II SA/Kr 948/22

II SA/Kr 948/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II OSK 1297/23 - Wyrok NSA z 2024-07-09
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. skargi A. sp. z o.o. w K. na postanowienie nr 431/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 czerwca 2022 r. znak WSE.7722.22.2020.MZEG w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. sp. z o.o. w K. (dalej Spółka/skarżąca) jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 czerwca 2022 r. znak WSE.7722.22.2020.MZEG, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 3 marca 2020 r. znak RPE.52.23.2017.KBK w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W stanie faktycznym sprawy, decyzją z 17 października 2002 r. organ I instancji nakazał Spółce, jako inwestorowi, rozbiórkę nadbudowanej części budynku przy ul. [...] w K. , tj. rozbiórkę poddasza wraz z dachem na całym budynku, rozbiórkę części III piętra w połowie budynku od strony frontowej (tj. w części budynku nie przykrytej uprzednio stropodachem) z pozostawieniem ściany kolankowej (ściana zewnętrzna od strony frontu) do wysokości 1,21 m nad poziomem stropu nad II piętrem oraz z pozostawieniem wewnętrznej ściany nośnej i rozbiórkę części budynku od strony podwórka do stropu nad III piętrem tej części budynku. Po skierowaniu do Spółki upomnienia z 27 listopada 2017 r. organ wystawił tytuł wykonawczy, którym wszczął wobec Spółki postępowanie egzekucyjne w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 2002 r. Spółka zgłosiła zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego. Organ odmówił uwzględnienia zarzutów, z uwagi na ich wniesienie z uchybieniem terminu. Wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 275/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie organu II instancji utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do zgłoszenia zarzutów do tytułu wykonawczego.
Następnie postanowieniem z 3 marca 2020 r. organ i instancji nałożył na Spółkę grzywnę w wysokości 215 400,70 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie przedmiotowego postanowienia w wysokości 68 zł. Organ zaznaczył, że tytuł wykonawczy został skutecznie doręczony Spółce 19 marca 2018 r., zaś czynności kontrolne z 11 lutego 2020 r. wykazały, że obowiązek nadal nie został wykonany. Organ ustalił, że powierzchnia zabudowy części budynku, o której mowa w nakazie rozbiórki, wynosi 234,284 m2. Dalej organ wskazał, że 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za IV kwartał 2019 r. wyniosła 919,40 zł. Mnożąc powyższe wartości organ ustalił wysokość grzywny na 215 400,70 zł.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, Spółka zaakcentowała, że decyzja o nakazie rozbiórki jest niewykonalna ze względu na brak ścisłego określenia czego ma dotyczyć oraz opisywanie innego niż faktyczny stanu budynku. Ponadto Spółka zaznaczyła, że przedmiotowy budynek jest zlokalizowany na terenie chronionego konserwatorsko układu urbanistycznego, a organ nie wykazał, że posiada pozwolenie konserwatora zabytków na rozbiórkę. Spółka zwróciła uwagę na to, że wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 2002 r., postępowanie wznowieniowe jest w toku, dlatego nie można przyjąć, że obowiązywanie decyzji rozbiórkowej jest okolicznością bezsporną. Spółka zakwestionowała również przyjęty przez organ I instancji zapis powierzchni "234,284,00 m2" i wskazała, że z dokumentów posiadanych przez inwestora wynika, że III kondygnacja budynku ma powierzchnię 188,86 m2.
Postanowieniem z 1 czerwca 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczony nakaz rozbiórki dotyczy części obejmującej: poddasze wraz z dachem na całym budynku, część III pietra w połowie budynku od strony frontowej oraz IV piętro w części budynku od strony podwórza do poziomu stropu nad piętrem III. Powierzchnia zabudowy została ustalona w ramach czynności kontrolnych z 10 stycznia 2018 r., kiedy ustalono długość i szerokość budynku. Organ powołał się na ustalenia, że powierzchnia zabudowy na każdej kondygnacji jest ta sama, ponieważ jest to parametr o stałej wartości dla całego budynku. Jak zaznaczył organ, pod dokumentem protokołu kontroli z 10 stycznia 2018 r. widnieją podpisy prezesa i wiceprezesa Spółki, co potwierdza akceptację zawartych w protokole stwierdzeń. Zdaniem organu, zapis powierzchni zabudowy do tysięcznej metra nie jest wadliwością uzasadniającą uchylenie postanowienia. Zgodnie ze wskaźnikami powierzchniowymi i kubaturowymi Polskiej Normy PN-ISO 9836:2015-12, pole powierzchni podaje się z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, jednak stosowanie tych norm jest dobrowolne. W odniesieniu do pozostałych argumentów zawartych w zażaleniu, organ wskazał, że jest to w istocie kwestionowanie prawidłowości decyzji z 2002 r., a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Organ wskazał również, że przy uwzględnieniu aktualnego komunikatu Prezesa GUS w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2022 r., orzeczona kwota powinna wynosić 246 091,91 zł, jednak zreformowanie zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem aktualnej ceny powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego naruszyłoby zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się.
W skardze na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła naruszenia:
- art. 17 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479, dalej: u.p.e.a.) poprzez niewstrzymanie postępowania egzekucyjnego, pomimo zaistnienia ważnych przesłanek w sprawie uzasadniających wydanie takiego orzeczenia;
- art. 29 § 1 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, w szczególności nieustalenie, czy tytuł wykonawczy wobec jego nieprecyzyjnego sformułowania jest możliwy do realizacji.
- art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, podczas gdy czynności te z uwagi na wadliwy tytuł wykonawczy nie są możliwe do wykonania;
- art. 121 § 5 u.p.e.a., poprzez wyliczenie wysokości nałożonej grzywny przy przyjęciu powierzchni zabudowy budynku, a nie jego części, objętej nakazem rozbiórki;
- art. 7 w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.), poprzez dokonanie błędnej i niepełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uznanie, że istnieją w sprawie okoliczności uzasadniające nałożenie grzywny, pomimo że tytuł wykonawczy, nakładający na skarżącą obowiązek wykonania prac rozbiórkowych jest nieważny, a określone w nim prace nie są możliwe do wykonania;
- art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przesłanek przemawiających za niewstrzymaniem egzekucji administracyjnej na czas postępowania między instancyjnego, oraz niepoinformowanie strony o wszystkich istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;
- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w zakresie decyzji rozbiórkowej, które jest prowadzone przez organ I instancji;
- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie rażąco wadliwego orzeczenia, niezawierającego pełnego uzasadnienia dotyczącego nieuwzględnienia zarzutów zgłoszonych w toku postępowania przez stronę skarżącą;
- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie oceny w sprawie w oparciu o pobieżną, a nie wnikliwą analizę materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji dołączonej do akt sprawy oraz dokumentów będących w posiadaniu organu, przede wszystkim inwentaryzacji budynku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie postanowień I i II instancji oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, względnie zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 2002 r. albo o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu ze skargi w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej wraz z załącznikami oraz dokumentu inwentaryzacji budynku.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca podtrzymała argumentację podniesioną w zażaleniu. W odniesieniu do wywodów postanowienia II instancji, skarżąca podkreśliła, że trudno zrozumieć, że organ, zajmujący się ściśle technicznymi zagadnieniami, nie używa powszechnie obowiązującej normy metrycznej. Jak zaznaczyła skarżąca, skoro nakaz rozbiórki dotyczy części budynku, to wyliczenie wysokości grzywny winno się odnosić do części powierzchni budynku. Nieprecyzyjne określenie części do wyburzenia nie pozwala jednak na dokładne wyliczenie powierzchni tej części, a tym samym powoduje, iż wyliczenie należnej grzywny jest niemożliwe. Samo ograniczenie uprawnień organu w postępowaniu egzekucyjnym, do zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej nie oznacza, że wierzyciel może się uchylić od obowiązku wskazania, z jakiego aktu prawnego wynika obowiązek określony w tytule wykonawczym. W ocenie skarżącej, treść podlegającego egzekucji obowiązku, zapisana w tytule wykonawczym, a powtórzona z decyzji rozbiórkowej, jest niejasna, nielogiczna, a tym samym nałożony obowiązek niemożliwy do wykonania.
Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w związku z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, przychodzi stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z dyspozycją art. 119 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym. Jak precyzuje art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest co do zasady jednorazowa. Wysokość takiej grzywny, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 u.p.e.a.).
Przechodząc zatem do oceny zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowego wyliczenia wysokości nałożonej grzywny, zauważyć należy, że organ zgromadził w aktach przedmiotowy komunikat Prezesa GUS i na jego podstawie (karta 82 akt organu I instancji) prawidłowo ustalił mnożnik iloczynu, o którym mowa w art. 121 § 5 u.p.e.a. Jeżeli zaś chodzi o mnożną, czyli powierzchnię zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, odnieść się należy do treści orzeczonego nakazu rozbiórki. Wbrew twierdzeniom skarżącej, jakoby nieprecyzyjnie określono części do wyburzenia, wyraźnie w nim wskazano, że rozbiórka nadbudowanej części budynku ma obejmować m.in. "rozbiórkę poddasza wraz z dachem na całym budynku". Dla obliczenia mnożnej w niniejszej sprawie nie jest istotna okoliczność, że nakaz rozbiórki obejmuje wyłącznie część budynku, lecz, że objęcie nakazem rozbiórki dotyczy całej kondygnacji. Powyższe bowiem pozwala na obliczenie powierzchni zabudowy. Wyznacza się ją poprzez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Powierzchnię, o której mowa w art. 121 § 5 u.p.e.a. stanowi powierzchnia zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki. Powierzchnię tę liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), a nie tylko powierzchnią użytkową. Obowiązek rozbiórki nie obejmuje bowiem wewnętrznej powierzchni danego budynku, ale cały budynek lub część budynku. Rozbiórka obejmuje powierzchnię, jaką zajął taki budynek, czyli powierzchnię zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 538/13). Skoro w sprawie ustalono, czego nie kwestionuje skarżąca, że powierzchnia zabudowy budynku, a zatem jego szerokość i długość, jest tożsama dla wszystkich kondygnacji budynku, to prawidłowym było obliczenie mnożnej z art. 121 § 5 u.p.e.a. jako iloczynu szerokości i długości budynku. Wskazać należy, że ustalenie istotnych w sprawie parametrów budynku (tj. szerokości i długości) oraz obliczenie samej powierzchni zabudowy budynku odbyło się przy udziale prezesa i wiceprezesa skarżącej, o czym świadczą podpisy pod protokołem z 10 stycznia 2018 r. (k. 1 akt organu I instancji). Nietrafne zatem okazały się podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 121 § 5 u.p.e.a. Organ w zgodzie z przepisami postępowania dokonał w tym zakresie ustaleń faktycznych, które pozwoliły na prawidłowe ustalenie mnożnika i mnożnej iloczynu, o którym mowa w powołanym przepisie, co pozwoliło na trafne ustalenie wysokości grzywny. Dodać należy, że wobec braku odpowiedniego odesłania w u.p.e.a. do stosowania Polskiej Normy PN-ISO, organy administracji nie były zobowiązane do jej stosowania przy wyliczaniu powierzchni zabudowy dla ustalenia wysokości grzywny.
Kolejno, w odniesieniu do zarzutów skargi, należy zaakcentować, że organ egzekucyjny nie jest władny do badania zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku, co wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie może uchylać, zmieniać czy też w inny sposób weryfikować ostateczną decyzję administracyjną, która podlega wykonaniu. W istocie do kwestionowania samego nakazu rozbiórki sprowadzają się natomiast podnoszone w skardze twierdzenia dotyczące wadliwości określenia zakresu prac, co miałoby powodować, że "tytuł wykonawczy nakładający na skarżącą obowiązek wykonania prac rozbiórkowych jest nieważny". Zarzuty te skarżąca mogła podnosić na innym etapie postępowania. Niedopuszczalność badania podstawy egzekwowanego obowiązku w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie grzywny w celu przymuszenia wynika ponadto z zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu bowiem służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej, nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie skarżąca, co przyznaje w skardze, w ramach innych trybów (tj. wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności) podjęła próby wzruszenia nałożonego nakazu rozbiórki. Kontrolowanie natomiast prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie stanowi dodatkowego trybu nadzwyczajnej weryfikacji zasadności zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub decyzji o nakazie rozbiórki. Tym samym nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 29 § 1 w zw. z 27 § 1 pkt 3 oraz 119 § 1 i 2 u.p.e.a.
Nietrafny pozostaje również zarzut naruszenia art. 17 § 2 u.p.e.a. W myśl art. 17 § 2 in fine u.p.e.a., organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie do czasu rozpatrzenia zażalenia, jednakże jest to jedynie uprawnienie organu, które może być realizowane w ramach uznania administracyjnego, zaś – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – organ nie podzielił twierdzeń Spółki, jakoby uzasadniony przypadek zachodził.
Nie zasługuje na uwzględnienie również kierowany pod adresem organu zarzut, że nie zawiesił on postepowania do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku o wznowienie postepowania w zakresie decyzji o nakazie rozbiórki. Podkreślić należy, że przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały wskazane w art. 56 u.p.e.a. W odniesieniu do wywodów skargi zauważyć należy, że w sprawie nie zostało wstrzymane wykonanie obowiązku, co w myśl art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. byłoby podstawą do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zaś zgodnie z powołanym przepisem sama hipotetyczna możliwość jego wstrzymania w związku z prowadzonym postępowaniem z wniosku o wznowienie postępowania w zakresie nakazu rozbiórki, nie jest powodem dla zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
Dodać należy, że skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z treści "skargi na WSA w Warszawie", jednak – wbrew wskazaniu w skardze – nie załączyła tego dokumentu do niniejszej skargi. Z kolei załączona do skargi dokumentacja konserwatorska i techniczna, która ma potwierdzać dobry stan budynku, pozostaje irrelewantna dla badania prawidłowości zaskarżonego postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.