VIII SA/Wa 447/23

VIII SA/Wa 447/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Justyna Mazur
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 8 marca 2023 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej A. L. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Wojewoda") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "organ I instancji", "Starosta") z 8 marca 2023 r. nr [...], orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] - Miasto, oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...], poprzez udzielenie Polskiej [...] Sp. [...] z siedzibą w [...] (dalej też jako "inwestor" lub "wnioskodawca") zezwolenia na wykonanie czynności związanych z realizacją inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa PE DN 250 mm, zgodnie z uzgodnieniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 20 stycznia 2014 r.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, ze zm.; dalej: "u.g.n.").
W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że wnioskiem z 15 marca 2021 r., uzupełnionym przy piśmie z 20 września 2021 r., Polska [...] Sp. [...] z siedzibą w [...], działając przez pełnomocnika, wystąpiła do Starosty o wydanie, w trybie art. 124 u.g.n., decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna [...], obręb [...], poprzez zezwolenie na realizację wskazanej powyżej inwestycji liniowej, polegającej na budowie sieci gazowej. Wymiary pasa gruntu, który będzie podlegał ograniczeniu określono jako obszar o szerokości 3 m i długości 28 m, zlokalizowany równolegle do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, decyzją nr [...] z 8 lutego 2022 r., wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. Starosta ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...] - miasto, oznaczonej jako działka numer [...], stanowiącej własność A. L. (dalej: "skarżaca"), poprzez udzielenie zezwolenia Polskiej [...] Sp. [...] z siedzibą w [...] na wykonanie czynności związanych z realizacją inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa PE DN 250mm. Następnie Wojewoda decyzją nr [...] z 18 października 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 8 lutego 2022 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał wówczas, że m.in. w materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek informacji, czy planowana inwestycja stanowi rozbudowę istniejącej sieci gazowej, czy budowę zupełnie nowego obiektu linowego. Starosta, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, decyzją z 8 marca 2022 r. ponownie ograniczył sposób korzystania w części nieruchomości należącej do skarżącej.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł m.in., że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN1A, który oznacza tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz symbolem ZP1 - określającego tereny przeznaczone pod zieleń ogólnodostępną. Dalej wskazał, że zgodnie z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowy teren,
w zakresie zasad obsługi istniejącego i nowego zainwestowania z miejskich systemów infrastruktury technicznej ustala się utrzymanie zasady prowadzenia przewodów i sytuowania urządzeń podstawowej sieci infrastruktury technicznej na terenach położonych w liniach rozgraniczających dróg publicznych. Dopuszcza się odstępstwo od tej zasady w przypadku braku warunków do realizacji danej inwestycji infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi. Ponadto dopuszcza się, bez konieczności zmiany planu, przebudowę istniejących urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w przypadku ich kolizji z planowanym zagospodarowaniem terenu. Ponadto wskazano, że w planie ustalono zachowanie istniejącej sieci gazowej, jej modernizację oraz rozbudowę stosownie do potrzeb. Organ I instancji uznał, że planowana inwestycja wypełnia znamiona zgodności z planem zagospodarowania. Planowana przebudowa odcinka linii tranzytowej gazu obsługuje odbiorców indywidualnych i zbiorowych, przy planowanych pracach nastąpi wymiana korodujących rur stalowych na rury z PE, co przyczyni się do zapewnienia bezpieczeństwa i ciągłości odbioru paliwa gazowego. Istniejący na gruncie gazociąg tranzytowy został przekwalifikowany z wysokiego ciśnienia na ciśnienie średnie, a co za tym idzie pas bezpieczeństwa został ograniczony do 1,0 m (przy wysokim ciśnieniu - 80,0m). Aktualny przebieg gazociągu koliduje z planem miejscowym - przecina obszar zabudowany i przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jako linia wysokiego ciśnienia znacznie ogranicza powierzchnię przeznaczoną pod taką zabudowę. Zasadnym jest więc przebudowanie części linii gazowej i zmniejszenie ciśnienia gazu na średnie, co pozwoli właścicielom nieruchomości na racjonalne wykorzystanie swoich gruntów zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja na przedmiotowym terenie obejmuje m.in. działki nr [...]. W zakresie prac planowanych na działce nr [...] jest budowa sieci gazowej średniego ciśnienia (do 0,5MPa) PE DN 250mm o długości L=28,0 m. Linia zaprojektowana została na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MN wzdłuż istniejącej na przedmiotowym terenie linii kanalizacji sanitarnej w jej pasie eksploatacyjnym. Należy zaznaczyć, że dodatkowe ograniczenie w rozmieszczeniu planowanej inwestycji stanowią umiejscowione na przedmiotowej działce kolektor sanitarny, podczyszczalnia wód deszczowych oraz bliskie położenie rzeki [...]. Zważywszy na lokalizację istniejącej linii gazowej, istniejące uwarunkowania przestrzenne oraz uwzględniając ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja przebudowy tranzytowej linii gazowej jest zgodna z założeniami wynikającymi z tego planu. Organ I instancji stwierdził, że nie doszło do porozumienia pomiędzy inwestorem a skarżącą w sprawie realizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] położonej w obrębie nr [...]. Wobec potwierdzonego braku zgody na realizację planowanej inwestycji na wskazanej nieruchomości, Starosta, jako właściwy organ w sprawie jest zobowiązany na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, na której planowana jest inwestycja celu publicznego. We wniesionym odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji, skarżąca wskazała na sprzeczność projektu gazociągu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zakwestionowała wysokość zaproponowanego wynagrodzenia, prawidłowość przeprowadzonych negocjacji
w zakresie ustalenia kwoty wynagrodzenia oraz brak uwzględnienia przez inwestora w projekcie gazociągu kwestii dbałości o środowisko naturalne i ekologię.
W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 12 maja 2023 r. Wojewoda przytoczył brzmienie art. 124 u.g.n., podnosząc, że przepis ten ma charakter uregulowania szczególnego i nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie i dotyczącym zakładania i przeprowadzania przez teren nieruchomości wymienionych w nim ciągów, przewodów i urządzeń. Może dotyczyć także rozbudowy, jeśli obejmuje ona np. budowę nowych odcinków przewodów lub nowych urządzeń.
Dalej Wojewoda wskazał, że Starosta słusznie uznał, iż budowa sieci gazowej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Zauważył, że objęta ograniczeniem działka numer [...], położona w [...], gmina [...] - Miasto, znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym obszar części miasta [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 14 lutego 2014 r., poz. 1440). Z treści tej uchwały wynika, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN1A - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz w części na terenie oznaczonym symbolem ZP1 - zieleń ogólnodostępna. W ocenie Wojewody kluczowe znaczenie dla sprawy mają zapisy § 13 pkt 6 ww. dokumentu planistycznego, w którym ustalono zachowanie istniejącej sieci gazowej, jej modernizację oraz rozbudowę stosownie do potrzeb. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż na terenie na którym położona jest sporna działka znajduje się infrastruktura gazowa, a zamierzona inwestycja dotyczy jej przebudowy. Zauważył także, że analiza zapisów planu (zarówno części opisowej jak i graficznej) pozwala stwierdzić, iż na terenie, na którym położona jest objęta postępowaniem działka, przewidziano możliwość przebudowy i rozbudowy istniejącej infrastruktury gazowej stosownie do potrzeb, a zezwolenie wydanej w trybie art. 124 u.g.n. decyzji polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń przesyłowych niezależnie czy urządzenia te istniały wcześniej na gruncie, czy też nie.
Zdaniem organu II instancji, bezsprzecznie na obszarze, na którym znajduje się objęta ograniczeniem działka zlokalizowana jest sieć gazowa. Celem zamierzonej inwestycji jest jej przebudowa co, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, będzie oznaczać także zmianę niektórych parametrów urządzenia liniowego. Może to determinować częściową modyfikację jej lokalizacji, co wyjaśnia inwestor w składanych wyjaśnieniach. Powyższe prowadzi do wniosku, że wybierając lokalizację przebudowywanego fragmentu linii gazowej kierowano się minimalizacją uciążliwości, ale także aspektami technicznymi, a wnioskowane przez Polską [...] Sp. [...] z siedzibą w [...] ograniczenie w korzystaniu z położonej w [...] działki nr [...] nie narusza treści obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja wypełnia zatem pojęciowy zakres celu publicznego, a ograniczenie zostało dokonane zgodnie z dyspozycją art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., tj. w zgodzie z planem miejscowym.
W ocenie Wojewody spełniony został także w niniejszej sprawie warunek,
o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. - inwestor wykazał, że przed złożeniem wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości podejmował próby rokowań z jej właścicielką - skarżącą, w celu uzyskania zgody na wykonanie planowanych prac. Wyjaśnił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Obowiązkiem jest jedynie zainicjowanie ich poprzez przedstawienie przez jedną ze stron (inwestora) stronie przeciwnej stosownej propozycji, a propozycja taka złożona została właścicielce nieruchomości - skarżącej, przez J. L.- pełnomocnika Polskiej [...] Sp. [...] z siedzibą w [...] w piśmie z 26 lutego 2021 r. Dodatkowo, z korespondencji prowadzonej między stronami wynika, że właścicielka posiadała wiedzę zarówno co do zakresu ograniczenia, jak i technicznych szczegółów wykonania robót budowlanych na gruncie. Wojewoda stwierdził, że materiał dowodowy potwierdza zainicjowanie rokowań przez inwestora poprzez kilkukrotne składanie propozycji właścicielce oraz brak skutku, tj. podpisania stosownej umowy jako zgody na wejście w teren i wykonanie planowanych prac. Niemożność uzyskania zgody na wykonanie planowanych robót była wystarczająca o stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. było poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji z powodu braku zgody na wejście inwestora na teren nieruchomości w celu realizacji planowanej inwestycji. Konkludując Wojewoda stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym opartym na art. 124 u.g.n.
Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego z 12 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła skarżąca, wnosząc
o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła także o umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego
w szczególności ze względu na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje budowy nowego gazociągu tranzytowego średniego ciśnienia na nieruchomości skarżącej.
Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.:
1. art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania
z nieruchomości może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ograniczenie sposobu korzystania przez skarżącą
z przedmiotowej nieruchomości decyzją Starosty nastąpiło zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, choć w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części miasta [...] (dalej: "m.p.z.p.") budowa sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5Mpa PE DN 250 mm w ogóle nie jest przewidziana, a w szczególności nie jest ona, przewidziana na działce o numerze ewidencyjnym [...]; 2. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że decyzja Starosty ograniczająca sposób korzystania przez skarżącą z przedmiotowej nieruchomości poprzedzona została obowiązkowymi rokowaniami z właścicielką nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, podczas, gdy faktycznie rokowania te były pozorne, a druga strona postępowania prowadziła je w sposób nierzetelny i z wykorzystaniem dominującej pozycji na rynku względem skarżącej tak, że ze względu na postawę inwestora rokowania te nie zostały zakończone; 3. art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") poprzez uznanie, że publiczny cel przedmiotowej inwestycji został spełniony ze względu na to, że planowane działania mają znaczenie lokalne (gminne) i zmierzają do dostarczenia mieszkańcom gazu, natomiast z materiału dowodowego wynika, iż inwestor zamierza wybudować nowy gazociąg niezależnie od istniejącego, który służy właśnie do dostarczania gazu gospodarstwom domowym i zakładom, a jednocześnie wygasić istniejący gazociąg tranzytowy wysokiego ciśnienia i poprowadzić nowy w sposób zapewniający właścicielom nieruchomości, przez które obecnie przebiega gazociąg tranzytowy, pełniejsze wykorzystanie działek do zabudowy, co faktycznie stanowi interes prywatny, nie zaś publiczny; 4. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji określone w art. 124 u.g.n., a więc:
a) udowodniony został publiczny charakter przedmiotowej inwestycji, podczas gdy faktycznie inwestycja ta ma na celu "oczyszczenie" sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością działek z urządzeń przesyłowych, tak by możliwa tam była swobodna zabudowa mieszkalna, co wprost przyznał pełnomocnik inwestora, a co odbywa się kosztem interesu skarżącej, której został ograniczony sposób korzystania z należącej do niej nieruchomości;
b) wykazany został publiczny charakter przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy stanowisko inwestora w tym zakresie jest rozbieżne, bowiem z jednej strony wnioskodawca stwierdził, że celem inwestycji jest przebudowa tranzytowego gazociągu przesyłowego relacji [...] - [...] z drugiej zaś, że budowa nowej sieci gazowej ma na celu zasilenie w gaz nieruchomości zlokalizowanych na terenie (...) obrębu [...] oraz obrębu [...], pomimo tego, że na terenie tym istnieje już gazociąg dostarczający gaz mieszkańcom wskazanych gmin;
c) udowodnione zostało, że ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości zgodne jest z m.p.z.p., podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje utworzenia nowego gazociągu tranzytowego średniego ciśnienia, lecz wyraźnie stanowi, że ustala się utrzymanie zasady prowadzenia przewodów i sytuowania urządzeń podstawowej sieci infrastruktury technicznej na terenach położonych w liniach rozgraniczających dróg publicznych (por. § 13 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p.), a także ustala się zachowanie istniejącej sieci gazowej, jej modernizację oraz rozbudowę stosownie do potrzeb (por. § 13 ust. 6 pkt 4 m.p.z.p.) oraz ustala się zachowanie przebiegającego tranzytowo przez obszar objęty planem gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia, wzdłuż którego wyznacza się strefę bezpieczeństwa, z ograniczeniami dla zainwestowania, określonymi w § 10 ust. 3 (pot. § 13 ust. 6 pkt 6 m.p.z.p.);
d) zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym twierdzić można, że przeprowadzone zostały rokowania, w których strony wyraziły i uzasadniły sobie wzajemnie swoje oczekiwania z zachowaniem równości i rozważeniem interesów strony przeciwnej, natomiast faktycznie wstępne rokowania zostały przeprowadzone dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie i nie zostały zakończone z przyczyn leżących po stronie inwestora, zaś wcześniejsze pisma wnioskodawcy były niespójne i zawierały zupełnie jego odmienne plany co do inwestycji.
W dalszej części skargi, pełnomocnik skarżącej szczegółowo uzasadnił przedstawione zarzuty naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które w jego ocenie miało wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie, uznał, że brak jest podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi kryteriami sądowej kontroli decyzji administracyjnej należało stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do analizy prawidłowości zastosowania art. 124 u.g.n. W myśl art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie
i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym,
a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Z powołanych przepisów wynika, że ocena zgodności z prawem decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości powinna obejmować trzy aspekty: prawidłowość rokowań, istnienie celu publicznego i zgodność z m.p.z.p. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty narusza interes własny strony (właściciela nieruchomości), ograniczając sposób korzystania
z nieruchomości. Dlatego w przypadku wydania takiej decyzji jest wymagane ścisłe określenie zakresu ograniczenia prawa własności, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Dokonanie powyższych ustaleń wymaga od organu administracyjnego kierowania się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, z których wynika obowiązek podjęcia działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany przy tym w sposób wyczerpujący zebrać
i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W realiach badanej sprawy orzekające organy administracji obu instancji tym wymaganiom nie sprostały. Przede wszystkim dlatego, że w sprawie w sposób niedostateczny wyjaśniono stan faktyczny w aspekcie istnienia celu publicznego,
a w szczególności charakteru i zakresu planowanej inwestycji.
Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Należy zauważyć, że nie każda realizacja celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. Wynika to z łącznego odczytywania powyższej przesłanki razem z tą, która ocenia, czy dane przedsięwzięcie jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Jednakże należy mieć na uwadze, że doprowadzenie np. sieci gazowej do jednej nieruchomości nie stanowi inwestycji celu publicznego –
w każdym przypadku należy badać, czy aktualnie zaspokojenie jednostki nie przyczynia się/nie stanowi realizacji szerokiego planu rozbudowy sieci, skutkującego poprawą funkcjonowania szerszej grupy odbiorców. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponad lokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji. Łączne spełnienie tych przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie do inwestycji celu publicznego (tak wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 466/22). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Konieczne jest również określenie, czy inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub krajowym. Przy tym obejmowanie przez inwestycję jedynie wycinka terytorium gminy, a nie całego terytorium wspólnoty, nie dyskwalifikuje jej jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. (tak WSA w Lublinie w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 33/23).
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy wskazać należy, że 13 listopada 2020 r. inwestor skierował do skarżącej, będącej właścicielką nieruchomości o numerze [...], pismo w którym zwrócił się z prośbą o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego gazociągu średniego ciśnienia ze stali DN 300 mm na rury z PE DN 250 mm. W piśmie tym wskazał, że powodem przebudowy jest pilny remont związany z postępującym procesem korozyjnym rur, z których gazociąg ten jest wybudowany. Następnie pismem z 26 lutego 2021 r. inwestor zwrócił się
z prośbą o wyrażenie zgody na zlokalizowanie gazociągu dystrybucyjnego w działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości K. za odpłatnością. Z kolei
z wniosku inwestora z 15 marca 2021 r., wszczynającego kontrolowane postępowanie, wynika, że dotyczy on realizacji inwestycji liniowej, polegającej na budowie sieci gazowej o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa DN250 mm PE i długości L=28 m.
Rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji w uzasadnieniu decyzji
z 8 marca 2023 r. wskazał, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę istniejącej na gruncie linii gazowej, jak i planowana inwestycja celu publicznego ma charakter lokalny i dotyczy miejscowości [...] (obejmując m.in. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) oraz [...]. Starosta zauważył także, że zgodnie z opinią wnioskodawcy celem inwestycji jest przebudowa tranzytowego gazociągu przesyłowego relacji [...] - [...]. Organ odwoławczy uznał natomiast w zaskarżonej decyzji, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż na terenie na którym położona jest sporna działka znajduje się infrastruktura gazowa (czemu skarżąca zaprzecza), a zamierzona inwestycja dotyczy jej przebudowy, co będzie oznaczać także zmianę niektórych parametrów urządzenia liniowego i może determinować częściową modyfikację jej lokalizacji. Zgodzić się należy ze skarżącą, że Wojewoda nie wyjaśnił czy zamierzona inwestycja dotyczy przebudowy istniejącego gazociągu, czy chodzi o gazociąg tranzytowy, czy też o gazociąg dostarczający mieszkańcom paliwo gazowe. Jest to tym bardziej istotne, że inwestor w toku prowadzonych ze skarżącą rokowań raz twierdził, że chodzi o modernizację istniejącego gazociągu tranzytowego, innym razem, że o budowę nowego gazociągu średniego ciśnienia, a następnie stwierdził, że nowy gazociąg będzie miał charakter lokalny (gminny) i będzie służył do zaopatrzenia w gaz, pomimo tego, że taki gazociąg na terenie [...] już istnieje. Inwestor nie wykazał w przekonywujący sposób realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takiego, który jest realizowany w interesie społecznym i ma służyć ogółowi. Wbrew więc twierdzeniu organu odwoławczego, interes publiczny zamierzonej inwestycji nie został należycie udowodniony. Co więcej, wyjaśnienia inwestora dotyczące przebiegu planowanej sieci mogą zaś sugerować, że faktycznym zamierzeniem inwestycji jest nie tylko modernizacja istniejącego już gazociągu, lecz także interes właścicieli nieruchomości, przez które przebiega obecnie ten gazociąg. Inwestor w piśmie z 10 lutego 2023 r. wyraźnie bowiem wskazał, że taka lokalizacja nowego gazociągu "czyści" teren ze skośnie prowadzonym gazociągiem (tj. tranzytowym gazociągiem wysokiego ciśnienia) i umożliwia pełną dyspozycję terenu pod zabudowę. Dlatego też właściciele działek o nr: [...] przez które aktualnie przebiega linia gazociągu tranzytowego wysokiego ciśnienia, wyrazili akceptację dla nowej trasy gazociągu i wygaszenia istniejącego. W piśmie z 24 listopada 2022 r. inwestor wskazał nadto, że projektowany gazociąg przebiega po terenach prywatnych za zgodą i korzyścią właścicieli ww. działek. Nie można zaś stwierdzić, że interes właścicieli powyższych działek stanowi niewątpliwie interes publiczny o znaczeniu lokalnym. Może bowiem to być ich interes prywatny, który jest dodatkowy sprzeczny z interesem prywatnym skarżącej.
Zdaniem Sądu, wskazane powyżej rozbieżności stwarzają istotne wątpliwości, co do charakteru planowej inwestycji. Organy obu instancji nie rozważyły należycie interesów stron postępowania i błędnie uznały za wnioskodawcą, że spełniona została przesłanka realizacji celu publicznego przedmiotowej inwestycji. W sprawie
w sposób niedostateczny wyjaśniono zatem stan faktyczny w przedmiotowym zakresie. Sąd za zasadne uznał zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. poprzez uznanie, że publiczny cel przedmiotowej inwestycji został spełniony.
Należy wskazać, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego zrealizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykle prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Dlatego też należy szczegółowo wyjaśnić jaki jest charakter całego zamierzenia inwestycyjnego, czy stanowi ono przebudowę istniejącej na gruncie linii gazowej o charakterze lokalnym, czy też jest to realizacja inwestycji liniowej, polegającej na budowie sieci gazowej (jak wskazano
w zaskarżonej decyzji), czy też przebudowa tranzytowego gazociągu przesyłowego relacji [...] - [...] Rzeczą organów będzie zweryfikowanie tych informacji. Sąd zauważa także, że uzasadnienie decyzji co do konieczności np. przesunięcia gazociągu poza jego dotychczasową trasę powinno być szczegółowe oraz wyczerpująco i dokładnie uzasadnione.
Reasumując, stwierdzić należy, że organy obu instancji nie ustaliły
w wyczerpujący sposób stanu faktycznego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe przesądza o naruszeniu art. 7, art. 15, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 124 u.g.n. poprzez jego zastosowanie
w wątpliwym stanie faktycznym, co przełożyło się na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).