływu wód roztopowych i opadowych dochodzić ma na działkach wnioskodawców do szkód. Wskazali oni ponadto, że z położonej wyżej dz. [...] są ciągle zalewani wodami roztopowymi, opadowymi oraz nieczystościami związanymi z działalnością tartaku (przepalone oleje, wyciekające paliwo). Na położonej niżej działce [...] zalewane są zabudowania mieszkalne, gospodarcze, podwórko, garaż. Do zalewania dochodzi również od strony drogi dz. [...]. Podnieśli, że powyższe potwierdza dokumentacja zdjęciowa dostarczona 8 maja 2023 r.
Dalej organ I instancji opisał stan prawny sprawy i wyjaśnił treść stosowanych przepisów. Opisując stan poprzedni i stan faktyczny na gruncie, bazując przede wszystkim na opinii głównej i opinii uzupełniającej biegłego oraz przeprowadzonych oględzinach 15 czerwca 2023 r. Wójt wskazał, że znaczna część działek [...], [...] i [...] jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi, przemysłowymi, kostką granitową i płytami betonowymi. Wody opadowe z obiektów odprowadzane są do kanalizacji opadowej ze studnią zanikową. Obszar działki [...] to plac postojowy, magazynowy i manewrowy. Utwardzona powierzchnia ww. działki wylanym betonem to obszar o wymiarach 11,46 m x 14,65 m i obszar o wymiarach 3,75 m x 3 m. Działka [...] graniczy z dz. [...] ogrodzeniem wykonanym z blachy falistej na konstrukcji metalowej, na betonowej podmurówce, wykonanej wzdłuż granicy nieruchomości.
Przedstawiciele organu w trakcie oględzin zaobserwowali ślady po naniesionych trocinach, osadach na ogrodzeniu z blachy, co w ocenie organu może potwierdzać zarzut przelewania się nieczystości przez ogrodzenie.
Betonowe podłoże ściśle przylega do granicy. Od strony dz. [...] wstawione są 4 korytka o łącznej długości 3 m powyżej betonowej powierzchni, służące odprowadzeniu wody w kierunku działki drogowej [...], ale w ocenie organu nie stanowi to zabezpieczenia przed zalewaniem sąsiedniej działki. Istniejący rów utworzony z korytek jest zbyt krótki i jest powyżej betonowej powierzchni, nie zapewnia przechwycenia wód opadowych i ich odprowadzenia w kierunku drogi. Może to powodować w ocenie organu szkody na dz. [...] i na nieruchomości wnioskodawców nr [...] poprzez zalewanie, nanoszenie trocin, osadów, zamakanie i zamulanie gruntu.
Właściciel dz. [...] nie zgodził się z powyższymi stwierdzeniami i przedłożył zarzuty do opinii i opinii uzupełniającej, żądając podjęcia dalszych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego i powołania nowego biegłego.
Zdaniem organu kolejne uwagi i zastrzeżenia właściciela dz. [...] nie wniosły istotnych, nowych okoliczności, a stanowią jedynie polemikę mającą na celu zdyskredytować biegłego, jego wiedzę i opinie.
Podsumowując Wójt stwierdził, że trwałe i szczelne wybetonowanie działki zasadniczo wpływa na zmianę naturalnych warunków spływu wód opadowych oraz ich retencji. Całość betonowego placu jest nachylona w kierunku dz. [...] ze spadkiem 2-5%.
W ślad za opinią biegłego organ I instancji stwierdził, że wykonane betonowanie placu do samego muru oporowego z nachyleniem w kierunku działki [...] zostało zrealizowane bez wykonania zabezpieczenia przed bezpośrednim spływem wód. Tym samym został zmieniony charakter i sposób spływu wody z obszaru działki [...] na obszar działki [...]
Uwzględniając, że wykonanie i ewentualna likwidacja betonowej nawierzchni jest kosztowne i uciążliwe, organ stwierdził konieczność zaprojektowania i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich spowodowanych przez zwiększony napływ wód opadowych i roztopowych, poprzez wykonanie i utrzymanie opisanego na wstępie rowu odpływowego (...).
Od opisanej na wstępie decyzji Wójta Gminy M. D. z 8 lutego 2024 r. odwołanie wniósł M. Z. (właściciel działki [...]), zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to:
- art. 24 § 1 pkt. 1, 2 i 3 w zw. z art. 84 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej "K.p.a.", poprzez niezbadanie i nie odniesienie się w decyzji do zarzutu podnoszonego przez skarżącego, a to możliwości wystąpienia przesłanki wyłączenia biegłego,
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędną ocenę całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza sluszny interes odwołującego,
2. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 243 ust. 3 P.w., skutkującą wydaniem decyzji bez bezspornego ustalenia, że przed wykonaniem instalacji przez odwołującego, sytuacja związana z napływem wody była korzystniejsza na sąsiednich nieruchomościach i bez stwierdzenia szkody na działkach przylegających do działki odwołującego.
W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub umorzenie postępowania. Ponadto na podstawie art. 75 § 1 K.p.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów załączonych do odwołania.
W uzasadnieniu odwołania podniósł m.in., że powołany w sprawie biegły nosi nazwisko zbieżne z nazwiskiem jednej ze stron postępowania, co budzi uzasadnione przypuszczenie, że biegły jest krewnym strony, co po myśli przytoczonych wyżej przepisów powinno wykluczać go z udziału w sprawie, zaś organ I instancji wiedząc o tejże okoliczności zignorował ją.
W dalszej części uzasadnienia odwołania wnoszący je podniósł, że w sprawie organ ustalił kluczową okoliczność zmiany stanu wód, poprzez położenie betonu na działce odwołującego w oparciu o opinię biegłego, która jest niepełna, wewnętrznie sprzeczna i nieprzydatna do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Zdaniem skarżącego biegły w dniu oględzin wyraźnie stwierdził, że nie stwierdzono jednoznacznych śladów potwierdzających spływ wody z obszaru działki nr [...]. Zatem wystąpienie szkody na działce [...] nie zostało w ogóle wykazane, a jest podstawową przesłanką wydania takiej decyzji.
Skarżący podniósł, że do zalewania wszystkich działek w okolicy dochodzi od dawna, czego powodem są ulewne, nawalne deszcze i ukształtowanie terenu.
Ponadto jego zdaniem biegły nie uwzględnił w opinii kwestii związanej z konsekwencjami dla sąsiednich nieruchomości, jakie wywoła wytyczenie rowu odpływowego i studzienki o wymiarach wskazanych w opinii. Podkreślił, że za zabezpieczenia przed powodziami odpowiada Gmina, a nie on.
W dalszej części uzasadnienia odwołania wnoszący je podniósł, że organ I instancji pominął również wnioski wynikające z wyników kontroli przeprowadzonej z jego inicjatywy przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w dniach od 12 czerwca do 18 lipca 2023 roku na nieruchomości odwołującego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 14 maja 2024 r. znak SKO-PW-4171-18/24, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy opisaną na wstępie decyzję Wójta Gminy M. D. z 8 lutego 2024 r.
W ocenie SKO organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe i dokonał właściwej oceny zebranego materiału dowodowego. Organ odwoławczy powtórzył i podzielił ustalenia i wnioski poczynione przez Wójta w uzasadnieniu decyzji I instancji. Kolegium wskazało też, że zmiana charakteru spływu jest bezpośrednio związana z drastyczną zmianą współczynnika spływu, jaki wykazuje powierzchnia betonowa w stosunku do naturalnej powierzchni, jak również utwardzonej w obejściu gospodarczym. Zmiana współczynnika spływu i opóźnienia spływu przekłada się bezpośrednio na zmianę natężenia spływu wód opadowych z terenu działki [...], co jest bezpośrednią przyczyną zalewania działki [...]
Organ II instancji uznał opinie sporządzone w sprawie przez biegłego za kompletne, spójne i wyjaśniające kluczowe dla sprawy kwestie wymagające posiadania wiedzy specjalistycznej. W ocenie organu odwoławczego, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że położenie betonu na działce skarżącego spowodowało zmianę stanu wód, niekorzystnie wpływającą na sąsiednie grunty. Urządzenia znajdujące się dotąd na działce skarżącego nie zapewniają należytej ochrony przed zwiększonym napływem wody z jego nieruchomości, w związku z czym, wobec spełnienia przesłanki z art. 243 ust. 3 P.w. Kolegium orzekło, że konieczne jest wykonanie dodatkowych instalacji odprowadzających nadmiar wody z nieruchomości skarżącego w sposób, jaki zalecił to organ I instancji.
Nadto odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia okoliczności wyłączenia biegłego, Kolegium uznało powyższy zarzut za nieuzasadniony. Kolegium wyjaśniło, że pismem z 24 kwietnia 2024 r. zwróciło się do biegłego W. F., sporządzającego opinie w sprawie, o odniesienie się do tej okoliczności. W odpowiedzi na wezwanie Kolegium biegły W. F. przesłał oświadczenie, z którego wynika, że zarówno T. F., jak i W. F. (strony w postepowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji) są dla niego osobami całkowicie obcymi i nie istnieje pomiędzy nimi jakiekolwiek pokrewieństwo i powinowactwo.
Końcowo Kolegium stwierdziło, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, strony były zawiadamiane o terminie przeprowadzenia dowodów, a przed wydaniem decyzji pouczone o prawie zapoznania się z całością materiału dowodowego i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 14 maja 2024 r. znak SKO-PW-4171-18/24, M. Z. (właściciel działki [...]), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W treści skargi podniósł zarzuty naruszenia:
- przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędną ocenę całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes skarżącego;
- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 234 ust. 3 P.w. skutkującą wydaniem decyzji, pomimo braku występowania szkody na działkach przylegających do działki skarżącego (sąsiednich, w tym wnioskodawcy) i bez ustalenia, że przed wykonaniem instalacji przez skarżącego, sytuacja związana z napływem wody była korzystniejsza na sąsiednich nieruchomościach (bez ustalenia czy wykonane przez skarżącego prace wpłynęły na ilość wód spływających na działki sąsiednie w sytuacji systematycznego, od lat zalewania wszystkich działek w okolicy podczas ulewnych opadów, ze względu na ukształtowanie terenu).
Podnosząc wymienione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W szczegółowym uzasadnieniu zarzutów przedmiotowej skargi powtórzono argumentację zawartą w zarzutach do opinii i odwołaniu. Wskazano m.in., że organ II instancji przyjął niezgodną ze stanem faktycznym tezę o spowodowaniu zmiany stanu wód, poprzez położenie betonu na działce skarżącego, bez ustalenia, że wykonanie tej instalacji spowodowało realną szkodę na nieruchomościach sąsiednich, co zgodnie z orzecznictwem jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ uprawnienia wynikającego z art. 234 ust. 3 P.w.
Nadto w ocenie skarżącego kluczowa okoliczność zmiany stanu wód, poprzez położenie betonu na stanowiącej jego własność działce, została ustalona przez organ I instancji, co potwierdziło następnie w skarżonej decyzji SKO, w oparciu o opinię biegłego, która jest niepełna, wewnętrznie sprzeczna i nieprzydatna do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy.
Zdaniem skarżącego biegły nie wyjaśnił w żaden sposób na czym oparł tezę, że to właśnie utwardzenie należącej do skarżącego nieruchomości - działki [...] powoduje zmianę stosunków wodnych i zwiększony napływ wody na sąsiednie nieruchomości. Wobec tego, w ocenie skarżącego zaskarżona decyzja została wydana przez organy obu instancji zupełnie dowolnie i arbitralnie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.
W ocenie skarżącego organy obu instancji przyjęły bezkrytycznie ten fakt w sposób dowolny ustalony przez biegłego, ignorując podnoszone przez skarżącego okoliczności, że do zalań dochodziło już o wiele wcześniej, przed częściowym utwardzeniem działki skarżącego, a ich przyczyną były ulewne, nawalne deszcze i ukształtowanie terenu. Również nieruchomość skarżącego była wielokrotnie podtapiana przez wodę spływającą z działek sąsiednich, drogi wewnętrznej i publicznej.
Nadto skarżący wskazał, że podniesione przez niego zarzuty potwierdzają również wnioski wynikające z wyników kontroli przeprowadzonej z jego inicjatywy przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w dniach od 12 czerwca do 18 lipca 2023 roku na nieruchomości skarżącego w R. N. [...], gdzie prowadzi on działalność gospodarczą pod firmą F.P.H.U "Z. " M. Z. R. N. , której wyniki nie potwierdziły występowania zgłaszanego przez wnioskodawców zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi lub olejem oraz wykazały stosowanie właściwych zabezpieczeń przez skarżącego. Negatywna weryfikacja zarzutów wnioskodawców w tym zakresie podważa zdaniem skarżącego również wiarygodność innych ich twierdzeń. Okoliczności powyższych również zdaniem skarżącego nie wzięły pod uwagę organy obu instancji.
Oprócz tego skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie zbadały możliwych negatywnych konsekwencji dla sąsiednich nieruchomości, jakie pociąga za sobą wytyczenie rowu i studzienki o wymiarach wskazanych przez biegłego. W ocenie skarżącego (potwierdzonej rozmowami ze specjalistami) rozwiązanie takie nie jest możliwe, studzienka taka jest nie wystarczająca i nie pomieści nadmiaru spływającej wody w razie obfitych opadów (spływającej od lat na skutek ukształtowania terenu), które na skutek zaskarżonej decyzji ukierunkowane zostaną w określonym kierunku, w konsekwencji dojdzie np. do zalania drogi wewnętrznej, za powstanie których szkód będzie odpowiadał skarżący jako właściciel gruntu i wykonawca rowu oraz studzienki. Biegłemu były demonstrowane zdjęcia i filmik obrazujące przepływ wody na działkę skarżącego z pobliskich działek, ilość tej wody, jednak nie odniósł się on do tego materiału w opinii.
Skarżący powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych podnosząc, że w sprawach o naruszenie stosunków wodnych, prowadzonych na zasadzie art. 234 ust. 3 P.w., zasadnicze znaczenie ma również kolejność badania powołanych tam przesłanek, bowiem bez uprzedniego stwierdzenia wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, nie jest co do zasady ani celowe ani zasadne, ustalanie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie. Brak szkody determinuje zatem rozstrzygniecie całej sprawy, gdyż w sytuacji, gdy nie zostaje ustalone zaistnienie szkody na działce spowodowanej wodami spływającymi z działek i ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby taka szkoda miała miejsce, to nakazywanie ustalania wcześniejszych stanów wód na tych działkach i czy doszło do zmian tych stanów, jest nieuzasadnione, a przynajmniej stanowczo przedwczesne.
Skarżący dodatkowo podniósł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego można co najwyżej wysnuć wniosek, iż nastąpił zwiększony napływ wody z nieruchomości skarżącego (i tak już spływającej), co jest niewystarczające do wydania decyzji orzekającej sporny nakaz.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, co skutkowało uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, choć Sąd jedynie w części podzielił zawartą w skardze argumentację i zarzuty skargi. Uwzględnienie skargi okazało się konieczne z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Będąca przedmiotem skargi decyzja dotyczy nakazania skarżącemu – właścicielowi działki [...] - wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, w związku ze zmianą kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, na podstawie art. 234 ust. 3 P.w.
Zgodnie z art. 234 ust. 1 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3). Zgodnie z art. 234 ust. 4, nakaz o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (ust. 5).
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że dla wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. konieczne jest wykazanie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, tzn. czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą na nieruchomości sąsiedniej istnieje związek przyczynowo-skutkowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 marca 2019 r., sygn. II SA/Rz 192/19 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia przywołanych wyżej przepisów nie ma natomiast znaczenia rozmiar powstałej szkody. Ustawodawca nie uzależnia bowiem skutku od rozmiaru szkody, lecz w ogóle od jej zaistnienia, w związku z czym nie ma potrzeby jej szacowania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Bd 438/11, LEX nr 950530).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że orzekanie nakazów na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to konkretne stwierdzenie jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku lub natężenia odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to na czym polegała zmiana stanu wody, wreszcie, co najbardziej istotne w sprawie niniejszej, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dopiero poprawnie ustalona podstawa faktyczna może stanowić podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i w konsekwencji do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 maja 2008 r., sygn. II OSK 613/07).
Trzeba mieć na uwadze, że sprawy z zakresu naruszenia stosunków wodnych dotyczą najczęściej skomplikowanej problematyki, wymagającej wiadomości specjalnych, przeważnie z geologii, hydrologii, czy melioracji. Z tego względu w sprawach tego typu, biorąc też pod uwagę odmienną ocenę istotnych okoliczności sprawy dokonywaną przez strony w niniejszej sprawie, znaczną intensywność sporu i przeciwstawne stanowiska właścicieli sąsiednich nieruchomości, absolutnie kluczowym dowodem jest rzetelna, spójna i logiczna opinia odpowiedniego biegłego.
Tymczasem sporządzona w niniejszej sprawie opinia biegłego W. F. z sierpnia 2023 r., powołanego przez organ I instancji postanowieniem z 22 czerwca 2023 r., budzi zasadnicze wątpliwości.
W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z naruszeniem art. 80 K.p.a., a w konsekwencji błędnie, a co najmniej przedwcześnie zastosowały art. 234 ust. 3 P.w. Kluczowe w przedmiotowej sprawie okazało się rozumienie przesłanki szkodliwego wpływu, co do której w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym dla wydania decyzji nakazowej wymagane jest wykazanie rzeczywistego, a nie czysto hipotetycznego szkodliwego oddziaływania zmiany stosunków wodnych (por. np. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 911/21).
Sąd wskazuje przy tym, że o szkodliwym wpływie można mówić zarówno w sytuacji, w której negatywne skutki zmiany stanu wody na gruncie ujawniły się na dzień orzekania, jak i w sytuacji, w której skutki tej zmiany ujawnią się z wysokim prawdopodobieństwem, w dających się określić warunkach.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie najistotniejszym dowodem w sprawie były sporządzona na zlecenie organu I instancji opinia i opinia uzupełniająca biegłego geologa mgr inż. W. F. (zbieżność nazwisk z wnioskodawcą przypadkowa, co oświadczył biegły – pisemne oświadczenie w aktach administracyjnych) w zakresie dokumentowania zasobów wód podziemnych i rozpoznania warunków hydrogeologicznych.
W okolicznościach niniejszej sprawy, jeżeli chodzi o jedną z niezbędnych przesłanek do orzeczenia nakazu wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, to jest stwierdzenie szkody na działce [...]; w opinii tej wskazano i powtórzono w opinii uzupełniającej, że: "Potwierdzają to przedstawione w teflonie komórkowym zdjęcia wykonane w trakcie intensywnych opadów deszczu wskazujące na gwałtowny spływ wód opadowych na działkę nr [...] z obszaru działki nr [...], które doprowadziły do zalania drogi dojazdowej i budynku gospodarczego".
Odnośnie braku stwierdzenia szkód w dniu oględzin biegły podniósł, że: "Trudno aby w dniu oględzin biegłego mogły występować bezpośrednio szkody, gdyż zazwyczaj upłynął znaczy okres czasu skutecznie zacierając rozmiar występujących szkód na gruncie lub budynkach (...) Jak wykazano powyżej wystąpienie szkody na skutek utwardzenia działki nr [...] na działce [...] zostało w sposób jednoznaczny ustalone wykazane i udowodnione (...) Szkoda została udowodniona jednoznacznie (...). Na zdjęciach i filmie występuje przelewanie się wody ponad murek ogrodzeniowy, która wdziera się przez drogę dojazdową do zabudowań gospodarczych na działce nr [...]. Murek ogrodzeniowy z zamontowaną blachą jest niepowtarzalny i nie można go pomylić z innym obiektem".
Odnosząc się do powyższych ustaleń biegłego, przyjętych bezkrytycznie przez organy obu instancji, Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że biegły swoje konkluzje oparł w znacznej mierze na, jak to wskazuje, filmie i zdjęciach z telefonu komórkowego.
Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 133 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w aktach sprawy nie zalega żaden materiał filmowy.
Z kolei domyślając się, o które zdjęcia może chodzić biegłemu, Sąd wskazuje, że jedynymi fotografiami, jakie znajdują się w materiale dowodowym, poza dwiema wklejonymi do opinii biegłego, jest szereg nieopisanych w najmniejszym nawet stopniu zdjęć (ani co do czasu ani miejsca ich wykonania oraz osoby je wykonującej), dołączonych do wniosku właścicieli działki [...] Miejsc widniejących na tych zdjęciach, wbrew stanowisku biegłego, który wszak był na miejscu w terenie (w przeciwieństwie do np. pracowników organu II instancji czy Sądu), nie sposób umiejscowić konkretnie w obszarze objętym postępowaniem. Nie wiadomo, co na nich jest.
Niektóre z tych zdjęć obrazują jakieś ogrodzenie z blachy falistej (w słoneczny dzień), nieznaczne strumienie wody cieknące po bliżej nieokreślonej drodze wewnętrznej, czy wreszcie nieopisany co do miejsca występowania znaczny strumień wody cieknący spod blachy oraz kałuże na posesji – prawdopodobnie - wnioskodawców, w pobliżu zabudowań gospodarczych – jednakże są to tylko domysły Sądu.
Wskazany wyżej materiał dowodowy, w powiązaniu z ogólnikowym opisem zawartym w opinii, a zwłaszcza w opinii uzupełniającej, sporządzonej przecież w odpowiedzi m.in. na zarzuty niewystarczającego ustalenia szkody, należy uznać za dalece niedostateczny do stwierdzenia przesłanki szkodliwego odziaływania na grunt sąsiedni w rozumieniu art. 234 P.w. Co najmniej przedwczesne i pochopne ustalenia i wnioski biegłego bezrefleksyjnie zaakceptowały organy obu instancji.
Należy podkreślić, że jedyna w aktach sprawy mapa zawierająca poziomice, to załączona do opinii biegłego mapa topograficzna w małej skali (1:5000), która jedynie w bardzo ogólny sposób ukształtowanie łagodnego zbocza w dolinie rzeki R. . W opinii brak jest typowo w takich okolicznościach zamieszczanych map lub szkiców sytuacyjnych z wyrysowanymi kierunkami spływu wód lub uwidocznieniem rzędnych terenu.
Zatem ani biegły ani organy w sprawie nie przeanalizowali szczegółowo kierunków i natężenia spływu wód przed i po wybetonowaniu części działki [...] w ujęciu graficznym.
Powyższe ma dodatkowe znaczenie ze względu na nietypowy przebieg granicy pomiędzy oboma działkami. Mianowicie, przy ogólnym spadku terenu w okolicy mniej więcej z północy na południe, granica między działkami [...] i [...] przebiega równoleżnikowo - ze wschodu na zachód, z prostopadłym uskokiem o kierunku zbliżonym do południkowego. Co dodatkowo istotne, z niektórych zdjęć, wbrew stanowisku biegłego dotyczącego unikalności ogrodzenia, przy którym zalecił wykonanie urządzenia, wynika, że również na ww. uskoku granicy istnieje ogrodzenie z blachy falistej.
Sąd zaznacza przy tym, że ogólne ustalenia i wnioski biegłego, w zakresie samej zmiany stanu wody na gruncie poprzez utwardzenie powierzchni działki [...] wylanym betonem na obszarach o wymiarach 11,46 m x 14,65 m i 3,75 m x 3 m ściśle przylegających do granicy niżej położonej działki [...], o nachyleniu 2-5% w stroną ww. działki sąsiedniej, należy ocenić jako umotywowane, spójne i zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym (ww. działki położone są na łagodnym zboczu, opadającym co do zasady z północy na południe). Niemniej jednak, nawet w przypadku wykazania zaistnienia szkody na działce [...], aby wykazać związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy ww. niewątpliwą zmianą charakteru i sposobu spływu wody z obszaru działki [...] na obszar działki [...] w postaci trwałego i szczelnego wybetonowania działki zasadniczo wpływającego na zmianę naturalnych warunków spływu wód opadowych oraz ich retencji, zrealizowanego bez wykonania zabezpieczenia przed bezpośrednim spływem powierzchniowym wód opadowych i roztopowych, a taką udokumentowaną szkodą, biegły i organy winni wykazać, że to ten zwiększony (zmieniony) spływ powoduje konkretne szkody.
Podsumowując, w ocenie Sądu nie sposób przyjąć, że opinia biegłego i opinia uzupełniająca zalegające w aktach dały organom wystarczające podstawy do rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zaistnienia bądź nie szkody na działce [...]
Organy dokonały więc częściowo błędnej oceny ww. dowodów.
W tych okolicznościach należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie całości okoliczności sprawy i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Również uzasadnienie decyzji nie zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że istotna część akt organu I instancji, w tym opinia biegłego, mają postać niepotwierdzonych za zgodność kserokopii, co samo w sobie jest uchybieniem proceduralnym.
Co więcej, wydana w niniejszej sprawie decyzja I instancji nie spełniała wymogów określonych w art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewystarczające określenie adresata obowiązku. Opisanie adresata nakazu tylko jako właściciela "dz. nr ew. [...], [...], [...]", a nie jako osobę fizyczną z nazwiska, należy uznać za błąd organu I instancji, który jednak sanowało Kolegium wymieniając M. Z. w komparycji decyzji II instancji. Decyzja organu administracji zawierająca nakaz sformułowany na podstawie art. 234 ust. 3 P.w., stanowi akt administracyjny indywidualny o charakterze zewnętrznym i winna być skierowana do określonego, konkretnego adresata, wiążąc tylko adresata (właściciela gruntu, który zmienił kierunek lub natężenie odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych).
Wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przedwczesne byłoby kategoryczne wypowiadanie się co do kwestii merytorycznych.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania konieczne będzie uzyskanie prawidłowej, spójnej logicznie opinii biegłego, w postaci przekonywującego i rzetelnego uzupełnienia opinii w zakresie wykazania szkody i związku przyczynowo-skutkowego, bądź zlecenia sporządzenia opinii innemu biegłemu.
Opinia biegłego powinna uwzględniać ww. wytyczne Sądu, a także zawierać co najmniej szkic sytuacyjny z wyrysowaniem spadku terenu i kierunków powierzchniowego spływu wód opadowych (możliwe też zastosowanie dokładniejszej mapy hipsometrycznej lub mapy z rzędnymi terenu).
Jeżeli konkluzją biegłego nadal będzie rekomendowanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich, biegły umotywuje, dlaczego jego zdaniem zarzuty i obawy skarżącego co do niewystarczającej pojemności studni, są zasadne bądź bezzasadne. Dokonane ustalenia organ powinien możliwie jednoznacznie weryfikować wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. Należy tu zaznaczyć, że w dobie dzisiejszej techniki, w większości spraw z zakresu prawa wodnego materiały video i fotograficzne stanowią łatwo dostępny i konkluzywny dowód aktualnego spływu wód, pod warunkiem ich właściwego opisania i analizy.
Prawidłowa analiza terenu uwzględniająca kierunki spływu powierzchniowego powinna też być pomocna w przekonywującym uzasadnieniu nakazanych do zastosowania przez organ (adresatowi obowiązków wskazanemu z imienia i nazwiska w decyzji) urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich.
Na marginesie Sąd wskazuje, odpowiadając na końcową treść skargi, że jeżeli biegły i organ udokumentują szkodę na działce [...] i jej związek przyczynowo-skutkowy z zabetonowaniem działki [...], to warunkowo przyznany przez skarżącego zwiększony napływ wód z jego nieruchomości na działkę [...], nie będzie mógł być uznany za zmianę niewystarczającą do wydania decyzji orzekającej nakaz na podstawie art. 234 P.w., tylko dlatego, że wody na okolicznych działkach spływały również wcześniej, podczas opadów nawalnych.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego Sąd wskazuje, że zasadne w części okazały się tylko zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w opisanym wyżej zakresie (związane z niewykazaniem szkody).
Skarżący musi jednak zdawać sobie sprawę z faktu, że zakres orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest limitowany przesłankami określonymi w art. 234 ust. 1-3 P.w. Sąd nie może zatem badać i brać pod uwagę szeroko pojętych stosunków wodnych na obszarze dalszego sąsiedztwa (np. działek położonych nad terenem skarżącego), a ograniczony jest do objętych postępowaniem działek w aspekcie zaistnienia hipotezy normy z art. 234 P.w. Przepis powyższy nie zobowiązuje organu orzekającego w sprawie do ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Innymi słowy postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 234 P.w. ma wykazać jedynie zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, o którym mowa w tym przepisie.
Z kolei wszelkie kwestie związane z kontrolą i jej wynikami, przeprowadzoną z inicjatywy skarżącego przez WIOŚ, nie mogą mieć znaczenia w sprawie niniejszej z uwagi na odrębny, w zasadzie rozłączny charakter zagadnień tych dwóch spraw.
Warto przy tym zauważyć, że negatywna weryfikacja zarzutów wnioskodawców w zakresie zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi lub olejem nie podważa w sposób absolutny wiarygodności innych ich twierdzeń, jak chciałby skarżący. Podobnie prawomocnie stwierdzony fakt samowoli budowlanej i orzeczenia nakazu rozbiórki traka do obróbki drewna z torowiskiem (zalegający w aktach wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 1326/20 oddalający skargę kasacyjną skarżącego), nie stanowi o bezprawności wszystkich prowadzonych przez niego robót budowlanych.
Końcowo Sąd podkreśla, że wbrew stanowisku organu, nie wszystkie uwagi i zastrzeżenia właściciela dz. [...] stanowiły jedynie polemikę mającą na celu zdyskredytować biegłego, jego wiedzę i opinie. Przeciwnie, podnoszone konsekwentnie zarzuty w kwestii nieustalenia szkody mogły i powinny być dla organów i biegłego asumptem do skorygowania swojego błędnego działania.
Odnośnie natomiast do podnoszonego przez skarżącego zagadnienia określonej właściwej kolejność badania powołanych w art. 234 P.w. przesłanek, Sąd stwierdza, że w sprawie takiej, jak niniejsza, gdzie badanie szkody i związku przyczynowo skutkowego musi być bezpośrednio powiązane również ze zmianą stanu wody na gruncie, zasadne było badanie wszystkich przesłanek równocześnie, co lepiej wypełnia zasadę szybkości postępowania z art. 12 K.p.a.
Z powyższych względów, wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, zostały uchylone na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania w wysokości 797 zł składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).