II SA/Kr 955/05

II SA/Kr 955/05 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2007-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Kazimierz Bandarzewski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 1427/07 - Wyrok NSA z 2008-03-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2007 r. sprawy ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. w zakresie § 22 - skargę oddala –
Uzasadnienie
W dniu [...] 2005 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skarga E. J. reprezentowanego przez adwokata M. I. na uchwałę Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § 22 uchwały przyjętych dla terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO.
Skarżący podniósł, że ustalenia § 22 uchwały nr [...] z dnia [...] 2004 r. naruszają jego interes prawny i uprawnienia uniemożliwiając racjonalne korzystanie z nieruchomości stanowiącej działkę nr 222/19 położoną w obr. [...], której skarżący jest właścicielem.
Na zasadzie art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie art. 2, art. 3 oraz art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwie sformułowanie ustaleń miejscowego planu przestrzennego osiedla S. w K. oraz naruszenie art. 140 k.c. poprzez sformułowanie ustaleń dla terenów otwartych ZO 2, do których zaliczono nieruchomość stanowiącą własność skarżącego w sposób wykluczający racjonalne korzystanie z tej nieruchomości, a przez to przekroczenie władztwa planistycznego.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustaleń zawartych w § 22 uchwały przyjętych dla terenów otwartych oznaczonych symbolem za z uwagi na rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ewentualnie o uwzględnienie skargi i uchylenie uchwały w zaskarżonej części.
Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia [...] 2004 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. W ramach tego planu ustaliła warunki zagospodarowania terenów otwartych (ZO), ujęte w § 22 zaskarżonej uchwały. Rada wprowadziła zakaz lokalizacji zabudowy, nowych ogródków działkowych lub ogrodów posiadających charakter ogródków działkowych przy konieczności zachowania istniejących zakrzewień i trwałych użytków zielonych. Stwierdziła przy tym, iż podstawowym przeznaczeniem gruntów jest zieleń: ogrody, sady, łąki. Jednocześnie w zaskarżonej uchwale wyodrębniono ze względu na istniejące uwarunkowania poszczególne kategorie terenów otwartych ZO, a to: ZO 1, ZO 2 i ZO 3, dla których dodatkowo ustalono szczegółowe warunki zagospodarowania. Dla terenów ZO 2, do których zaliczona została nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawcy ustalono zakaz lokalizacji zabudowy, w tym również gospodarczej, rolniczej i ogrodniczej, zakaz realizacji trwałych ogrodzeń, dopuszczając jedynie lokalizację obiektów małej architektury oraz niezbędnych budowli bezpośrednio służących zabezpieczeniu terenu.
Skarżący jest właścicielem działki nr 222/19 obr. [...] położonej po południowej stronie Alei [...]. W zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. Aleja [...] chroniona jest jako ciąg pieszy, zaś obszary po obu stronach tej alei ujęte są jako tereny zieleni otwartej, przy czym działka, której właścicielem jest skarżący przeznaczona została pod tereny otwarte ZO 2.
Wobec faktu, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają interes prawny i uprawnienia skarżącego poprzez uniemożliwienie racjonalnego korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem, pismem z dnia [...] 2005 r. skarżący wezwał w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na przedmiotowe pismo Przewodniczący Rady Miasta zwrócił się do Prezydenta Miasta jako projektodawcy przedmiotowej uchwały o rozważenie możliwości przygotowania stosownego projektu uchwały zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na powołane pismo Prezydent Miasta pismem z dnia [...] 2005 r. znak [...] skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta oraz do wiadomości skarżącego stwierdził - jako podmiot sporządzający plan - iż nie znajduje podstaw do uwzględnienia wezwania.
Skarżący podnosi, że podjęte ustalenia naruszają interes prawy i uprawnienia skarżącego jako właściciela działki nr 222/19, albowiem zakres ograniczeń wprowadzonych przedmiotową uchwałą dla terenów ZO 2 w praktyce wyklucza jakiekolwiek racjonalne korzystanie z własności tej nieruchomości. Dopuszczono, co prawda, przeznaczenie gruntu pod ogrody, sady i łąki - jednakże wykluczając jednocześnie wyłącznie w zakresie terenów ZO 2 jakąkolwiek zabudowę, w tym gospodarczą, rolniczą i ogrodniczą łącznie z zakazem wznoszenia ogrodzeń trwałych, uniemożliwiono realizację tego przeznaczenia.
Powstaje przy tym zasadnicza wątpliwość co do możliwości tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w ramach przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Nie jest obojętne, iż działka nr 222/19 nie jest nieruchomością położoną w gminie wiejskiej, lecz znajduje się w centrum miasta. Określając jej przeznaczenie w przedmiotowej uchwale w sposób wskazany powyżej nie ujęto tej specyfiki, zmuszając właściciela do rolniczego wykorzystywania nieruchomości typowo miejskiej w sytuacji, gdy takie wykorzystanie nie jest możliwe.
Wyłączając możliwość jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, naruszono art. 140 k.c., gdyż społeczno-gospodarczym przeznaczeniem własności nieruchomości miejskiej wyznaczającym sposób jej wykorzystywania w żadnym razie nie jest urządzenie łąki czy wprowadzanie upraw polowych.
Skarżący podnosi, że nie jest również obojętny fakt, iż wprowadzając tak daleko idące ograniczenia w sposobie wykorzystywania nieruchomości, z wyeliminowaniem możliwości ogrodzenia działki włącznie, w istocie pozbawiono właściciela także faktycznej ochrony jego własności. Wspomniany sposób przeznaczenia tego terenu czyni posiadaną nieruchomość powszechnie dostępną, a w tych warunkach prawna możliwość jej pełnej ochrony jest czysto iluzoryczna. W tym także przejawia się naruszenie art. 140 k.c., zgodnie z którym właściciel ma prawo do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób.
Wskazano w skardze na istotną sprzeczność – w ocenie skarżącego - pomiędzy zapisami planu przewidującymi różne warunki zagospodarowania terenów otwartych. O ile bowiem w § 22 ust. 3 ustalono dla wszystkich terenów ZO zakaz lokalizacji zabudowy, o tyle faktycznie podtrzymano go wyłącznie dla terenów ZO 2. W pozostałym bowiem zakresie, tj. terenów ZO 1 i ZO 3 dopuszczono zabudowę w postaci np. urządzeń sportu i rekreacji oraz pojedynczych obiektów związanych z funkcją kultury, sportu, rekreacji oraz handlu i gastronomii (§ 22 ust. 7), czy też urządzeń terenowych i budowli związanych bezpośrednio z urządzeniem i funkcjonowaniem ogrodu towarzyszącego zabudowie mieszkalnej (§ 22 ust. 5). Powyższe miało miejsce pomimo zaliczenia wszystkich tych kategorii do terenów otwartych z ustaleniem zakazu zabudowy dla tych terenów. W ocenie skarżącego powyższa sprzeczność wewnętrzna winna zostać wyeliminowana. Jeśli bowiem istotą terenów otwartych, na co wskazuje § 22 ust. 3 uchwały jest zakaz jakiejkolwiek zabudowy a zatem zakaz ten jest uzasadniony dla wszystkich terenów otwartych, winien on być utrzymany w ustaleniach dotyczących wszystkich terenów za, w tym także ZO 1 i ZO 3. Jeśli zaś nie jest on istotą terenów otwartych, co oznaczałoby możliwość zabudowy tych terenów, przewidzianą w sposób wskazany powyżej dla terenów ZO 1 i ZO 3, wprowadzenie zakazu zabudowy jedynie dla terenów ZO 2 nie może się ostać.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący odwołuje się także do zapisów Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta obowiązującego do dnia 31 grudnia 2002 r. Zgodnie z tymi zapisami, działka nr 222/19 przeznaczona została pod obszar miejskiej zieleni publicznej ZP. W ramach ustalonego przeznaczenia dopuszczono o wiele szersze możliwości jej wykorzystania, wliczając w to lokalizację urządzeń sportu i rekreacji, placów zabaw, małych obiektów handlu i gastronomii a także pojedynczych plenerowych obiektów kultury (galerie plenerowe, amfiteatry, kina otwarte) i ekspozycji (§ 30 ust. 2 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] 1994 r. zmieniająca uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K.). W porównaniu zatem z poprzednio obowiązującymi zapisami, w zawiązku z uchwalonym uchwałą z dnia [...] 2004 r. planem, korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem zostało istotnie ograniczone.
W ocenie skarżącego uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § 22 uchwały została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, przy przekroczeniu władztwa planistycznego i dlatego też złożona skarga jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska K. wniosła o oddalenie skargi na uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przedstawiono argumentację przyjętego rozwiązania § 22 uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] 2004 r. i odniesiono się szczegółowo do stanowiska skarżącego.
Po pierwsze podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla S. został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późno zm.), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.).
Procedura sporządzania planu była dwukrotnie weryfikowana pod kątem prawidłowości jej przebiegu zgodnie przepisami prawa. Jako pierwszy skontrolował postępowanie planistyczne Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze złożonymi skargami na uchwały Rady Miasta w sprawie protestów i zarzutów wniesionych do projektu planu. Rozpatrując ww. skargi Sąd nie dopatrzył się uchybień, co do poprawności przeprowadzenia procedury planistycznej. Następnie, po podjęciu przez Radę Miasta uchwały [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie planu, Wojewoda, m.in. na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda nie zgłosił żadnych zastrzeżeń i skierował w/w uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 319 z dnia 25 października 2004 r. Po upływie 14 dni od tej daty uchwała weszła w życie i stała się prawem miejscowym.
W dniu [...] 2005 r. E. J., reprezentowany przez adwokata M. I., wystosował do Rady Miasta K. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S., w zakresie ustaleń § 22. W odpowiedzi na ww. wezwanie Prezydent Miasta, jako projektodawca kwestionowanej uchwały oraz organ sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w piśmie z dnia [...] 2005 r. (znak [...]) stwierdził, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wezwania.
W złożonej skardze na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. E. J. zarzuca naruszenie prawa materialnego art. 2, 3 i 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe sformułowanie ustaleń planu miejscowego oraz art. 140 kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, tzn. takie sformułowanie zapisów planu, które wyklucza racjonalne korzystanie z nieruchomości, treść uzasadnienia skargi nie wyjaśnia jednak, na czym miałoby polegać uchybienie art. 2 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skoncentrowano się na wywodach na temat naruszenia interesu prawnego i uprawnień właścicielskich oraz skomentowano ustalenia planu os. S. względem działki strony skarżącej.
W dalszej kolejności przedstawiono w odpowiedzi na skargę sytuację prawno-przestrzenną działki nr 222/19 obr. [...] K., której właścicielem jest E. J., a przeznaczonej w planie os. S. pod tereny otwarte ZO 2.
Wskazano, że działka nr 222/19 obr. [...] K. położona jest po południowej stronie Alei, pomiędzy Cmentarzem a ostatnimi zabudowanymi działkami przy Alei. W obowiązującym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla S. przeważająca część działki nr 222/19 obr. [...] - K. jest przeznaczona pod Tereny Otwarte (ZO 2), gdzie podstawowym przeznaczeniem gruntów jest zieleń: ogrody, sady, łąki. Ze względu na istniejące uwarunkowania, wyodrębniono poszczególne kategorie terenów za: ZO 1, ZO 2, ZO 3, dla których dodatkowo ustalono warunki zagospodarowania, przy czym dla omawianego terenu za 2 obowiązuje: zakaz lokalizacji zabudowy, w tym również gospodarczej, rolniczej i ogrodniczej, dopuszcza się jedynie lokalizację obiektów małej architektury oraz niezbędnych budowli bezpośrednio służących zabezpieczeniu terenu, obowiązuje także zakaz realizacji trwałych ogrodzeń.
Południowa, niewielka część działki (przylegająca do ulicy[...]) należy do Terenów Zabudowy Mieszkalnej [...] (MN 3.1) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a skrawek do Terenów Komunikacji (KDX).
W zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. Aleja chroniona jest jako ciąg pieszy z uwzględnieniem tymczasowego dojazdu do działki nr 222/19, stanowiącego zarazem dojazd do działek o numerach 222/16 i 222/17 położonych przy ulicy [...]. Dla obszarów po obu stronach Alei ustalono przeznaczenie pod tereny otwarte o symbolu ZO 1 i ZO 2.
We wcześniejszych opracowaniach planistycznych (m.in. z 1977 r., 1988 r., 1994 r.) w otoczeniu Alei były zawsze tereny zielone, chronione przed zabudową. Również ten kierunek zagospodarowania podtrzymuje plan miejscowy os. S. Zasadność jego rozwiązań potwierdzona została treścią złożonych wniosków i uzgodnień do projektu planu. Podniesiono, że nie bez znaczenia jest w tej sprawie i fakt, że Aleja została wpisana decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rejestru zabytków nieruchomych (decyzja nr [...] z dnia [...] 2003 r. w sprawie wpisania Alei do rejestru zabytków nieruchomych). W uzasadnieniu do tej decyzji napisano: "Wpis do rejestru zabytków Alei dopełnia ochronę konserwatorską wyjątkowego w skali miasta zespołu historyczno-krajobrazowego. Odcinek drogi określany jako Aleja wyróżnia się w ciągu drogowym biegnącym grzbietem wzgórza tym, że ma ściśle alejowy charakter w otoczeniu zielonym (polnym, bez zabudowy)".
Dla utrzymania wartości, które zadecydowały o objęciu ochroną konserwatorską Alei, plan os. S. zachowuje dotychczasowy, niezabudowany charakter Alei oraz jej otoczenia.
W dniu [...] 2003 r. Rada Miasta uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (uchwała nr [...] Rady Miasta). Zgodnie z wymogami ustawowymi została zbadana i stwierdzona spójność projektu omawianego planu os. S. ze Studium. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta teren działki nr 222/19 został objęty strefą ochrony wartości kulturowych. Strefę tę wyznaczono w celu zachowania wyjątkowych walorów kulturowych istniejących układów urbanistycznych, zespołów zabudowy, pojedynczych obiektów architektonicznych i założeń zieleni, a także kształtowania nowych, wartościowych składników środowiska kulturowego. Podkreślono w odpowiedzi na skargę, że Aleja posiada wybitne walory widokowe i jako położona blisko centrum, stanowi zwyczajowe, na trwałe wpisane w tradycję miasta miejsce spacerów i wypoczynku mieszkańców K. Aleja ta jest częścią wyjątkowego zespołu krajobrazowo-kulturowego, tworzącego najbardziej znaczący fragment sylwety miasta, będącego elementem czytelnym w przestrzeni i identyfikującym miasto. Należy ją traktować jako wartość nadrzędną dla tożsamości miasta i konsekwentnie chronić przed niepożądaną urbanizacją.
W kolejnej części odpowiedzi na skargę odniesiono się do zarzutów strony skarżącej.
Podniesiono, że skarżący przedstawia ukształtowaną m.in. przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego os. S. sytuację prawno-przestrzenną działki nr 222/19 obr. [...]- K., stanowiącej własność E. J. i wywodzi, że takie ustalenie przeznaczenie ww. nieruchomości narusza interes prawny i uprawnienia właściciela, albowiem zakres ograniczeń wprowadzonych przedmiotową uchwałą wyklucza jakiekolwiek racjonalne korzystanie z własności tej nieruchomości, a ustalenia planu zmuszają właściciela do rolniczego wykorzystania nieruchomości typowo miejskiej, a wyłączając możliwość jakiejkolwiek zabudowy naruszono art. 140 k.c., gdyż społeczno-gospodarczym przeznaczeniem własności nieruchomości miejskiej wyznaczającym sposób jej wykorzystywania w żadnym razie nie jest urządzenie łąki czy wprowadzanie upraw polowych.
Odpierając wyżej przytoczone zarzuty zauważono w odpowiedzi na skargę, że strona skarżąca opiera je przede wszystkim na tezie, że sam fakt zlokalizowania nieruchomości w granicach administracyjnych gminy miejskiej przesądza o budowlanym charakterze wszystkich nieruchomości położonych na jej terenie i tym samym o niemożliwości ich rolniczego wykorzystywania. Również z tej części skargi przebija głębokie przekonanie, że tak rozumiana "miejskość tej nieruchomości" musi zostać wyrażona w prawie do jej zabudowy. Takiego rozumowania Gmina nie podziela.
Podkreślono, że strona skarżąca dla uzasadnienia, że działka nr 222/19 obr. [...] K. jest "nieruchomością typowo miejską", posiada tylko argument zlokalizowania jej w mieście, pomijając zupełnie fakt i kontekst przestrzenny położenia tej działki w ramach kompleksu terenów niezabudowanych - otwartych, który w poprzednio obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego również nie posiadał przymiotu terenu budowlanego.
Ponadto strona skarżąca uskarżając się na ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności przedmiotowej nieruchomości, pomija milczeniem okoliczność, że nabyła ją w trakcie sporządzania projektu planu os. S. i znane jej było (co wynika z treści kierowanych do Urzędu Miasta pism powołujących się na sytuację działki nr 222/19 w procedurze planistycznej) projektowane w planie przeznaczenie dla tej działki oraz jej sytuacja przestrzenna. Również nagłaśniana przez media, budząca ogromny sprzeciw społeczny, sprawa odgrodzenia przez przedniego właściciela tej parceli od strony Alei wysokim kamiennym murem nie mogła pozostać nie zauważona przez skarżącego i musiała zwrócić jego uwagę na fakt, że jest to teren szczególny. Mimo tych okoliczności skarżący podjął ryzyko nabycia nieruchomości, której przyszłe przeznaczenie mogło nie być satysfakcjonujące.
W odpowiedzi na skargę wyrażono stanowisko, że opisywane przez stronę skarżącą ograniczenia w sposobie korzystania z jej nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiące przepis gminny, razem z innymi przepisami prawa decydują o sposobie wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. l obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wbrew temu, co twierdzi skarżący, kwestionowane przez niego ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z przepisami art. 140 kodeksu cywilnego, w których zapisano, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, oraz w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 3 zastrzega, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz w świetle której ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów. Powołano się przy tym na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 1993 r. (OTK 1994, t. I, poz. 8), w którym Trybunał stwierdził, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie własności (...). Ich celem i sensem jest ustalenie w interesie ogólnym granic swobody korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy (...) o ochronie środowiska i planowaniu przestrzennym (...). Ustalenie swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności, jest przeciwstawieniem się pojmowaniu prawa własności jako prawa absolutnego."
Wobec powyższego nietrafny jest w przekonaniu strony przeciwnej podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 140 k.c. i art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym aktem normatywnym regulującym treść prawa własności i tylko jego ustalenia, wraz z innymi przepisami prawnymi, mogą wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie w sposobie jej zagospodarowania. Dlatego też ograniczenia dla strony skarżącej w sposobie korzystania z nieruchomości, które mogą wyniknąć na skutek uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych przepisami prawa.
Podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego os. S. nie zabrania rozporządzać rzeczą ani pobierać z niej pożytków i innych dochodów, i tym samym nie narusza istoty prawa własności, a pozwala na korzystanie z rzeczy zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Osobną kwestią jest tu, wynikające z innych przesłanek, odmienne rozumienie przez skarżącego i stronę przeciwną, pojęcia "społeczno-gospodarczego" przeznaczenie nieruchomości zlokalizowanej w granicach administracyjnych miasta.
W odniesieniu do stanowiska skarżącego, iż ustalenia planu w § 22 eliminują możliwość racjonalnego korzystania z nieruchomości, gdyż poprzez ustalenie przeznaczenia gruntu pod ogrody, sady i łąki z równoczesnym wykluczeniem jakiejkolwiek zabudowy oraz zakazem wznoszenia ogrodzeń trwałych uniemożliwiono realizację tego przeznaczenia strona przeciwna wskazała, że przeznaczenie gruntu na teren otwarty (np. łąkę albo pola uprawne) nie wymaga stosowania specjalistycznej zabudowy w celu wykorzystania tego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Ponadto ustawy dotyczące planowania przestrzennego dopuszczają wyznaczanie terenów bez prawa zabudowy, a więc bez możliwości posadowienia jakiegokolwiek obiektu kubaturowego. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, według której sporządzano plan osiedla S. w art. 10 ust. 1 pkt 8 zawiera zapis: "w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: (...) szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych". Przeznaczenie działki pod tereny otwarte (ZO) w planie jest rozumiane jako zakaz zabudowy wynikający właśnie z powodów powołanych tym artykule. Podkreślono przy tym, że południowa, niewielka część omawianej działki należy do Terenów Zabudowy Mieszkalnej [...] (MN 3.1) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod lokalizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Strona przeciwna podnosi, że przepisy ustaw z zakresu planowania przestrzennego odwołują się do konieczności zachowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym: "W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury." oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Sytuacja przestrzenna działki, będącej własnością skarżącego oraz konieczność zachowania ładu przestrzennego były przesłanką do zastosowania pewnych ograniczeń w sposobie zagospodarowania terenów położonych m.in. w sąsiedztwie Alei w tym do zakazu realizacji obiektów kubaturowych oraz trwałych ogrodzeń.
Zasygnalizowano jednocześnie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może zakazać stawiania ogrodzeń, gdyż - w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane właściwy organ administracji może zgłosić sprzeciw, gdy zamierzenie to jest niezgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W powołanej wyżej ustawie Prawo budowlane ogrodzenia podlegają bowiem jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3), a nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zapis § 7 ustaleń planu, zakazujący lokalizacji obiektów tymczasowych nie dotyczy zatem ogrodzeń, które według ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 9) należą do urządzeń budowlanych. Zamieszczony w § 22 ust. 6 pkt 3 uchwały w sprawie planu zapis o zakazie realizacji trwałych (stałych) ogrodzeń oznacza możliwość wznoszenia ogrodzeń niefundamentowanych, możliwych do demontażu: zarówno ażurowych, jak i pełnych. Zapis taki nie wyklucza również stosowania żywopłotów i nasadzeń rzędowych krzewów. Strona przeciwna zauważyła, że na terenie całego kraju przeważają obszary sadów, pól i ogrodów, których właściciele nie widzą przeszkód do "racjonalnego" ich zagospodarowania, mimo iż nie są ogrodzone oraz mimo że nie stoją przy nich budynki gospodarcze. Racjonalność możliwości zagospodarowania jest więc pojęciem subiektywnym.
W odniesieniu do zarzutu sprzeczności pomiędzy zapisami planu dla terenów otwartych, gdyż ustalony w § 22 ust. 3 zakaz lokalizacji zabudowy podtrzymano wyłącznie dla terenów ZO 2 (zaś w terenach ZO 1 i ZO 3 dopuszczono lokalizację pewnych urządzeń i budowli) podniesiono, że zdaniem strony przeciwnej sprzeczność taka nie występuje.
Podniesiono, że w ustaleniach planu w § 22 w początkowych ustępach wyjaśniono, że podstawowym przeznaczeniem są tereny otwarte i obowiązuje na nich zakaz zabudowy. Zakaz ten dotyczy zabudowy w rozumieniu przeznaczenia terenu pod zabudowę (jak to zostało określone np. w § 16: "Wyznacza się tereny zabudowy mieszkalnej [...] W kolejnym ustępie paragrafu 22 (ust. 4) zawarte jest sformułowanie: "ze względu na istniejące uwarunkowania, wyodrębnia się poszczególne kategorie terenów ZO: ZO 1, ZO 2, ZO 3, dla których dodatkowo ustala się następujące warunki zagospodarowania określone odpowiednio w ust. 5 - 7". W ten sposób od razu przywołuje się konieczność usankcjonowania istniejących uwarunkowań poprzez zastosowanie różnych rozwiązań w poszczególnych terenach. Podkreślono, że w w/w ustępach 5, 6, 7 zawarto jedynie dopuszczenia, które – jako dotyczące pojedynczych inwestycji - nie stoją w sprzeczności z podstawowym przeznaczeniem terenu, a realizowane mogą być jedynie na ściśle określonych warunkach i w tych terenach, gdzie ma to swoje uzasadnienie istniejącym zagospodarowaniem.
Ponadto, konstruując tekst ustaleń planu os. S. przyjęto zasadę, że na początku występuje nazwa danego terenu, później określenie podstawowego przeznaczenia gruntów, następnie ogólne warunki zagospodarowania dla całego terenu, a potem - jeśli zachodzi taka potrzeba - ze względu na istniejące uwarunkowania wyodrębnia się poszczególne kategorie terenów, precyzuje się dla nich różniące się między sobą warunki zagospodarowania, w tym między innymi dopuszczające sposoby zagospodarowania.
W odniesieniu do argumentu skarżącego, iż w porównaniu z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, po wejściu w życie planu miejscowego dla os. S. korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem zostało istotnie ograniczone, strona przeciwna podniosła, że twierdzenie skarżącego jest błędne, gdyż dopuszczenie zainwestowania na terenach ZP uzależnione było od stref zagospodarowania przestrzennego ustalonych na danym obszarze.
W nieobowiązującym obecnie miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 1994 r. - Dz. U. Woj. Nr 24 poz. 108), na który powołuje się E. J., przeważająca część działki nr 222/19 obr. [...] K. zawierała się w Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej" (§ 30 ustaleń planu ogólnego) oznaczonym symbolem ZP 20 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod: zieleń parkową, zieleń izolacyjną, skwery i zieleńce, ogrody botaniczne i zoologiczne, zieleń nieurządzoną i zieleń towarzyszącą ciekom wodnym (łącznie z zagospodarowaniem cieku) oraz tereny upraw polowych bez prawa jakiejkolwiek zabudowy, cmentarze. Na terenach ZP dopuszczano ponadto lokalizację pewnych inwestycji, jednakże obiekty lub urządzenia z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego można było lokalizować pod warunkiem m.in. nienaruszenia ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej. Na omawianym terenie obowiązywały następujące strefy polityki przestrzennej: nr 2 - Strefa ochrony wyjątkowych wartości kulturowych, nr 4 - Strefa zachowania ogólnomiejskich warunków równowagi ekologicznej, nr 15 - Strefa ochrony i kształtowania przedpola widoku, nr 19 Strefa intensywności miejskiej. To właśnie z zapisów dla strefy nr 2 - strefy ochrony wyjątkowych wartości kulturowych wynikał zakaz zainwestowania, obowiązujący na omawianej działce (§ 38 ustaleń planu ogólnego ). Na obszarach położonych w Strefie nr 2 zabronionym było: dokonywanie zmian kompozycji urbanistycznej w zakresie rozplanowania ulic, placów, działek, gabarytów zabudowy, dominant i akcentów architektonicznych, linii zabudowy, kompozycji zieleni, wód, rzeźby terenu - z pewnymi wyjątkami, sprecyzowanymi w ustaleniach planu, budowa nowych obiektów i urządzeń oraz nadbudowa i rozbudowa istniejących - z pewnymi wyjątkami, sprecyzowanymi w ustaleniach planu, wprowadzanie nowej infrastruktury technicznej - z pewnymi wyjątkami, sprecyzowanymi w ustaleniach planu. Tylko południowa, niewielka część działki (przylegająca do ulicy [...]) należała do Obszaru Mieszkaniowego - M4 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wraz z urządzeniami towarzyszącymi.
W podsumowaniu odpowiedzi na skargę strona przeciwna podniosła, że plan miejscowy jest aktem prawa lokalnego zawierającym normy ogólne i abstrakcyjne. Ustawodawca przyznał gminie w tym zakresie "władztwo planistyczne" w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie zapisując, iż: "Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy (...) do zadań własnych gminy." Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonane w planie są wynikiem zachowania warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) oraz realizowania polityki przestrzennej gminy wyrażonej w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K.". Projekt planu osiedla "S" został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi m.in. w art. 2, 3 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach odrębnych. Przeznaczenie działki nr 222/19 obr. [...] K., obecnie stanowiącej własność E. J., nie zostało określone w sposób dowolny, ale wynika ze zdeterminowania uwarunkowaniami prawnymi i przestrzennymi opisanymi w odpowiedzi na skargę.
Z tych też względów podniesiono, że pozbawione podstaw jest twierdzenie strony skarżącej, że zaistniała sytuacja rażącego naruszenia prawa (art. 2, 3 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 k.c.) oraz nadużywania przez Gminę Miejską K. przysługującego jej prawa w zakresie planowania przestrzennego tzw. "władztwa planistycznego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.).
Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. wyłącznie w części dotyczącej ustaleń zawartych w § 22 uchwały przyjętych dla terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).
W przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § 22 uchwały przyjętych dla terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).
Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy konieczne jest zwrócenie uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku złożenia zarzutów do projektu planu, projekt ten w kształcie przedstawionym radzie gminy do uchwalenia jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Oznacza to, że organ planistyczny związany jest stanowiskiem sądu administracyjnego wyrażonym w orzeczeniach zapadłych po rozpoznaniu uchwały w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądu są nie tylko motywy, dla których rada gminy podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu zarzutów, z punktu widzenia ich umocowania w obowiązującym systemie prawa, ale również zachowanie warunków formalnych podjęcia uchwały (zob.: Z. Leoński, M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 132).
W uzasadnieniu wyroków z dnia [...] 2003 r., sygn. akt: [...] i z dnia 7[...] 2003 r., sygn. akt: [...] zapadłych w sprawie ze skarg na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2002 r., Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. odniósł się do przeprowadzonej do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały procedury planistycznej i stwierdził, że poszczególne etapy procedury planistycznej zostały zrealizowane prawidłowo (ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia projektu, zaproszenie do składania wniosków, uzgodnienia i opinie, zawiadomienia o wyłożeniu, przyjmowanie i rozpatrzenie zarzutów i protestów przez Zarząd Miasta, a wreszcie rozpatrzenie zarzutów przez Radę Miasta) i z tego m.in. powodu oddalił skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2002 r., Nr[...]. Na marginesie należy dodać, że wbrew twierdzeniom strony przeciwnej do skarżącej w uzasadnieniach wyroków z dnia [...] 2003 r., sygn. akt: [...]i z dnia [...] 2003 r., sygn. akt: [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w K. nie wypowiadał się na temat prawidłowości procedury planistycznej.
Z akt sprawy wynika ponadto, że elementy procedury planistycznej następujące po wydaniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w K. zostały zrealizowane zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § 22 uchwały przyjętych dla terenów otwartych oznaczonych symbolem ZO.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym kontekście należy rozpatrywać treść art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym również dopuszczalność uchwalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy nieruchomości (art. 10 ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy).
Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 10 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 10 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym miały być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych), co – niezależnie od oceny treści cytowanego art. 10 ustawy nie należącej do kompetencji sądu administracyjnego – nie wykluczało zamieszczania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tzw. norm blankietowych rozumianych jako takie normy, które – w przeciwieństwie do norm o treści merytorycznej – jedynie określają, w jaki sposób mają być określone czyny przez normę nakazane czy zakazane do spełnienia (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 82).
W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego stanowiąc regulację zawartą w § 22 uchwały nr [...] z dnia [...] 2004 r.
Na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określono bowiem przeznaczenie podstawowe (jest to przeznaczenie rolne gruntów pod ogrody, sady i łąki) i dopuszczalne terenu ZO (art. 10 ust. 1 pkt 1), warunki zagospodarowania wszystkich terenów ZO, jak i dodatkowe warunki zagospodarowania dla terenów ZO 1, ZO 2, ZO 3 (art. 10 ust. 1 pkt 6), a na stanowiącym załącznik graficzny uchwały rysunku planu zaznaczono linie rozgraniczające tereny ZO 1, ZO 2, ZO 3 (art. 10 ust. 1 pkt 1) jednocześnie uwzględniając zgodnie treścią art. 1 ust. 2 ustawy wymagania ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, a także prawo własności skarżącego. Uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza jednak zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Regulacja powyższa wyklucza dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności. Zaskarżona regulacja § 22 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...]2004 r. ingerencji takiej jednak nie stanowi.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności chociaż w wielu przypadkach wprowadzenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy może godzić w istotę prawa własności. W związku z tym powinno być uzasadnione takim interesem publicznym, który równoważyłby dopuszczalność zanegowania tych praw.
W odniesieniu do zaskarżonej regulacji § 22 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] 2004 r. należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie dotyczy ona całej nieruchomości skarżącego nr 222/19 obr. [...] K. i nie przewiduje całkowitego zakazu zabudowy, gdyż w każdym z terenów oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3 dopuszcza lokalizację określonych form zabudowy. Okoliczność określenia w § 22 ust. 3 pkt 1 generalnego zakazu zabudowy w terenach ZO z jednoczesnym dopuszczeniem lokalizacji określonych form zabudowy w terenach oznaczonych symbolami ZO 1, ZO 2, ZO 3 wchodzącymi w skład terenów ZO nie jest uchybieniem dyskwalifikującym zaskarżoną część uchwały. Pozwala bowiem w drodze nieskomplikowanego procesu interpretacyjnego ustalić zakodowaną w zaskarżonej regulacji normę prawną. Ponadto, argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę – która zasługuje w całości na aprobatę i z tych powodów została wcześniej szczegółowo przytoczona - wskazuje, iż ograniczenie prawa własności nieruchomości objętej obszarem oznaczonym w planie jako ZO jest uzasadnione z punktu widzenia realizacji interesu publicznego, do czego organy administracji są zobowiązane dążyć na każdym etapie ich działalności. Wskazano na uwarunkowania historyczne przeznaczenia przedmiotowego terenu jako terenu zieleni, zabytkowy charakter Alei oraz na potrzebę jej ochrony konserwatorskiej jako wyjątkowego w skali miasta zespołu historyczno-krajobrazowego. Należy przy tym podkreślić, że uwarunkowania powyższe zostały określone w decyzji administracyjnej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] 2003 r. w sprawie wpisania Alei do rejestru zabytków nieruchomych i nie było w przedmiotowej sprawie podstaw do tego, by uwarunkowania te pomijać.
W tym stanie rzeczy sąd nie dopatrzył się uchybień w regulacji § 22 uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla S. w K., które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.