II SA/Kr 935/24

II SA/Kr 935/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 par. 1 pkt 4 i art. 100 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 66 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz, Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 maja 2024 r. nr 403/2024 znak: WOB.7722.108.2023.KJAS w przedmiocie zawieszenie postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji;
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej postanowieniem nr 115/2023 z dnia 28 marca 2023 r., znak: NB.5162.4.2023, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...] położonej w m. L., gm. M. oraz zobowiązał S. K. (dalej też jako: strona żaląca się lub skarżąca), G. O., T. W., Z. W. do wystąpienia do właściwego miejscowo i rzeczowo Sądu z wnioskiem o ustalenie odpowiednio spadkobierców po zmarłym: T. K. oraz F. W. – współwłaścicielach ww. dz. ew. nr [...], w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazując na przedmiot prowadzonego postępowania zaznaczył, że przyznał przymiot strony współwłaścicielom ww. działki nr [...], którymi – zgodnie z uproszczoną informacją z rejestru gruntów oraz księgą wieczystą – byli S. K. i T. K. oraz F. W.. W tym jednak zakresie organ I instancji zaznaczył, że z akt sprawy wynikało, że T. K. i F. W. zmarli, wobec czego pismem z dnia 9 marca 2023 r. wezwano strony postępowania do wskazania spadkobierców po ww. zmarłych oraz przesłania odpisu aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłych (w przypadku posiadania takiego dokumentu).
Następnie organ I instancji podał, że w odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 16 marca 2023 r. do organu wpłynęło pismo S. K. z dnia 15 marca 2023 r. informujące, że po zmarłym T. K. pozostały dzieci, ale nie posiadają aktu poświadczenia dziedziczenia, ani też zmarły nie pozostawił po sobie testamentu. Jednocześnie wskazano, że w dniu 20 marca 2023 r. wpłynęło pismo (wiadomość e-mail) od T. W. informujące, że po zmarłym F. W. dziedziczą dzieci, tj. Z. W., T. W. i G. O., ale nie zostało jeszcze przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym, które jednak strony zamierzają zainicjować niezwłocznie po powrocie Z. W. do Polski – jak podano – przypuszczalnie do końca 2023 r.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu I instancji, w celu zakończenia przedmiotowego postępowania administracyjnego zachodziła konieczność ustalenia spadkobierców po ww. zmarłych, gdyż nie ulegało wątpliwości, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego dotyczyło interesów prawnych spadkobierców zmarłych współwłaścicieli działki w rozumieniu art. 28 k.p.a. i powinni oni brać udział w postępowaniu administracyjnym, by mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski (art. 10 § 1 k.p.a.). Tym samym zdaniem organu I instancji, ustalenie spadkobierców po zmarłych współwłaścicielach ww. nieruchomości było niezbędne, gdyż bez ich udziału postępowanie administracyjne nie mogło się toczyć, a w związku z tym zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania z urzędu zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a jednocześnie w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a. zobowiązano strony do wystąpienia z wnioskiem do właściwego miejscowo i rzeczowo Sądu o ustalenie odpowiednio spadkobierców po ww. zmarłych w terminie do dnia [...] czerwca 2023 r.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła S. K., nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem. Strona żaląca się podniosła, że przepisy Kodeksu cywilnego nie zakreślają spadkobiercom żadnego terminu do przeprowadzenia postępowania spadkowego, zaznaczając przy tym, że takie postępowanie może być przeprowadzone nawet po wielu latach od śmierci danej osoby, a sam fakt jego nieprzeprowadzenia nie pociąga żadnej odpowiedzialności. Zdaniem żalącej się przedmiotowa sprawa jest przedawniona, gdyż budynek znajdujący się na ww. nieruchomości jest budynkiem prywatnym, jednorodzinnym i nie ma takiego prawa, które nakazywałoby przeprowadzać postępowanie spadkowe po zmarłym. Wobec powyższego żaląca się wniosła o umorzenie postępowania, które – jak zaznaczyła – toczy się od wielu lat i jest przedawnione.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 403/2024 z dnia 2 maja 2024 r., znak: WOB.7722.108.2023.KJAS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., po rozpatrzeniu ww. zażalenia na postanowienie z dnia 28 marca 2023 r., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu i w tym zakresie orzekł, że nałożony obowiązek należy wykonać do dnia 31 lipca 2024 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że organ I instancji decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. nakazał S. K. – użytkownikowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w m. L. – usunięcie w terminie natychmiastowym, stwierdzonych przy ww. obiekcie budowlanym nieprawidłowości poprzez: udrożnienie – odsłonięcie kratek wentylacyjnych w pomieszczeniach zlokalizowanych w ww. budynku (k. 19 akt PINB, znak: NB.II.7356-153/12), a następnie zawiadomieniem z dnia 9 listopada 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na ww. działce (k. 72 akt PINB, znak: NB.II.7356-153/12). W dalszej kolejności podano, że organ I instancji decyzją z dnia 29 listopada 2012 r., na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. nakazał S. K. – zarządcy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na ww. działce przeprowadzenie kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego budynku, a także przedstawienie organowi I instancji odpowiednich protokołów i ekspertyz (k. 73-75 akt PINB, znak: NB.II.7356-153/12). Następnie wskazano, że za pismem z dnia 17 listopada 2022 r. przedłożono Ekspertyzę stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ww. działce z października 2022 r. (k. 15 akt PINB) oraz dokumentację dotyczącą kontroli okresowej stanu technicznego obiektu budowlanego z okresu od 24 października 2022 r. do 10 listopada 2022 r. (k. 17 akt PINB).
Ponadto organ II instancji podał, że w treści notatki służbowej włączonej do akt PINB znak: NB.II.7356-153/12 organ I instancji wskazał, że w związku z wykonaniem nakazu wynikającego z decyzji organu I instancji z dnia 29 listopada 2012 r. i przedłożenia dokumentów, w tym ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wybudowanego na ww. działce i stwierdzonymi w niej nieprawidłowościami przy ww. budynku – organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego ww. budynku pod znakiem: NB.5162.4.2023 (k. 89 akt PINB, znak: NB.II.7356-153/12).
Dodatkowo organ odwoławczy opisał przebieg postępowania poprzedzający bezpośrednio wydanie kwestionowanego postanowienia z dnia 28 marca 2023 r. w sprawie o znaku: NB.5162.4.2023, zaznaczając zarazem, że za pismem elektronicznym z dnia 23 kwietnia 2024 r. organ I instancji przesłał do organu odwoławczego pismo Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] kwietnia 2024 r., w którym wskazano, iż przed tamt. Sądem nie toczy się, ani nie toczyło się żadne postępowanie w sprawie ustalenia spadkobierców po ww. zmarłych.
Mając na uwadze powyższe, organ II instancji, powołując się na treść art. 97 § 1 k.p.a. w pierwszej kolejności odniósł się do przyjętej przez organ I instancji podstawy zawieszenia postępowania (tj. pkt 4 ww. przepisu) i w tym zakresie wskazał, że śmierć osób, którym powinien przysługiwać status stron nastąpiła przed wszczęciem postępowania, tj. przed 2012 r., jako że T. K. zmarł w dniu [...] września 2002 r., zaś F. W. zmarł w dniu [...] kwietnia 2005 r. Jednocześnie w nawiązaniu do powyższego organ odwoławczy, przychylając się do przytoczonych poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał, że w jego ocenie organ I instancji zasadnie nie przyjął za podstawę zawieszenia postępowania pkt 1 ww. przepisu, gdyż ten mógłby stanowić podstawę zawieszenia postępowania w sytuacji śmierci strony po wszczęciu postępowania, a nie tak jak w przedmiotowej sprawie przed wszczęciem postępowania.
Przystępując natomiast do analizy zaistnienia przesłanek zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ odwoławczy zaznaczył, że w świetle doktryny zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Podniesiono przy tym, że jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Dodatkowo zwrócono uwagę, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, tj. postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego musi zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Jednocześnie w odniesieniu do drugiej ze wskazanych przesłanek organ odwoławczy podkreślił, że aby można było przyjąć jej ziszczenie się w danej sprawie organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a więc że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wpływa na samą możliwość wydania decyzji administracyjnej. Dodano przy tym, że przesłanka ta nie powinna być interpretowana rozszerzająco, a w razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Ponadto, na poparcie przyjętej argumentacji, organ odwoławczy przytoczył fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych dotyczące istoty zagadnienia wstępnego i przychylając się do prezentowanych w nich poglądów wskazał, że w jego ocenie zagadnienie wstępne należy rozumieć jako przedmiot odrębnego postępowania względem postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego, bez rozstrzygnięcia którego nie ma możliwości wydania orzeczenia w ww. sprawie stanu technicznego. W oparciu o powyższe organ II instancji wskazał, że jego zdaniem na gruncie niniejszej sprawy takim zagadnieniem wstępnym pozostawała konieczność ustalenia spadkobierców po zmarłych współwłaścicielach ww. nieruchomości składającej się z działki nr [...], tj. po zmarłych T. K. oraz F. W..
Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie znak: NB.5162.4.2023 do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postępowania administracyjnego, powołując zarazem na poparcie tego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym – jak podniesiono – ugruntowany jest pogląd, że ustalenie stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Tym samym, zdaniem organu II instancji, brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron, a to z kolei obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu uzyskania przez organ jednego z ww. dokumentów.
Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, po ustaleniu, że organ I instancji prawidłowo zawiesił postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ww. działce w dalszej kolejności należało ustalić zasadność podjęcia działań celem usunięcia przyczyny zawieszenia ww. postępowania. W tym zakresie organ II instancji powołując się na treść art. 100 § 1 k.p.a. wskazał, że jego zdaniem organ I instancji posiadał kompetencje przyznane przez przepisy ustawy procesowej w przedmiocie zobowiązania stron postępowania do wystąpienia do właściwego sądu lub organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Dlatego też zadaniem organu odwoławczego, zarzut dotyczący braku podstawy prawnej na gruncie prawa cywilnego pozostawał bezzasadny. W ocenie organu II instancji, na gruncie niniejszej sprawy, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. należało zatem zobowiązać S. K. – małżonkę zmarłego T. K., a także G. O., T. W. oraz Z. W. – dzieci zmarłego F. W. do wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, stanowiło zarazem odpowiedź na zarzuty podnoszone w zażaleniu, a dotyczące braku – w ocenie żalącej się – podstawy prawnej do zobowiązania przez organ administracji stron postępowania do ustalenia spadkobierców.
Dodatkowo organ II instancji nadmienił, że ani przed organem I instancji, ani przed organem odwoławczym zobowiązane strony postępowania nie przedłożyły żadnej dokumentacji świadczącej o odpadnięciu podstawy do zawieszenia postępowania, a w związku z tym postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na ww. działce pozostawało w toku, jednakże – w ocenie organu odwoławczego – wciąż aktualna pozostawała przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na występowanie zagadnienia wstępnego.
Odnosząc się natomiast do treści zażalenia organ odwoławczy podniósł, iż zarzuty dotyczące przedawnienia postępowania należało uznać za bezpodstawne, gdyż co do zasady obowiązki o charakterze niepieniężnym nie ulegają przedawnieniu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, natomiast w treści przepisów ustawy Prawo budowlane w przedmiocie utrzymywania obiektu budowlanego (rozdział 6 u.p.b.) brak jest wskazanych wyjątków od ww. zasady, tj. nie wskazano terminów przedawnienia. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że z uwagi na upływ terminu wykonania przedmiotowego obowiązku wskazanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu, korzystając w tym zakresie z prawa reformacji zaskarżonego postanowienia, w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 lipca 2024 r. Zdaniem organu odwoławczego, wydane postanowienie reformatoryjne nie naruszało zasady zakazu reformationis in peius, wynikającej z dyspozycji przepisu art. 139 k.p.a., gdyż sytuacja prawna żalącej się nie uległa zmianie.
Końcowo organ II instancji odnosząc się do złożonego przez stronę zażalenia wyjaśnił, że nie mogło ono odnieść skutku, zaś motywy takiego stanowiska zostały wyrażone w uzasadnieniu wydanego przez organ odwoławczy postanowienia.
Skargę na ww. postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca – S. K., wyrażając – podobnie jak w treści zażalenia – niezadowolenie z wydanego przez organ rozstrzygnięcia oraz powielając argumentację z zażalenia mającą w jej ocenie przemawiać za wadliwością zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Pismem z dnia 29 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił przedstawioną przez skarżącą argumentację skargi, kwestionując zasadność zawieszenia postępowania i nałożenia na skarżącą i inne strony postępowania obowiązku z art. 100 § 1 k.p.a., w oparciu o które to zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).
Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 403/2024 z dnia 2 maja 2024 r., uchylające w części dotyczącej terminu postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 28 marca 2023 r., nr 115/2023, którym zawieszono postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...] położonej w m. L., gm. M. oraz zobowiązano S. K., G. O., T. W., Z. W. do wystąpienia do właściwego miejscowo i rzeczowo Sądu z wnioskiem o ustalenie odpowiednio spadkobierców po zmarłym: T. K. oraz F. W. – współwłaścicielach ww. dz. ew. nr [...], w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r. – i w tym zakresie orzekające, że nałożony obowiązek należy wykonać do dnia 31 lipca 2024 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji.
W przedmiotowej sprawie Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wyżej określonych kryteriów, doszedł do wniosku, że zarówno postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Krakowie, jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej są wadliwe w takim stopniu, że konieczne stało się ich uchylenie.
W tym zakresie wskazać należy, że podstawę prawną wydania kwestionowanego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały bowiem konieczność ustalenia następców prawnych zmarłych T. K. i F. W., będących – obok skarżącej – współwłaścicielami dz. nr [...], na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, którego stanu technicznego, wobec stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczy postępowanie, a które to ustalenie – zdaniem organów – powinno przybrać formę stosownego dokumentu, tj. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. Taką podstawę zawieszenia postępowania organy obu instancji upatrywały w tym, że zarówno T. K., jak i F. W. zmarli przed wszczęciem postępowania, tj. – jak wskazał organ odwoławczy – przed 2012 r. (odpowiednio w 2002 r. i w 2005 r.), a wobec tego to art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie pkt 1 tego przepisu miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie. W tym też zakresie uznano za konieczne zobowiązanie skarżącej oraz G. O., T. W. i Z. W. do wystąpienia do właściwego miejscowo i rzeczowo Sądu z wnioskiem o ustalenie odpowiednio spadkobierców po ww. zmarłych, w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
W ocenie Sądu, mając na uwadze przedmiot prowadzonego postępowania oraz okoliczności stanu faktycznego sprawy, takie rozstrzygnięcie organów obu instancji należało jednak uznać za wadliwe.
W tym względzie wymaga bowiem w pierwszej kolejności podkreślenia, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w oparciu o przepisy rozdziału 6 u.p.b. (Utrzymanie obiektów budowlanych), w następstwie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości L.. Ekspertyza stanu technicznego tego budynku, została przedłożona do akt postępowania w związku z nałożonym na skarżącą, jako zarządcę budynku (decyzją z dnia 29 listopada 2012 r.) obowiązkiem przedstawienia organowi I instancji stosownych dokumentów dotyczących stanu technicznego ww. budynku – na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. W przepisie tym przewidziano m.in. uprawnienie dla organów nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, żądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W razie bowiem stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo też jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego został zobligowany do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając przy tym termin wykonania tego obowiązku (art. 66 ust. 1 pkt 1-3 u.p.b.). Oznacza to, że nałożenie przewidzianego ww. przepisem nakazu ma na celu wyeliminowanie zagrożeń związanych ze złym stanem technicznym danego obiektu budowlanego, a jego istotą jest umożliwienie organowi podjęcia szybkiego, doraźnego i prewencyjnego działania zmierzającego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, które mogą stanowić zarazem zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 707/09, LEX nr 633907).
Nakaz przewidziany ww. przepisem może być przy tym – stosownie do art. 61 u.p.b. – skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, przy czym w zależności od stanu faktycznego danej sprawy, przyjmuje się, że jego adresatem może być także użytkownik wieczysty, a w pewnych sytuacjach także inny podmiot, który, np. z upoważnienia ww. podmiotów sprawuje pieczę nad tym, aby obiekt był utrzymywany i użytkowany właściwie, a jednocześnie nie można też wykluczyć, że podmiotem tym będzie władający (zob. A. Kosicki, Komentarz do art. 66 u.p.b., uwaga nr 6, w: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, dostęp: LEX online).
Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, tego rodzaju przedmiot postępowania zmierzający do wyeliminowania nieprawidłowości w stanie technicznym budynku i możliwe do nałożenia w jego następstwie określone nakazy wymagają od organów nadzoru budowlanego podejmowania szybkich, prewencyjnych działań dla ochrony ww. wartości, którym mają służyć. Tym samym w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy – w sytuacji stwierdzenia śmierci dwóch z trzech współwłaścicieli nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek, którego stanu technicznego dotyczy postępowanie – były zobligowane do przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia następców prawnych ujawnionych, nieżyjących współwłaścicieli nieruchomości, co też uczyniły – uzyskując w toku postępowania informację od skarżącej, że to ona wraz z dziećmi jest spadkobiercą po zmarłym T. K. (bez ustalenia danych adresowych dzieci ww. zmarłego, które jak wynika z zalegających w aktach PINB znak: NB.II.7356-153/12 na k. 28-30 odpisów skróconych aktów urodzenia, na dzień wydawania ww. postanowienia były już pełnoletnie), który nie pozostawił po sobie testamentu (k. 37 a.a. I inst.), oraz informację m.in. od G. O. (k. 71 akt PINB, znak: NB.II.7356-153/12) i T. W. (k. 38-39 a.a. I inst.), że to oni wraz ze Z. W. są spadkobiercami po zmarłym F. W., po których to ww. zmarłych współwłaścicielach nie przeprowadzono postępowania spadkowego – ale, z których to ustaleń wyprowadziły błędne wnioski o konieczności uzyskania na potwierdzenie tych okoliczności postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia, traktując brak tych dokumentów jako zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd warunkuje wydanie decyzji kończącej niniejsze postępowanie, a do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia zawieszenie postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Tymczasem, zdaniem Sądu, za wadliwe w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało uznać uzależnienie kontynuowania postępowania od uzyskania ww. dokumentów mających potwierdzać następstwo prawne po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości, a więc przyjęcie – stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – że jest to tego rodzaju zagadnienie (wstępne), które bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie niniejszej sprawy, stanowiąc konieczny warunek wydania decyzji kończącej postępowanie, w sytuacji, w której, po pierwsze, w postępowaniu brał udział niekwestionowany współwłaściciel nieruchomości – skarżąca, będąca według ustaleń organów zarazem zarządcą budynku, a po drugie organy uzyskały informację o podmiotach, które zgodnie z art. 931 i n. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1061 z późn. zm.) byłyby powołane do dziedziczenia z mocy ustawy. Akceptacja stanowiska prezentowanego w kwestionowanych postanowieniach prowadziłaby bowiem do wniosku, że organy nadzoru budowlanego byłyby w takiej sytuacji pozbawione skutecznych narzędzi przewidzianych przez prawo do podejmowania rozstrzygnięć w postępowaniach, w których, w szczególności istotnym czynnikiem jest czas podjęcia rozstrzygnięcia z uwagi na mogący występować stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi albo bezpieczeństwa mienia, co – w ocenie Sądu – należało uznać za niedopuszczalne. Sąd nie kwestionuje przy tym, że istnieją tego rodzaju postępowania lub uwarunkowania stanu faktycznego, które dla wydania końcowego rozstrzygnięcia będą wymagały wykazania stosownym dokumentem (tj. postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia) następstwa prawnego po zmarłej stronie postępowania, niemniej jednak, zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy, przy uwzględnieniu specyfiki przedmiotu niniejszego postępowania, nie było podstaw do przyjęcia, iż sprawa ta nie może być kontynuowana ze względu na konieczność ustalenia jednym z ww. dokumentów następców prawnych dwóch z trzech zmarłych współwłaścicieli nieruchomości, na której znajduje się budynek, którego stanu technicznego dotyczy postępowanie.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, dostrzegalna jest w przedmiotowej sprawie dotyczącej stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego swoistego rodzaju niekonsekwencja w działaniach podejmowanych w toku postępowania przez organy nadzoru budowlanego (w szczególności zaś organu I instancji). Z jednej bowiem strony organy wydając kwestionowane w przedmiotowej sprawie postanowienia (organ I instancji w dniu 28 marca 2023 r., zaś organ odwoławczy w dniu 2 maja 2024 r.) – z uwagi na śmierć dwóch z trzech współwłaścicieli nieruchomości, na której zlokalizowany jest ww. budynek mieszkalny i brak stosownych dokumentów wskazujących ich następców prawnych – uznały za niemożliwe wydanie decyzji kończącej postępowanie, dopatrując się tym samym podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z drugiej zaś strony, organ I instancji wydając decyzję z dnia 29 listopada 2012 r. na podstawie art. 62 ust. 3 u.p.b. nie stwierdził przeciwwskazań do uczynienia adresatem obowiązku wynikającego z ww. przepisu – skarżącej, wskazując zarazem, że jest ona zarządcą budynku, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśniając, że skarżąca jest także jednym ze współwłaścicieli ww. budynku i spadkobiercą zmarłego współwłaściciela działki, na której zlokalizowany jest ww. budynek, tj. T. K. oraz przedstawicielem ustawowym ich małoletnich (na dzień wydawania ww. decyzji z 2012 r.) dzieci, a nadto przyznając przymiot strony m.in. G. O., T. W. i Z. W. jako spadkobiercom zmarłego współwłaściciela działki, na której zlokalizowany jest ww. budynek – F. W.. Tym samym, zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, odmienna ocena tej samej okoliczności (kto może, a kto nie może zostać uczyniony adresatem decyzji kończącej postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy rozdziału 6 u.p.b.) w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego tego samego budynku, niewątpliwie nie stanowi realizacji wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2).
Na marginesie należy również nadmienić, że pewien brak spójności wywodu jest już też dostrzegalny w postanowieniu organu I instancji z dnia 28 marca 2023 r., w którym z jednej strony organ domagał się dla wykazania interesu prawnego przez spadkobierców zmarłych współwłaścicieli – T. K. i F. W. (czyli de facto przyjęcia, że posiadają oni przymiot strony) przedłożenia przez nich stosownych dokumentów potwierdzających tą okoliczność, tj. postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo aktu poświadczenia dziedziczenia, a z drugiej strony przyznał im przymiot strony postępowania, skoro – w myśl art. 100 § 1 k.p.a. – zobowiązał ich (ale nie wszystkich, gdyż pominął dzieci zmarłego T. K., które jak wynika z zalegających w aktach PINB znak: NB.II.7356-153/12 na k. 28-30 odpisów skróconych aktów urodzenia, na dzień wydawania ww. postanowienia były już pełnoletnie) do wystąpienia do właściwego miejscowo i rzeczowo Sądu z wnioskiem o ustalenie odpowiednio spadkobierców po zmarłym: T. K. oraz F. W. – współwłaścicielach ww. dz. ew. nr [...], w terminie do dnia [...] czerwca 2023 r. (który to termin został następnie zmieniony postanowieniem organu odwoławczego z dnia 2 maja 2024 r. i zakreślony do dnia 31 lipca 2024 r.), a nie nałożył takiego obowiązku jedynie na skarżącą, jako żyjącą współwłaścicielkę ww. nieruchomości, której legitymacja procesowa nie była przez organy kwestionowana. Jak wynika bowiem z treści art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, jeśli nie zdecyduje się sam wystąpić równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, wzywa do takiego wystąpienia stronę w oznaczonym do tego terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że dla wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie organy nadzoru budowlanego dostrzegały przeszkodę w postaci braku dokumentu potwierdzającego interes prawny ustalonych w toku postępowania dzieci zmarłego F. W., a jednocześnie, zdawały się nie widzieć problemu w zobowiązaniu ich w tym samym postępowaniu do wystąpienia do właściwego miejscowo i rzeczowo Sądu z wnioskiem o ustalenie spadkobierców po ww. zmarłym, które to zobowiązanie – jak wynika z art. 100 § 1 k.p.a. nakładane jest na stronę postępowania, a więc podmiot legitymujący się interesem prawnym.
Jednocześnie abstrahując od – jak zostało to już wyżej zaznaczone – błędnego przyjęcia przez organy, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy wystąpiło zagadnienie wstępne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia, wskazać na marginesie należy, że organ decydując się na zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien mieć również na uwadze treść art. 100 § 2 i 3 k.p.a. i rozważyć, czy nie znajdują one w danej sprawie zastosowania. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (§ 3). Nie tracąc zatem z pola widzenia, że przepisy te stanowią wyjątek od zasady wyrażonej w § 1 tego przepisu i w tym zakresie powinny być interpretowane zawężająco, to jednak z uwagi na okoliczności danej sprawy może zaistnieć potrzeba ich zastosowania. W tym też kontekście organy, decydując się na takie rozstrzygnięcie, powinny każdorazowo oceniać czy okoliczności takie nie zachodzą w rozpoznawanej przez nich sprawie, i tak np. gdyby w niniejszej sprawie istniały jednak podstawy do zawieszenia postępowania, ocenić czy za takie okoliczności nie mogły być uznane przedmiot prowadzonego postępowania (stan techniczny budynku mieszkalnego) oraz fakt, iż od tylu lat od śmierci ww. współwłaścicieli nieruchomości (odpowiednio od 2002 r. i 2005 r.), na której zlokalizowany jest ww. budynek mieszkalny, którego stanu technicznego dotyczy postępowanie, nie doszło do ustalenia następców prawnych w drodze postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia (którego, jak wynika m.in. z treści skargi skarżąca nie ma zamiaru inicjować).
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności, w ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom organów obu instancji – w przedmiotowej sprawie należało uznać, że nie wystąpiły podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i rolą organów było – na potrzeby prowadzonego postępowania – dokonanie stosownych ustaleń w zakresie prawidłowego określenia kręgu stron przedmiotowego postępowania, a jeśli napotkałoby to problemy, rozważenie, czy na podstawie dokumentów, którymi dysponował organ i poczynionych dotychczas ustaleń nie istniał podmiot, który mógłby być adresatem decyzji kończącej postępowanie.
Tym samym, organy rozpoznające przedmiotową sprawę powinny – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu.
Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak w sentencji wyroku.