II SA/Kr 950/25

II SA/Kr 950/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Monika Niedźwiedź
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 567
w art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 5 czerwca 2025 r. znak: SKO-Rol.-4172-1/25 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz T. N. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 5 czerwca 2025 r. nr SKO-Rol.-4172-1/25, po rozpatrzeniu odwołania T. N., utrzymano w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 19 grudnia 2024 r. znak: OŚ.6164.20.2023.MT orzekającą o odmowie zmiany lasu na użytek rolny dla części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. gm. B. oraz części działek nr ewid. [...] i [...] w B..
Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że wnioskodawca umotywował swój wniosek względami ekonomicznymi. Wyjaśnił, że przebyty wypadek samochodowy sprawił, że nie może podjąć każdej pracy, a ma na utrzymaniu rodzinę. W chwili obecnej jest rolnikiem indywidualnym, prowadzącym gospodarstwo o powierzchni 1,3 ha i posiada 15 owiec. Zmiana użytku leśnego na rolny jest niezbędna do zwiększenia pogłowia hodowanych zwierząt.
Organ I instancji oddalił powyższy wniosek.
W uzasadnieniu wskazał, że nie ma żadnych dowodów potwierdzających fakt prowadzenia działalności rolnej. Wnioskodawca nie dopełnił bowiem formalności rejestracyjnych, nie pobierał dopłat bezpośrednich, ani nie korzystał z innych form wsparcia finansowego dla gospodarstwa rolnego.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji scharakteryzował poszczególne działki. Wynika z tego, że wszystkie działki graniczą z użytkami rolnymi oraz z zadrzewieniami. Zadrzewienie działki nr [...] zostało określone jako rzadkie, a działka nr [...] jest użytkowana rolniczo jako pastwisko.
Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie szeregu przepisów, podkreślając w szczególności, że organ I instancji nie wykazał, jak zmiana tak niewielkiej powierzchni "lasu" wpłynie na gospodarkę leśną i czy w ogóle to nastąpi, skoro działki wykorzystywane są w praktyce jako pastwiska, a w konsekwencji, czy naruszy to cele ustawy o lasach i interes publiczny. Wnioskodawca zwrócił też uwagę na decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, z której wynika, że wszystkie działki stanowiące przedmiot opracowania są niezadrzewione, w związku z czym nie przewiduje się znaczącego wpływu przedsięwzięcia na różnorodność biologiczną, a także wykorzystania zasobów naturalnych.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż nie zostały jego zdaniem spełnione przesłanki zawarte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 567).
Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że chęć zagospodarowania działek przez właściciela oraz zwiększenia areału gospodarstwa rolnego nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby zmienić las na użytek rolny. Tymczasem uzasadniona potrzeba musi mieć charakter kwalifikowany, wyjątkowy, nadzwyczajny.
Organ wyraził też przekonanie, że istnieje obiektywna możliwość prowadzenia hodowli zwierząt gospodarskich na posiadanych przez wnioskodawcę gruntach rolnych. Wnioskodawca nie wykazał, że powiększenie powierzchni rolnej o 0,2 ha jest niezbędne do realizacji jego zamierzenia.
W odpowiedzi na zarzut, że organ I instancji nie zbadał wpływu "odlesienia" działki na gospodarkę leśną Kolegium stwierdziło, że wynikająca z art. 13 ust. 2 ustawy przesłanka szczególnie uzasadnionych potrzeb nakierowana jest wyłącznie na sytuację właściciela lasu i nie odwołuje się do okoliczności związanych z samym lasem.
W skardze od powyższej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:
1. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 10 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, a także::
- błędne przyjęcie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniosku o dokonanie zmiany użytku leśnego na rolny,
- pominięcie okoliczności dotyczących działek stanowiących przedmiot wniosku oraz ich aktualnego zagospodarowania i użytkowania;
2. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. prowadzące do niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego i nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie dowodu z dokumentu: decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 8.08.2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot sprawy oraz decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej dla działki [...] położonej w miejscowości B., które mają istotne znaczenie dla prawidłowego wyważenia interesu indywidualnego i publicznego w niniejszej sprawie;
3. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie poprzez jego błędną wykładnię skutkującą utrzymaniem decyzji organu I instancji w mocy, polegającą na przyjęciu, że okoliczności faktyczne związane z lasem (w tym możliwości prowadzenia na użytku stanowiącymi przedmiot wniosku racjonalnej gospodarki leśnej) nie mają znaczenia dla oceny dopuszczalności wnioskowanej zmiany użytku leśnego na rolny, podczas gdy te stanowią o interesie publicznym inkorporowanym w nieruchomości stanowiącej las, którego analiza jest warunkiem sine qua non dokonania prawidłowej oceny czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, powinien "ustąpić" wobec potrzeb indywidulanych jego właściciela.
W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzanej ją decyzji Starosty Tatrzańskiego oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Nie budzi wątpliwości, że co do zasady właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do realizacji obowiązków wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Ustawodawca przewidział również w art. 13 ust. 2 cyt. ustawy, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwypuklone zostało orzecznictwo, z którego wynika, że za potrzeby, o których mowa w przytoczonym przepisie, mogą być traktowane tylko wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawową zasadą ochrony lasu. Dla ustalenia istnienia szczególnie uzasadnionych potrzeb, o których mowa w tym przepisie, nie wystarcza zatem wystąpienie po stronie właścicieli lasu zwykłych potrzeb, ale potrzeb kwalifikowanych, bo szczególnych. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właścicieli lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, musi być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów sytuacji strony i jej argumentów (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 1609/21). Podkreśla się również, że wykładnia systemowa art. 13 ust. 2 w zw. z art. 7 ustawy o lasach, uwypukla zasadniczy cel przepisów zawartych w ustawie o lasach w postaci ochrony lasów jako jednego z ważnych zasobów środowiska, a zmiana lasu na użytek rolny stanowi zawsze uszczuplenie zasobu środowiska. Jest to zatem sytuacja wyjątkowa, która z woli ustawodawcy dopuszczalna jest w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów (zob. wyrok NSA z 25 maja 2022 r., sygn. I OSK 1880/21).
Powyższego orzecznictwa i wykładni Sąd nie podważa. Należy jednak zauważyć, że Sądy podkreślają jednocześnie, że ostatecznych konkluzji co do możliwości zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie można sformułować bez uwzględnienia art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Art. 7 proklamuje ogólnosystemową zasadę rozstrzygania spraw administracyjnych, przy jednoczesnej parametryzacji interesu publicznego i interesu indywidualnego. Tam gdzie przepisy prawa dają organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy w zależności do tego, jak kształtuje się relacja interesu publicznego do interesu indywidualnego, decyzja na niekorzyść jednostki powinna być uzasadniona szczególnie wnikliwie, z należytym wyeksponowaniem argumentacji wyjaśniającej dlaczego in casu, interes strony musiał ustąpić przed interesem publicznym. Na gruncie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach niewątpliwie mamy do czynienia z normą, której zakres stosowania i normowania odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. (in fine). Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia lasu na użytek rolny organ poddaje ocenie, czy interes, a więc spodziewane z przekształcenia korzyści właściciela lasu wyrażają takie wartości, które aksjologicznie uzasadniają odstąpienie od ochrony tego elementu przyrody. Ustaleniu nie podlegają wyłącznie te okoliczności, które składają się interes indywidualny właściciela lasu, ale również i te, które kształtują interes publiczny inkorporowany w nieruchomości stanowiącej las. Nie można a limine przyjąć, że każdy las przedstawia tę samą wartość publiczną. By adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość oddziałek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, (każdej nie-leśnej), wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. Interes publiczny uzasadniający ochronę lasu przed przekształceniem w użytek rolny w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, kształtuje się różnie, w zależności od ustalonej w oparciu o powyższe kryteria charakterystyki konkretnego lasu. Należyte wyjaśnienie tych kwestii może stanowić punkt wyjścia do oceny, czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, powinien ustąpić wobec potrzeb indywidulanych jego właściciela." (wyroki WSA w Rzeszowie z 1 marca 2022 r., II SA/Rz 1625/21, z 27 maja 2019 r., II SA/Rz 259/19 oraz 6 listopada 2018 r., II SA/Rz 680/18).
W świetle powyższego nie miał racji organ odwoławczy, który w odpowiedzi na zarzuty odwołania stwierdził, że dla oceny zasadności wniosku o przekształcenie nie mają znaczenia okoliczności związane z samym lasem, bowiem przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy nakierowana jest wyłącznie na sytuację właściciela lasu. Skoro z art. 1 ust. 1 wynika, że ustawa określa zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową – wszystkie kolejne przepisy tej ustawy powinny być interpretowane w świetle i z uwzględnieniem nadrzędnego celu, jaki przyświeca ustawie.
W konsekwencji powyższego, błędnego założenia, poczynionego z naruszeniem art. 13 ust. 2 cyt. ustawy, organy niesłusznie pominęły okoliczności dotyczące charakteru użytku gruntowego, sklasyfikowanego obecnie jako las.
Należy tymczasem zdaniem Sądu przede wszystkim uwzględnić, że przedmiotowe działki leśne nie są położone w zwartym kompleksie leśnym. Wszystkie trzy, od jednej tylko strony graniczą z zadrzewieniem, a w pozostałym zakresie sąsiadują z użytkami rolnymi. Podczas rozprawy ustalono ponadto, że zadrzewienie na działce nr [...] jest rzadkie, a działka nr [...] jest użytkowana jako pastwisko. W ramach oceny zasadności wniosku o zmianę lasu na użytek rolny należy również wziąć pod uwagę, że objęty wnioskiem teren nie jest efektem prowadzenia gospodarki leśnej, lecz samosiewu. Charakter zadrzewienia w ocenie Sądu nie wskazuje, aby na spornym terenie prowadzona była jakakolwiek gospodarka leśna, a działki już teraz są wykorzystywane rolniczo, jako pastwisko.
Dla oceny zasadności wniosku istotny jest również niewielki areał przedmiotowych działek. Otóż w sumie wynosi on 0,22 ha, z czego 0,14 ha już w tym momencie jest wykorzystywane rolniczo. Organy argumentowały (w sposób arbitralny i wykraczający zdaniem Sądu poza swoje kompetencje), że hodowla zwiększonego pogłowia owiec jest możliwa na dotychczasowym terenie gospodarstwa rolnego, bez konieczności jego powiększania. Jednocześnie organy nie zadały sobie pytania, czy przekształcenie powyższego areału leśnego, który jak wynika z ustaleń – stanowi las w zasadzie tylko z nazwy, wpłynie w jakikolwiek sposób na gospodarkę leśną w regionie.
Bardzo istotnym naruszeniem zasad proceduralnych było również zlekceważenie wskazywanej przez skarżącego decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr OO.421.1.3.MKa.4. Owszem, prawdą jest, że ostateczną decyzję w przedmiocie wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu podejmuje Starosta. Nie oznacza to jednak, że organ ten, wraz z organem odwoławczym mają w tym zakresie absolutną dowolność i bez zachowania reguł postępowania, a nawet doświadczenia życiowego i logiki, mogą bezkarnie pominąć znajdującą się w aktach decyzję, która w treści uzasadnienia traktuje o istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okolicznościach. Tymczasem należy podkreślić, że w opinii fachowego organu, którym bez wątpienia jest Dyrektor Ochrony Środowiska "działki objęte opracowaniem są niezadrzewione" (k. 4). Co więcej, jego zdaniem planowana zmiana użytku leśnego na rolny "nie wpłynie negatywnie na zachowanie trwałości oraz nie zmniejszy różnorodności biologicznej ekosystemów (...), dotyczy nieznacznej powierzchni i jest potwierdzeniem istniejącego od wielu lat stanu faktycznego" (k. 7).
Powyższa decyzja oraz zawarta w jej uzasadnieniu ocena odnośnie planów przekształceniowych wnioskodawcy nie jest dla organów wiążąca. Jednakże jej odrzucenie wymagałoby dogłębnego uzasadnienia i przedstawienia kontrargumentacji, bowiem fakt, że dana decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza po stronie organu całkowitej dowolności. Tymczasem organy ograniczyły się do podważenia konieczności powiększenia gospodarstwa rolnego oraz wiarygodności twierdzeń skarżącego odnośnie tego, że faktycznie to gospodarstwo prowadzi. Jak już wcześniej wskazano, powyższe dywagacje nie mieszczą się w kompetencjach organu, ani nawet w granicach niniejszej sprawy, bowiem ustawa nie uzależnia uwzględnienia wniosku o przekształcenie gruntu od tego, czy wnioskodawca posiada status rolnika.
W efekcie doszło do niezrozumiałej sytuacji, w której organ powołany specjalnie do ochrony środowiska, po zanalizowaniu wniosku przez pryzmat rozmaitych przepisów, uchwał, cech przedmiotowego obszaru – uznał, że nie rodzi on żadnego zagrożenia dla środowiska i jest potwierdzeniem ugruntowanego od lat stanu faktycznego, a następnie organ administracji ogólnej, za jakiego należy uznać Starostę, wnioskowaną zmianę przeznaczenia terenu zablokował z uwagi na ochronę lasów. Narusza to bez wątpienia zaufanie do organów administracji państwowej.
Przechodząc do analizy uzasadnienia wniosku nie można pominąć, że intencją skarżącego jest przekształcenie lasu w użytek rolny w celu budowy na nim budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, na co dowodem jest decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 29 maja 2019 r. nr BUA.6730.135.2017 o warunkach zabudowy. Zamiarem skarżącego jest więc kontynuacja sposobu zagospodarowania terenu, jaki istnieje już na terenach sąsiadujących z przedmiotowym użytkiem leśnym. Na powiększonym terenie skarżący ma zamiar zamieszkać oraz prowadzić działalność rolniczą. W ocenie Sądu realizacja potrzeb zarobkowych i mieszkaniowych mieści się w zakresie przedmiotowym przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów".
Mając na uwadze wykazany przez Skarżącego cel zagospodarowania użytków rolnych po ich przekształceniu w powiązaniu ze wskazanymi powyżej okolicznościami dotyczącymi cech samego użytku leśnego oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w toczeniu tego terenu należało w ocenie Sądu uznać, że organy bezzasadnie uznały, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Dokonując powyższej oceny naruszyły dodatkowo art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.