II SA/Kr 950/24

II SA/Kr 950/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2024 r. znak: WI-I.7840.5.131.2023.MO w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej E. W. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 25, 26 i 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych ustaw oraz art. 104 K.p.a. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: gazu, wody, kanalizacji, energii elektrycznej, wentylacji mechanicznej i c.o. wraz z instalacjami wewnętrznymi na działce: gazu, en. elektrycznej i kanalizacji sanitarnej oraz utwardzenie terenu na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. N. w K.". W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor w dniu 11 października 2018 r. złożyła w organie I instancji wniosek w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z 31 grudnia 2018 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Jako powód odmowy, wskazano brak doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr CXIII/1159/06 Rady Miasta K. z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. – P.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż parametry zamierzenia inwestycyjnego nie są zgodne z ustaleniami mpzp, gdyż do wyliczenia wskaźników urbanistycznych: powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej (określonych dla terenów MN) przyjęto całą powierzchnię działki. Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, Wojewoda Małopolski decyzją z 25 kwietnia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję została złożona skarga przez E. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 751/19, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 25 kwietnia 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 31 grudnia 2018 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA wskazał, że działka [...] została w całości objęta projektem zagospodarowania terenu, jej część znajduje się w obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę i na tej właśnie części zabudowę zaprojektowano. Działka ta spełnia też pozostałe wymagania dla działki budowlanej. Rzeczywiście, jak wskazuje to skarżąca przepis § 3 ust. 1 pkt 13 planu nie przewiduje, aby wymóg dla działki budowlanej spełniała tylko ta, która w całości jest położona w obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę. Ustalenia planu zawarte w § 10 dotyczące wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej m.in. w terenie 9MN, odnoszą się zaś do "zabudowy działki budowlanej" (§10 ust. 2 i 3 punkt II i punkt 2f), a nie mieszczącego się w jej granicach "terenu budowlanego". W konsekwencji przyjęty przez organy sposób liczenia wskaźników ocenić należy jako wadliwy. Treść cytowanych przepisów planu nie stoi bowiem na przeszkodzie, aby powierzchnię zabudowy odnosić do powierzchni całej objętej projektem zagospodarowania terenu, a nie tylko do tej jej części, która pod zabudowę jest przeznaczona. Jedynym warunkiem jest tylko to, aby projektowana zabudowa w takiej części się mieściła. Podkreślić należy, że taka wykładnia przepisów planu odpowiada domniemaniu zgodności planu z prawem. Uwaga ta związana jest z faktem, że przy przyjętych przez organy założeniach budowa domu jednorodzinnego o przeciętnych gabarytach w terenie przeznaczonym właśnie pod tylko taką zabudowę nie byłaby możliwa. Organ odwoławczy szacuje bowiem, że powierzchnia tego terenu wynosiłaby ok. 260 m2. W takiej sytuacji zaś aktualne mogłoby stać się pytanie o uzasadnienie dla przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] na rożne cele, ale z założeniem wykluczenia możliwości realizacji jednego z nich, i to dla właściciela najistotniejszego. Stwierdzić ostatecznie należy, że zaskarżona decyzja (jak i decyzja organu pierwszej instancji) wydana została z istotnym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U.2019/1186). W ponownym postępowaniu organy uwzględnią wyżej przedstawiony pogląd prawny i w sposób miarodajny i niewątpliwy ocenią, czy w pozostałym zakresie projekt budowlany wymaga poprawek czy uzupełnień. W szczególności zaś chodzi tu o usytuowanie schodów i tarasu, co do których organ pierwszej instancji powziął "wątpliwości". Wojewoda Małopolski wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która wyrokiem z 2 września 2020 r., została oddalona. W uzasadnieniu NSA również przedstawił swoje stanowisko, dotyczące zakresu terenów, których powierzchnia powinna być ujęta przy ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W ww. wyroku wskazano, że sąd nie podziela równocześnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, a tym samym aprobuje stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż w tej konkretnej sprawie, wskaźnik powierzchni zabudowy i wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien być liczony w odniesieniu nie tylko do powierzchni tylko tej części działki nr [...] objętej projektem zagospodarowania terenu, który znajduje się w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 9MN, lecz wskaźniki te winne być liczone w oparciu o całą powierzchnię działki o nr [...], objętej projektem zagospodarowania terenu, a więc mając także na uwadze, te części działki położone na terenach oznaczonym w planie symbolami 12 ZO, 1 ZO(o). Inny sposób interpretacji, skutkowałby przyjęciem, że realizacja inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego o przeciętnych gabarytach w terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę nie byłaby możliwa. Jak ustalił organ administracji w niniejszej sprawie, jedynie [...] części działki o nr [...] (o całkowitej powierzchni - 2623 m2), położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 9MN, tj. 262,3 m.2 Trudno zatem wyobrazić sobie sytuację, aby na tak małym obszarze możliwa była realizacja domu jednorodzinnego, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że aktualne mogłoby stać się pytanie o uzasadnienie dla przeznaczenia w miejscowym planie działki nr [...] na różne cele, ale z założeniem wykluczenia funkcji inwestycyjnej, najistotniejszej dla właściciela. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno się przy tym upatrywać wadliwości ustaleń planu w tym zakresie, jak czyni to organ, lecz przyjąć wskazaną wyżej interpretację, umożliwiającą inwestorowi realizację jego prawa do zabudowy. W rozpoznawanej sprawie, niewątpliwie cała działka o nr [...], stanowiąca jedną jednostkę ewidencyjną, została objęta projektem zagospodarowania terenu. W części przeznaczona jest ona pod zabudowę (symbol 9 MN), a w części położona na terenach ZO (12 ZO) tereny "naturalnej" zieleni nieurządzonej, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne oraz ZO(o) (1 ZO(o)) - tereny obudowy biologicznej cieków wodnych, tj. zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz użytki rolne towarzyszące ciekom wodnym. Budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowano jedynie na części przeznaczonej pod zabudowę (9MN), co nie powinno być sporne, z fragmentem dojścia w terenie 12 ZO. A skoro tak, to należy przyjąć, mając na względzie specyfikę tej konkretnej sprawy, że w sytuacji, w której projektem zagospodarowania objęto całą jednostkową działkę ewidencyjną, stanowiącą teren o różnym przeznaczeniu w planie miejscowym, a obiekt zaprojektowano w granicach terenu przeznaczonego w planie pod zabudowę, że wskaźniki powierzchni zabudowy i biologicznie czynnej, należy obliczać z uwzględnieniem całego terenu objętego projektem zagospodarowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść przywołanych przez Sąd I instancji i skarżący kasacyjnie organ, zapisów planu miejscowego, nie stoi w sprzeczności z przyjętym tokiem rozumowania. Tym bardziej gdy weźmiemy pod uwagę łączne odczytanie przepisów § 10 ust. 3 pkt 1 lit. I) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 12 oraz § 10 ust. 3 pkt 2 lit. f) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 11 planu miejscowego, gdzie jest mowa o powierzchni objętej projektem zagospodarowania działki i przyjmiemy, że określenia sposób zagospodarowania działki budowlanej i sposób zabudowy działki budowlanej, związane są z funkcją terenu przewidzianą w planie. Mając na względzie powyższy wyrok WSA (wyrok prawomocny 2 września 2020 r.), organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie administracyjne, przy uwzględnieniu obliczenia parametrów urbanistycznych ustalonych w mpzp na podstawie sumy powierzchni wszystkich terenów (o różnym przeznaczeniu), obejmujących działkę inwestycyjną. Po analizie przedłożonego materiału dowodowego, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 23 sierpnia 2021 r., ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na wnioskowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu wskazano, iż zaprojektowany taras, stanowiący funkcjonalno—użytkową część budynku mieszkalnego w ramach kondygnacji parteru, w części zlokalizowany został na terenie 12ZO, w którym obowiązuje zakaz zabudowy. W ocenie organu I instancji lokalizacja przedmiotowego tarasu w terenie wyłączonym z zabudowy wykracza poza dopuszczalne przeznaczenia określone dla tego obszaru – 12ZO w mpzp. Wojewoda Małopolski, decyzją z 6 lutego 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ww. decyzji wskazano, że właściciel działki nr [...] obr [...] przy ul. N. w K. powinien być stroną niniejszego postępowania, ponieważ ta nieruchomość leży w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak wskazał projektant w projekcie budowlanym (karta nr [...]) projektowana inwestycja będzie powodować okresowe zacienianie fragmentu zabudowanej działki sąsiedniej (nr [...]). Odległość pomiędzy projektowanym budynkiem i istniejącą zabudową na działce sąsiedniej wynosi 9,0 m. Zatem ta sąsiednia działka znajduje się w obszarze oddziaływania, co może spowodować ograniczenia w jej zagospodarowaniu i zabudowie. Skoro projektant wskazał, ze działka będzie zacieniana, to ewidentnie występuje potencjalna możliwość ograniczenia zagospodarowania i zabudowy tej nieruchomości. W dokumentacji brak jest analizy zacieniania, która wykazałaby spełnienie norm dotyczących nasłonecznienia w lokalach sąsiedniego budynku, czy też pokazała w jaki sposób zaplanowana inwestycja wpłynie na ograniczenie nasłonecznienia w lokalach tego budynku (brak porównania stanu istniejącego ze stanem projektowanym). (...) Zatem, aby nie pozbawić tego ww. podmiotu prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach (zasada dwuinstancyjności - art. 15 kpa) organ odwoławczy stwierdził o konieczności przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który wyjaśni wskazane powyżej niejasności w zakresie oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Na ww. decyzję został wniesiony sprzeciw do WSA w Krakowie, który wyrokiem z 10 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 343/23, oddalił złożony sprzeciw. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA wyjaśniono, że głównym motywem rozstrzygnięcia kasacyjnego był brak prawidłowego ustalenia kręgu stron przez organ I instancji wobec pominięcia właścicieli działki sąsiedniej. Organ odwoławczy trafnie wskazał na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej organ II instancji skoncentrował się na określeniu obszaru oddziaływania obiektu w niniejszej sprawie. Warto zauważyć, że w projekcie budowlanym (k. 7) sam inwestor przyznał, że projektowana inwestycja będzie powodować okresowe zacienianie konkretnie wskazanej działki sąsiedniej (nr [...]). W ocenie inwestora nie spowoduje to ograniczeń na działce sąsiedniej, lecz okolicznością bezsporną pozostaje fakt, że projektowana inwestycja ogólnie może oddziaływać na działkę sąsiednią. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, właściciel nieruchomości sąsiadującej z budynkiem, który przez swe gabaryty może oddziaływać na nią przez ich zacienianie, ma prawo do tego, by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami analizy i ewentualnie wnosić swoje uwagi czy zastrzeżenia (...). Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie ciąży zaś na organach administracji na każdym stadium postępowania. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie zakwestionował w sposób arbitralny przyjętych dotąd rozważań, bowiem we wszystkich wydanych dotąd decyzjach organów w ogóle brak było analizy kręgu stron postępowania. Sąd dostrzega, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało zainicjowane w 2018 r., ale trzeba mieć na względzie, że brak udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowanym naruszeniem prawa i jako przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., może doprowadzić do późniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego nawet decyzji ostatecznej, w tym także korzystnej dla skarżącej. W między czasie, organ I instancji rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę wydał 16 lutego 2023 r. postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w terminie 21 dni od dnia jego doręczenia, w poniższym zakresie: 1/ projekt zagospodarowania terenu należy wykonać na aktualnej mapie do celów projektowych. Przedstawiony projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na nieaktualnej mapie do celów projektowych. 2/ Projekt należy uzupełnić o analizę przesłaniania i zacieniania, opracowaną zgodnie z §13 i §60 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierającą jednoznaczne wnioski. Analiza zacieniania winna uwzględniać pokoje znajdujące się w budynku, zarówno w kondygnacji parteru jak i na wyższych kondygnacjach, zawierać informację związaną z "wędrówką cienia" po elewacjach budynków znajdujących się od strony inwestycji, która w sposób czytelny pokaże zarówno cień rzucany przez projektowany obiekt jak i inne przesłony. Z analizy winien wynikać również sumaryczny czas nasłonecznienia dla poszczególnych pokoi w lokalach. Na podstawie w/w analizy należy rozważyć korektę obszaru oddziaływania inwestycji. 3/ Wątpliwość organu budzi usytuowania części budynku – schodów zewnętrznych poza nieprzekraczającą linią zabudowy wyznaczoną w MPZP S.-P.. W związku z powyższym należy przedstawić wyjaśnienie i w razie konieczności doprowadzić do zgodności z w/w MPZP. 4/ Projekt budowlany należy uzupełnić o zaświadczenie o wpisie na listę członków Izby inżynierów projektantów branż wprowadzających zmiany do projektu. Jak wynika z dokumentacji sprawy, ww. postanowienie zostało skutecznie doręczone do pełnomocnika Inwestora 21 lutego 2023 r. (informacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – akta organu I instancji, karta nr [...]), zatem termin uzupełnienia minął 14 marca 2023 r. W postanowieniu poinformowano Inwestora, że niewykonanie obowiązków będzie skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek wniesionego sprzeciwu inwestora na decyzję Wojewody Małopolskiego z 6 lutego 2023 r. do WSA, organ I instancji 15 marca 2023 r. przekazał akta przedmiotowej sprawy do Wojewody Małopolskiego. Jednocześnie, w tym samym dniu organ I instancji postanowieniem zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. WSA wyrokiem z 10 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 343/23 oddalił sprzeciw wniesiony przez inwestora (wyrok prawomocny 25 lipca 2023 r.). W związku z otrzymanym wyrokiem sądu oraz zwrotem dokumentacji sprawy, organ I instancji postanowieniem z 13 października 2023 r., podjął zawieszone z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Do dnia ww. podjęcia postępowania inwestor nie usunął nieprawidłowości w dokumentacji projektowej w ramach obowiązku nałożonego ww. postanowieniem z 16 lutego 2023 r. Mając na uwadze powyższe, Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 16 października 2023 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w związku z niewypełnieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej przez inwestora.
Od tej decyzji odwołanie wniosła E. W. zarzucając naruszenie art. 35 ust. 4 Pb i art. 8 kpa.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 14 maja 2024 r. nr WI-I.7840.5.131.2023.MO utrzymał w zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej określony został w art. 35 ust. 1 Pb. Tylko w zakresie określonym w tym przepisie, w przypadku stwierdzenia naruszeń, organ administracji może podjąć działania korygujące. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1 Pb). Zapisy Prawa budowlanego dają uprawnienie organom administracji architektoniczno-budowlanej do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, tylko w kilku przypadkach. Jednym z nich jest powołany w zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb. Niewykonanie wskazanych w postanowieniu, wydanym na tej podstawie, obowiązków usunięcia wskazanych nieprawidłowości, uprawnia do orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczyć jednak należy, że tylko niewykonanie prawidłowo, jasno i czytelnie sformułowanych obowiązków może dać podstawę do wydania decyzji odmownej. Wykonanie obowiązku przez inwestora w sposób niezgodny z oczekiwaniem organu, przy braku czytelnego określenia tego obowiązku w postanowieniu, nie może uzasadniać decyzji odmownej. W postępowaniu odwoławczym w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, postępowanie prowadzone jest na takich zasadach, że w pierwszej kolejności, po sprawdzeniu formalnych podstaw prowadzenia postępowania odwoławczego, analizowana jest zasadność wydania przez organ I instancji decyzji odmownej. Ta część postępowania sprowadza się do analizy poprawności wydanego przez organ, na podstawie art. 35 ust 3 Pb, postanowienia wzywającego do usunięcia stwierdzonych uchybień i następnie do analizy stopnia wykonania przez Inwestora nałożonych obowiązków. Niewykonanie choćby jednego ze słusznie nałożonych obowiązków, daje podstawę do orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Poddając analizie materiał dowodowy organ wskazał, iż nałożone obowiązki na inwestora zawarte w postanowieniu z 16 lutego 2023 r., były tylko w części zasadne. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 16 października 2023 r., inwestor nie uzupełnił oraz nie odniósł się do braków wykazanych w ww. postanowieniu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Pb (do dnia 18 września 2020 r. przepis miał brzmienie): "Ilekroć w ustawie jest mowa o: obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Stosownie do treści przepisu art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co wskazać powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Pb, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Jak wynika z materiału dowodowego, sąsiednia działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania wnioskowanej inwestycji - jak wskazał projektant w projekcie budowlanym (karta nr [...]) - projektowana inwestycja będzie powodować okresowe zacienianie fragmentu ww. zabudowanej działki sąsiedniej, co może spowodować ograniczenia w jej zagospodarowaniu i zabudowie. W przedłożonej dokumentacji brak jest analizy przesłaniania i zacieniania (w formie opisowej lub rysunkowej), która wykazałaby spełnienie norm dotyczących oświetlenia i nasłonecznienia w lokalach sąsiedniego budynku, czy też pokazała w jaki sposób zaplanowana inwestycja wpłynie na ograniczenie nasłonecznienia w lokalach tego budynku (brak porównania stanu istniejącego ze stanem projektowanym), zgodnie z § 13 i § 60 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanym dalej wt. Wymagana ww. analiza pozwoliłaby stwierdzić spełnienie ww. przepisów wt dla budynku projektowanego i istniejącej sąsiedniej zabudowy na działce nr [...], i umożliwiłaby stronom i organom określenie zakresu ograniczeń wnikających z realizacji wnioskowanej zabudowy. Zatem, badając obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji organ i instancji wezwał zasadnie Inwestora do przedłożenia analizy przesłaniania i zacieniania, opracowanej zgodnie z § 13 i § 60 wt – zawierającej jednoznaczne wnioski – w celu ewentualnej korekty obszaru oddziaływania inwestycji (punkt 2 postanowienia). Jednocześnie należy wskazać, iż w trakcie prowadzenie przedmiotowego postępowania organ I instancji ustalił na podstawie dostępnych informacji (wydruk z ewidencji gruntów, akta organu I instancji, karta nr [...]), iż sąsiednia działka nr [...] została podzielona na działki nr: [...] (KW nr [...]) i [...] (KW nr [...]) - zatem działka, na którą oddziałuje wnioskowana inwestycja zmieniła parametry urbanistyczne w zakresie między innymi przebiegu granic i powierzchni. Należy w tym miejscu wskazać na brak zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami art. 34 ust. 3 Pb, ze względu na sporządzenie projektu zagospodarowania działki na nieaktualnej już mapie do celów projektowych. Bowiem, powyższe nieprawidłowości wskazują na brak zgodności projektu budowlanego z przepisami, tj. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2020,1609): Część rysunkową projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych, lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, zatem należy stwierdzić naruszenie art. 35 Pb. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy zasadność działania organu I instancji do wezwania Inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu, wykonanego na zaktualizowanej mapie do celów projektowych (punkt 1 postanowienia). W kwestii pozostałych punktów ww. postanowienia (punkty 3 i 4), określających zakres obowiązków Inwestora koniecznych w kwestii doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z obowiązującymi przepisami, tutejszy organ nie podziela stanowiska organu I instancji. Wskazać należy, iż kwestia lokalizacji schodów zewnętrznych poza nieprzekraczającą linią zabudowy została wyjaśniona w decyzji Wojewody Małopolskiego z 6 lutego 2023 r. (strona 11), zatem wezwanie organu w tym zakresie jest bezzasadny (punkt 3 postanowienia). Ponadto zaznacza się, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej posiada możliwość sprawdzenie na stronie internetowej (www.piib.org.pl) informacji o wpisie na listę członków izby inżynierów projektantów branż, zatem brak zasadności wezwania inwestora do uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie (punkt 4 postanowienia). W toku postępowania odwoławczego, pismem z 12 grudnia 2023 r. (13 grudnia 2023 r. data wpływu), inwestor przedłożył ww. wymagane dokumenty, tj.: analizę zacieniania na aktualnej mapie do celów projektowych, analizę przesłaniania na aktualnej mapie do celów projektowych, oświadczenie właściciela budynku sąsiedniego (ul. [...] o niewniesieniu sprzeciwu w planowanej inwestycji na działce [...] obr. [...] przy ul. N. w K. oraz zaświadczenie projektanta o przynależności do izby. Jak informuje inwestor, ww. dokumenty nie stanowią uznania legalności działania organu I instancji, lecz przełożone zostały jedynie z daleko idącej ostrożności w celu zakończenia ciągnącej się sprawy od przeszło 5 lat. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przedłożenie do odwołania dokumentów, które nie zostały uzupełnione w związku z postanowieniem z art. 35 ust. 3 Pb, nie zwalnia organu odwoławczego z konieczności oceny spełnienia wymagań zawartych w postanowieniu w terminie w nim określonym. Skoro nie zmienił się stan prawny lub faktyczny terenu inwestycji i samej inwestycji, to brak jest podstaw do uchylenia decyzji odmownej i wydania pozytywnej dla inwestora decyzji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. W. zarzucając naruszenie:
1/ art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
2/ art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego wybiorcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;
3/ art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jedynie wybiorcze ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a ponadto wydanie rozstrzygnięcia bez wzięci pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy;
4/ art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez brak wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo spełnienia przesłanek do jej wydania.
W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.
Kontroli sądu niniejszym postępowaniu poddana jest decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla budowy domu jednorodzinnego. Przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę było nieusunięcie przez inwestora wskazanych przez organ nieprawidłowości, w terminie zakreślonym przez organ pierwszej instancji. Termin ten został zakreślony w postanowieniu wydanym na podstawie art 35 ust ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 (dalej; ustawa), mimo że na etapie postępowania odwoławczego inwestor nieprawidłowości te usunął (dostarczył wymagane dokumenty). W ocenie sądu decyzja jest wadliwa.
Zgodnie z dyspozycja art. 35 ust 1 ustawy, w stanie prawnym obowiązującym dla niniejszej sprawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".
Z kolei przepis art. 35 ust 3 w/w ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art 35 ust 5 ustawy, przesadza, że W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wyżej wskazana regulacja przesądza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Stwierdzenie przez organ naruszenia przez projekt budowlany wymagań, o których mowa w art. 35 ust 1 ustawy, wymaga od organu wezwania inwestora usunięcia tych sprzeczności. Dopiero nieusunięcie stwierdzonych naruszeń uprawnia organ do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaznaczyć przy tym należy, że wezwanie do usunięcia nieprawidłowości nie może być dowolne. Nieprawidłowości te muszą dotyczyć projektu budowlanego, a podstawą do stwierdzenia wystąpienia tych nieprawidłowości, muszą być przepisy prawa, które daną kwestię, w ocenie organu, w projekcie budowlanym, niewłaściwie zastosowano, lub nie zastosowano. Kwestia ta podlega ocenie organu odwoławczego, który postępowanie organu pierwszej instancji w tym przedmiocie ocenia ale też uzupełnia. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2022 r. II OSK 391/22 odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania strony do usunięcia naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego daje organowi odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko naruszenie prawa materialnego, ale jednocześnie narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Powołać można się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2024 r. II SA/Gd 117/24 w którym stwierdzono, że postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26 października 2023 r. II SA/Bk 633/23 wskazując, że zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Organ administracji odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a.
Poglądy prawne wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni popiera sąd w składzie nierozpoznającym niniejszą sprawę. Organ drugiej instancji, kontroluje legalność stosowania przez organ pierwszej instancji regulacji z art 35 ust 3 ustawy i usuwa stwierdzone w tym przedmiocie nieprawidłowości tj. udziela pozwolenia na budowę jeżeli organ I instancji bezzasadnie odmówił udzielenia tego pozwolenia, niezasadnie powołując się na art 35 ust 3 ustawy, lub sam uzupełnia postępowania, o wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości, jeżeli organ pierwszej instancji nie zastosowała regulacji z art 35 ust 3 ustawy mimo że konieczność taka zachodziła, a postępowanie w tym przedmiocie zakresowo mieści się w regulacji o której mowa w art 136 § 1 K.p.a.
Podkreślić też należy, że termin o którym mowa w art 35 ust 3 ustawy, nie jest terminem materialno-prawnym a jedynie terminem instrukcyjnym. Określa go sam organ, a jego bezskuteczny upływ, uprawnia ten organ do dokonania czynności procesowej jaką jest wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak inwestor do wezwania się stosuje tyle, że z uchybieniem terminu jaki mu zakreślono, ale przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, uzupełnienie jest oczywiście skuteczne, i organ nie ma żadnych podstaw by odmawiać pozwolenia na budowę. Podobnie w postępowaniu odwoławczym, jeżeli inwestor uzupełni braki w projekcie budowlanym (usunie nieprawidłowości) a nie zachodzą żadne inne przeszkody by pozwolenia na budowę udzielić, organ drugiej instancji decyzją reformacyjną pozwolenia takiego powinien udzielić.
Charakter rozstrzygnięć organów administracji jest bowiem zdeterminowany zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta jest ustanowiona w art. 78 Konstytucji RP. a realizowana w K.p.a. przepisem art. 15, który stanowi on, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Rola organu II instancji nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz ponownego rozpatrzenia sprawy, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego w sposób oczywisty naruszyło zasadę, o której mowa wyżej.
Organ ten ocenił, że tylko dwa z czterech wezwań jakie organ pierwszej instancji wystosowała do skarżącej znajdują materialne oparcie w art 35 ust 3 ustawy a te właśnie braki dotyczące analizy przesłaniania na zaktualizowanej mapie do celów projektowych, na etapie postępowania odwoławczego zostały przez inwestora przedłożone. Projekt budowlany został zatem uzupełniony zgodnie z wolą organu drugiej instancji. W tej sytuacji brak było podstaw (organ na żadne inne okoliczności się nie powołuje) uzasadniające odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Powinnością organu drugiej instancji by uchylić decyzje organu pierwszej instancji i udzielić pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu pierwszej instancji w mocy, z powodu uchybienia terminowi, o którym mowa w art 35 ust 3 ustawy w ocenie sądu jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.