II SA/Kr 946/24

II SA/Kr 946/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Magda Froncisz
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 28  , art 3  ust 1  , art 4 , art 65 ust   2 , art 15 ust 22 pkt  10
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi J. P. i B. W. na uchwałę Nr XLIX/1345/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska – Hamernia" oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Kr 946/24
UZASADNIENIE
J. P. i B. W. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr XLIX/1345/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Hamernia" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2020 r. poz. 8089), wnosząc o stwierdzenie nieważności w części obejmującej działkę nr [...] (własność na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej) i przeprowadzenie dowodu z: 1) wydruku KW, 2) akt postępowania planistycznego, 3) wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z planu miejscowego, 4) pozwolenia na budowę, 5) dziennika budowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Skarżący zarzucili przekroczenie granic władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie ich uprawnień (w tym ostatecznie nabytych praw z pozwolenia na budowę i decyzji WZ) w postaci rzeczywistego i znacznego ograniczenia możliwości zagospodarowania w wyniku przeznaczenia spornej działki w całości pod drogę publiczną (naruszenie art. 21 ust. 1 w zw. z art. 30 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust 1 i ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
W uzasadnieniu skargi wskazali, że plan miejscowy wyklucza zabudowę spornej działki, która znalazła się w całości w terenie KDD.20 i w części na obszarze strefy ograniczeń w związku z projektowanym tunelem. Tymczasem przeznaczenie spornej działki ukształtowało się przed 2020 r. na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja WM z dnia 28 listopada 2014 r.) wydanego w związku z decyzją WZ (decyzja PMK z dnia 27 sierpnia 2009 r., która stała się ostateczna w dniu 1 października 2009 r.), zaś w ostatnich latach realizowano kolejne etapy projektu budowlanego. Skarżący podnieśli, że należy ograniczać sytuacje, w których gmina planuje wybudowanie drogi publicznej na gruntach prywatnych i dlatego przebieg drogi publicznej w planie miejscowym powinien być poprzedzony ustaleniem: 1) niezbędności budowy drogi publicznej (w świetle tego, że wszystkie sąsiednie nieruchomości mają już dostęp do drogi publicznej) i 2) realizowalności potrzeb lokalnej społeczności (w świetle tego, że gmina może napotkać przeszkody od niej niezależne, np. opór właścicieli nieruchomości). Skarżący podnieśli, że kontynuowanie przez nich inwestycji byłoby nieracjonalne (brak możliwości zmiany projektu budowlanego, zagrożenie wywłaszczeniem w niedookreślonej przyszłości), a niepewność co do sytuacji prawnej pociąga za sobą utratę wartości spornej działki. Tymczasem odszkodowanie przewidziane w przepisach u.p.z.p. nie uwzględni wartości wydatków poczynionych celem uzyskania projektu budowlanego i jego zatwierdzenia, kosztów prac budowlanych, ani szkód niemajątkowych. Skarżący zwrócili uwagę na to, że w procedurze planistycznej nie zbadano wpływu zwiększonego ruchu na środowisko, podczas gdy sporna działka znajduje się w obrębie otuliny B. Parku Krajobrazowego. W ocenie skarżących ingerencja w sferę ich własności jest nieproporcjonalna i dyskryminująca, bo w najbliższym sąsiedztwie znajdują się inne nieruchomości (w tym o znacznie większej powierzchni), których fragmenty można byłoby przeznaczyć na cele drogowe bez uszczerbku dla możliwości ich zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że skarżący nie składali wniosków do planu i uwag do projektu planu miejscowego, sporna działka znajduje się w niewielkiej północnej części w terenie MN.8, a w przeważającej pozostałej części w terenie KDD.20, uchwalenie planu miejscowego było obligatoryjne (art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego), jednym z celów planu miejscowego było "określenie zasad obsługi komunikacyjnej obszaru" (§ 3 pkt 7), zaś plan miejscowy jest zgodny z wytycznymi Studium, w którym sporna działka znajdowała się w terenie MN (wytyczne III.1.2 pkt 10 oraz III.1.2. pkt 11).
W zakresie zasadności wyznaczenia po spornej działce drogi publicznej KDD.20 wskazano, że obejmuje ona istniejące ul. [...] oraz ul. [...], które stanowią docelową obsługę komunikacyjną dla wyznaczonych w planie (przeznaczone do docelowej rozbudowy): terenów MN.5, MN.6, MN.7, MN.8, MN.9, MN.10, MN.11, terenów MWi.3, MWi.5, MWi.7, MWi.8, MWi.9 oraz terenów U.2 i U.4, a także planowaną drogę jako łącznik z drogą publiczną oznaczoną w planie jako KDD.25 stanowiąca ul. [...] na części spornej działki
W związku z charakterem ciągu drogowego stanowiącego ul. [...] i ul. [...], tj. zapewnienia ciągłości układu drogowego obsługującego przyległą istniejącą/docelową możliwą zabudową jednorodzinną, wielorodzinną i usługową, wprowadzono ww. łącznik. Jedną z podstawowych funkcji dróg publicznych jest dostępność, która umożliwia obsługę terenów przyległych, zarówno dla istniejącej zabudowy, jak i docelowego przeznaczenia terenu. Ruch drogowy, jaki generować mogą docelowe zagospodarowania, umożliwia jego rozłożenie na skrzyżowania KDD.20 z drogami publicznymi KDZ.1 oraz KDD.24 w zależności od kierunku podróży, tj. w stronę ul. [...] (centrum miasta/północy) lub w stronę ul. [...] (zachodu/południa). Biorąc powyższe pod uwagę wyznaczona na części spornej działki droga publiczna KDD.20 zapewnia obsługę komunikacyjną istniejącej/docelowej całego terenu nie tylko w zakresie obszaru objętego planem miejscowym, ale także w aspekcie powiązania z zewnętrznym układem komunikacyjnym.
Analizowano lokalizację docelowego skrzyżowania przedłużonej drogi publicznej KDD.20 z drogą publiczną KDD.25. Istniejąca urządzona ul. [...] kończy się w stanie istniejącym na działce nr [...] i zapewnia obsługę komunikacyjną działki nr [...]. Niemniej jednak ul. [...] nie ma normatywnego miejsca do zawracania przejazdów, co jest wymagane przy drogach bez przejazdu (bez ciągłości ruchu). Dlatego też rozważano wariant uchwalony oraz wariant przedłużenia drogi w kierunku wschodnim, tj. wybudowania brakującego łącznika drogi KDD.20 do skrzyżowania z KDD.25. po działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Ten drugi wariant został odrzucony, ponieważ: 1) skrzyżowanie drogi na odcinku prostym dojazdu do docelowego skrzyżowania za łukiem poziomym w osi dróg wynosiło ok 30 m, co stanowić mogło zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników ruchu (wówczas dodatkowo należało zastosować większy łuk poziomy od strony działki nr [...] w celu zapewnienia widoczności przy dojeździe do skrzyżowania, co już ingerowało w istniejący budynek), 2) zajętość terenu pod elementy i infrastrukturę niezbędną dla pasa drogowego docelowego skrzyżowania drogi KDD.25 z KDD.25, tj. poszerzenia na dojeździe do skrzyżowania zapewniającego nie tylko widoczność wszystkich użytkowników ruchu, ale również przejezdność przez skrzyżowanie. Powyższe rezerwy ingerowały w sposób znaczący w zagospodarowanie działek nr [...] oraz nr [...], 3) ingerował w liniach rozgraniczających drogi w zagospodarowanie, tj. budynki na działce nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], 4) charakter drogi publicznej KDD.20 przy istniejącym, a szczególnie docelowym zagospodarowaniu, jest powiązaniem z zewnętrznym układem komunikacyjnym (dlatego przy bliskiej zabudowie względem linii rozgraniczającej drogi mógł stanowić uciążliwość ze względu np. na hałas przy intensywnym ruchu). Mając na uwadze powyższe oraz fakt wydania pozwolenia na budowę, szukano alternatywnej lokalizacji łącznika i możliwości zlokalizowania skrzyżowania dróg KDD.20 z KDD.25. Lokalizacja tego skrzyżowania podyktowana była przede wszystkim potrzebą zapewnienia podstawowych wymogów dla projektowania układów drogowych czy też skrzyżowań, czyli wymogu bezpieczeństwa wszystkich użytkowników ruchu, przejezdności, kształtowania skrzyżowań z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przebudowy lub ukształtowania i zagospodarowania terenu, ingerencji w zabudowę istniejącą, w oparciu o kryterium funkcjonalno-lokalizacyjne, a co za tym idzie również kryterium kosztów społeczno-ekonomicznych. Utrzymująca się od 2015 r. początkowa faza realizacji prac organizacyjnych (a nie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego) przemawiała za wyborem wariantu drogowego (wpisy w dzienniku budowy: przystąpienie do prac zabezpieczających teren – 28.07.2016 r., wykonanie ogrodzenia placu budowy – 16.05.2019 r.).
Na koniec podkreślono, że przepisy u.p.z.p. nie wprowadzają zakazu uchwalania planów miejscowych, których postanowienia są sprzeczne z treścią ostatecznego pozwolenia na budowę, a prawa nabyte skarżących są chronione, bo mogą oni realizować budowę niezależnie od planu miejscowego (art. 65 u.p.z.p.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn.zm. dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Skarga złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego, a nie faktycznego.
Wskazać zatem należy, że skarżący są współwłaścicielami działki położonej w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, tj. działki nr [...] obr. [...], zatem bez wątpienia mają legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa rzeczowego, przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżących jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Jednocześnie analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały nie wykazuje istotnych naruszeń trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżących.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powoduje: naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą treści merytorycznej, a więc jego zawartości, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
Podkreślić również należy, że w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, Wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2296/19).
Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest zatem wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego.
Działka skarżących w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położona jest właściwe w całości w terenie oznaczonym symbolem KDD.20 (tereny dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy dojazdowej) i w niewielkiej części w terenie oznaczonym symbolem MN.8. Według natomiast ustaleń uchwały nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", dalej zwanego Studium, działka skarżących znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Zgodnie jednak z pkt. III.1.2. ppkt. 11 Studium (t. III, "Wytyczne do planów miejscowych"), gdzie wskazano ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych, "Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych".
Wobec powyższego nie zachodzi sprzeczność ustaleń planistycznych z treścią Studium.
Dla działki skarżących wydana została w 2014 r. ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, jednak inwestycja nie została jeszcze zrealizowana, a z ostatniego wpisu w dzienniku budowy z 30 kwietnia 2024 r. (k. 34 akt sądowych) wynika, że do tej pory "wytyczono w terenie obrys budynku pod wykopy".
Zarzuty skargi dotyczą przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego oraz naruszenia prawa własności poprzez nadmierną ingerencję w to prawo.
Odnosząc się zatem do -nieuzasadnionych zdaniem Sądu- zarzutów skargi, rozpocząć należy od wskazania, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z cytowanych przepisów, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. (por. Wyrok NSA z 18.10.2023 r., II OSK 1246/22, LEX nr 3697289.)
W orzecznictwie sadów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r. II OSK 1293/16; 26 października 2016 r. II OSK 145/15; 22 marca 2017 r. II OSK 1861/15, 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17). Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Nadto gmina korzystając z władztwa planistycznego przy uchwalaniu planu miejscowego obowiązana jest stosować rozwiązania, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Niewątpliwie rozstrzyganie konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo rzetelnego wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej społeczności, której dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, podejmując zaskarżoną uchwałę, gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego a ingerencja w prawo własności skarżących mieści się w konstytucyjnie i ustawowo wyznaczonych i dopuszczonych granicach.
Po pierwsze wskazać należy na treść art. 65 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. ma charakter wyjątkowy i ochronny, znajdujący oparcie w zasadzie ochrony praw nabytych w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ochrona ta ograniczona jest jednak tylko do już wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy po wydaniu opartego na niej pozwolenia na budowę, pomimo uchwalenia planu miejscowego zawierającego inne ustalenia niż ta decyzja, wiąże nadal, w takim zakresie, w jakim prawo do zabudowy terenu w niej określono, wyłączając tym samy ustalenia uchwalonego planu odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.
Co więcej, z treści art. 65 u.p.z.p. nie można wywieść zakazu uchwalania planu miejscowego, którego postanowienia są sprzeczne z treścią ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Interes prawny inwestora jest w takiej sytuacji chroniony właśnie przez treść art. 65 ust. 2 u.p.z.p., wyłączający stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (np. wyrok WSA w Krakowie z 27 lutego 2020 r., II SA/Kr 1498/19).
Wobec powyższego zasadnie wskazuje organ, że nie ma przeszkód prawnych, aby skarżący kontynuowali rozpoczętą budowę, albowiem ich nabyte prawo zabudowy wyrażone w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest przez powołany przepis chronione. Nie jest natomiast rzeczą sądu administracyjnego wypowiadać się co do słuszności czy celowości dalszych planów inwestorów – skarżących, albowiem z punktu widzenia legalności tj. jedynego kryterium, którym posługuje się Sąd administracyjny kontrolując administrację publiczną, prawa nabyte skarżących są zabezpieczone. Nadto, zarówno z wykładni literalnej a zatem z samej treści przepisu art. 65 ust. 2 u.p.z.p., jak i z jego wykładni celowościowej tj. powodu jego wprowadzenia do porządku prawnego jednoznacznie wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było nakazanie organom planistycznym dostosowania postanowień planów miejscowych do wydanych uprzednio decyzji o warunkach zabudowy czy nawet do decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie właśnie ochrona praw nabytych. Decyzje te zatem nie kształtują i nie determinują treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zaś zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. do zadań własnych gminy należą sprawy obejmujące m.in. ład przestrzenny, drogi gminne, ulice, mosty, place oraz organizację ruchu drogowego. Z powyższego wynika, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie dróg publicznych, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Co do zasady każda droga publiczna, żeby spełniała swoją rolę musi łączyć się z innymi drogami publicznymi, tworząc w ten sposób zorganizowaną sieć dróg publicznie dostępnych.
Zatem sam fakt zaplanowania obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych do zainwestowania lub już zainwestowanych, jest obowiązkiem gminy.
Z odpowiedzi na skargę jednoznacznie wynika, że projektując drogę gminną o symbolu KDD.20 także na działce skarżących, organ planistyczny dokonał szerokiej analizy celowości jej zaprojektowania (przedłużenia drogi już istniejącej i połączenia ją z ul. [...]), wskazał tereny które będzie obsługiwać oraz przeanalizował inne ewentualne możliwości jej poprowadzenia w terenie. Wszystko to zostało szczegółowo wypowiedziane w odpowiedzi na skargę, nie ma zatem potrzeby kopiować wszystkich tych rozważań w tym miejscu. Organ przy tym jednoznacznie wypowiedział się, że miał świadomość, że dla działki skarżących zostało wydane w 2014 r. pozwolenie na budowę.
Należy podkreślić, że zdaniem Sądu organ szczegółowo rozważył interes skarżących; zakres ingerencji w inne, już zabudowane nieruchomości przy przyjęciu innego przebiegu drogi; uwarunkowania przestrzenne przyległych nieruchomości i ich przeznaczenie w planie; wymogi techniczne dla budowy dróg publicznych i ich połączeń oraz interes publiczny (którym w tej sprawie jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej przyległych terenów) i dopiero po tych rozważaniach i ustaleniach zaprojektował drogę w przyjętym przebiegu, tj. po działce skarżących.
Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie terenu prywatnego pod drogę publiczną stanowi ingerencję w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości.
Zresztą wszelkie ustalenia planu miejscowego, w myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p., kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie to z perspektywy właściciela, to nic innego jak ograniczenie swobody korzystania z przedmiotu własności. Ograniczanie praw podmiotowych właściciela, a nawet jego wywłaszczenie jest dopuszczalne w obowiązującym porządku prawnym. Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają bowiem charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń, przy czym ingerencja we własność, tak jak w uznane i mające konstytucyjne gwarancje wolności, musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por.m.in. wyrok NSA z 19 października 2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego. Ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. To między innymi ta zasada zakreśla granice, wynikającego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwa planistycznego gminy, które tak własność (jak wyżej wskazano) nie ma charakteru absolutnego. (por. Wyrok NSA z 15.11.2023 r., II OSK 1449/21, LEX nr 3688139.)
Końcowo tylko w tej materii wskazać należy, że zgodnie z art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...), co oznacza, że w gruncie rzeczy w aktualnie obowiązującym porządku prawnym możliwe jest zaprojektowanie i wybudowanie drogi publicznej w dowolnym przebiegu, nawet wbrew postanowieniom planów miejscowych i studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz bez konieczności zaplanowania tych dróg w tych aktach planistycznych. K3
Ustawa ta przewiduje natomiast odszkodowanie za nieruchomości, które po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z mocy prawa stały się własnością jednostki samorządu terytorialnego (art. 12a, art.18).
Wobec powyższego, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie żądanym w skardze i z tego względu skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.