II SA/Kr 939/19

II SA/Kr 939/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2020-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 1414/21 - Wyrok NSA z 2023-01-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w pkt. I
Odrzucono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35 ust 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg: Gminy Miejskiej K., G. J., L. K., M. A., M. P., B. T., A. N., J. W., S. P., W. M., J. M., K. S., M. R., J. C., S. H., B. H., M. G., L. M., J. P., C. T., M. F., A. Ż., S. K., A. S., J. K., D. L., M. P., J. J., A. A., A. A., M. J., J. M., U. G., H. B., T. S., S. Z., K. W., B. B., M. F., A. O., J. S. i R. S., K. S.-K., K. F., E. P., K. K., U. R., I. B., A. K. i J. K., J. T., H. K., J. I., M. K., F. K., E. B., H. S., E. K., W. Z., D. D. - N., J. B., K. B., I. G. na pkt I decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. odrzuca skargi: M. P., J. W., J. K., J. J., B. B., K. S.-K., U. R., H. K., F. K., E. B., E. K., W. Z., D. D. – N.; II. w uwzględnieniu pozostałych skarg uchyla zaskarżony pkt I decyzji; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: A. O., solidarnie A. K. i J. K., A. N., A. A., A. A., B. H., B. T., C. T., E. P., H. S., H. B., A. Ż., D. L., I. B., I. G., J. I., J. M., J. T., J. P., solidarnie R. S. i J. S., K. F., K. K., K. S., K. B., K. W., L. M., L. K., M. K., M. P., M. A., M. F., M. G., M. J., M. F., S. H., S. P., S. K., S. Z., T. S., U. G., W. M. kwoty po 317 zł (trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: J. C. , G. J., M. R., A. S., J. M. kwoty po 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z 26 listopada 2018 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku: M. S., M. S., E. J., M. S., D. D., M. D., Z. D., B. S. i J. T.-P., o zwrot nieruchomości oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, orzekł:
1. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. O., na rzecz: M. S. w [...] cz., M. S. w [...] cz., E. J. w [...] cz., M. S. w [...] cz., D. D. w [...] cz., M. D. w [...] cz., Z. D. w [...] cz., B. S. w [...] cz. i J. T.–P. w [...] cz.;
2. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. O., na rzecz: M. S. w [...] cz., M. S. w [...] cz., E. J. w [...] cz., M. S. w [...] cz., D. D. w [...] cz., M. D. w [...] cz., Z. D. w [...] cz., B. S. w [...] cz. i J. T. - P. w [...] cz.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej: "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "K.p.a.".
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z 6 października 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta K., powołując się na przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., uznał za zasadne wyłączenie się od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości. W tej sytuacji Wojewoda, działając na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 K.p.a. oraz kierując się oceną prawną zawartą w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z 20 października 2005 r. nr [...], wyznaczył Starostę K. do załatwienia przedmiotowej sprawy.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, Starosta [...] decyzją z 25 września 2017 r. nr [...] orzekł w punkcie 1 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. O. na rzecz: M. S., M. S., D. D., M. D., Z. D., B. S., E. J., M. S., a w punkcie 2 o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz: E. R., A. B., I. B. i M. C..
Od ww. decyzji M. S. wniósł odwołanie, nie podzielając argumentacji organu I instancji, iż pomimo stwierdzonej zbędności nieruchomości przeszkodą do zwrotu jest jej trwałe zagospodarowanie. Zdaniem strony odwołującej się "zasadnym jest twierdzenie, iż przeszkoda polegająca na władaniu nieruchomością przez osoby trzecie w udziale, może stanowić podstawę do odmowy zwrotu tylko w tym udziale".
Odnosząc się do żądania J. T.-P., Starosta [...] decyzją z 12 marca 2018 r. - nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] pół. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. O..
Od ww. decyzji Starosty [...] odwołanie złożyła również J. T.-P., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji, wskazując na błędną wykładnię dopuszczającą odmowę dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo spełnienia przesłanek zwrotu. Nie podzielono argumentacji, iż pomimo stwierdzonej zbędności przedmiotowej nieruchomości przeszkodą do jej zwrotu jest jej trwałe zagospodarowanie. Zdaniem odwołującej się "Nie stanowi przeszkody do uwzględnienia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości fakt wyodrębnienia w nieruchomości odrębnej własności lokalu".
Rozpatrując wniesione odwołania Wojewoda decyzjami z 20 marca 2018 r. nr [...] oraz z 22 maja 2018 r. nr [...], uchylił ww. decyzje Starosty [...].
W swoich decyzjach Wojewoda wskazał, iż w pierwszej kolejności należy ustalić wszystkie strony uczestniczące w niniejszym postępowaniu. Według organu odwoławczego, Starosta [...] winien także dołączyć do akt sprawy zawiadomienie Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. z dnia 27 czerwca 2001 r. znak: [...] wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru przez adresatów. Jednocześnie Wojewoda podzielił wątpliwości stron odwołujących się co do prawidłowości uznania przez organ I instancji, iż pomimo stwierdzonej zbędności przedmiotowej nieruchomości przeszkodą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej trwałe zagospodarowanie.
W dalszej części uzasadnienia opisanej na wstępie decyzji organ I instancji wskazał, że decyzja ta rozstrzyga żądanie: M. S., M. S., D. D., M. D., Z. D., B. S., E. J., M. S. i J. T.-P.. Natomiast żądanie E. R., A. B., I. B. i M. C.’a zostało ostatecznie rozstrzygnięte w decyzji z 25 września 2017 r. nr [...], od której pkt 2 nie zostało wniesione odwołanie.
Analizując zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy organ I instancji ustalił, co następuje. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostało wszczęte 20 września 2001 r. na wniosek: M. S., M. S., D. D., M. D., Z. D., B. S., K. F., O. T. i M. T., którzy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. O.. Pismo powyższe zostało złożone w związku z zawiadomieniem ww. osób przez Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. pismem z 27 czerwca 2001 r. nr [...] [...], dotyczącym zamiaru przeznaczenia wywłaszczonych nieruchomości, na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. W związku z powyższym ww. wnioskodawcy zachowali trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot liczony od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n.
Parcele l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. O. w dacie wywłaszczenia stanowiły współwłasność: L. T., K. F., M. T., O. T., Z. S. i B. S., po [...] części.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. - Ś. w K. Wydział I Cywilny z 20 marca 1998 r. sygn. akt I Ns [...], spadek po M. T. nabyli: D. D., M. D., M. S. i M. S., po Ľ części.
Organ przedstawił wyniki postępowań spadkowych i stwierdził, że osobami uprawnionymi do żądania zwrotu przedmiotowych nieruchomości są: M. S., M. S., D. D., M. D., Z. D. z domu S., B. S., E. J., M. S. i J. T.-P..
Organ przedstawił kwestię i wyniki podziału działek (plan podziału z dnia 15 maja 1986 r. nr [...]) i wskazał, że zgodnie z treścią ksiąg wieczystych nr: [...] - działki: nr [...] i nr [...], [...] - działka nr [...], [...] - działka nr [...], [...] - działka nr [...], [...] - działka nr [...], poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., stanowią własność Gminy Miejskiej K..
Ww. nieruchomości zabudowane są położonymi przy ul. [...] w K., trzema budynkami mieszkalnymi: nr [...], nr [...] i nr [...] oraz pawilonem handlowo–usługowym.
Jednocześnie organ zauważył, iż wyrokiem Sądu Rejonowego dla K.-Ś. w K. Wydział VI Cywilny z 31 marca 2009 r. sygn. akt [...], zobowiązano Gminę Miejską K. do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym na nieruchomości przy ul. [...] w K., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], o powierzchni użytkowej 46,38 m2 wraz z pomieszczeniami przynależnymi w postaci piwnicy oraz oświadczenia o przeniesieniu na powódkę A. W.-Ś. własności wspomnianego lokalu mieszkalnego z pomieszczeniami przynależnymi wraz ze związanym z nim udziałem w nieruchomości wspólnej. Ww. wyrok stał się prawomocny 19 sierpnia 2009 r.
Organ wskazał, że podstawą do rozpatrzenia wniosku dotyczącego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są przepisy u.g.n. Przywołał art. 136 ust. 3 u.g.n. omawiając trzy przesłanki zwrotu nieruchomości.
Organ zauważył też, iż wyrokiem z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 9 października 2014 r., sygn. II SA/Kr 1048/14, odnoszącym się do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, iż: "Skoro Trybunał uznał, że w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., na których w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej właśnie z powodu braku dostatecznego uzasadnienia dla retroaktywnego działania prawa, to nie ma, zdaniem Sądu przeszkód, aby rozważania Trybunału odnieść także do terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r. z tego powodu, że realizację celu wywłaszczenia podjęto po upływie 7 lat od daty wywłaszczenia (a cel ten zrealizowano przed 22 września 2004 r.) jest także wynikiem retroaktywnego działania prawa".
Organ I instancji wskazał, że podziela pogląd prawny zaprezentowany w ww. wyroku WSA w Krakowie. Zauważył także, że 24 lipca 2015 r. w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej pod poz. 1039 opublikowany został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. sygn. SK 26/14, w którym orzeczono, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym okoliczność, że nie wszystkie osoby uprawnione złożyły wniosek o zwrot, nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości.
Dokonane w sprawie ustalenia dowodzą, że osobami uprawnionymi do domagania się zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. O., są m.in.: M. S., M. S., D. D., M. D., Z. D., która jest tożsama z Z. S. - poprzednią współwłaścicielką wywłaszczonej nieruchomości, B. S., J. T.-P., E. J. i M. S., którzy skorzystali z przysługującego im uprawnienia.
Z kolei wywłaszczenie (nabycie) na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1961 r., nr 18, poz. 94) wymienionego w art. 216 u.g.n.
Mając na względzie powyższe organ I instancji stwierdził, że pierwsza i druga przesłanka zwrotu została spełniona.
Dla ustalenia, czy trzecia przesłanka zwrotu została spełniona należało w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonać oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży, w świetle wskazanego wyżej przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.
Organ przywołał art. 75 § 1 K.p.a. wskazując, że uwzględniając powyższy przepis dokonał oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia na podstawie następujących dowodów:
- sporządzonej w formie aktu notarialnego - umowy sprzedaży nieruchomości z 24 lutego 1964 r. Nr Rep. [...],
- decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 7 lutego 1964 r., wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Nr [...],
- postanowienia Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 2 kwietnia 1968 r. o wyrażeniu zgody na propozycję lokalizacyjną inwestora - Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych, dotyczącą budynków mieszkalnych w narożniku [...],
- decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 26 lipca 1973 r. nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu dogęszczania osiedla [...]" przy [...] w K.,
- planu szczegółowego zagospodarowania terenu z 6 listopada 1975 r. - Dogęszczenie Osiedla "[...] ul. [...] - Dz. [...] wraz z załącznikami,
- projektu technicznego inwestycji, projekt ukształtowania terenu z 6 listopada 1975r.: Ukształtowanie terenu dla "Dogęszczenie osiedla [...] K., [...]" wraz z załącznikami,
- planu ogólnego zagospodarowania terenu maj 1973 r.- Dogęszczenie Osiedla "[...]" ul. [...] - Dz. G. wraz z załącznikami, na którym odbita jest pieczęć Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, zgodnie z którą ww. plan zatwierdzony jest z warunkami zawartymi w decyzji nr [...] z 26 lipca 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu dogęszczania osiedla "[...]" przy [...] w K.,
- szkicowego opracowania koncepcji "Osiedle [...]" z marca 1972 r.,
- pisma Dyrekcji Inwestycji Miejskich z 8 stycznia 1974 r. nr [...] o przekazaniu nieruchomości położonej w gm. kat. O. składającej się z parcel: nr [...] i [...],
- decyzji Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 3 czerwca 1976 r. nr [...] o wygaszeniu prawa użytkowania działek: l.kat. [...] i l.kat. [...] gm. kat. O. przez Dyrekcję Okręgu Poczty i Telekomunikacji w K.,
- zezwolenia Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 5 marca 1975 r. nr [...], na wejście w teren nieruchomości położonej w K. w gm. kat. O. nr [...] i nr [...],
- pisma Prezydium Rady Narodowej m. K. Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego z 11 lipca 1972 r. nr [...] opiniującego pozytywnie program inwestorski budynków mieszkalnych P.K.P. przy ul. [...] i [...]
- pisma Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. z 3 kwietnia 1974 r. nr [...],
- pisma Urzędu Miasta K. Biura Planowania Przestrzennego z 23 sierpnia 2017 r. nr [...],
- archiwalnych zdjęć lotniczych terenu objętego wnioskiem o zwrot z roku: 1969, 1970, 1975 i 1982,
- pisma Wydziału Architektury Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. z 29 maja 2001 r. nr [...] informującego o możliwości zwrotu nieruchomości,
- pisma Urzędu Miasta K. Wydziału Skarbu Miasta z 27 czerwca 2001 r. nr [...] [...] zawiadamiającego o możliwości ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości,
- pisma Urzędu Miasta K. z dnia 23 listopada 2001 r. nr [...] [...] informującego, że został złożony wniosek o zwrot nieruchomości.
Jak wynika z treści powołanej wyżej umowy sprzedaży z 24 lutego 1964 r., parcele: l.kat. [...] i l.kat. [...] poł. w b. gm. kat. O. zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod budowę obiektu telekomunikacyjnego - centrali międzymiastowej, stosownie do lokalizacji szczegółowej nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 7 lutego 1964 r. Nr [...]
W toku prowadzonego postępowania, pozyskano do akt sprawy ww. decyzję lokalizacyjną Nr [...]. Jednak pomimo prowadzonych poszukiwań w: Archiwum Akt Nowych w W., Archiwum Narodowym w K., Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta K., Urzędzie Marszałkowskim Województwa Departament Organizacyjny w K., Urzędzie Miasta K. Biuro Planowania Przestrzennego, Archiwum Zakładowym Starostwa Powiatowego w K., [...] [...] S.A. w K., P.K.P. S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w K. i Zarządzie Budynków Komunalnych w K., nie odnaleziono załącznika graficznego do przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej.
Zgodnie z treścią powołanej w ww. umowie sprzedaży decyzji nr [...] o lokalizacji szczegółowej z 7 lutego 1964 r. nr [...], wydanej przez Prezydium Rady Narodowej w m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, ustalono lokalizację szczegółową budowy obiektu telekomunikacyjnego (Centrali Międzymiastowej), na terenie położonym w K. - G. gm. kat. O. w narożniku ul. [...] i ul. [...]. Jednocześnie jak wynika z dalszej treści ww. decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, miała ona utracić ważność w razie nieprzystąpienia do realizacji inwestycji w okresie bieżącego wieloletniego planu gospodarczego, jeżeli inwestycja nie jest zamieszczona w następnym planie gospodarczym.
W związku z powyższym należy domniemywać, iż ww. decyzja lokalizacyjna utraciła ważność, gdyż projektowany obiekt telekomunikacyjny nigdy nie powstał, a w zamian na tym terenie zaplanowano budowę osiedla mieszkaniowego dla pracowników Polskich Kolei Państwowych. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na mocy której przejęto przedmiotową nieruchomość "Na obszarze miasta lub osiedla może być również - wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla)".
W wyniku podjętych poszukiwań, z Archiwum Zakładowego P.K.P. S.A. w K., pozyskano archiwalną dokumentację dotyczącą wybudowanego na przedmiotowych nieruchomościach osiedla mieszkaniowego.
Zgodnie z treścią postanowienia Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 2 kwietnia 1968 r., o wyrażeniu zgody na propozycję lokalizacyjną inwestora Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych - Biuro Inwestycji w K., dotyczącą budynków mieszkalnych w narożniku ul. [...] - [...] na przedmiotowym terenie zaplanowano lokalizację budowy osiedla mieszkaniowego. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25, poz. 129).
W związku z powyższym decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 26 lipca 1973 r. nr [...] zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu dogęszczania osiedla [...]" przy ul. [...] i [...] w K., zgodnie z którym powstać miały: budynki mieszkalne nr [...], nr [...] i nr [...] oraz pawilon handlowo - usługowy nr [...]
Jak wynika z analizy załącznika graficznego do ww. planu realizacyjnego, na przedmiotowych nieruchomościach zaplanowano realizację inwestycji składającej się z trzech XI kondygnacyjnych budynków mieszkalnych oraz pawilonu handlowo-usługowego. Powyższe założenia potwierdza także projekt techniczny inwestycji, projekt ukształtowania terenu z 6 listopada 1975 r. - "Ukształtowanie terenu dla "Dogęszczenie osiedla [...]" K., [...]".
W wyniku prowadzonych w Archiwum Zakładowym P.K.P. S.A. poszukiwań odnaleziono: Plan ogólny zagospodarowania terenu "Dogęszczenie osiedla [...] przy [...]" - maj 1973 roku, który zaopatrzony jest w pieczęć Prezydium Rady Narodowej m. K., Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, zgodnie z którą ww. plan zatwierdzony jest z warunkami zawartymi w decyzji Nr [...] z 26 lipca 1973 r.
Szkicowe opracowanie "Osiedle [...] - Dogęszczenie - marzec 1972 r. obejmuje opis do opracowania alternatywnych założeń projektowanego osiedla.
Jak wynika z kolei z pisma Dyrekcji Inwestycji Miejskich z 8 stycznia 1974 r. nr [...], o przekazaniu nieruchomości położonej w gm. kat. O. składającej się z parcel: nr [...] i nr [...], skierowanego do Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Terenami i Ochrony Środowiska, Dyrekcja ta wnosi o przekazanie jej przedmiotowych nieruchomości, gdyż te zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 26 lipca 1973 r. nr [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, przeznaczone są pod budowę budynków mieszkalnych nr [...] oraz Pawilonu Handlowo-Usługowego nr [...] przy [...]. Wspomniana wyżej Dyrekcja była inwestorem powierniczym dla Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w K..
Zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 3 czerwca 1976 r. nr [...], nastąpiło wygaszenie prawa użytkowania działek l.kat. [...] i l.kat. [...] gm. kat. K. - O. przez Dyrekcję Okręgu Poczty i Telekomunikacji w K..
Z kolei jak wynika z pisma Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 5 marca 1975 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich [...] w K., zezwolono na wejście na nieruchomości położone w K. w gm. kat. O., tj. na działki nr [...] i nr [...]. Powyższe zezwolenie zostało wydane celem umożliwienia realizacji budowy budynków mieszkalnych oraz pawilonu handlowo - usługowego przy ul. [...] i [...] w K..
Natomiast jak wynika z treści pisma Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. z 3 kwietnia 1974 r. nr [...], rozpoczęcie budowy osiedla przy ul. [...] w K., warunkuje realizację układu komunikacyjnego w rejonie Dworca Głównego w K., gdyż wymienione budynki należy traktować jako mieszkania zastępcze dla pracowników P.K.P., przekwaterowywanych z rejonu ulic przeznaczonych do przebudowy Centrum Komunikacyjnego m. K.. Powyższe ustalenia potwierdza także pismo Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych - Biuro Inwestycji w K. z 1 marca 1972 r. nr [...].
Prezydium Rady Narodowej m. K. Miejska Komisja Planowania Gospodarczego pismem z 11 lipca 1972 r. nr [...] pozytywnie zaopiniowało program inwestorski budynków mieszkalnych P.K.P. przy ul. [...] i [...]
Jak wynika z pisma Urzędu Miasta K. Biura Planowania Przestrzennego z 23 sierpnia 2017 r. nr [...], ww. nieruchomości podlegały ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego [...] Zespołu Miejskiego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 23 czerwca 1977 r. (Dz. Urz. [...]), obowiązującego od 20 sierpnia 1977 r. do 24 kwietnia 1988 r.
Zgodnie z tym planem, działki te znajdowały się w terenach parków i zieleńców, oznaczonych na rysunkach planu symbolem A1.12.21.ZP oraz terenach mieszkalnictwa o niskiej intensywności, oznaczonych na rysunku planu symbolem A1.12.24.MN.
Tym samym organ I instancji przyjął, iż na nieruchomości oznaczonej jako parcele: l.kat. [...] i l.kat. [...] b. gm. kat. O., zamierzano wybudować osiedle mieszkaniowe składające się z trzech budynków mieszkalnych i pawilonu handlowo-usługowego, zamiast centrali telekomunikacyjnej, co do realizacji której nie odnaleziono żadnych materiałów i dowodów.
W celu zbadania sposobu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości po dacie wywłaszczenia z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pozyskano zdjęcia lotnicze rzeczonego terenu wykonane w roku: 1969, a więc 5 lat po wywłaszczeniu, 1970 - 6 lat po wywłaszczeniu, 1975 - 11 lat po wywłaszczeniu i 1982 - 18 lat po wywłaszczeniu. Zdjęcia te posiadają walor dokumentu, gdyż pochodzą ze zbiorów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.. Widnieje na nich data wykonania oraz inne identyfikujące je dane. Fotografie opatrzone są pieczęcią, potwierdzającą ich zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, którego organem prowadzącym jest Główny Geodeta Kraju. Na pieczęci widnieje także data wykonania kopii oraz podpis osoby reprezentującej ten organ. Fotografie z 1969 i 1970 roku przedstawiają niezabudowaną nieruchomość, zagospodarowaną jako ogródki działkowe. Natomiast na fotografii z 1975 r. widoczne jest rozpoczęcie prac budowlanych na przedmiotowych nieruchomościach. Fotografia z 1982 roku przedstawia wybudowane osiedle składające się z trzech bloków mieszkalnych oraz pawilonu handlowo-usługowego, zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym.
Realizując zalecenia wynikające z ww. decyzji Wojewody, organ prowadzący niniejsze postępowanie w wyniku przeprowadzonej kwerendy w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego, odszukał dokumentację związaną z zawiadomieniem spadkobierców byłych współwłaścicieli o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania i poczynił następujące ustalenia.
Pismem z 29 maja 2001 r. nr [...] Wydział Architektury Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. poinformował Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. o możliwości zwrotu nieruchomości.
Natomiast pismem z 27 czerwca 2001 r. nr [...] [...] Urząd Miasta K. Wydział Skarbu Miasta, powiadomił uczestników niniejszego postępowania o możliwości ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Pomimo podjętych poszukiwań, nie udało się odszukać zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. zawiadomień. Pismem z 23 listopada 2001 r. nr [...] Urząd Miasta K. Wydział Skarbu Miasta poinformował Wydział Nadzoru Geodezyjnego i Nieruchomości M. Urzędu Wojewódzkiego w K., że został złożony wniosek o zwrot nieruchomości. Jak wynika z treści pisma Wydziału Organizacji i Kontroli M. Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 26.07.2018 r. nr [...] pod numerem [...], toczyło się postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K..
W wyniku przeprowadzonej ww. kwerendy nie odnaleziono także dokumentacji związanej z "dowłaszczeniem" przedmiotowej nieruchomości, czyli nabyciem w trybie art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ przytoczył treść ww. przepisów. Dalej wskazał, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta K. Wydziału Skarbu Miasta z 25 lipca 2018 r. nr [...] ww. sygnatura [...] dotyczy akt Wojewody, a analogiczne sygnatury nie były nigdy stosowane w Urzędzie Miasta K.. Wyjaśniono także, iż brak jest informacji o innych sprawach, w których mogło być kierowane do poprzednich właścicieli przedmiotowych nieruchomości zawiadomienie o możliwości ubiegania się o zwrot.
W związku z powyższymi wyjaśnieniami ustalono, że wnioskodawcy w złożonych wnioskach o zwrot nieruchomości powołali się na akta sprawy prowadzonej przez [...] Urząd Wojewódzki.
Odnosząc się do dalszych zaleceń Wojewody zawartych w decyzji z 20 marca 2018 r. nr [...] oraz decyzji z 22 maja 2018 r. nr [...] w kwestii nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i pominięcia osób, którym przysługiwał na dzień wydania zaskarżonej decyzji przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, organ I instancji wskazał, że pismem z 18 lipca 2018r. nr [...] Zarząd Budynków Komunalnych w K. poinformował, iż "w dniu 15 lutego 2018 r. pustostan przy ul. [...] został zasiedlony. Z kolei lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w K. od dnia 27 czerwca 2018 r. zajmowany jest bezumownie. W pozostałym zakresie informacje przekazane Starostwu Powiatowemu w K. w roku 2017 pozostają aktualne".
W toku dalszego postępowania wyjaśniającego Zarząd Budynków Komunalnych w K. przekazał pismem z 21 sierpnia 2018 r. nr [...] informację, że lokal mieszkalny nr [...] usytuowany w budynku położonym przy ul. [...] w K. zajmowany jest przez W. i H. P..
Następnie organ I instancji wskazał, że poczynione w sprawie ustalenia dały mu możliwość dokonania oceny, czy zawarta w cytowanym wyżej przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanka zbędności w przedmiotowej sprawie zaistniała. Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody pozwalają na ocenę wniosku poprzednich współwłaścicieli oraz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli, w świetle powołanych przepisów u.g.n. i wskazują, że na wywłaszczonym na rzecz Skarbu Państwa terenie nigdy nie zrealizowano celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży nieruchomości jako budowa obiektu telekomunikacyjnego - centrali międzymiastowej, a tym samym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości została spełniona przesłanka zbędności wynikająca z przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.
Z powołanych wyżej dowodów wynika, iż na wywłaszczonym obszarze przez pewien czas po wywłaszczeniu funkcjonowały ogródki działkowe, a w drugiej połowie lat 70 - tych XX wieku wybudowano na tym terenie osiedle mieszkaniowe, w ramach którego powstały trzy budynki mieszkalne oraz pawilon handlowo-usługowy.
Jednakże, mimo stwierdzonej zbędności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot na cel jej wywłaszczenia, zdaniem organu I instancji przeszkodą do wydania orzeczenia o zwrocie jest jej trwałe zagospodarowanie nawet na inny cel, niż określony w akcie notarialnym - umowie sprzedaży nieruchomości.
W orzecznictwie sądowym dotyczącym regulacji zawartych w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przeszkodą do zwrotu może być trwałe zagospodarowanie nieruchomości, nawet na inny cel aniżeli wywłaszczenie, lecz tylko wtedy gdy zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny tj. Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, za publiczne fundusze i na określony cel publiczny (wyroki NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 3450/15 i z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 979/11).
Jak wynika ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, na przedmiotowym terenie powstało osiedle mieszkaniowe wybudowane dla pracowników Polskich Kolei Państwowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa tego osiedla była celem publicznym, w rozumieniu powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Z kolei Polskie Koleje Państwowe, stanowiące obecnie jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, w okresie wywłaszczenia stanowiły przedsiębiorstwo państwowe, którego wyłącznym właścicielem było państwo i które za publiczne fundusze realizowało przedmiotową inwestycję, gdyż inwestorem budowy budynków mieszkalnych przy ul. [...] nr [...] oraz pawilonu handlowo-usługowego nr [...] była Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych w K..
Poczynione w prowadzonym postępowaniu ustalenia wskazują zatem, iż powyższe stanowisko judykatury dotyczące przeszkody w zwrocie nieruchomości trwale zagospodarowanej można odnieść do nieruchomości będących przedmiotem niniejszej decyzji. Zdaniem organu I instancji, przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest jej trwałe zagospodarowanie i tym samym jej zwrot nie jest aktualnie możliwy.
Organ I instancji wskazał również, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], właścicielem lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] nr [...] w K. znajdującego się na działce nr [...] poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., wraz z udziałem wynoszącym [...] części w przedmiotowej nieruchomości, jest osoba fizyczna A. W.-Ś.. W tym kontekście organ zauważył, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu pozostaje we władaniu innego podmiotu niż jednostka samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, stanowi to przeszkodę do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości (np. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2118/14).
W zakresie ww. lokalu, rozpatrując wniesione odwołania, Wojewoda podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji, iż nieruchomość objęta żądaniem zwrotu pozostaje we władaniu innego podmiotu niż jednostka samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa co stanowi przeszkodę do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości.
Zgodnie z pismem Urzędu Miasta K., Wydziału Skarbu Miasta z dnia 19.06.2017 r., nr [...], nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., zabudowane są budynkami przy ul. [...]: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Jak wynika z treści ww. pisma, w zasobach Zarządu Budynków Komunalnych w K., znajdują się budynki przy [...] i pawilon handlowy przy ul. [...]. Nieruchomość położona przy ul. [...] stanowi własność wspólnoty mieszkańców, zaś. ww. jednostka pełni funkcję wynajmującego w odniesieniu do znajdujących się w budynku lokali gminnych. Z kolei działka nr [...] poł. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., pozostaje w zarządzie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K..
W niniejszej sprawie przeprowadzono dodatkowo postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z pisma [...] S.A. z 24 kwietnia 2017 r. nr [...], na nieruchomościach będących przedmiotem mniejszego postępowania, zlokalizowana jest czynna infrastruktura teletechniczna w postaci kanalizacji kablowej wybudowanej w latach 70-80 ub. wieku. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. pismem z 11 kwietnia 2017 r. nr [...] poinformowała, że na przedmiotowych działkach przebiega sieć gazowa. Natomiast Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w K., pismem z 9 maja 2017 r. nr [...] poinformowało, że na częściach działek: nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., przebiega infrastruktura ciepłownicza - sieci cieplne, wykonane w technologii preizolowanej o parametrach 2 x DN 100 i 2 x Dn 50, które dokumentem OT nr [...] z 4 stycznia 2017 r. przekazane zostały na majątek MPEC S.A. Natomiast na częściach działek: nr [...], nr [...] i nr [...] poł. w obr[...] jedn. ewid. Ś. m. K., posado wioną jest infrastruktura niskoparametrowa - sieć cieplna wykonana w technologii tradycyjnej, nie będąca własnością Przedsiębiorstwa. T. D. S.A. pismem z 22 marca 2017 r. nr [...] poinformował, że na niniejszych nieruchomościach zlokalizowane są linie kablowe średniego napięcia.
Z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z 9 grudnia 2017 r. nr [...] wynika m.in., że na działce:
- nr [...] poł. w obr. [...].. ewid. Ś. m. K., znajduje się sieć kanalizacji ogólnospławnej (dok. pow. [...].) oraz odcinek przyłącza kanalizacyjnego do budynku przy ul. [...] (l. inst. [...]),
- na działce nr [...] pół. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., znajduje się sieć wodociągowa (dok. po w. [...] i sieci kanalizacji ogólnospławnej (dok. pow[...] arch.), (dok. pow. [...]) i kolektor Prawobrzeżny B. (dok. pow. [...] przyłącze wodociągowe do budynku przy ul. [...] (1. inst. [...]), przyłącza kanalizacyjne do budynku przy ul. [...] (l. inst. [...]), odcinek przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. [...] (l. inst. [...]),
- na działce nr [...] poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., znajdują się sieć wodociągowa (dok. pow. [...].), sieci kanalizacji ogólnospławnej (dok. pow. 776, PTK 841 arch.) i kolektor Prawobrzeżny B. (dok. pow. 776), przyłącze wodociągowe do budynku przy ul. [...] (l. inst. [...]), przyłącza kanalizacyjne do budynku przy ul. [...] (l. inst. [...]), odcinek przyłącza kanalizacyjnego do budynku przy ul. [...] (l. inst. [...]),
- na działce nr [...] poł. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., znajduje się sieć wodociągowa (dok. pow. [...].), odcinek przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. [...] (l. inst. [...], [...]) i odcinek przyłącza kanalizacyjnego do budynku przy ul. [...] (l. inst. [...] i [...]),
- na działce nr [...] poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., MPWiK S.A. w K. nie posiada sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,
- na działce nr [...] pół. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., znajduje się:
sieć wodociągowa (dok. pow. [...].), sieci kanalizacji ogólnospławnej (dok. pow[...].), (dok. pow[...].), sieć kanalizacji ogólnospławnej - kolektor Prawobrzeżny B. (dok. pow. 776) i odcinki przyłącza wodociągowego do budynku przy ul. [...] (l. inst. [...], [...] i kanalizacyjnych do budynku przy ul. [...] (l. inst. [...], [...]).
Wobec poczynionych ustaleń zdaniem organu I instancji należało orzec o odmowie zwrotu ww. nieruchomości na rzecz wnioskodawców.
M. S., M. S., M. S., E. J., J. oraz D. D.-N. wnieśli od opisanej na wstępie decyzji Starosty [...] z 26 listopada 2018 r. odwołania.
W odwołaniu J. T.-P. zarzucono zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie prawa materialnego - art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię dopuszczającą odmowę zwrotu nieruchomości mimo spełnienia wszystkich opisanych w tych przepisach przesłanek zwrotu i wykluczenia wystąpienia wyjątku z art. 229 u.g.n.;
2. naruszenie prawa materialnego - art. 229 u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi zamkniętego katalogu wyłączeń obowiązywania art. 136 ust. 3 u.g.n.;
3. dokonanie dowolnego i oderwanego od zasad doświadczenia życiowego ustalenia, wedle którego przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe można utożsamiać ze Skarbem Państwa, a cele tego przedsiębiorstwa są celami publicznymi, choć materiał dowodowy możliwość taką wyklucza, zaś celem działania przedsiębiorstwa była realizacja partykularnych interesów tego przedsiębiorstwa - zapewnienie mieszkań jego pracownikom.
Strona odwołująca się zakwestionowała również odmowę zwrotu działki nr [...] z uwagi na odrębną własność lokalu mieszkalnego przysługującego osobie fizycznej wraz z częścią ułamkową prawa własności gruntu, bowiem okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie w zwrocie pozostałej części nieruchomości.
W odwołaniu M. S., M. S., M. S. i E. J. zarzucono zaskarżonej decyzji:
1. naruszenie przepisów postępowania:
- art. 6 K.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady praworządności poprzez niewłaściwą i nieuprawnioną wykładnię powołanego orzecznictwa;
- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego z przytoczeniem przepisów, które byłyby podstawą odmowy zwrotu nieruchomości przy spełnieniu przesłanek z art. 136 i art. 137 u.g.n.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 136 i art. 137 oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż umożliwiają odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o sprzeczną z ich treścią, ustaloną powołanymi w zaskarżonej decyzji orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego subsumcję stanu faktycznego co do części i udziału we współwłasności;
- art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 4 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa własności nieprzewidziane w ustawie, a polegające na odmowie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia i zagospodarowanej niezgodnie z celem wywłaszczenia oraz polegające na odmowie zwrotu części i udziału w nieruchomości ponad udział będący we władaniu innej niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego osoby.
Odwołująca się D. D.-N. podniosła z kolei, iż z uwagi na niemożność zwrotu domaga się przyznania należnego jej ekwiwalentu pieniężnego, ustalonego w oparciu o wycenę przedmiotowych nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego.
Pismem z 30 kwietnia 2019 r. storna postępowania, B. W., wniosła o utrzymanie w mocy całości decyzji Starosty [...] z 26 listopada 2018 r.
Postanowieniem z 28 czerwca 2019 r. znak: [...] Wojewoda stwierdził, że odwołanie B. S. zostało złożone z uchybieniem terminu, wobec czego nie podlegało ono merytorycznemu rozpatrzeniu.
Wojewoda decyzją z 28 czerwca 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935):
I. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: I.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., na rzecz M. S. w [...] cz., M. S. w [...] cz., E. J. w [...] cz., M. S. w [...] cz., D. D. w [...] cz., M. D. w [...] cz., Z. D. w [...] cz., B. S. w [...] cz. i J. T.-P. w [...] cz. (pkt 1) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
II. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., na rzecz: M. S. w [...] cz., M. S. w [...] cz., E. J. w [...] cz., M. S. w [...] cz., D. D. w [...] cz., M. D. w [...] cz., Z. D. w [...] cz., B. S. w [...] cz. i J. T.–P. w [...] cz. (pkt 2) i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr[...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., na rzecz: M. S. w [...] cz., M. S. w [...] cz., E. J. w [...] cz., M. S. w [...] cz., D. D.-N. w [...] cz., M. D. w [...] cz., Z. D. w [...] cz., B. S. w [...] cz. i J. T.-P. w [...] cz.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zastosowania powołanej regulacji jest ustalenie w pierwszej kolejności, iż wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w ścisłym rozumieniu, tj. przejętej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej, bądź w jednym z trybów wskazanych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., względnie na podstawie umowy zawartej w trybie art. 114 ust. 1 u.g.n. (vide dodany ww. ustawą zmieniającą art. 142a u.g.n.), oraz że wniosek ten został złożony przez uprawnioną osobę - poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę.
Ponadto wywłaszczona nieruchomość może podlegać zwrotowi w razie braku przeszkód prawnych ku temu, tj. w razie niestwierdzenia przez organ zaistnienia negatywnych przesłanek wynikających z art. 229 u.g.n. bądź przepisów szczególnych oraz dysponowania taką nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 kwietnia 2015 r., sygn.: I OPS 3/14).
Kolejną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi jej zbędność na cel przejęcia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży). Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy.
Organ II instancji wskazał, że w kontekście powyższego należy mieć na uwadze, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn.: P 38/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 376), przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ II instancji wskazał następnie, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa zwrotu części ułamkowej nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., na rzecz: M. S., M. S., D. D.-N., M. D., Z. D., B. S., E. J., M. S. i J. T.-P., bowiem w tym tylko zakresie orzeczono zaskarżoną decyzją Starosty [...] z 26 listopada 2018 r. znak: [...]
Natomiast w pozostałym zakresie w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna w punkcie 2 decyzja Starosty [...] z 25 września 2017 r. znak: [...], orzekająca o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., na rzecz E. R., A. B., lwy B. i M. C.'a.
Zdaniem organu odwoławczego z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż parcele l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. [...], zostały nabyte umową sprzedaży z 24 lutego 1964 r. Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a więc odpowiednie zastosowanie znajdują w stosunku do nich przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości - stosownie do treści ww. art. 216 ust. 1 u.g.n.
Jednocześnie w ww. umowie powołano także przepisy art. 5 ust. 2 i 3 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., które przewidywały, że w przypadku, gdy wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Wywłaszczenie powinno było na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W przypadku wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej nieruchomości w trybie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działka "dowłaszczona" dzieli los działki zasadniczej, zatem co do tej części nie bada się przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości. Co do zasady zatem ocenie zbędności podlegać powinna tylko część wywłaszczonej nieruchomości przewidziana pierwotnie do wywłaszczenia. Działka dowłaszczona jest od początku zbędna na cel wywłaszczenia. Zbędność w niniejszej sprawie podlegać zatem powinna ocenie przez pryzmat zbędności tej części, o którą wnioskowano do wywłaszczenia dla realizacji konkretnego celu.
Z wnioskiem o zwrot przedmiotowych nieruchomości, wchodzących obecnie w skład działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., wystąpiły uprawnione osoby, co potwierdzają pozyskane przez Starostę K. postanowienia spadkowe.
Ponadto z niekwestionowanych przez strony ustaleń organu I instancji, mających odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wynika, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel określony w umowie sprzedaży z 24 lutego 1964 r. Rep. [...], w której wskazano, iż nabywane parcele przeznaczone są zgodnie z zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 7 lutego 1964 r. znak: [...] o lokalizacji szczegółowej pod budowę obiektu telekomunikacyjnego (centrali międzymiastowej).
Pozyskana przez organ I instancji dokumentacja archiwalna oraz dowody na okoliczność sposobu zagospodarowania nabytych parcel potwierdzają, że do realizacji ww. obiektu telekomunikacyjnego nigdy nie doszło, lecz została ona przekazana do realizacji przez inne przedsiębiorstwo państwowe osiedla mieszkaniowego. W tej sytuacji brak podstaw do twierdzenia, aby ww. zmiana przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości uznana być mogła za "dopuszczalną modyfikację" pierwotnych założeń inicjatora wywłaszczenia (nabycia), niezmieniającą charakteru inwestycji wskazanej w umowie z 24 lutego 1964 r. Oczywistym jest także, iż osiedle mieszkaniowe nie mogło być częścią inwestycji określonej jako budowa obiektu telekomunikacyjnego (centrali międzymiastowej).
W świetle ww. ustaleń organ II instancji stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel wskazany w umowie stanowiącej podstawę ich nabycia przez Skarb Państwa. Wobec braku stwierdzenia przeszkód prawnych, oczywistą zdaniem Wojewody konsekwencją powyższych ustaleń jest konieczność orzeczenia o zwrocie nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co dotyczy działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., wskazanych w punkcie 1 sentencji decyzji I instancji.
W ocenie Wojewody nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie wskazanych powyżej nieruchomości okoliczność faktyczna, jaką jest zrealizowanie na jej terenie obiektów niestanowiących celu wywłaszczenia ani w jakikolwiek sposób niepowiązanych z tym celem - nawet jeśli obiekty te mogły stanowić cel publiczny - na co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.
Organ odwoławczy zauważył, że w przeszłości - zwłaszcza na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której przepis art. 74 ust. 1 stanowił, iż "nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego za jego zgodą, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie" – w praktyce aprobowane było stanowisko, iż możliwe było orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy na jej terenie zrealizowana została jakakolwiek inwestycja uzasadniająca wywłaszczenie.
Natomiast przepisy aktualnie obowiązującej ustawy mają odmienne brzmienie, bowiem za bezwzględnie wiążący przyjmują w pierwszej kolejności cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.
"Odpowiednikiem" art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. był art. 229a u.g.n., który stanowił, iż "przepis art. 229 (wyłączający możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomość z uwagi na prawa osób trzecich) stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia".
Powołana regulacja została jednak uznana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. sygn.: K 6/05 za niezgodną z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, iż: "Ustawodawca uznał, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny podkreśla w swoim orzecznictwie "wyjątkowy i szczególny" charakter instytucji wywłaszczenia, które "powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych", uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych (zob. w szczególności wyrok z 14 marca 2000 r., sygn. P. 5/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 60). Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 22/01 stwierdził, że "zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który - dopuszczając wywłaszczenie «jedynie na cele publiczne» - tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy". Art. 229a u.g.n. tworzy sytuację, w której traci na znaczeniu wyjątkowy charakter wywłaszczenia - w szczególności przesłanka niemożności realizacji danego celu publicznego za pomocą innych środków prawnych. W wypadku zmiany celu publicznego realizowanego na wywłaszczonej nieruchomości nie będzie prowadzone sformalizowane postępowanie wywłaszczeniowe, którego celem byłoby wykazanie zaistnienia m.in. tej przesłanki".
Organ II instancji zwrócił także uwagę na poglądy orzecznictwa sądów powszechnych, w którym wskazuje się, iż: "Co prawda na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego stulecia przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) nie przewidywały wprost obowiązku zawiadamiania wywłaszczonego właściciela o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, ale w art. 34 ust. 1 i 2 wprowadzały obowiązek zwrotu mu w takiej sytuacji tej nieruchomości za jego zgodą. Wykładnia celowościowa tego przepisu, podobnie jak art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości na cel niezwiązany z celem wywłaszczenia, wymaga przyjęcia, że i wówczas wywłaszczony właściciel musiał być powiadomiony o zamiarze zmiany przeznaczenia nieruchomości lub o dokonaniu tego faktu, chociażby po to aby umożliwić możliwość zwrotu takiej nieruchomości" (teza wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 8 lutego 2013 r. sygn.: I ACa 1404/12).
W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie ujęte w punkcie 1 decyzji I instancji było błędne, jako wydane z naruszeniem art. 7 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n.
Jednocześnie zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n., warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 140 ust. 1-4 u.g.n. Wskazał, że konieczność poczynienia ustaleń w zakresie rozliczeń związanych ze zwrotem nieruchomości - zgodnie z ww. przepisami stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, uzasadniając uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (por. np. wyrok NSA z 25 września 2013 r., sygn.: I OSK 955/12), o czym orzeczono w punkcie I sentencji niniejszej decyzji.
Z powyższych względów nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek strony, B. W., o utrzymanie w mocy całości decyzji Starosty [...] z 26 listopada 2018 r. znak: [...]
Odnośnie rozstrzygnięcia ujętego w punkcie II sentencji swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], właścicielką lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], znajdującego się na działce nr [...], poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., wraz z udziałem wynoszącym [...] części w przedmiotowej nieruchomości, jest osoba fizyczna, A. W.. W tym zakresie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż nieruchomość objęta żądaniem zwrotu pozostaje we władaniu innego podmiotu niż jednostka samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa co stanowi przeszkodę do wydania orzeczenia o zwrocie tej nieruchomości.
Zgodnie z uchwałą NSA z 13 kwietnia 2015 r., sygn.: I OPS 3/14: "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej wart. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.".
W ocenie organu odwoławczego powyższe stanowisko należy odnieść do niniejszej sprawy, w której rozdysponowano udziałem prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Udział ten bowiem dotyczy całej nieruchomości gruntowej i nie został "przyporządkowany do jakiegoś fragmentu lub części działki. Brak władania tą częścią ułamkową ww. nieruchomości nie ma możliwości nawet geodezyjnego wyodrębnienia tej części działki, która mogłaby być zwrócona.
Organ odwoławczy podkreślił, że obecnie brzmienie art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. jest skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn.: SK 26/14, w którym Trybunał stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Do daty wejścia w życie ww. wyroku Trybunału w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był pogląd, że na podstawie art. 136 u.g.n. nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zaś zwrotowi podlegać mogła cała nieruchomość wywłaszczona bądź jej wydzielona fizycznie część, to zwrot taki mógł nastąpić tylko wówczas, kiedy wszyscy uprawnieni co najmniej wyrazili na to zgodę. Zgoda taka była więc wymagana zarówno w sprawach, w których o zwrot nieruchomości występowali byli współwłaściciele nieruchomości (względnie ich spadkobiercy), jak i w sprawach, w których o zwrot występowali spadkobiercy byłego, jedynego właściciela.
Jak wskazał Trybunał, treść tego orzeczenia należy odczytywać w ten sposób, że obecnie organy nie mają prawa wymagać od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku poprzez złożenie oświadczeń przez innych byłych właścicieli lub spadkobierców. Jednocześnie prawidłowa realizacja orzeczenia będzie wymagała od ustawodawcy rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Po drugie, należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia.
Z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż miała ona na celu wykonanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14 i z 12 grudnia 2017 r., sygn.: SK 39/15. wobec czego nie sposób odczytywać dokonanych zmian inaczej, aniżeli przez pryzmat przytoczonych powyżej motywów ww. wyroków TK.
W tym zakresie, w ocenie organu odwoławczego, na uwagę zasługują poglądy przedstawione w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 maja 2017 r., sygn.: II SA/Kr 360/17, odnoszące się do skutków wyroku TK z 14 lipca 2015 r., sygn.: SK 26/14, w którym wskazano, iż: "Rozważania Trybunału Konstytucyjnego mają charakter uniwersalny i wynika z nich pogląd, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, brak wniosku wszystkich uprawnionych lub brak udziału w sprawie ich następców prawnych, nie może stać na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie części nieruchomości na rzecz tych podmiotów, które w postępowaniu uczestniczą i zwrotu nieruchomości dochodzą. Z lektury powyższego wyroku w sposób oczywisty wynika, że dotyczy on kwestii legitymacji strony czynnej (tj. osób wnioskujących o zwrot nieruchomości), a w żadnym razie nie odnosi się do zaistniałego w przedmiotowej sprawie problemu "podzielności" czy współuczestnictwa po stronie biernej (tj. aktualnych właścicieli czy współużytkowników objętej wnioskowanej do zwrotu nieruchomości)".
Z zacytowanego poglądu prawnego, który Wojewoda podziela i przyjmuje za własny, wynika jednoznacznie, iż odstępstwo od dotychczasowych zasad zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszono zasadniczo do wyodrębnionej geodezyjnie części nieruchomości, jest uzasadnione z uwagi na konieczność ochrony konstytucyjnej wartości, jaką jest prawo poprzedniego współwłaściciela lub jego spadkobiercy do zwrotu należnej mu części ułamkowej wywłaszczonej nieruchomości, a zatem tylko w takim zakresie należy odczytywać zmiany w uregulowaniu instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, będące skutkiem ww. orzeczenia TK.
W związku z powyższym odpowiednie zarzuty odwołań M. S., M. S., M. S. i E. J. oraz J. T. P. nie zasługiwały w ocenie Wojewody na uwzględnienie.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie ujęte w punkcie 2 zaskarżonej decyzji organu wymagało korekty z uwagi na nieprawidłowe (nieprecyzyjne) oznaczenia jednej z wnioskodawczyń - D. D., która od 2001 roku posługuje się nazwiskiem "D. – N.", wobec czego orzeczono jak w punkcie II sentencji niniejszej decyzji.
Odnosząc się do wyartykułowanego w odwołaniu D. D.-N. żądania wypłacenia należnego ekwiwalentu pieniężnego z uwagi na niemożność zwrotu przedmiotowej nieruchomości, organ II instancji wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości w trybie administracyjnym. Jedyną możliwością w tym zakresie jest dochodzenie odszkodowania za szkodę na drodze cywilnoprawnej.
Decyzja Wojewody z 28 czerwca 2019 r. znak: [...] – w zakresie jej pkt I - została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wieloma skargami.
Sprawy z ww. skarg zostały zarejestrowane do sygnatur II SA/Kr 939/19, 974-1029/19, 1042-1044/19 i 1101/19).
Skargę na pkt I ww. decyzji Wojewody wniosła m.in. Gmina Miejska K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o uchyleniu w części decyzji Starosty [...] z 26 listopada 2018 r. w pkt 1,
3. nieprawidłowe uznanie, że obecne, trwałe zagospodarowanie przedmiotowych nieruchomości w postaci trzech budynków mieszkalnych oraz pawilonu handlowo-usługowego nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia o zwrocie nieruchomości, co miało wpływ na wydanie przez Wojewodę błędnej decyzji.
W związku z powyższym ta skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w części, tj. w pkt I oraz zasądzenie na rzecz Gminy Miejskiej K. kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że Wojewoda dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, a także oparł się na wadliwej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., z kolei uchylona decyzja Starosty [...] była w swej istocie prawidłowa i winna zostać utrzymana w mocy.
Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje, iż zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia, a zbędność wykazana jest poprzez spełnienie przesłanek ustawowych zawartych w - art. 137 ust. 1. Tak więc zbadanie przez organ rozpatrujący sprawę o zwrot przesłanek zwrotu i wypełnienie tych przesłanek jest podstawową materialnoprawną podstawą wydania pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości. Art. 216 ww. ustawy rozszerza stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości na przejęcia nieruchomości dokonane w innej drodze niż na podstawie umowy administracyjnej, o ile zostały dokonane na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów prawnych.
Stosownie do postanowień wyżej cytowanych artykułów, aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie przesłanki muszą zaistnieć łącznie, przy jednoczesnym braku przeszkód do zwrotu, wynikających z różnego rodzaju okoliczności faktycznych i prawnych.
Wśród wspomnianych przesłanek negatywnych zwrotu wymienić należy np. okoliczność, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi część drogi publicznej, co - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - wyklucza zwrot z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2068). Podobnie negatywną przesłanką zwrotu jest nieposiadanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządową tytułu prawnego nieruchomości, z uwagi na brak możliwości wywłaszczenia nieruchomości w celu następnie dokonania jej zwrotu. Jak wynika z przytoczonych przykładów przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości mają różnorodny i niejednolity charakter.
W treści swojej decyzji Starosta [...] jako organ I instancji trafnie wskazał na zaistnienie jednej z negatywnych przesłanek zwrotu nieruchomości, jaką jest trwałe zagospodarowanie nieruchomości. Jak wskazano w treści decyzji organu I instancji: "Jednakże mimo stwierdzonej zbędności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot na cel jej wywłaszczenia zdaniem tut. organu przeszkodą do wydania orzeczenia o zwrocie jest jej trwałe zagospodarowanie nawet na inny cel niż określony w akcie notarialnym - umowie sprzedaży nieruchomości".
W orzecznictwie sądowym dotyczącym regulacji zawartych w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy dokonać, jeżeli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Z kolei przeszkodą do zwrotu może być trwałe zagospodarowanie nieruchomości, nawet na inny cel aniżeli wywłaszczenie, lecz tylko wtedy gdy zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny tj. Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, za publiczne fundusze i na określony cel publiczny (wyroki NSA z 25 kwietnia 2017 r., sygn. l OSK 3450/15 i z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 979/11).
Jak wynika ze zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, na przedmiotowym terenie powstało osiedle mieszkaniowe wybudowane dla pracowników Polskich Kolei Państwowych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że budowa tego osiedla była celem publicznym, w rozumieniu powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Z kolei Polskie Koleje Państwowe, stanowiące obecnie jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, w okresie wywłaszczenia stanowiły przedsiębiorstwo państwowe, którego wyłącznym właścicielem było Państwo i które za publiczne fundusze realizowało przedmiotową inwestycję, gdyż inwestorem budowy budynków mieszkalnych przy ul. [...] nr [...] oraz pawilonu handlowo -usługowego nr [...] była Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych w K..
Poczynione w prowadzonym postępowaniu ustalenia wskazują zatem, iż powyższe stanowisko judykatury dotyczące przeszkody w zwrocie nieruchomości trwale zagospodarowanej można odnieść do nieruchomości będących przedmiotem niniejszej decyzji.
Skarżąca stoi na stanowisku, że przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest jej trwałe zagospodarowanie i tym samym jej zwrot nie jest aktualnie możliwy. Zdaniem skarżącej należy w pełni podzielić wskazane wyżej stanowisko, jednocześnie odrzucając koncepcję przedstawioną przez Wojewodę. Nie jest w szczególności prawidłowy pogląd, jakoby przyjęta przez Starostę K. konstrukcja prawna była "odpowiednikiem" uchylonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05 art. 229a u.g.n.
Okolicznością decydującą o uznaniu za niezgodny z Konstytucją RP art. 229a u.g.n. było nie tyle bezwzględne odrzucenie możliwości wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji ograniczającej zwrot nieruchomości w sytuacji realizacji innego celu publicznego, co arbitralność regulacji zawartej w ww. przepisie. Ustawodawca wprowadzając bowiem tego rodzaju wyjątek od konstytucyjnej zasady, iż nieruchomość może być wykorzystana wyłącznie na cel publiczny, na jaki została ona przeznaczona w decyzji o wywłaszczeniu, nie wskazał na żadne szczególne okoliczności lub kryteria decydujące o tego rodzaju zróżnicowaniu sytuacji różnych właścicieli pozbawionych własności przed wejściem w życie u.g.n. Co więcej Trybunał podkreślił, iż ograniczenie w dysponowaniu nieruchomością wywłaszczoną polegające na tym, że może ona być użyta tylko na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, uzyskało rangę konstytucyjną dopiero w aktualnie obowiązującej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
Skarżąca przywołała fragment uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego:
"Należy wskazać, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest »oczywistą konsekwencją« art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny - już w wyroku z 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr [...], poz. 216) - wyraźnie wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie »jedynie na cele publiczne« tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Pamiętać przy tym należy o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia »wywłaszczenie«, które wykracza swoim zakresem poza pojęcie »wywłaszczenie« zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Tak bezwzględnie sformułowany obowiązek odnosi się jednak tylko do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostaje ustanowione na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji. Nie formułowały go natomiast wcześniejsze przepisy konstytucyjne, a zasada zwrotu miała jedynie rangę ustawową".
Jak więc wynika z powyższego w pewnych wypadkach - tak jak w sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie - realizacja innego celu publicznego, niż wskazana w decyzji o wywłaszczeniu, może uzasadniać odmowę zwrotu nieruchomości, pod określonymi wszak warunkami. Warunki te z kolei określa przytoczone przez Starostę i przywołane już wyżej wyroki NSA.
Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w pkt I decyzji Wojewody.
Skarżąca zwróciła uwagę dodatkowo na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13 w zakresie różnic standardu prawnego obecnie i w przeszłości. Jak stwierdzono: "Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu Wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się co do zasady z kwestiami natury historycznej".
Zdaniem skarżącej wydaje się zasadne stwierdzenie, iż tą odmienność standardów należy postrzegać zarówno na poziomie określania celu wywłaszczenia - jak zaś wiadomo cele te były określane ogólnikowo, niejednoznacznie i niejednolicie w różnych dokumentach - jak również na poziomie realizacji planowanych inwestycji. Należy zauważyć, że sposób realizacji inwestycji, w tym urządzania zarówno zabudowanych, jak i niezabudowanych części przejętych nieruchomości, istotnie odbiegał od współczesnego standardu.
Skarżąca podkreśliła przy tym, że w przeciwieństwie do obecnego stanu rzeczy, w okresie PRL obowiązywała daleko idąca swoboda jeśli chodzi o planowanie, widoczna także w zakresie realizacji inwestycji. Nie było zatem rzadkością, iż w ramach określonej inwestycji modyfikowano częściowo, często wręcz "w terenie" wcześniej przyjęte plany.
Konsekwencją stanowiska Wojewody mógłby być zwrot kilkudziesięciu zamieszkiwanych lokali mieszkalnych, zlokalizowanych w budynkach przy ul. [...] oraz [...] i to zwrot nieodpłatny (poza zwaloryzowaną kwotą za grunt), z uwagi na aktualne orzecznictwo ograniczające zwrot nakładów na nieruchomości przez poprzedniego właściciela do tych dokonanych w ramach realizacji celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko Wojewody prowadzi zatem de facto do bezpodstawnego wzbogacenia poprzednich właścicieli nieruchomości, co jest szczególnie rażące, iż następuje to kosztem zamieszkujących budynek od wielu lat lokatorów.
Biorąc powyższe pod uwagę skarżąca podniosła, że Wojewoda wydał swą decyzję z naruszeniem ww. przepisów art. 136 ust 3 i art. 137 ust 1 u.g.n. oraz art. 138 § 2 K.p.a. ograniczającego możliwość orzekania kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Wspomniana decyzja jest wadliwa w zakresie punktu I i winna być w tym zakresie uchylona.
Wojewoda w odpowiedzi na ww. skargę Gminy Miejskiej K., wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa Państwowego Polska Poczta, Telegraf i Telefon (reprezentowanej przez Dyrekcję Okręgu Poczty i Telekomunikacji w K.), umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z 24 lutego 1964 r. Rep. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w której to umowie wskazano, iż zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z 7 lutego 1964 r. znak: [...] lokalizacji szczegółowej przedmiotowe nieruchomości przeznaczono pod budowę obiektu telekomunikacyjnego (centrali międzymiastowej).
Z wnioskiem o ich zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby.
Z niekwestionowanych przez strony ustaleń organu I instancji, mających odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wynika, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel określony w powyższej umowie sprzedaży.
Pozyskana bowiem przez organ I instancji dokumentacja archiwalna oraz dowody na okoliczność sposobu zagospodarowania nabytych parcel potwierdzają, że do realizacji ww. obiektu telekomunikacyjnego nigdy nie doszło, gdyż zostały one przekazane do realizacji przez inne przedsiębiorstwo państwowe osiedla mieszkaniowego.
W świetle ww. ustaleń Wojewoda stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na ceł wskazany w umowie stanowiącej podstawę ich nabycia przez Skarb Państwa.
Wobec braku stwierdzenia przeszkód prawnych, oczywistą konsekwencją powyższych ustaleń jest konieczność orzeczenia o zwrocie nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co dotyczy działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], poł. w obr[...]. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa parcel: l.kat. [...] i l.kat. [...], b. gm. kat. O., wskazanych w punkcie I sentencji zaskarżonej decyzji.
W ocenie Wojewody, który nie zaakceptował stanowiska Starosty [...] przyjętego odnośnie powyższych działek, przeszkodą do orzeczenia o ich zwrocie nie jest okoliczność faktyczna, jaką jest zrealizowanie na jej terenie obiektów niestanowiących celu wywłaszczenia ani w jakikolwiek sposób niepowiązanych z tym celem - nawet jeśli obiekty te mogły stanowić cel publiczny.
W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie ujęte w punkcie 1 decyzji I instancji było błędne, jako wydane z naruszeniem art. 7 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 zd. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym zarzuty przedstawione w skardze nie wpływają na jej prawidłowość.
Uczestniczka na prawach strony A. G.-R. w piśmie procesowym z 22 października 2019 r. podniosła, że od 14 lat zajmuje się sprawą wykupu lokali przez mieszkańców budynków przy [...] w K.. Sama od 43 lat zamieszkuje w budynku nr [...]. Jest członkiem Rady Dzielnicy II od 13 lat. Przez cały ten okres zajmowała się społecznie sprawami mieszkańców ww. budynków i reprezentowała ich w sądach cywilnych jako strona społeczna.
Wyjaśniając okoliczności sprawy wskazała, że w roku 1964 Skarb Państwa kupił teren od J. T.. Miała na nim powstać Międzynarodowa Centrala Telefoniczna. Grunt znajdował się w bezpośredniej bliskości rzeki [...] i okazał się podmokły, dlatego został zamieniony pomiędzy dwoma przedsiębiorstwami państwowymi Poczta Polska i Polskie Koleje Państwowe. Budynki przy ul. [...] powstały z Funduszu Socjalnego PKP w latach 1975-1976 i zostały zasiedlone przez pracowników PKP. Natomiast na terenie działek PKP położonych wyżej, na rogu ulic [...], powstała Międzynarodowa Centrala Telefoniczna i budynek Poczty Polskiej. Tak więc cel wywłaszczenia został osiągnięty i Międzynarodowa Centrala Telefoniczna powstała na terenie wyżej położonym o dwieście metrów dalej, w wyniku zamiany gruntów.
Skarżący: G. J., L. K., M. A., M. P., B. T., A. N., J. W., S. P., W. M., J. M., K. S., M. R., J. C., S. H., B. H., M. G., L. M., J. P., C. T., M. F., A. Ż., S. K., A. S., J. K., D. L., M. P., J. J., A. A., A. A., M. J., J. M., U. G., H. B., T. S., S. Z., K. W., B. B., M. F., A. O., J. S. i R. S., K. S.-K., K. F., E. P., K. K., U. R., I. B., A. K. i J. K., J. T., H. K., J. I., M. K., F. K., E. B., H. S., E. K., W. Z., D. D.-N., J. B., K. B. oraz I. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jednobrzmiące co do zasady skargi na ww. decyzję Wojewody z 28 czerwca 2019 r. w części dotyczącej zawartego w pkt I orzeczenia w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...].
Zarzucili naruszenie prawa materialnego, a to w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym uznaniem, iż zrealizowanie na terenie nieruchomości - stanowiącego cel publiczny i mogącego stanowić podstawę wywłaszczenia - osiedla mieszkaniowego, nie będącego obiektem telekomunikacyjnym, nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie nieruchomości.
Wnieśli o uchylenie pkt I zaskarżonej decyzji Wojewody oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu zarzutów podnieśli m.in., że w zaskarżonej decyzji Wojewoda podniósł, iż w jego ocenie nie stanowi przeszkody do orzeczenia o zwrocie nieruchomości okoliczność faktyczna, jaką jest zrealizowanie na jej terenie między innymi trzech 10-piętrowych budynków wielomieszkaniowych, niestanowiących celu wywłaszczenia, nawet jeśli obiekty te mogły stanowić cel publiczny.
Zdaniem skarżących organ II instancji zdaje się nie dostrzegać problemu, jakim jest z jednej strony wydanie decyzji o zwrocie w naturze nieruchomości, która w latach 70-tych, po jej wywłaszczeniu, zabudowana została blokami mieszkalnymi, w których w sumie zamieszkuje ponad 100 rodzin, a więc zabudową stanowiącą cel publiczny, zaś z drugiej nie dostrzega, iż taki zwrot w naturze (wywłaszczonej jako niezabudowana) nieruchomości, która obecnie zawiera pełną zabudowę i infrastrukturę osiedlową, jawi się jako skrajny i wręcz kuriozalny przykład bezpodstawnego wzbogacenia byłych właścicieli i spadkobierców, którzy otrzymali odszkodowanie na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego, w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, umowy sprzedaży z 24 lutego 1964 r. Rep. A II Nr 2449/65.
Skarżący wskazali, że zdają sobie sprawę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjmuje się, że konstrukcja nadużycia prawa, o jakiej mowa w art. 5 kodeksu cywilnego (korzystanie z prawa w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego oraz ze społeczno-gospodarczym jego przeznaczeniem), nie ma bezpośredniego zastosowania do przepisów prawa administracyjnego. Jednak nie sposób nie zauważyć, że również przy wykładni norm prawa administracyjnego nie można wyprowadzać takich treści, które naruszałyby przyjęte zasady współżycia społecznego, jak przykładowo normy moralne obowiązujące w społeczeństwie. Stąd wydaje się możliwe poddanie wykładni norm materialnego prawa administracyjnego przez pryzmat klauzuli ogólnej z art. 5 kodeksu cywilnego.
Jednocześnie skarżący zauważyli, że jako najemcy lokali mieszkalnych w budynkach przy ulicy [...] w K., wybudowanych na przedmiotowej nieruchomości, mieszkający w tym lokalu od ponad 40 lat, przez kilkadziesiąt lat czynili nakłady na zamieszkiwany wraz z rodziną lokal mieszkalny, legitymują się interesem prawnym we wniesieniu przedmiotowej skargi, będąc jednocześnie adresatami skarżonej decyzji Wojewody.
W odpowiedzi na ww. skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 5 marca 2020 r. pełnomocnik - adwokat, reprezentujący znaczną część skarżących, wniósł o uwzględnienie skargi Gminy Miejskiej K. oraz skarg osób będących najemcami nieruchomości i uchylenie decyzji Wojewody z dnia 28 czerwca 2019 r. w części, to jest w pkt l decyzji oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na uzasadnienie stanowiska pełnomocnik skarżących podniósł, że określając cel wywłaszczenia należy wskazać, że w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. w art. 3 wywłaszczenie było dopuszczalne ze względu na cel użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Cel obejmuje to, do czego dążą władze publiczne realizujące dane zadanie. Pojęcie celu wywłaszczenia jest powiązane z terminem cel publiczny. Według M. Stahl, "określenie zadania publicznego, celu publicznego, a szerzej interesu publicznego, jest zmienne w czasie i przestrzeni, zależy od określonego kontekstu prawnego, politycznego, społecznego, przyjmowanego systemu wartości" (M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, w: Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania administracyjnego Zakopane 24-27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 95).
W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że niemożliwość wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel ma charakter względny. Jednakże w świetle brzmienia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości była ona inaczej rozumiana. Zgodnie z brzmieniem art. 34 nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela jeżeli Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej ustaliło, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Pamiętać tu jednak należy, że celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie, nie musiał być cel pierwotny (zawarty w akcie notarialnym) ponieważ władze miały możliwość zmiany celu na mocy ówcześnie obowiązujących przepisów.
Zatem cel wywłaszczenia - pierwotnie opisany w akcie notarialnym, a następnie zmodyfikowany na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. Nr 25 poz. 129), był w pełni zgodny z ówcześnie obowiązującym prawem. Skoro zatem cel został zgodnie z prawem zmieniony – nie zaktualizowała się przesłanka zwrotu. Zlokalizowanie budowy osiedla mieszkaniowego stanowiło nowy cel, który finalnie został zrealizowany. Zgodnie z ówcześnie brzmiącym art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólno-miejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mogło ubiegać się tylko Prezydium Rady Narodowej danego miasta. Budowa osiedla była zatem celem publicznym zgodnym z ustawą.
Pierwotnie - w umowie sprzedaży wskazano, że zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w K. z 7 lutego 1964 r. znak [...] o lokalizacji szczegółowej, przedmiotowe nieruchomości przeznaczono pod budowę obiektu telekomunikacyjnego (centrali międzymiastowej).
Dopiero w art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99), wskazano, że nieruchomość wywłaszczona nie mogła być użyta na inny cel, niż cel uzasadniający wywłaszczenie. W ustawie z 1958 r. takich zapisów nie było, co oznacza, że jeśli przy realizacji zarówno pierwszego, jak i drugiego celu, właściwym podmiotem realizującym wywłaszczenie było Prezydium Rady Narodowej - co więcej działające na podstawie postanowienia Prezydium Rady Narodowej wydanego na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych (M.P. Nr 25 poz. 129) - to było to działanie zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami i sanujące zmianę celu wywłaszczenia zawartego w akcie notarialnym. Wybudowanie osiedla mieszkaniowego miało również charakter celu publicznego. Dodatkowo jeśli chodzi o infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, to była to infrastruktura niezbędna do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców. Za taką infrastrukturę uważa się: pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, ciągi piesze oraz tereny zieleni osiedlowej (wyrok NSA z 1 października 2009 r., sygn. I OSK194/09).
Wybudowanie na działce centrali telekomunikacyjnej okazało się niemożliwe mimo przygotowanej dokumentacji - decyzji lokalizacyjnej, która zgodnie z przepisami wymagała również przygotowania planów oraz stosownej dokumentacji projektowej. Zgodnie z § 2 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych (M.P. nr 25 poz. 129) wydanego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 7 poz. 47) decyzja lokalizacyjna określała działkę budowlaną lub teren, granicę, przybliżoną powierzchnię tej działki oraz ustalała warunki urbanistyczne, architektoniczne i budowlane. Decyzja ta była podejmowana na podstawie wcześniej przygotowanych planów zagospodarowania przestrzennego, których opis znajdował się w ówczesnej ustawie o planowaniu przestrzennym. Decyzja ta zatem wymagała w szczególności dokumentacji projektowej.
Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel, wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo, że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji.
Odnosząc się do art. 137 u.g.n., to przepis ten mówi o "pracach związanych z realizacją celu", a nie o "pracach budowlanych". Nie można rozszerzająco interpretować tego przepisu, który precyzyjnie wskazuje jaki rodzaj prac ma być rozpoczęty. Nie można mieć wątpliwości, że prace związane z przygotowaniem map, prace projektowe i dokumentacyjne są pracami związanymi z realizacja celu wywłaszczenia. Tak rozumiane pojęcie "prac" znalazło również odzwierciedlenie w wyroku NSA z 4 lipca 2017 r. sygn. I OSK 2094/15. W niniejszej sprawie prace projektowe oraz związane z decyzją lokalizacyjną były pracami prowadzonymi w ramach celu wywłaszczenia. Znajduje to potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy dokumentach.
Pełnomocnik skarżących wskazując także na wyrok TK sygn. P 38/11 podniósł, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (a mowa tu chociażby o pracach projektowych) nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin. W niniejszej sprawie podjęto prace związane z celem wywłaszczenia - zmienionym zgodnie z przepisami decyzją lokalizacyjną Prezydium Rady Narodowej wydaną na podstawie obowiązującego rozporządzenia.
Początek realizacji inwestycji to 1964 rok, a więc czas, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów. Skutek zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie zmian w u.g.n. dotyczących upływu określonych terminów należy oceniać według prawa obowiązującego w dacie ich zajścia. Innymi słowy, jeśli cel wywłaszczenia był zgodny z ówcześnie obowiązującymi przepisami i na ich podstawie prawnie zmieniony, to nie ma znaczenia data rozpoczęcia prac (jeśli miała miejsce przed 1998 r.).
Trybunał przypomniał, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, że jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego, to mogą mieć charakter retroaktywny, jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie. Powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (w tym przypadku prac projektowych, które rozpoczęły się już w 1964 roku) obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r.
NSA w wyroku z 4 lipca 2017 sygn. I OSK 2094/15 stwierdził, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. W przedmiotowym przypadku zostały one podjęte już w 1964 r. Jeżeli zatem rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.
Późniejsza zmiana wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, po zrealizowaniu na niej celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu tej nieruchomości. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel nie rodzi obowiązku zwrotu.
Pełnomocnik zwrócił także uwagę, że na karcie 667 w tomie 4 znajduje się akt notarialny ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na działce [...]. Ponadto na nieruchomości zawarte są liczne umowy najmu. Lokatorzy mieszkają w tych blokach po kilkadziesiąt lat, inwestując w nieruchomość cały swój wieloletni dobytek.
Podniósł także, że przeszkodą do zwrotu nieruchomości jest jej trwałe zagospodarowanie oraz władanie nią przez osoby trzecie. Przeszkodą do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być trwałe zagospodarowanie, nawet na cel inny aniżeli wywłaszczenie, ale tylko wówczas, gdy zagospodarowanie to zostało dokonane podmiot publiczny za publiczne fundusze i na cel publiczny. W niniejszej sprawie trwałe zagospodarowanie nastąpiło w taki właśnie sposób na podstawie aktów ówczesnej władzy.
W tym zakresie pełnomocnik skarżących przychylił się do argumentacji zawartej w skardze Gminy Miejskiej K.. Nadto część nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu stała się własnością osoby trzeciej w związku z wyodrębnieniem jednego z lokali, a część nieruchomości przeznaczona jest pod drogę publiczną, co - zgodnie z brzmieniem ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - wyklucza zwrot.
Postanowieniami z 19 grudnia 2019 r. WSA w Krakowie połączył sprawy ze wszystkich ww. skarg, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a., do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 939/19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3).
W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z dnia 7 października 2020 r. (k. 2927) wyznaczył na dzień 22 grudnia 2020 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.
Należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829 oraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 1871), zaliczono cały kraj do tzw. czerwonej strefy.
Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie, w której liczba stron i uczestników wynosi ponad 120, stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.
Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy.
Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.
Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zaskarżony pkt I kasatoryjno – reformatoryjnej decyzji Wojewody z 28 czerwca 2019 r. znak: [...], w którym organ odwoławczy orzekł o uchyleniu części decyzji Starosty orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].
Bezsporne w sprawie są:
1. okoliczności wywłaszczenia (nabycia) na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowych nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wymienionego w art. 216 u.g.n., w tym opisany w umowie sprzedaży nieruchomości z 24 lutego 1964 r. Nr Rep. [...] i decyzji lokalizacyjnej z 7 lutego 1964 r. cel, to jest budowa obiektu telekomunikacyjnego - centrali międzymiastowej,
2. fakt, że ww. cel nigdy nie został zrealizowany, zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 3 czerwca 1976 r. nr [...] o wygaszeniu prawa użytkowania działek: l.kat. [...] i l.kat. [...] gm. kat. O. przez Dyrekcję Okręgu Poczty i Telekomunikacji w K., zatem spełniona została przesłanka zbędności przedmiotowych nieruchomości na cele wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 u.g.n.,
3. okoliczności zrealizowania na przedmiotowym terenie osiedla mieszkaniowego dla pracowników Polskich Kolei Państwowych, co skutkowało zabudowaniem przedmiotowych działek trzema budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (blokami): nr [...], nr [...] i nr [...] oraz pawilonem handlowo–usługowym, a co wynika m.in. z:
a) postanowienia Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 2 kwietnia 1968 r. o wyrażeniu zgody na propozycję lokalizacyjną inwestora - Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych, dotyczącą budynków mieszkalnych w narożniku ul. [...] - [...],
b) decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 26 lipca 1973 r. nr [...], o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu dogęszczania osiedla "[...]" przy ul. [...] [...] w K.,
c) planu szczegółowego zagospodarowania terenu z 6 listopada 1975 r. - Dogęszczenie Osiedla [...]" ul. [...] - Dz. G. wraz z załącznikami,
d) projektu technicznego inwestycji, projekt ukształtowania terenu z 6 listopada 1975r.: Ukształtowanie terenu dla "Dogęszczenie osiedla [...] K., [...]" wraz z załącznikami,
e) planu ogólnego zagospodarowania terenu maj 1973 r.- Dogęszczenie Osiedla [...]" ul. [...] - Dz. G. wraz z załącznikami, na którym odbita jest pieczęć Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska, zgodnie z którą ww. plan zatwierdzony jest z warunkami zawartymi w decyzji nr [...] z 26 lipca 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu dogęszczania osiedla "[...]" przy ul. [...] [...] w K.,
f) szkicowego opracowania koncepcji "Osiedle [...]" z marca 1972 r.,
g) pisma Dyrekcji Inwestycji Miejskich z 8 stycznia 1974 r. nr [...] o przekazaniu nieruchomości położonej w gm. kat. O. składającej się z parcel: nr [...] i [...],
h) zezwolenia Urzędu Miasta K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 5 marca 1975 r. nr [...], na wejście w teren nieruchomości położonej w K. w gm. kat. O. nr [...] i nr [...],
i) pisma Prezydium Rady Narodowej m. K. Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego z 11 lipca 1972 r. nr [...] opiniującego pozytywnie program inwestorski budynków mieszkalnych P.K.P. przy ul. [...] i ul. [...],
j) pisma Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. z 3 kwietnia 1974 r. nr [...],
k) pisma Urzędu Miasta K. Biura Planowania Przestrzennego z 23 sierpnia 2017 r. nr [...],
l) archiwalnych zdjęć lotniczych terenu objętego wnioskiem o zwrot z roku: 1969, 1970, 1975 i 1982,
4. fakt, że na terenie działek PKP położonych nieopodal, na rogu ulic [...], powstała Międzynarodowa Centrala Telefoniczna i budynek Poczty Polskiej,
5. legitymacja wnioskodawców do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w tym wykazane następstwo prawne,
6. okoliczności i wyniki podziału przedmiotowych działek.
Bezsporne jest zatem zaistnienie w niniejszej sprawie wszystkich trzech przesłanek zwrotu, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n.
Istota sporu w sprawie polegała natomiast na rozstrzygnięciu, czy trwałe zagospodarowanie przedmiotowych działek na inny cel publiczny, niż cel wywłaszczenia, stanowi mimo zaistnienia przesłanek zwrotu negatywną przesłankę orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej/przejętej nieruchomości.
Zdaniem Sądu rację w powyższym sporze ma organ I instancji i skarżący. Stanowisko Wojewody zaprezentowane w uzasadnieniu pkt I zaskarżonej decyzji jest natomiast nieprawidłowe.
Jak trafnie wskazał organ I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym regulacji zawartych w art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przeszkodą do zwrotu może być trwałe zagospodarowanie nieruchomości, nawet na inny cel aniżeli wywłaszczenie, pod warunkiem, że zagospodarowanie to zostało dokonane przez podmiot publiczny, za publiczne fundusze i na określony cel publiczny (wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 979/11, wyrok WSA w Rzeszowie z 19 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Rz 170/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Bd 127/13 – powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że zaniechanie realizacji celu wywłaszczenia będącego przesłanką nabycia nieruchomości otwiera drogę do ubiegania się o jej zwrot, niezależnie od tego, czy została ona przeznaczona pod inny cel publiczny. Może jednak okazać się, że odmienne od pierwotnie planowanego zagospodarowanie nieruchomości uniemożliwi jej zwrot, nie mniej jednak strona może się wówczas ubiegać o zaspokojenie swojego roszczenia w innej postaci.
Należy zwrócić uwagę po pierwsze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na mocy której przejęto przedmiotową nieruchomość, na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.
Po drugie, postanowienie Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 2 kwietnia 1968 r., wyrażające zgodę na propozycję lokalizacyjną inwestora Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych - Biuro Inwestycji w K., dotyczącą budynków mieszkalnych w narożniku ul. [...], zostało wydane na podstawie zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 20 maja 1966 r. w sprawie ustalenia lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu.
Po trzecie, Dyrekcja Inwestycji Miejskich w 1974 r., w związku z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. K. Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 26 lipca 1973 r. nr [...], była inwestorem powierniczym dla Dyrekcji Okręgowych Kolei Państwowych w K. odnośnie inwestycji budowy budynków mieszkalnych nr [...] oraz Pawilonu Handlowo-Usługowego nr [...] przy [...].
Nie budzi wątpliwości Sądu, że trafnie stwierdził organ I instancji, iż wybudowanie osiedla mieszkaniowego dla pracowników Polskich Kolei Państwowych było celem publicznym w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Zdaniem Sądu nie powinno nasuwać również zastrzeżeń ustalenie, że Polskie Koleje Państwowe, stanowiące obecnie jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, w okresie wywłaszczenia stanowiły przedsiębiorstwo państwowe, którego wyłącznym właścicielem było Państwo i które za publiczne fundusze realizowało przedmiotową inwestycję, poprzez Dyrekcję Okręgowych Kolei Państwowych w K., przy pomocy Prezydium Rady Narodowej m. K. i jego odpowiednich jednostek.
Powyższe, wbrew stanowisku Wojewody, nie jest sprzeczne z prawdziwym skądinąd stwierdzeniem, że art. 229a u.g.n., który stanowił, iż "przepis art. 229 (wyłączający możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomość z uwagi na prawa osób trzecich) stosuje się, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia", został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. sygn.: K 6/05 za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji i przestał obowiązywać.
Przedstawionej wyżej oceny nie zmienia również w okolicznościach niniejszej sprawy przywołane przez organ II instancji orzecznictwo sądów powszechnych.
Należy zgodzić się ze skarżącą Gminą, że okolicznością decydującą o uznaniu za niezgodny z Konstytucją RP art. 229a u.g.n. było nie kategoryczne i bezwzględne odrzucenie możliwości wprowadzenia przez ustawodawcę regulacji ograniczającej zwrot nieruchomości w sytuacji realizacji innego celu publicznego, a arbitralność regulacji zawartej w kwestionowanym przepisie. Ustawodawca wprowadzając bowiem tego rodzaju wyjątek od konstytucyjnej zasady, iż nieruchomość może być wykorzystana wyłącznie na cel publiczny, na jaki została ona przeznaczona w decyzji o wywłaszczeniu, nie wskazał na żadne szczególne okoliczności lub kryteria decydujące o tego rodzaju zróżnicowaniu sytuacji różnych właścicieli pozbawionych własności przed wejściem w życie u.g.n. Co więcej Trybunał podkreślił, iż ograniczenie w dysponowaniu nieruchomością wywłaszczoną polegające na tym, że może ona być użyta tylko na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, uzyskało rangę konstytucyjną dopiero w aktualnie obowiązującej Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
Przywołując za skarżącą fragment uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego warto wskazać, że bezwzględnie sformułowany obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, odnosi się tylko do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostaje ustanowione na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji. Nie formułowały go natomiast wcześniejsze przepisy konstytucyjne, a zasada zwrotu miała jedynie rangę ustawową.
Co więcej, jak słusznie podniósł pełnomocnik skarżących, celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie, nie musiał być w realiach lat 60-tych i 70-tych XX w. cel pierwotny (zawarty w akcie notarialnym), ponieważ władze miały możliwość zmiany celu na mocy ówcześnie obowiązujących przepisów.
Jak więc wynika z powyższego, w pewnych szczególnych i wyjątkowych wypadkach, tak jak w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie - realizacja innego celu publicznego, niż wskazana w decyzji o wywłaszczeniu, może uzasadniać odmowę zwrotu nieruchomości. Te szczególne i wyjątkowe warunki zostały właściwie ustalone i ocenione przez organ I instancji Starostę, którego decyzja zasługuje na aprobatę i odpowiada prawu.
Trafnie również zwróciła uwagę strona skarżąca na odmienność standardów związanych z używaniem w czasach PRL instytucji wywłaszczenia, również na poziomie realizacji planowanych inwestycji. W przeciwieństwie do obecnego stanu rzeczy, w okresie PRL obowiązywała daleko idąca swoboda jeśli chodzi o planowanie i realizację inwestycji na wywłaszczanych terenach.
Podzielając stanowisko Wojewody o wadze, potrzebie i zasadności opartej o Konstytucję ochrony własności, a co za tym idzie dążeniu do ścieśniającej wykładni możliwości wywłaszczeń, nie można abstrahować od występującej w okolicznościach niniejszej sprawy wyjątkowej sytuacji mieszkańców/lokatorów osiedla mieszkaniowego, którego budowa, jako także celu publicznego i istnienie przez już ponad 40 lat, również zasługuje na ochronę.
Na marginesie warto wskazać, że konsekwencją stanowiska Wojewody byłby zwrot ponad stu zamieszkałych od kilkudziesięciu lat lokali mieszkalnych, zlokalizowanych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych – blokach - przy ul. [...] oraz [...]. Takiego skutku nie sposób określić jako mieszczącego się w standardach demokratycznego państwa prawnego.
Wobec powyższego za niezasadne należy uznać kategoryczne stanowisko Wojewody, że nie może stanowić przeszkody do orzeczenia o zwrocie wskazanych powyżej nieruchomości okoliczność faktyczna, jaką jest "zrealizowanie na jej terenie obiektów niestanowiących celu wywłaszczenia ani w jakikolwiek sposób niepowiązanych z tym celem - nawet jeśli obiekty te mogły stanowić cel publiczny".
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wskazane wyżej uchybienia przepisom u.g.n. w postaci wadliwej wykładni mogły mieć i miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylając zaskarżony pkt I decyzji organu odwoławczego.
Orzekając w pkt I sentencji wyroku Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 3, bądź art. 220 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. - odrzucił skargi M. P., J. W., J. K., J. J., B. B., K. S.-K., U. R., H. K., F. K., E. B., E. K., W. Z., D. D. – N., ze względu na nieuzupełnienie przez tych skarżących braków formalnych bądź fiskalnych (nieuiszczenie wpisu sądowego) ich skarg, mimo stosownego wezwania ze strony Sądu.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt III-V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a.
W pkt III sentencji Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (wpis od skargi 200 zł oraz [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego).
W pkt IV sentencji Sąd zasądził od Wojewody na rzecz 41 wymienionych tam skarżących koszty postępowania - w kwotach po 317 zł (uiszczony wpis sądowy od skargi po 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa po 17 zł oraz po 100 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. Sąd uznał, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 206 P.p.s.a., który przemawiał za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz każdego z 41 skarżących zwrotu kosztów postępowania w pełnej wysokości. Sąd miał na względzie przede wszystkim tożsamą treść skarg i pism procesowych tych skarżących, a tym samym tożsamy nakład pracy reprezentującego ich pełnomocnika, a także fakt, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bez przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron i pełnomocników.
W pkt V sentencji Sąd zasądził od Wojewody na rzecz wymienionych tam skarżących, nie reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, koszty postępowania w kwotach po 200 zł (uiszczony wpis sądowy od skarg).