II SA/Kr 934/24

II SA/Kr 934/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 28, art. 29, art. 30, art. 49b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Kraków, dnia 11 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi Akademii Górniczo – Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie na postanowienie nr 440/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 16 maja 2024 roku, znak: WOB.7722.273.2023.PWOL.GTWO w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Akademii Górniczo – Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie reprezentowanej przez radcę prawnego M. Z. jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 440/2024 z dnia 16 maja 2024 r. znak: WOB.7722.273.2023.PWOL.GTWO.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 440/2024 z dnia 16 maja 2024 r. znak: WOB.7722.273.2023.PWOL.GTWO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: upb) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tekst jednolity - Dz.U. z 2020 r. poz. 471) po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej - Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie, na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 10 sierpnia 2023 r., znak: ROIK I.5160.172.2022.AST, którym na podstawie art. 49b ust. 2 upb wstrzymano roboty budowlane związane z wykonywaniem wiaty drewnianej (o powierzchni zabudowanej 21,56m²) zlokalizowanej w północnej części dziatki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wykonanej bez zgody organu administracji architektoniczna -budowlanej, (bez skutecznego zgłoszenia) - dalej zwanej wiatą oraz nałożono na inwestorów J. oraz S. L. obowiązek przedłożenia przed PINB dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w terminie do dnia 30 listopada 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin: do dnia 30 listopada 2024 r. w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zawiadomieniem z dnia 10 lipca 2018 r. PINB w Krakowie - Powiat Grodzki, w związku z wnioskiem AGH z dnia 12 czerwca 2018 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne ws. rozbudowy budynku gastronomicznego, zrealizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez zgody administracji architektoniczno - budowlanej. Jednocześnie poinformowano strony postępowania o ich prawach, zgodnie z art. 10 k.p.a. (akta PINB, k. 38).
Za pismem z dnia 13 lipca 2018 r zawiadomiono strony postępowania o terminie przeprowadzenia oględzin ws. rozbudowy budynku gastronomicznego, zrealizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez zgody administracji architektoniczno - budowlanej (akta PINB, k. 41).
W dniu 8 sierpnia 2018 r. odbyły się oględziny na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. w przedmiocie rozbudowy budynku gastronomicznego. Ustalono wówczas, że: "na przedmiotowej działce znajduje się obiekt budowlany o wymiarach w rzucie 2,82 m x 7,68 m, o konstrukcji drewnianej. Zabudowany jest deskami drewnianymi do wysokości 1 m (z 3 stron). Obiekt przylega do północnej ściany istniejącego uprzednio budynku. Posiada z dwóch stron przeszklenia, a powyżej deskowania. Ściana północna jest otwarta, obiekt przykryty jest dachem jednospadowym pokrytym papą, z orynnowaniem, odprowadzaniem wody na teren własny. Obiekt posadowiony jest bezpośrednio na prawdopodobnie betonowo - podłożowym. Wewnątrz posiada drewnianą podłogę z desek, znajduje się tam instalacja elektryczna (oświetleniowa). Obiekt według oświadczenia J. L. został wykonany w 2014 roku. Według jej wiedzy część wschodnia obiektu (posiadająca obniżony dach) powstała w latach 80-tych, kiedy Państwo L. nie byli właścicielami nieruchomości. Według oświadczenia J. L. nabyli oni powyższą nieruchomość w 2009 r.
Strona skarżąca oświadczyła, iż podtrzymują stanowisko wyrażone w piśmie z 12 czerwca 2018 r., tj. "w wyniku podnoszonych robót budowlanych doszło do usadowienia na działce [...] budynku z otworami okiennymi; w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki nr [...] oraz przebudowy dachu budynku z naruszeniem granicy działki nr [...] oraz wyprowadzenia ze ściany usytuowanej w granicy działki bezpośrednio na nią instalacji, w tym klimatyzacji oraz wentylacji. Doszło także do budowy wiaty i innych budowli z naruszeniem naszym zdanie norm odległościowych w stosunku do działki nr [...]". J. L. przedłożyła kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez Inspektora Urzędu Miasta Krakowa zgłoszenia zamiaru wykonania cyt.: Montażu altany z elementów gotowych bez powiązania z gruntem o funkcji rekreacyjna - wypoczynkowej z dnia 4 lipca 2014 r. (nr rej. 9230770). Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną" (akta PINB, k. 46-51).
Za pismem z dnia 31 października 2019 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta Karkowa - Wydział Architektury i Urbanistyki "o udzielenie informacji, czy zgłoszenie z dnia 04.07.2014 r. (data wpływu), znak: [...] zamiaru budowy drewnianej sezonowej altany, przy ul. [...] w K. na dz. nr [...] obr. [...] było skuteczne" równocześnie zwrócono się "z prośbą o przesłanie do wykorzystania służbowego akt ww. postępowania dotyczącego skutecznie przyjętego zgłoszenia zamiaru budowy drewnianej altany (akta PINB, k. 52).
W odpowiedzi na ww. pismo PINB w Krakowie - Powiat Grodzki, UMK - Wydział Architektury i Urbanistyki udzielił informacji, iż "wobec zgłoszenia jw. nie wniesiono sprzeciwu w drodze decyzji, co oznacza, że zgłoszenie zostało przyjęte". W załączeniu przesłano także akta przedmiotowej sprawy (akta PINB, k. 59).
W dniu 11 lutego 2020 r. do siedziby PINB zgłosiła się J. L. i przedłożyła zaświadczenie z dnia 10 lutego 2020 r. wydane przez Prezydenta Miasta Krakowa dot. braku wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie altany o powierzchni zabudowy 24,5 m2 przy ul. [...] w K.; teren inwestycji działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (akta PINB. k. 84-85).
Zawiadomieniem z dnia 27 września 2021 r. poinformowano, iż przed wydaniem decyzji ws. rozbudowy budynku gastronomicznego, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez zgody administracji architektoniczno - budowlanej, można wypowiedzieć się co do całości postępowania dowodowego, jak i wszelkich materiałów i zgłoszonych żądań (akta PINB, k.87).
Decyzją z dnia 19 października 2021 r., nr 1265/2021, znak: ROIK I.5160.148.2018.AST Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nakazał Inwestorom: J. L. oraz S. L., rozbiórkę rozbudowanej części budynku gastronomicznego o powierzchni zabudowy 21,66 m2 ([...]), zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K.; zrealizowanej bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, w sposób niezgodny z przepisami techniczno - budowlanymi.
Na ww. decyzję odwołanie złożyli J. oraz S. L. oraz Akademia Górniczo - Hutnicza im. Stanisława Staszica w Krakowie. W dniu 23 listopada 2021 r. na dziennik podawczy MWINB w Krakowie wpłynęło pismo PINB - Powiat Grodzki z dnia 18 listopada 2021 r., znak: [...], przekazujące odwołanie J. oraz S. L. z dnia 15 listopada 2021 r. od decyzji PINB z dnia 19 października 2021 r., nr [...], Organ I instancji, przekazując ww. odwołanie nie znalazł podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 132 k.p.a. Dnia 15 grudnia 2021 r. na dziennik podawczy MWINB wpłynęło pismo PINB z dnia 14 grudnia 2021 r., przekazujące pismo strony skarżącej z dnia 6 grudnia 2021 r., stanowiące m.in. odwołanie od decyzji PINB z dnia 19 października 2021 r., nr [...].
MWINB po rozpatrzeniu ww. odwołań wydał w dniu 17 czerwca 2022 r. decyzję nr [...] znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ( akta I instancji k. 124 )
W dniu 16 listopada 2022 r. po uprzednim poinformowaniu stron postępowania, upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny w sprawie budowy wiaty drewnianej na przedmiotowej działce. Z uwagi na nieobecność współwłaścicieli ww. nieruchomości czynności kontrolne zostały ograniczone do przeglądu nieruchomości i wykonaniu fotografii.
W związku z powyższym w dniu 14 grudnia 2022 r. przeprowadzono ponowne oględziny na ww. działce, w trakcie których stwierdzono, iż cyt.: przedmiotowy obiekt budowlany zlokalizowany jest w północnej części działki nr [...] obr. [...] i przylega bezpośrednio do budynku restauracji [...]. Konstrukcja obiektu jest drewniana, słupy drewniane podtrzymujące dach drewniany, jednospadowy, kryty papą gontem. Dach posiada odwodnienie w postaci rynny i rury spustowej na teren działki. Pomiędzy słupami do wysokości 100 cm znajduje się wypełnienie pełne z desek, powyżej są demontowalne ramy drewniane (o wysokości 107 cm) z wypełnieniem z przeźroczystego tworzywa. Obiekt posiada dwa otwory wejściowe zamykane drzwiami przesuwnymi. Obiekt połączony jest komunikacyjnie z budynkiem restauracji poprzez otwór drzwiowy budynku restauracji. Obiekt posadowiony jest bezpośrednio na betonowych płytkach pełniących funkcję fundamentu. Widoczna jest również instalacja elektryczna. Wewnątrz obiektu znajdowały się stoliki oraz krzesełka. Wewnątrz znajdowały się przenośne grzejniki elektryczne oraz był zawieszony promiennik ciepła. Obiekt nie jest połączony konstrukcyjnie z budynkiem restauracji (...).
W dniu 16 grudnia 2022 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo J. L. z dnia 15 grudnia 2022 r., w którym to wniesiono o umorzenie przedmiotowego postępowania oraz poinformowano, iż cyt.: demontowane ramy drewnianej o wysokości 107 cm z wypełnieniem z przeźroczystego tworzywa zostały zdemontowane w dniu oględzin.
Postanowienie z dnia 10 sierpnia 2023 r., znak: [...], PINB w Krakowie-Powiat Grodzki wstrzymał roboty budowlane związane z wykonywaniem wiaty drewnianej (o powierzchni zabudowanej 21,56m2) zlokalizowanej w północnej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wykonanej bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. (bez skutecznego zgłoszenia) - dalej zwanej wiatą oraz nałożono na inwestorów – J. oraz S. L. obowiązek przedłożenia przed PINB dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w terminie do dnia 30 listopada 2023 r.
Na ww. postanowienia zażalenie złożyła strona skarżąca. PINB w Krakowie - Powiat Grodzki przekazując przedmiotowe zażalenie w trybie art. 133 kpa stwierdził, brak podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego zważył, co następuje:
MWINB dokonał weryfikacji przyjętego przez PINB kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie, stwierdzając, iż pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Co do zasady, krąg stron postępowania prowadzonego w trybie art. 48 Pr. bud. ustalany jest w oparciu o wskazania zawarte w art. 28 kpa.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest weryfikacja zasadności wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia 10 sierpnia 2023 r., znak: [...], którym na podstawie art. 49b ust. 2 upb wstrzymano roboty budowlane związane z wykonywaniem wiaty drewnianej (o powierzchni zabudowanej 21,56m2) zlokalizowanej w północnej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wykonanej bez zgody organu administracji architektoniczna - budowlanej, (bez skutecznego zgłoszenia) - dalej zwanej wiatą oraz nałożono na inwestorów – J. oraz S. L. obowiązek przedłożenia przed PINB dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w terminie do dnia 30 listopada 2023 r.
Z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie wszczętej w dniu 14 stycznia 2020 r., a niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.
Co do kwalifikacji przedmiotu postępowania oraz uwarunkowań prawnych mających zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy wskazał, że aktualne pozostają wskazania zawarte w decyzji MWINB nr [...] znak: [...], w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego PINB w Krakowie - Powiat Grodzki dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwe w stanie niniejszej sprawy miała miejsce budowo wiaty na działce nr [...] obr. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w K. bez wymaganego zgłoszenia budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Mając na uwadze ustalenia zawarte w protokołach z czynności kontrolnych, oględzin obiektu jak również znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji opinii technicznej z dnia 9 listopada 2021 autorstwa Ja. S., a także dołączoną do nich dokumentację fotograficzną organ stwierdził, że niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec wykonanych robót budowalnych miała miejsce budowa (realizacja) obiektu stanowiącego wiatę o czym świadczy m.in. rozmiar obiektu oraz jego konstrukcja. Obiekt budowlany stanowi samodzielną budowlę, posadowiony na bezpośrednim fundamencie w postaci betonowych podkładów, pełniących rolę stóp fundamentowych. MWINB stwierdza, że częściowe wyposażenie obiektu w drewniane ściany w niniejszym przypadku nie zmieniło charakteru obiektu, którego konstrukcja słupowa pozostaje samonośna. Ponadto jak poinformowała współwłaścicielka przedmiotowego obiekt demontowane ramy drewnianej o wysokości 107 cm z wypełnieniem z przeźroczystego tworzywa zostały zdemontowane.
Organ wskazał, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowiący nie znajdzie w przedmiotowej sprawie zastosowania, gdyż na działce ewid. nr [...] obr. [...] w K. nie znajduje się budynek mieszkamy, nadto z akt sprawy wynika, że przed rozpoczęciem realizacji spornej wiaty inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 upb obowiązującym w dacie rozpoczęcia przedmiotowych robót, roboty budowlane można rozpocząć dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy.
W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2014 roku. W brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 wówczas obowiązującego Prawa budowanego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.): Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr bud. budowa taka wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Wymiary przedmiotowej wiaty, jak ustalono podczas czynności kontrolnych z dnia 8 sierpnia 2018 r. oraz w dniu 14.12.2022r. są zbieżne i wynoszą 2,80 m x 7,70m, zatem jej powierzchnia zabudowy nie przekracza maksymalnie dopuszczalnej w ww. przepisie. Z akt postępowania Organu I instancji nie wynika, by w obrębie 500 m2 powierzchni działki nr [...] obr. [...] znajdował się inny obiekt o takiej kategorii, zatem stwierdzić należy, że przed przystąpieniem do budowy przedmiotowej wiaty Inwestorzy winni byli dokonać zgłoszenia zamiaru budowy do organu administracji architektoniczno -budowanej.
Analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB podczas postępowania dowodowego wskazuje, że Inwestorzy dysponowali uprzednio zgłoszeniem z dnia 4 lipca 2014 r zamiaru wykonania robót akta znak: [...], polegających na montażu altany o pow.24,5 m z elementów gotowych bez powiązania z gruntem, o funkcji rekreacyjno - wypoczynkowej. Ponadto drewniana altana zgodnie z projektem do ww. zgłoszenia miała przylegać do części zachodniej budynku gastronomicznego, a w rzeczywistości powstały obiekt budowlany posadowiony został od strony północnej istniejącego budynku. Zatem tutejszy Organ uznał, że nie można mówić o odstępstwach (choćby i istotnych) od przyjętego bez sprzeciwu projektu budowlanego, ponieważ w wyniku robót budowlanych wykonanych przez Inwestorów powstał inny obiekt budowlany w innym miejscu, mający znamiona budowli jako wiata o funkcji handlowo-usługowej ( opis funkcji przedmiotowego obiekty przez autora opinii technicznej J. S. na dzień 9 listopada 2021 r. (akta II instancji w sprawie [...]). W związku z powyższym Organ odwoławczy stwierdził, że Organ I instancji prawidłowo uznał, że inwestorzy nie dysponowali wymaganą zgodą właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej na budowę przedmiotowej wiaty.
Zrealizowanie inwestycji bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej jest na gruncie ustawy Prawo Budowlane kwalifikowane jako działanie w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno - administracyjne, wynikające z przepisów wskazanej ustawy. Nadmienić także należy, że w przypadku wykonania robót budowlanych pomimo sprzeciwu wniesionego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie przewidzianym w przepisach ustawy Prawo budowlane, takie roboty należy traktować tak samo, jak wykonane w stanie samowoli budowlanej.
W tak ukształtowanym stanie rzeczy organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej w oparciu o tryb określony w art. 49b upb (w brzmieniu sprzed dnia 19 września 2020 r.).
Natomiast, co do kwestii zgodności przedmiotowej wiaty z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, to z tego punktu widzenia kluczowym jest ustalenie w sposób jednoznaczny funkcji jaką będzie pełnić przedmiotowa wiata, ponieważ warunkuje to regulacje prawne jakie winny znaleźć w sprawie zastosowanie w tym przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225).
W ocenie MWINB przedmiotowy obiekt stanowi bezsprzecznie wiatę. Wiata, nie będąc budynkiem, nie powinna posiadać wszystkich cech, o jakich mowa w treści art. 3 pkt 2 p.b. Oznacza to, że jest ona obiektem budowlanym związanym lub niezwiązanym trwale z gruntem, niewydziełonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, stanowiącym przede wszystkim dach wsparty na słupach. Wystarczy przy tym, aby przynajmniej jedna z tych przesłanek została spełniona (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 października 2019 r., sygn.: IV SA/Po 392/19)
Na podstawie przesłanego materiału dowodowego zgromadzonego przez Organ I instancji, stwierdza się, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi samodzielną budowlę, której konstrukcję stanowią słupy, posiadającą stopy fundamentowe w postaci betonowych podkładów. MWINB stwierdza, że częściowe wyposażenie obiektu w drewniane ściany w niniejszym przypadku nie zmieniło charakteru obiektu, którego konstrukcja słupowa mimo istnienia drewnianych ścianek osłonowych nadal pozostaje samonośna.
Organ wskazał, iż przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez stronę skarżącą, zarówno w kwestii przepisów prawa oraz motywów faktycznych, mających zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym na podstawie, których organ odwoławczy oparł niniejsze postanowienie.
W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, organ I instancji zgromadził materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jednak z uwagi na konieczność zmiany terminu wykonania obowiązku, organ odwoławczy w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił skarżone postanowienie w części dotyczącej terminu przedłożenia wymaganych dokumentów. Wydanie niniejszego postanowienia nie narusza dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ze względu na to, iż organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, dokonał jedynie zmiany terminu wykonania obowiązku, pozostawiając tożsamą podstawę prawną postanowienia.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie wpłynęła skarga strony skarżącej - Akademii Górniczo - Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie, dalej "AGH" reprezentowanej przez radcę prawnego M. Z.
Strona skarżąca zarzuciła, naruszenie przepisów postępowania, a to:
1. art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, (tj. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 t.j.), dalej "pr. bud." w zw. z art. 49b ust. 2 pr. bud. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące orzeczeniem o nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów, o których stanowi art. 30 ust. 2 pr. bud., w sytuacji gdy procedura legalizacyjna obiektu, którego dotyczy sprawa nie jest możliwa do przeprowadzenia, ze względu na jego funkcję, usytuowanie oraz parametry, co w konsekwencji uzasadniało wydanie decyzji o nakazie rozbiórki;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., 11 k.p.a. i 107 k.p.a., wyrażające się w niewypełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało orzeczeniem o nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów, o których stanowi art. 30 ust. 2 pr. bud.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia 10 sierpnia 2023 roku i zasądzenie od Organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
Zdaniem strony skarżącej w sprawie Organ błędnie przyjął, że dopuszczalne jest zastosowanie trybu wynikającego z art. 49b ust 2 pr. bud. w sytuacji, gdy Organ nie zweryfikował, czy faktycznie przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Strona skarżąca podniosła, że Organ nie uwzględnił funkcji obiektu, który spełnia warunki uzasadniające uznanie go za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr. bud. Warunki uzasadniające stwierdzenie, że obiekt spełnia funkcję budynku potwierdza protokół oględzin obiektu z dnia 14 grudnia 2022 r.
W ocenie strony skarżącej, ze względu na usytuowanie obiektu na nieruchomości, jego parametry oraz funkcję nie jest możliwe przeprowadzenie legalizacji samowoli budowlanej w trybie, o którym stanowi art. 49b ust 2 pr. bud.
Obiekt, którego dotyczy sprawa jest o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie 2,82 m x 7,68 m, który zabudowany jest deskami drewnianymi z trzech stron. W ocenie strony skarżącej, żeby możliwe było zastosowanie trybu z art. 49b ust 2 pr. bud. obiekt powinien spełniać wymagania wynikające z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej: "Rozporządzenie". (§ 27, § 12).
Strona skarżąca podkreśliła, że decyzje podejmowane w trybie art. 49b ust. 1 pr. bud. mają charakter związany. Oznacza to, Organ zobowiązany jest do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę i nie było podstaw do zastosowania trybu wynikającego z art. 48b ust. 2 pr. bud.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest:
- Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia 10 sierpnia 2023 r., znak: [...], którym na podstawie art. 49b ust. 2 upb wstrzymano roboty budowlane związane z wykonywaniem wiaty drewnianej (o powierzchni zabudowanej 21,56m2) zlokalizowanej w północnej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wykonanej bez zgody organu administracji architektoniczna - budowlanej, (bez skutecznego zgłoszenia) - dalej zwanej wiatą oraz nałożono na inwestorów – J. oraz S. L. obowiązek przedłożenia przed PINB dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w terminie do dnia 30 listopada 2023 r.
- Postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie 16 maja 2024 r., którym organ orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 listopada 2024 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2014 roku. W brzmieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 wówczas obowiązującego Prawa budowanego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.): Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr bud. budowa taka wymagała uprzedniego dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Wymiary przedmiotowej wiaty, jak ustalono podczas czynności kontrolnych z dnia 8 sierpnia 2018 r. oraz w dniu 14 grudnia 2022 r. są zbieżne i wynoszą 2,80 m x 7,70 m, zatem jej powierzchnia zabudowy nie przekracza maksymalnie dopuszczalnej w ww. przepisie. Z akt postępowania Organu I instancji nie wynika, by w obrębie 500 m2 powierzchni działki nr [...] obr. [...] znajdował się inny obiekt o takiej kategorii, zatem stwierdzić należy, że przed przystąpieniem do budowy przedmiotowej wiaty Inwestorzy winni byli dokonać zgłoszenia zamiaru budowy do organu administracji architektoniczno -budowanej.
Powyższe ustalenia faktyczne nie były kwestionowane w niniejszym postepowaniu.
Z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie wszczętej w dniu 14 stycznia 2020 r., a niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.
Podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 prawa budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202) jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Trzeba mieć także na uwadze, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie zatem z obowiązującymi w niniejszej sprawie przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej o której mowa w art. 49b ustawy prawo budowlane organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie dalszego prowadzenia robót budowlanych oraz nakazuje przedłożenie w wyznaczonym przez organ terminie dokumentów umożliwiających legalizację.
W niniejszej spawie postępowanie wyjaśniające jest w toku i na tym etapie Organy przesądziły, iż obiekt został wykonany bez wymaganego zgłoszenia, a z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 49b ust.2. który stanowi jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie, wydane zostało zaskarżone postanowienie.
Postanowienie to jest zatem pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego, którego wynik jest uzależniony od wykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych przez organ nadzoru tj. przedłożenia wskazanych dokumentów.
Inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj.: oceny technicznej określającej rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych związanych z wykonywaniem wiaty i ich zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (tj.: oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Projektu zagospodarowania działki lub terenu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (na dzień wydawania nin. postanowienia dz. nr [...] nie podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).
Podkreślić należy, że legalizacja jest uprawnieniem inwestorów a nie ich obowiązkiem. Mogą oni zatem przystąpić do działań prowadzących do legalizacji (wykonać postanowienie) lub z nich zrezygnować,. W zależności od wybranego rozwiązania albo dochodzi do legalizacji samowolnych robót w przypadku spełnienia wszystkich wymogów, albo organy nakazują rozbiórkę (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1309/14).
Odnosząc się zarzutów skargi tj. błędnego nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów, o których stanowi art. 30 ust. 2 pr. bud., w sytuacji gdy procedura legalizacyjna obiektu, którego dotyczy sprawa nie jest możliwa do przeprowadzenia, ze względu na jego funkcję, usytuowanie oraz parametry, co w konsekwencji uzasadniało wydanie decyzji o nakazie rozbiórki oraz niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało orzeczeniem o nałożeniu na inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów, o których stanowi art. 30 ust. 2 pr. bud. – to należy wskazać, że są one bezzasadne.
Jak wyżej już zaznaczono postępowanie legalizacyjne ma na celu podjęcie próby umożliwienia zachowania budowli powstałej wbrew prawu, bez wymaganego zgłoszenia. Jest to zatem swoista szansa dana przez ustawodawcę inwestorowi, który pomimo naruszenia przepisów prawa budowlanego ma możliwość zachowania swojej budowli po spełnieniu określonych warunków. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy wzniesiona wiata może być przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Wstrzymanie wykonania robót jest jednym z elementów tego postępowania. Jednocześnie podkreślić trzeba, że wydanie zaskarżonego postanowienia nie przesądza o ostatecznym wyniku prowadzonego postępowania. Podkreślić należy, iż na obecnym etapie żądanie strony skarżącej orzeczenia nakazu rozbiórki jest przedwczesne.
Odnośnie orzeczenia nowego terminu wykonania nałożonego obowiązku Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy – co też nastąpiło w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy skorzystał ze swych kompetencji merytoryczno-reformatoryjnych i orzekł o nowym terminie wykonania obowiązków, gdyż termin wyznaczony przez organ I instancji upłynął - co było rozwiązaniem racjonalnym.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.