II SA/Kr 933/11

II SA/Kr 933/11 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2011-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Andrzej Irla /przewodniczący/
Jacek Bursa
Małgorzata Brachel - Ziaja /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2312/11 - Wyrok NSA z 2013-05-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 162 poz 1692
Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Grupy "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania skargę oddala.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 26 lipca 2002 r. nr Kol. Odw. [...] stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z 11 sierpnia 1983 r. nr [...] w części orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., obj. lwh [...] Kw [...] l. kat. [...] o pow. 528 m kw., zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy [...] oraz w części orzekającej odpowiednio o przyznaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 108/06 stwierdził nieważność w/w decyzji SKO, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 1931/06 oddalił skargi kasacyjne wniesione od powyższego wyroku.
Decyzją z 2 września 2008 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z 11 sierpnia 1983 r. nr [...], a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy tę decyzję decyzją z 5 grudnia 2008 r. nr [...]. WSA w Krakowie oddalił skargę "M." Spółki z o.o. w K. na tę decyzję wyrokiem z 5 lipca 2011 r., sygn. II SA/Kr 205/09.
Postanowieniem z 5 grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od w/w decyzji z 2 września 2008 r. sygn. [...] złożonego przez spółkę Grupa "B" S.A. w K.. Uznano, że spółka ta straciła legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony, bowiem 31 grudnia 2007 r. zbyła przedsiębiorstwo, w skład którego wchodziło również użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. W jej miejsce wstąpiła M. sp. z o.o. Skargę Grupy "A" S.A. na to postanowienie WSA w Krakowie oddalił wyrokiem z 5 lipca 2011 r., sygn. II SA/Kr 204/09.
Na wniosek z dnia 5 sierpnia 2004 r. złożony przez "B" S.A. z siedzibą w K. zostało wszczęte postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i § 4 k.p.a. odnośnie budynku znajdującego się przy [...] w K.. Wnioskodawca domagał się również zawieszenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania do czasu wydania wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawach II SA/Kr 2596/02 oraz II SA/Kr 2766/02, ponieważ wskazane postępowania sądowe dotyczą decyzji SKO w [...] z dnia 26 lipca 2002 r. stwierdzającej częściową nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 11 sierpnia 1983 r. Wnioskodawca podniósł, że prawomocne rozstrzygnięcie kwestii nieważności decyzji z 1983 roku stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie dotyczącej przyznania odszkodowania, gdyż odszkodowanie w oparciu o art. 160 § 1 i 4 k.p.a. może być przyznane tylko w przypadku wyrządzenia szkody decyzją, której nieważność została stwierdzona.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 21 września 2004 r. Nr: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 98, art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. odmówiło zawieszenia postępowania.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO postanowieniem z dnia 4 listopada 2004 r. Nr: [...], wydanym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2007r. sygn. akt II SA/Kr 79/05 oddalił skargę "B" S.A. w K. na w/w postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 listopada 2004 r., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008r. sygn. akt l OSK 1931/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 27 lutego 2009 r. sygn. II SA/Kr 116/09 WSA w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie SKO z 4 listopada 2004 r. oraz poprzedzające je postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 16 września 2009 r., znak [...] na podstawie art. 160 § 1 i § 4, art. 28 oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i § 4 k.p.a. dotyczącego budynku przy [...] w K..
W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z 11 sierpnia 1983 r. nr [...]. Przytoczono uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 116/09, z którego wynika, że uzasadnione jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie do czasu uprawomocnienia się ostatecznej decyzji SKO z 26 lipca 2002 r., stwierdzającej nieważność powołanej wyżej decyzji z 11 sierpnia 1983 r. Podkreślono, że wniosek o odszkodowanie złożony w niniejszej sprawie opierał się właśnie na decyzji z 26 lipca 2002 r., która została wyeliminowana z obrotu prawnego przez WSA w Krakowie oraz NSA.
Kolegium powołało się również na postanowienie własne z dnia 5 grudnia 2008 r., znak [...] stwierdzające niedopuszczalność wniosku spółki Grupa "B" S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy nieważności decyzji z 11 sierpnia 1983 r. i brak legitymacji tej spółki do występowania w charakterze strony postępowania o stwierdzenie nieważności oraz o odszkodowanie w trybie art. 160 k.p.a. z powodu sprzedaży na rzecz M. sp. z o.o. przedsiębiorstwa, w skład którego wchodziło także użytkowanie wieczyste działki przy [...]. Zbycie nieruchomości - zdaniem organu administracji - spowodowało utratę interesu prawnego i konieczność umorzenia postępowania o odszkodowanie.
Od tej decyzji Grupa "A" S.A. w K. (wcześniej Grupa "B" S.A., a jeszcze wcześniej "B" S.A.) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji z 11 sierpnia 1983 r. - obecnie toczącego się przed WSA w Krakowie pod sygn. II SA/Kr 204/09 i 205/09, zgodnie z zaleceniami WSA w Krakowie wyrażonymi w wyroku sygn. II SA/Kr 116/09. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniesiono następujące zarzuty:
1) niewłaściwy skład SKO - w składzie wydającym decyzję z 16 września 2009 r. zasiadała M. W., która wcześniej uczestniczyła w wydaniu postanowienia z 4 listopada 2004 r. o odmowie zawieszania postępowania toczącego się w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia sprawy nieważności decyzji z czerwca 1983 r. o przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa; postanowienie z 4 listopada 2004 r. ostatecznie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem II SA/Kr 116/09; taka sytuacja narusza art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., gdyż taka osoba podlega wyłączeniu
2) SKO naruszyło wskazania zawarte w wyroku sygn. II SA/Kr 116/09, iż należy zawiesić postępowanie w sprawie odszkodowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy nieważności decyzji z 11 sierpnia 1983 r. (naruszenie art. 153 p.p.s.a.); nie jest przy tym istotne, że poprzednia decyzja stwierdzająca nieważność została wyeliminowana z obrotu prawnego; skoro kwestia nieważności nadal nie jest rozstrzygnięta, wniosek o odszkodowanie nadal pozostaje aktualny, bez względu czy podstawą do odszkodowania jest decyzja stwierdzająca nieważność z 2002 r., czy też późniejsza decyzja
3) Grupa "B" S.A. nadal ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, gdy jest jedynym podmiotem uprawnionym z decyzji uwłaszczającej, ponadto po zbyciu nieruchomości spółce "A" ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą względem nabywcy
4) postępowanie administracyjne o odszkodowanie w trybie art. 160 k.p.a. nie stało się bezprzedmiotowe i nie było podstaw do jego umorzenia, bowiem nadal istnieje przedmiot postępowania w postaci roszczenia o zapłatę odszkodowania
Wniosek o zawieszenie postępowania rozstrzygnięto odmownie postanowieniem z 22 lutego 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało, że rozstrzygnięcie sprawy nieważności decyzji z 11 sierpnia 1983 r. (decyzja z 2 września 2008 r. stwierdzająca nieważność, utrzymana w mocy decyzją SKO 5 grudnia 2008 r.) nie ma znaczenia prejudycjalnego dla postępowania o odszkodowanie w trybie art. 160 k.p.a. zainicjowanego wnioskiem z 9 sierpnia 2004 r. WSA w Krakowie w wyroku wydanym w sprawie sygn. II SA/Kr 116/09 stwierdził jedynie, że znaczenie prejudycjalne dla sprawy odszkodowania ma kwestia sądowej kontroli decyzji SKO z 26 lipca 2002 r., natomiast nie opowiedział się za koniecznością zawieszenia tego postępowania do czasu zakończenia spraw o sygn. II SA/Kr 204/09 i II SA/Kr 205/09. Kolegium podkreśliło, że w związku z decyzją SKO z 2 września 2008 r., stwierdzająca nieważność decyzji z 11 sierpnia 1983 r., utrzymaną w mocy decyzją z 5 grudnia 2008 r., GRUPA "A" S.A. złożyła 3 listopada 2010 r. nowy wniosek o odszkodowanie. Jest to odrębna sprawa niż zainicjowana wnioskiem z 5 sierpnia 2004 r., który opierał się na innej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 11 sierpnia 1983 r. tj. na decyzji SKO z 22 lipca 2002 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygnięto decyzją z 30 marca 2011 r., znak [...] utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ administracji podkreślił, że sformułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosek o zawieszenie postępowania został rozstrzygnięty postanowieniem z 22 lutego 2011 r. i ponowna ocena tej kwestii w decyzji nie jest dopuszczalna.
W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że art. 160 k.p.a., stanowiący podstawę wniosku inicjującego obecne postępowanie został, uchylony, jednakże ma zastosowanie co do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jego uchylenie tj. przed 1 września 2004 r. Administracyjny tryb dochodzenia odszkodowania stosuje się jednak jedynie w tych przypadkach, w których stwierdzenie nieważności nastąpiło przed 1 września 2004 r. Wydanie decyzji nieważnościowej po tej dacie skutkuje objęciem wniosku o odszkodowanie regulacją art. 4171 § 2 k.c., a jego rozpoznanie następuje przed sądem powszechnym.
Kolegium powołało się także na wyrok wydany w niniejszej sprawie w odniesieniu do kwestii zawieszenia postępowania (II SA/Kr 116/09), w którym podkreślono, że postępowanie prowadzone w trybie art. 160 k.p.a. ma szczególny charakter, gdyż ewentualne przyznanie odszkodowania ma za swoją podstawę decyzję stwierdzającą nieważność decyzji, której wydanie wywołało szkodę. Niniejszy wniosek,. pochodzący z 5 sierpnia 2004 r., miał za podstawę decyzję nieważnością z 26 lipca 2002 r., która nie funkcjonuje już w obrocie prawnym (wyroki WSA sygn. II SA/Kr 108/06 i NSA sygn. OSK 1931/06).
Ponownie wskazano, że wniosek GRUPY "A’ S.A. o odszkodowanie z 3 listopada 2010 r. miał za podstawę nową decyzję stwierdzającą nieważność. Jest to odrębna sprawa administracyjna od tej zainicjowanej wnioskiem z 2004 r.
Uwzględniając wszystkie te argumenty należało zdaniem Kolegium uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i wymagało umorzenia, niezależnie od kwestionowanej we wniosku okoliczności, iż błędnie przyjęto, że spółce nie przysługuje status strony.
Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie GRUPA "A" S.A., zarzucając jej:
1. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 roku, I OSK 1931/07 oraz przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2009 roku, II SA/Kr 116/09, wydanych w sprawie nieruchomości przy rynku [...] w K., zgodnie z którymi "wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i 4 k.p.a. w sprawie dotyczącej budynku przy [...] w K. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jest uzasadniony";
2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, którą zostało umorzone postępowanie w sprawie o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 i § 4 k.p.a., a to w związku z błędnym uznaniem, że art. 160 k.p.a. stosuje się jedynie w sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 roku, co nie znajduje żadnego oparcia ani w obowiązujących przepisach ani w orzecznictwie, gdyż do stanów prawnych i zdarzeń powstałych najpóźniej w dniu 31 sierpnia 2004 roku, nadal stosuje się art. 160 k.p.a., a nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie źródłem szkody jest bezprawna decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 11 sierpnia 1983 roku nr [...] i dotycząca budynku przy [...] w K., a nie jak błędnie wskazuje organ dopiero decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność decyzji o przejęciu w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, która została wydana po 1 września 2004 roku;
3. naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1a k.p.a. oraz ewentualnie art. 24 § 3 k.p.a. poprzez uczestniczenie w wydaniu decyzji I instancji przez członka SKO — M. W., która wcześniej w tej samej sprawie uczestniczyła w wydaniu orzeczenia (postanowienia) z dnia 4 listopada 2004 roku ([...]), które następnie zostało uchylone na skutek skargi Skarżącej do sądu administracyjnego - wyrokami NSA z dnia 5 grudnia 2008 roku, I OSK 1931/07 oraz WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2009 roku, II SA/Kr 116/09, a tym samym naruszona została zasada bezstronności wszystkich biorących udział w wydaniu decyzji I jak i II instancji członków SKO, stanowiąca gwarancję sprawiedliwego procedowania i obiektywizmu organu we wszystkich instancjach, a także skarżąca została de facto pozbawiona jednej instancji;
4. naruszenie art. 160 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), poprzez błędne uznanie, iż art. 160 k.p.a. w brzmieniu sprzed jego uchylenia (przy uwzględnieniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy zgodnie z aktualnym orzecznictwem Sądu Najwyższego (sygn. akt III CZP 112/10, I CSK 66/09, I CSK 524/08) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 568/08) przepis ten ma zastosowanie we wszystkich przypadkach, gdy decyzja pierwotna stanowiąca źródło szkody (w niniejszej sprawie z 1983 roku), będąca przedmiotem postępowania nadzorczego została wydana przed dniem 1 września 2004 roku;
5. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia sprawy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia, nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 11 sierpnia 1983 roku, nr [...] (postępowania nadzorczego), obecnie toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w sprawach o sygn. akt II SA/Kr 204/09 oraz sygn. akt II SA/Kr 205/09, mimo wyraźnego wskazania takiego sposobu procesowania przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 116/09 oraz przez NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 roku, sygn. akt I OSK 1931/07
6. naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niezgodnie z obowiązującymi przepisami oraz błędne zastosowanie reguł wykładni w procesie stosowania prawa, a także nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania administracyjnego poprzez niesłuszną odmowę skarżącej drogi do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a.,
7. naruszenie art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny sprawy polegające na pominięciu konsekwencji jakie dla strony skarżącej wiążą się z umorzeniem postępowania o przyznanie odszkodowania,
8. naruszenie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, który wprost stanowi, że "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej", a przepis ten nadaje się do bezpośredniego stosowania.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 marca 2011 roku ([...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 września 2009 roku ([...]).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Skarżący zarzuca Kolegium naruszenie tego przepisu poprzez niezawieszenie postępowania o odszkodowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy nieważności decyzji z 11 sierpnia 1983 r., mimo, że takie wskazania (zdaniem skarżącego) wynikały z wydanego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. II SA/Kr 116/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 1931/07.
Zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. I OSK 1931/07 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się m. in. do zarzutu "naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, w odniesieniu do faktów powstałych już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, a mianowicie nieuwzględnienie okoliczności, iż wyrokiem z dnia 21 czerwca 2006 r. o sygn. akt II SA/Kr 108/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lipca 2002 r., stanowiącej podstawę do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie na podstawie art. 160 k.p.a.". Analizując tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "(...) sąd administracyjny, stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, co oznacza, że bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny obowiązujący i ustalony na dzień wydania zaskarżonego aktu. Sąd I instancji, rozpoznając sprawę nie mógł zatem uwzględniać stanu faktycznego, jaki zaistniał wskutek wydania wyroku, którym stwierdzono nieważność decyzji z 2002 r. Orzeczenie to zapadło w dniu 21 czerwca 2006 r., to jest po upływie blisko dwóch lat po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Kwestionując legalność zaskarżonego aktu, nie można bowiem powoływać się, co do zasady, na okoliczności zaistniałe po dacie jego wydania". Nie ulega więc wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny pisząc, że "strona uprawniona jest do żądania zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sądowej kontroli decyzji o stwierdzeniu nieważności" miał na myśli zakończenie sądowej kontroli decyzji z 26 lipca 2002 r., a nie prawomocne zakończenie sprawy nieważności decyzji z 11 sierpnia 1983 r. (co zresztą nie nastąpiło do dnia dzisiejszego). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie wypowiedział się na temat wpływu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 26 lipca 2002 r. na postępowanie o odszkodowanie, ale wręcz stwierdził, że ocena tej kwestii na ówczesnym etapie postępowania byłaby niezgodna z art. 133 § 1 p.p.s.a.
Jak wynika z powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło art. 153 p.p.s.a., gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyrokach sygn. I OSK 1931/07 i sygn. II SA/Kr 116/09 nie odnosiły się do postępowania po stwierdzeniu nieważności decyzji z 26 lipca 2002 r., ani też nie obejmowały oceny prawnej tej kwestii.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to należy go również ocenić jako bezzasadny. Na obecnym etapie postępowania rozstrzygnięcie sprawy nieważności decyzji z 11 sierpnia 1983 r. nie ma wpływu na ocenę trybu rozstrzygania wniosku o odszkodowanie. Kolegium prawidłowo przyjęło, że rozpoznanie wniosku o odszkodowanie w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 160 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, jeżeli zarówno decyzja naruszająca prawo, jak i decyzja stwierdzająca jej nieważność zostały wydane przed 1 września 2004 r., a więc przed uchyleniem art. 160 k.p.a. We wszystkich pozostałych sprawach właściwy jest tryb określony w art. 4171 § 2 k.c. (postępowanie cywilne przed sądem powszechnym). Tak więc bez względu na rozstrzygnięcie kwestii nieważności, nie będzie możliwe dochodzenie odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 160 k.p.a. Skoro więc sprawa nieważności decyzji z 11 sierpnia 1983 r. nr [...] pozostaje bez wpływu na ocenę wniosku z 4 sierpnia 2004 r. w kontekście uchylenia art. 160 k.p.a. i zmiany kodeksu cywilnego, nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1a k.p.a. oraz "ewentualnie" art. 24 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji I instancji m. in. przez M. W., która wcześniej w tej samej sprawie uczestniczyła w wydaniu postanowienia z dnia 4 listopada 2004 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że w ten sposób "naruszona została zasada bezstronności wszystkich biorących udział w wydaniu decyzji I jak i II instancji członków SKO, stanowiąca gwarancję sprawiedliwego procedowania i obiektywizmu organu we wszystkich instancjach, a także skarżąca została de facto pozbawiona jednej instancji".
Powołane przez skarżącego przepisy mają chronić stronę przez sytuacją, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji będzie następnie uczestniczyła w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który stanowi substytut środka odwoławczego. Ustawodawca chciał w ten sposób zapobiec sytuacji, w której jedna i ta sama osoba będzie rozstrzygała sprawę w drodze decyzji, a następnie dokonywała kontroli instancyjnej tej decyzji. Jednakże żaden z przepisów nie wyłącza członka organu kolegialnego, który rozpoznawał kwestię incydentalną, od późniejszego wydania decyzji w sprawie i nie uznaje takiej decyzji za wadliwą. Nie ma żadnych podstaw by przepisy o wyłączeniu członka organu kolegialnego interpretować rozszerzająco. Nie sposób bowiem dopatrzeć się braku bezstronności przy wydawaniu decyzji tylko z tego powodu, że część składu orzekającego rozstrzygała wcześniej kwestię zawieszenia postępowania administracyjnego.
Przechodząc do oceny prawidłowości przyjętego przez SKO poglądu na temat właściwego trybu postępowania o odszkodowanie należy wskazać, że wyrokiem z 21 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 709/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę GRUPY "A" S.A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania z 29 października 2010 r. Wniosek ten, złożony przez GRUPĘ "A" S.A., dotyczył przyznania odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a. na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 grudnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia 2 września 2008 r., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego K. z dnia 11 sierpnia 1983 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził:
"Z chwilą wejścia w życie w dniu 1 września 2004 r. ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw utracił moc obowiązującą art. 160 k.p.a. Przepis ten mówił, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Obecnie sytuację, o której mowa w uchylonym przepisie reguluje art. 4171 k.c. i o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa orzekają sądy powszechne.
Na mocy art. 5 powołanej na wstępie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 4201, 4202, 421 kodeksu cywilnego oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której decyzja wadliwa została wydana przed dniem 1 września 2004 r., natomiast decyzja nadzorcza (stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 11 sierpnia 1983 r.) po tym dniu tj. w dniu 2 września 2008 r. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, w takiej sytuacji, decydujące znaczenie dla zastosowania art. 160 k.p.a. ma chwila wydania decyzji nadzorczej. A zatem jeżeli wydanie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej (decyzji nadzorczej) nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., zastosowanie znajdzie przepis art. 160 k.p.a., jeżeli zaś po tej dacie rozstrzygnięcie nastąpi w oparciu o nowe przepisy, niezależnie od tego kiedy uprawomocniła się decyzja wadliwa. W przepisie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. mowa jest o "zdarzeniach i stanach prawnych" do których będzie miał zastosowanie uchylony art. 160 k.p.a. Określenie to obejmuje zdarzenia (jednorazowe), ale także sytuacje trwające jakiś czas i złożone z kilku zdarzeń prawnych. Na stan prawny przedmiotowej sprawy składa się decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 11 sierpnia 1983 r. orzekająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] oraz decyzja stwierdzająca jej nieważność tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2008 r. Źródłem szkody, o jakiej mowa w art. 160 k.p.a. jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, jednakże dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 160 k.p.a. związanych z wydaniem tej wadliwej decyzji możliwe jest dopiero po wydaniu decyzji nadzorczej. A zatem to właśnie decyzja nadzorcza zamyka stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem uprawomocnienie decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r. to stosujemy przepisy dawne, jeżeli zaś po tej dacie, przepisy nowe. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd zaprezentowany w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08, w której stwierdzono, że zgodnie z ogólnymi regułami intertemporalnymi, do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. W rozpoznawanym przypadku tym ostatnim zdarzeniem jest uprawomocnienie się decyzji nadzorczej, stanowiącej prejudykat i nieodzowny warunek dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Dopiero z tą chwilą zamyka się i realizuje, a więc "powstaje", wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z kilku zdarzeń, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tym dniu, przepisy nowe. W konsekwencji zatem w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu, nie zachodzi przejściowa niedopuszczalność drogi sądowej, która od razu jest otwarta. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy stwierdził również, że taka wykładnia omawianego przepisu pozwala na pełniejszą realizację rationis legis ustawy nowelizacyjnej, której celem było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji, w tym art. 77 ust. 1, oraz przekazanie orzekania o odpowiedzialności także za te szkody i o odszkodowaniu sądom powszechnym, do których kompetencji należy orzekanie o sporach majątkowych. Przepisy międzyczasowe powinny być interpretowane tak, by sytuacja przejściowego stosowania dawnych i nowych przepisów prawa, niekorzystna z każdego punktu widzenia, trwała jak najkrócej.
Przytoczone powyżej stanowisko znajduje odzwierciedlenie w obszernym orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2009 r. sygn. I OSK 697/08, z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. I OSK 246/08, z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. I OSK 568/08, jak również w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2009 r. sygn. I CSK 66/09 czy też postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. III CZP 47/09.
Zdaniem sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę za przyjęciem zaprezentowanego stanowiska przemawia także to, że przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. jest przepisem przejściowym, który powinien być stosowany w ściśle określonych sytuacjach i w określonych ramach czasowych. Należy przy tym zauważyć, że o ile ustawodawca wielokrotnie dopuszcza dalsze stosowanie uchylonych formalnie przepisów, to dotyczy to przepisów prawa materialnego, a nie przepisów proceduralnych. uchylony z dniem 1 września 2004 r. przepis art. 160 k.p.a. w znacznej części natomiast reguluje postępowanie o przyznanie odszkodowania. Dopuszczenie do długoletniej dwoistości postępowania o odszkodowanie za wydanie niezgodnej z prawem decyzji, według zasad obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2004 r. i po tej dacie, jest nie tylko społecznie niekorzystne ale i także niezgodne z przyjmowanymi rozwiązaniami procesowymi (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2009r. I OSK 684/08).
Mając na uwadze powyższe rozważania przyjąć należy, że skoro w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia 11 sierpnia 1983 r. nastąpiło w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2008 r., a zatem wydanej po dniu 1 września 2004 r., zastosowanie znajdą nowe przepisy, a przepisu art. 160 k.p.a. nie stosuje się. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały więc prawidłowej wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. i w konsekwencji słusznie przyjęły, że właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są sądy powszechne".
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie podziela ten pogląd. Należy wskazać, że w dacie składania wniosku o odszkodowanie, który zainicjował niniejsze postępowanie, pozostawała w obrocie prawnym decyzja nadzorcza z 2002 r., a także obowiązywał art. 160 k.p.a. Postępowanie miało więc podstawy faktyczne i prawne. Po jego wszczęciu decyzja stwierdzająca nieważność została nieodwracalnie wyeliminowana z obrotu prawnego, a art. 160 k.p.a. został uchylony z jednoczesnym wprowadzeniem regulacji dotyczącej odszkodowania za wydanie wadliwej decyzji do kodeksu cywilnego. Jak wyżej wskazano taka sytuacja spowodowała zmianę trybu rozpoznania wniosku o odszkodowanie tzn. w miejsce dotychczasowego trybu administracyjnego właściwy stał się tryb postępowania cywilnego. Późniejsze wydanie kolejnej decyzji nadzorczej z 2008 r. nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, która podlegała umorzeniu jako bezprzedmiotowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało taką właśnie decyzję i zdaniem Sądu jest ona prawidłowa.
Pogląd, iż przepisy art. 160 k.p.a. znajdują zastosowanie jedynie do takich stanów faktycznych, w których decyzja stwierdzająca nieważność lub niezgodność z prawem rozstrzygnięcia będącego źródłem szkody stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. - oprócz orzeczeń wymienionych w cytowanym wyżej uzasadnieniu - znajduje oparcie w wyrokach NSA: z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 964/10 (LEX nr 745393), z dnia 24 września 2009 r., sygn. I OSK 1388/08 (ONSAiWSA 2011/1/11), z dnia 8 maja 2009 r., sygn. I OSK 697/08 (LEX nr 574431) oraz w wyrokach Sądu Najwyższego: z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. II CSK 247/09, (LEX nr 737260) i z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. V CSK 204/08 (LEX nr 527065).
Jak wynika z powyższego bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 160 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, a w konsekwencji także zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Pozostałe zarzuty podniesione w skardze dotyczyły naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, który przyznaje każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Należy podkreślić, że decyzja podlegająca obecnie kontroli sądowej ma charakter czysto procesowy i jest konsekwencją zmiany stanu prawnego (uchylenie art. 160 k.p.a. i zmiana kodeksu cywilnego), a także wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nieważnościowej z 2002 r. Takie zdarzenie nie powoduje utraty przez skarżącego prawa do odszkodowania, a jedynie wywołuje zmianę trybu dochodzenia tego odszkodowania z administracyjnego na cywilnoprawny. Nie można się w tej sytuacji dopatrzeć naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji RP.
Nie można również podzielić poglądu o naruszeniu art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie konsekwencji jakie dla strony skarżącej wiążą się z umorzeniem postępowania o przyznanie odszkodowania. Jak już wyżej wskazano konsekwencją umorzenia postępowania administracyjnego jest konieczność dochodzenia odszkodowania w drodze postępowania cywilnego. Stwierdzenie tego faktu po pierwsze: znalazło się w zaskarżonej decyzji, a po drugie: nie może prowadzić do wydania innej decyzji niż umarzająca toczące się postępowanie administracyjne.
Z tych samych względów bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził ich naruszenia.
Biorąc powyższe pod uwagę należało skargę w niniejszej sprawie oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.