II SA/KR 929/19

II SA/Kr 929/19 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-01-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1200/21 - Wyrok NSA z 2024-02-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 59 ust 1 , art 61 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par 1 - 7
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz, Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Bator, Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia "A" w K., P. B., A. S., A. S., W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 lipca 2019r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia "A" w K. kwotę 500 zł (pięćset złotych ), oraz na rzecz P. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S., A. S., W. S. kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej, zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek [...] sp. z o.o., w K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (cztery części nadziemne na wspólnym garażu podziemnym) z wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] ewid. P. przy ul. [...] w K.". Załączniki: Nr 1- warunki zabudowy terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiły integralną część decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wpłynął w dniu 10 lipca 2015 r. Wniosek został skorygowany pismem z dnia 14 maja 2018 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano następujące opinie: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 12 grudnia 2017 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną; opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 14 grudnia 2017 r. w zakresie ochrony środowiska. Rada Dzielnicy [...] w wyznaczonym terminie 3 tygodni nie była w stanie zająć stanowiska w sprawie o czym poinformowała w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ zaznaczył, że projekt decyzji został przygotowany przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia, z uwzględnieniem stanowiska Zespołu Urbanistycznego powołanego Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2014 r.
W toku postępowania strony nie wniosły żadnych uwag ani zastrzeżeń.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. B.. W odwołaniu zarzucił organowi obrazę przepisów:
- art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,
- § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób,
- art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
- art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, iż zamierzone przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Dodatkowo w uzasadnieniu odwołujący się zwrócił uwagę, że Rada Miasta K. zatwierdziła Studium Zagospodarowania Przestrzennego którym to studium tereny te zostały przeznaczone do uzupełnienia budownictwem jednorodzinnym. Okoliczność ta winna zostać uwzględniona, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 1250/08.
Odwołanie złożyło również Stowarzyszenie [...]. W odwołaniu podniesiono, że decyzja narusza:
- art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,
- § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób,
- art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazujące, że w razie etapowania inwestycji inwestor ma obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, czego w przedmiotowym postępowaniu nie uczyniono,
- przepisów postępowania - od sierpnia 2016 r. do grudnia 2018 r. dokumenty
znajdowały się w posiadaniu Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Pomimo tego Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. procedował wydawanie zaskarżonej decyzji, pozyskując opinie do sprawy, zmieniając numery działek. W tym czasie odbyło się również posiedzenie Zespołu Urbanistycznego,
- art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
- art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie, iż zamierzone przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,
- aktów prawa miejscowego - wykorzystanie w procesie wydawania
decyzji uchylonego Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2014 r., w sprawie powołania Zespołu Urbanistycznego gdy obowiązującym przepisem było "Zarządzenie Nr [...] w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] z dnia 16 grudnia 2014 r.".
W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono między innymi, że obok niniejszego postępowania dla tego samego terenu wydano już trzy inne decyzje o warunkach zabudowy. Z tego wynika, że organ błędnie uznał, że na tym terenie nie zachodzi zjawisko kumulacji oddziaływań. Nie dokonano oceny inwestycji w związku z pozostałymi realizacjami na tym terenie, powstanie tam łącznie 21 budynków.
Odwołanie złożyli także A. S., A. S. oraz W. S., wskazując na swój interes prawny w uczestniczeniu w zakończonym bez ich udziału postępowaniu. W pierwszej kolejności podnieśli, że nie zawiadomiono ich o toczącym się postępowaniu, pominięto jako strony i nie doręczono decyzji kończącej to postępowanie. Nadto wydano decyzję pomimo braku akt sprawy, które znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Zarzucono naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i zasady kontynuacji zabudowy. W ocenie odwołujących doszło do naruszenia zasady z art. 7 kpa prawdy obiektywnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 lipca
2019 r., znak: [...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności podniósł, że A. S., A. S. i W. S. przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Kolegium z urzędu ma wiedzę (jak również wiedzę tę posiada organ I instancji), że z wniosku inwestora toczyły się postępowania o ustalenie warunków zabudowy na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie obecnie planowanej inwestycji. W sprawach tych odwołujących pierwotnie nie uznano za strony postępowań. Jednakże stanowisko co do uznania za strony A. S., A. S. i W. S. zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził, że ze względu na bliskie sąsiedztwo budynku skarżących i planowanej zabudowy wielorodzinnej należało przyjąć, że nie jest bez znaczenia dla ochrony interesu skarżących, jakie warunki zostaną określone w zakresie m.in. intensywności zabudowy, obsługi komunikacyjnej, miejsc postojowych, ochrony zdrowia ludzi, środowiska i przyrody. W konsekwencji sąd stwierdził, iż organ odwoławczy niezasadnie umorzył postępowanie odwoławcze, odmawiając skarżącym przymiotu stron, podczas gdy powinien rozpoznać merytorycznie wniesione przez nich odwołanie (NSA II OSK 272/17, NSA II OSK 2621/16, NSA II OSK 2910/16).
Mając powyższe na uwadze oraz charakter inwestycji - jako jeden z etapów większego zamierzenia inwestycyjnego organ II instancji uznał ww. odwołujących za strony postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że jakkolwiek pominięcie stron w postępowaniu stanowi o jego wadzie i narusza zasady tego postępowania, to samo w sobie nie przesądza o konieczności uchylenia decyzji.
Przedstawiając uregulowania prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie została wykonana analiza architektoniczno – urbanistyczna. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry w sposób wyczerpujący i dokładny. Ustalone na podstawie analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znalazło podstaw do kwestionowania jej prawidłowości. Odnośnie linii zabudowy ustalono, że istniejąca zabudowa wzdłuż ulicy [...] zlokalizowana jest w różnych odległościach od granic z działkami drogowymi. Teren inwestycji kubaturowej zlokalizowany jest w głębi terenu w znacznej odległości od działek drogowych (ok 76,0 m, 82,0 m). W konsekwencji uznano za zasadne odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nowej i istniejącej w stosunku do powierzchni terenu ustalono od 26% - 28%. Powyższy wskaźnik zabudowy jest wyższy od średniej wartości w obszarze analizowanym (wynoszącej około 20%), ale mieści się w wartościach występujących w obszarze (od ok. 4%, 12% do 74%) i nawiązuje do zabudowy w sąsiedztwie inwestycji. Wskazano, iż wartość ta została ustalona zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenu działki inwestowanej ustalono na poziomie nie mniej niż 40%. Szerokość elewacji frontowej dla projektowanej inwestycji od ul. [...] wyznaczono w granicach od 16,5 m do 18,0 m. dla każdej z czterech planowanych naziemnych brył budynku. Szerokość elewacji ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 9-10 m. Wartość ta została ustalona z uwagi na istniejące w obszarze analizowanym. Wartość powyższą ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. W kwestii geometrii dachów wskazano, iż w obszarze analizowanym nie jest ona jednolicie wykształcona. Występują w obszarze budynki pokryte dachami płaskimi, jak i dachami połaciowymi, jednospadowymi i dwuspadowymi lub wielospadowymi. Poddasza są doświetlane za pomocą okien połaciowych, facjat i lukarn. W konsekwencji stwierdzono, iż należy przyjąć dla planowanej zabudowy geometrię dachu płaskiego. Organ II instancji podkreślił, że w zakresie ustalenia powyższych parametrów zabudowy organ I instancji w zaskarżonej decyzji zawarł dla nich szczegółowe uzasadnienie. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji opisano zabudowę w obszarze analizowanym pod względem formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Wyciągnięto z tej charakterystyki wnioski i wskazania dla zabudowy projektowanej.
Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów doprowadziła Kolegium do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne, w ocenie Kolegium, mieszczą się w zakresie norm cyt. wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie.
Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniach, Kolegium wyjaśniło, że inwestor przedłożył organowi I instancji plan generalny dla kolejnych etapów inwestycji, w związku z kilkoma procedowanymi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy. W załączniku nr [...] do Protokołu nr [...] z dnia 9 kwietnia 2015 r. wskazano - w zakresie wysokości elewacji frontowej - jako wysokość maksymalną dla III kondygnacji: 10,0 m oraz jako wysokość maksymalną dla IV kondygnacji: 13,0 m. Wskazano również, że zgodnie z załącznikiem graficznym, obszar inwestycji został podzielony na 3 strefy w zakresie wysokości: I strefa - 2 do 3 kondygnacji, II strefa -- 3 kondygnacje i III strefa - 4 kondygnacje. W związku z tym zaznaczono, że powierzchnia zabudowy budynków nie powinna przekraczać 250 m2, a ilość budynków do 13. Kolegium stwierdziło, iż w ustaleniach spornej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że na posiedzeniach w dniach: 29 stycznia 2015 r., 9 kwietnia 2015 r. i 2 lipca 2015 r., w nawiązaniu do cech i zagospodarowania analizowanego, Zespół Urbanistyczny wskazał na wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne dla właściwego ustalenia warunków zabudowy. Ponadto w decyzji zaznaczono, iż Zespół Urbanistyczny stwierdził, że docelowo na obszarze obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] planowana ilość winna wynosić do 13 budynków (załącznik nr [...] do protokołu nr [...] z dnia 9 kwietnia 2015 r.).
W ocenie Kolegium uzasadnione jest więc przyjęcie, iż w toku postępowania wyjaśniającego uwzględniona została przy ocenie sprawy przez organ I instancji i wydawaniu spornej decyzji całość zamierzenia inwestycyjnego, objętego kilkoma wnioskami inwestora i stąd też zakończonego kilkoma decyzjami organu I instancji. Skoro bowiem organ I instancji analizą i jednocześnie opinią Zespołu Urbanistycznego objął postępowania prowadzone pod różnymi sygnaturami to zdaniem Kolegium oznacza to, iż całość przedsięwzięcia planowanego przez inwestora została uwzględniona przy rozpoznaniu sprawy.
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa nie polega na dopuszczeniu na danym terenie wyłącznie zabudowy tożsamej z zabudową już istniejącą na działce bezpośrednio sąsiadującej. Warunek sąsiedztwa należy bowiem utożsamiać z sąsiedztwem urbanistycznym. Jak bowiem powszechnie przyjmuje się zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w doktrynie, warunek kontynuacji funkcji nie oznacza konieczności występowania na danym obszarze funkcji tożsamej z wnioskowaną - a zatem identyczności funkcji planowanej zabudowy, z już istniejącą w analizowanym terenie. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Tymczasem w sprawie przedmiotowej bezsporne jest, że chodzi o kontynuację funkcji mieszkaniowej, która niewątpliwie stanowi funkcję dominującą w całym obszarze analizowanym. Zbyt rygorystyczna interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przez organy orzekające w sprawie o wydanie warunków zabudowy, naruszałaby prawa właścicieli do zagospodarowania własnej nieruchomości.
Jednocześnie Kolegium nadmieniło, że w sytuacji spełnienia przez planowane zamierzenie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Zgodnie bowiem z art. 56 w związku z art. 64 w/w ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, co oznacza, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi wynikać z braku spełnienia przez planowane zamierzenie konkretnych warunków wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powoływanego rozporządzenia, co jednak nie ma miejsca w sprawie rozpatrywanej. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdza bowiem jedynie, czy objęte wnioskiem inwestora zamierzenie jest dopuszczalne na określonym terenie w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy odrębne. Co więcej, decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej, aniżeli tylko jednemu inwestorowi. Na tym etapie postępowania inwestor nie musi bowiem legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, które objęte są zakresem planowanej inwestycji. Stąd też podnoszona przez odwołujących kwestia utrudnień czy uciążliwości komunikacyjnych w związku z realizacją inwestycji, czy ewentualnego hałasu, jaki może generować planowana inwestycja, jak też uciążliwości związanych z zagęszczeniem zabudowy w tym obszarze czy standardu zamieszkiwania w sąsiedztwie, nie mogą być brane pod uwagę jako istotne dla rozstrzygnięcia prawy dotyczącej warunków zabudowy. Nie są to bowiem przesłanki ustawowe przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto to dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.
Odnosząc się do zarzutu, że teren inwestycji objęty jest postanowieniami Studium Zagospodarowania Przestrzennego, w którym jest on przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne Kolegium wyjaśniło, iż Studium ma charakter niewiążący przy ustalaniu warunków zabudowy. Stanowisko NSA przywołane w odwołaniu jest Kolegium znane, jednakże jest ono odosobnione, a nadto nie wiąże w niniejszej sprawie.
Z kolei kwestie wpadkowe rozstrzygane w toku postępowania nie tamują jego biegu. Stąd zarzut, że organ proceduje, choć organ odwoławczy zajmuje się kwestią wpadkową - wydanym w toku postępowania postanowieniem jest niezasadny.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: P. B., Stowarzyszenie [...], A. S., A. S. oraz W. S.. Skarżący w znacznej mierze powielili swoją wcześniejszą argumentację przedstawioną na etapie postępowania odwoławczego.
Stowarzyszenie [...] zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciło:
- naruszenie przepisów postępowania - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- naruszenie przepisów postępowania § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,
- naruszenie przepisów postępowania § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób,
- naruszenie przepisów postępowania - § 3 ust. 1 pkt 53 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz.1397 ze zm.) poprzez niedokonanie takiego rodzaju oceny,
- naruszenie przepisów postępowania - art 72 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) poprzez brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w przypadku gdy wnioskodawca uzyskuje odrębne decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia,
- naruszenie przepisów postępowania - art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazujące, że w razie etapowania inwestycji inwestor ma obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego (Dz. U. 1994 Nr 89 poz. 414 ze zm.),
- naruszenie przepisów postępowania - art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie jako wiążące ustalenia Zespołu Urbanistycznego,
- naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
- naruszenie prawa materialnego - art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) poprzez błędne przyjęcie, iż zamierzone przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
P. B. decyzji organu II instancji zarzucił:
- obrazę przepisów postępowania - art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. Z § 2 pkt. 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
- obrazę przepisów postępowania - § 3 ww. rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób,
-obrazę przepisów postępowania - § 4 ww. rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób,
- obrazę prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż powierzchnia, sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
- obrazę prawa materialnego -art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez błędne przyjęcie iż zamierzone przedsięwzięcie nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko .
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
A. S., A. S. oraz W. S. zaskarżonej decyzji zarzucili skarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów:
- art. 54 pkt. lit. a), b), c) i d) w zw. z art. 64 oraz art. 59 i art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak określenia lub nieprawidłowe określenie, przez organ wydający skarżoną decyzję, warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym w zakresie warunków, ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a w szczególności brak wnikliwej analizy stanu faktycznego i oparcie się przez, organ na nieaktualnych, opiniach m.in. opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 14 grudnia 2017 r.,
- art. 54 w zw. z art. 64 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru analizowanego i w konsekwencji nieprawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art 61 ust 1-5 z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady kontynuacji zabudowy,
- art. 61 ust 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ust 1-4 ww. rozporządzenia poprzez odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy,
- art. 61 ust. 1, 6-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zw. z § 5 ust 2 ww. rozporządzenia poprzez brak wnikliwej analizy oraz brak uzasadnienia dlaczego ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w planowanej inwestycji jest znacznie wyższe niż średnia wartość wskaźnika w obszarze analizowanym, a nadto nieprawidłowe przyjęcie, że ustalony wskaźnik nawiązuje do zabudowy w sąsiedztwie inwestycji,
- art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 71 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak uzyskania dla planowanego zamierzenia budowlanego decyzji środowiskowej, a zamierzenie budowlane jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko,
- art 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie było i nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego,
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego, kompleksowego, pełnego oraz wyczerpującego postępowania dowodowego i błędnej, niezgodnej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz brak rozważenia wszelkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie w szczególności że: istniejąca infrastruktura drogowa przy ul. [...] jest wystarczająca do obsługi komunikacyjnej zamierzonej inwestycji oraz istniejące i projektowane miejsca parkingowe są wystarczające do obsługi całej inwestycji, a istniejąca miejska sieć kanalizacji sanitarnej posiada odpowiednią przepustowość i podłączenie planowanej inwestycji do tejże sieci jest możliwe,
- art. 10 § 1, art. 79 § 1 i art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącymi, jako stronom, czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w tym postępowaniu dowodowym,
- art 107 § 6 kpa w zw. z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 ww. rozporządzenia poprzez brak określenia w treści rozstrzygnięcia wymaganego ustalenia linii zabudowy dla zamierzenia budowlanego,
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg i podtrzymało argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.
Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
W pierwszej kolejności wymaga poruszenia kwestia sygnalizowana i podkreślana w skardze Towarzystwa [...], które podniosło, że na teren inwestycji bądź zbliżony wydano 6 decyzji o warunkach zabudowy i 6 pozwoleń na budowę. Jest to prawdopodobne o tyle, że inwestycja dotyczy budowy budynków wielorodzinnych ( 4-ch – o tym poniżej), ale traktowanych jako odrębna inwestycja, jednak w ramach powstającej zabudowy większego terenu. Świadczy o tym "plan zabudowy inwestycji" w etapach /k.560/, gdzie przedmiotowa inwestycja to etap V. Niemniej poszczególne inwestycje realizowane są jako odrębne, z tym, że w pewien sposób są połączone. Co do inwestycji niniejszej, to zajmuje ona, jak chodzi o teren inwestycji, działkę ewidencyjną nr [...], oraz [...] (droga dojazdowa), ale również część działki ewidencyjnej nr [...]. Dlaczego tylko część działki, wyjaśnia rysunek planu zabudowy inwestycji /k.560/, na którym pozostała część tej działki "przynależy" do etapu VI. Powstaje pytanie, czy taka sytuacja jest prawidłowa, to znaczy, czy tylko część działki ewidencyjnej może być objęta terenem inwestycji. W orzecznictwie administracyjnym odpowiedź na tak postawione pytanie padała wielokrotnie. Warto przytoczyć tutaj reprezentatywną wypowiedź NSA w wyroku z dnia 5 września 2019 r. II OSK 2447/17, LEX nr 2727758: " Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy co do zasady rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw)". Podobne stanowisko znajdziemy w wyrokach: NSA z dnia 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, LEX nr 2703486, NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2066/14, WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2019 r. II SA/Gd 31/19, LEX nr 2631699, WSA w Szczecinie z dnia 20 lipca 2018 r. II SA/Sz 685/18, LEX nr 2531098. Konkludując, należy wskazać, że "Teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Za możliwością włączenia do terenu inwestycji tylko fragmentu działki ewidencyjnej nie może przemawiać sam fakt etapowej realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi" (tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2019 r. II SA/Rz 360/19, LEX nr 2706105). W świetle przytoczonych judykatów, wymaga podkreślenia, że fakt ujęcia w zakresie terenu inwestycji tylko części działki nr [...] nie został w decyzji wyjaśniony ani uzasadniony jakimikolwiek względami faktycznymi, ani prawnymi, co powoduje konieczność przyjęcia wadliwości decyzji w tym zakresie. Należy przy tym dostrzec, że oddzielnie toczyło się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla dalszej części działki nr [...] ("etap VI, k. 560/ o nr akt [...] W ocenie Sądu, poza szczególnymi sytuacjami uzasadnionymi ważnymi przyczynami, które inwestor powinien wyłuszczyć, inwestycja albo powinna się zawierać w całości działki lub działek inwestycyjnych, albo wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien obejmować wszystkie "etapy".
Przy okazji nazewnictwa inwestycji, stwierdzić należy, że inwestor, a w ślad za nim organy, nieprawidłowo określiły w decyzji inwestycję jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (cztery części nadziemne na wspólnym garażu podziemnym)", co sugeruje jeden budynek, ewentualnie w czterech częściach. Tak oczywiście nie jest, co obrazuje choćby przedstawienie na mapie (k.560, k.564) etapu V (niniejszej inwestycji), gdzie widać plan czterech oddzielnych, oddalonych od siebie budynków. Z decyzji o warunkach zabudowy (która wiąże organ architektoniczno-budowlany) winno bowiem jednoznacznie wynikać, dla jakiego pod względem formalnym przedsięwzięcia wydano decyzję. Nieprawidłowa jest natomiast sytuacja, aby zamierzona inwestycja w rozumieniu przepisów była czterema budynkami, a decyzja wydawana była dla budynku jednego. Ma to znaczenie, ponieważ niektóre parametry architektoniczne w tej sprawie wyznaczano odrębnie dla każdego z czterech budynków, a niektóre parametry urbanistyczne łącznie dla wszystkich ( powierzchnia zabudowy). Jeżeli istnieje wątpliwość, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy miałby dotyczyć jednego, czy więcej budynków, to winien to wyjaśnić organ domagając się od inwestora stosownego oświadczenia. Należy wskazać, że linia orzecznicza sądów co do kwalifikacji obiektu składającego się z kilku części nadziemnych połączonych garażem podziemnym jako kilku budynków jest jednolita i była wyrażana na płaszczyźnie spraw dotyczących zarówno warunków zabudowy, jak i pozwolenia na budowę. Poza wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 roku wydanym do sygnatury II SA/Kr 25/16, przykładowo można wskazać na wyroki WSA w Krakowie: z dnia 8 października 2013 roku sygnatura akt II SA/Kr 731/13; z dnia 20 października 2016 roku sygnatura akt II SA/Kr 757/16; z dnia 19 września 2017 roku sygnatura akt II SA/Kr 322/17, czy z dnia 11 stycznia 2018 roku sygnatura II SA/Kr 1064/17.
Przechodząc do kwestii najistotniejszej w tej sprawie, jaką jest prawidłowość sporządzonej analizy, na wstępie wymaga zauważenia, że w kontrolowanym postępowaniu decydującą rolę dla określenia parametrów zabudowy odegrał Zespół Urbanistyczny, powołany Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia 16.12.2014r, dla celów przygotowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach o warunki zabudowy. W zakresie działania Zespołu zawarto akceptację lub formułowanie zaleceń i uwag do opracowywanych analiz urbanistyczno – architektonicznych /k.434/. Jak z tego wynika, zakładana kolejność działania była zgodna z ustawą i rozporządzeniem: najpierw analiza, a następnie ewentualne uwagi Zespołu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie stało się zupełnie odwrotnie. Trzeba zauważyć, że w latach wcześniejszych odbyło się szereg posiedzeń Zespołu w sprawie zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej przy ul. [...], gdzie ustalono m.in. wysokość maksymalną dla III (10 m) i IV kondygnacji i powierzchnię zabudowy budynku (max.250 m2) /k.460-484/. Następnie miało miejsce posiedzenie Zespołu już w tej konkretnej sprawie, w dniu 26.07.2018r. gdzie wskazano, że należy odstąpić od linii zabudowy, powierzchnia zabudowy nie większa niż 4 razy 250 m2, szerokość elewacji frontowej 16,5 m +/- 1m, wysokość III kondygnacji 10 m, oraz dach płaski. Następnie została sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, gdzie wskazano średnią powierzchni zabudowy w obszarze 20% i średnią szerokość elewacji frontowej 12 m. Następnie w dniu 4.10.2018r. odbyło się kolejne posiedzenie Zespołu, gdzie wskazano szerokość elewacji frontowej w przedziale 16,5-18m.
Decyzja Organu I instancji, przedstawiając w załączniku nr 3 wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej, przy każdym z parametrów (poza linią zabudowy) powołuje się wprost na wiążące ustalenia Zespołu Urbanistycznego podkreślając, że parametry ustalono zgodnie z tymi ustaleniami. Wygląda to tak, że organ cytuje przedstawienia analizy, aby ostatecznie przy określeniu wskaźników odwołać się do ustaleń Zespołu jako wiążących. Co więcej, organ przywołuje także protokoły posiedzeń Zespołu Urbanistycznego odbyte w innych sprawach, dotyczące szeroko rozumianego zespołu budynków przy ul. [...], pisząc, po pierwsze, że inwestycja jest to "część kompleksu", a po drugie, że w związku z tym ustalenia te również są wiążące. Jest tak pomimo tego, że w przedmiotowej sprawie inwestycja rozpatrywana była jako osobna, nie jako część większej całości.
Przechodząc do konkretów, prawidłowo został wyznaczony obszar analizy, zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań (...) – dalej "Rozporządzenie". Poprawnie także (wbrew twierdzeniom skargi A. S.) odstąpiono od ustalenia linii zabudowy, jako że działka inwestycyjna znajduje się w drugiej, a nawet trzeciej linii zabudowy. Należy tutaj mieć na uwadze, że jakkolwiek co do zasady wyznaczanie linii zabudowy dla inwestycji objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest obligatoryjne, o tyle w specyficznej sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się w głębi terenu, w drugiej czy też dalszej linii zabudowy, na tyłach zabudowy istniejącej, w orzecznictwie dopuszcza się możliwość odstąpienia od wyznaczania omawianego parametru. W wyroku NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 496/10 wskazano, że "Oczywiste jest, iż zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno, być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego". Podobnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 334/15: "Nie ma żadnych podstaw do tego aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią), jeżeli zajdzie potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy" (por. także wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07, wszystkie powołane wyroki dostępne w CBOSA).
Co zaś do powierzchni zabudowy, w decyzji organ odstąpił od średniej 20 % wskazanej w analizie, ustalając widełki od 26 % do 28 % ( czyli w nawiązaniu do stanowiska inwestora, wnioskującego o 27 %), z zachowaniem maksymalnej powierzchni każdej z czterech brył nadziemnych do 250 m2 (wytyczne Zespołu). Nie uzasadnił natomiast tego odstąpienia w sposób prawidłowy, to jest z odwołaniem się do uwarunkowań wynikających z analizy (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia). W to miejsce ograniczył się wyłącznie do nawiązania do stanowiska Zespołu Urbanistycznego, powołując też protokoły nie dotyczące niniejszej sprawy /k.614/.
Podobnie co do parametru szerokości elewacji frontowej: organ odstąpił od średniej wskazanej w analizie ( 12 m), zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia. Ustalił tę szerokość w przedziale 16,5m – 18 m, zgodnie z ustaleniami Zespołu Urbanistycznego i do nich się odwołując, bez jakiegokolwiek uzasadnienia poza stwierdzeniem, że nie wpływa to na zaburzenie ładu przestrzennego, powołując § 6 ust. 2 Rozporządzenia.
Takie działanie jest oczywiście niezgodne z prawem z dwóch powodów. Pierwszym z nich jest brak uzasadnienia obu wskazanych parametrów w sytuacji, gdy odstąpiono od średniej z obszaru. Tymczasem wykładnia przepisów Rozporządzenia, ustalona w orzecznictwie administracyjnym, takiego uzasadnienia wymaga. Co do powierzchni zabudowy, wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r. II OSK 1228/18, LEX nr 3034274 wskazał: "Skoro w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) prawodawca przewidział, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu należy wyznaczyć na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to ustalenie jedynie maksymalnej wartości tego parametru bez wskazania sposobu takiego ustalenia i danych na podstawie, których ustalono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, stanowi naruszenie tego przepisu, ponieważ stwarza możliwość zrealizowania obiektu, posiadającego parametry znacznie różniące się od średniej wartości w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym". Odnośnie obu parametrów w ogólności, NSA zajął stanowisko: "Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego" (wyrok z dnia 27 lutego 2020 r. II OSK 61/19, LEX nr 3027087, podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2019 r. II SA/Po 112/19, LEX nr 2723912). Podsumowaniem niech będzie wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. II OSK 336/18, LEX nr 2778085: "Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego".
Podsumowując, brak opartego o analizę uzasadnienia odejścia od średnich w zakresie powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej stanowi istotne naruszenie § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 Rozporządzenia.
Ponadto w sprawie niniejszej widać bez wątpliwości, że organ I instancji określając parametry opierał się na ustaleniach Zespołu Urbanistycznego, co w sposób bezpośredni wynika z treści załącznika nr 3 do decyzji /k.610-616/. O ile w kwestii ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu wyniki można, niezależnie od odwołań do ustaleń Zespołu, uzasadnić i wyjaśnić w przywołanych treściach analizy, o tyle, jak to już wspomniano, nie dotyczy to parametrów powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Należy przy tym zauważyć, że w zarządzeniu o powołaniu Zespołu Urbanistycznego zawarto regulację, iż Zespół miał wyrażać akceptację lub uwagi do analizy, co zakłada, że będzie ona najpierw sporządzona. W kontrolowanej sprawie stanowisko Zespół wyraził przed analizą ( dodatkowo po jej sporządzeniu również), zaś organ wydając decyzję uznał się związanym tymże stanowiskiem, zamiast wynikami analizy. Warto zauważyć, na przykładzie szerokości elewacji frontowej, że po I posiedzeniu Zespołu w niniejszej sprawie, który ustalił tę szerokość na 15,5m – 17,5 m /k.430 verte/, organ w projekcie decyzji wskazał taką samą szerokość, bez odwołania się do analizy /k.504/. Po drugim posiedzeniu Zespołu /k.566/, kiedy tę szerokość ustalił on na: 16,5 m – 18 m, dokładnie taka wartość znalazła się w decyzji, z powołaniem się na stanowisko Zespołu.
Taki model procedowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie znajduje oparcia w prawie. "Zespół urbanistyczny" nie został przewidziany w procedurze ustalania warunków zabudowy, a tym samym nie może taki zespół dokonywać żadnych ustaleń przesądzających parametry inwestycji opracowane na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Pogląd taki był już wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie tutejszego sądu i należy go uznać za utrwalony (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2019r. II SA/Kr 1630/18, publ. Lex/el, z 31.05.2019r. II SA/Kr 238/19, publ. CBOSA) . Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1362/17 "sekwencja czynności, gdzie najpierw parametry nowej zabudowy ustala (przyjmuje) zespół urbanistyczny - podmiot nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innym przepisom prawa powszechnie obowiązującego - a następnie urbanista w analizie uzasadnia przyjęcie takich a nie innych parametrów odwołując się do akceptacji zespołu urbanistycznego jest nie do zaakceptowania. Zespół urbanistyczny funkcjonuje jedynie na podstawie wewnętrznych ustaleń i w ramach Urzędu Miasta i nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w jakiekolwiek kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zespół nie może zastępować organu, może co najwyżej pełnić rolę doradczą, a to nie zwalnia organu od obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji".
Podzielając całkowicie powyższą argumentację należy krytycznie ocenić sytuację, w której do treści decyzji są "przepisywane" parametry ustalone przez Zespół Urbanistyczny, zwłaszcza, że w okolicznościach niniejszej sprawy zmiana jednego konkretnego parametru (szerokość elewacji frontowej) nastąpiła wyłącznie na podstawie stanowiska Zespołu i znalazła wprost odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji pomimo, że nie było żadnego normatywnego uzasadnienia dla takiego działania. Wszystko to stanowi o istotnej wadzie kontrolowanego postępowania i o naruszeniu wskazanych wyżej przepisów Rozporządzenia.
Natomiast w zakresie twierdzeń, że naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa oraz zasada kontynuacji funkcji, to tutaj nie jest on zasadny. Trzeba bowiem podkreślić, że został spełniony wymóg, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Kwestie te są szczegółowo opisane w analizie i nie ma sensu powielać w tym miejscu uwag analizatora /k.438/. W szczególności co do cech istniejącej zabudowy, wskazano, że w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji znajdują się budynki wielorodzinne ( działki [...], [...], [...], [...]). Wobec tego w zakresie zabudowy wielorodzinnej nie ma mowy o braku kontynuacji funkcji. Należy pamiętać, że, jak to trafnie zauważył WSA w Łodzi w wyroku z dnia 8 listopada 2019 r. II SA/Łd 511/19, LEX nr 2746727: " Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo iż w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Natomiast o tym, czy nowa zabudowa zachowa zastany w danym terenie ład przestrzenny, decydują - poza warunkiem kontynuacji funkcji - parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu i linia zabudowy". Jak to wyżej wskazano, niektóre z tych parametrów nie zostały w sposób należyty uzasadnione, co będzie przedmiotem dalszej aktywności organów. Jednak kwestię kontynuacji funkcji uznać należy za przesądzoną.
Idąc dalej: nie są trafne zarzuty skarg dotyczące braku decyzji środowiskowej.
Decyzja zarzuca, że inwestor nie przedłożył do dokumentacji formalno – prawnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że obszar zajętości będzie miał 2 ha. Gdyby tak było w istocie, to musielibyśmy stwierdzić istnienie poważnego naruszenia po stronie organu. "Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany sprawdzić, czy projektowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli w ocenie takiego organu projektowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a decyzji takiej nie dołączono, to organ ten jest uprawniony do zastosowania art. 35 ust. 3 p.b. Odmienny sposób rozumienia, w szczególności taki, że art. 35 p.b. nie uprawnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do zażądania przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że taka decyzja zgodnie z przepisami jest wymagana, stanowiłby dysfunkcjonalny element przepisów zapewniających uwzględnienie ochrony środowiska w procesie inwestycyjnym" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 1 lipca 2020 r. II SA/Ke 238/20, LEX nr 3042569). W tym zakresie organ stwierdził, że brak takiego wymogu w odniesieniu do wskazanej inwestycji, powołując się na zapisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Aktualnie obowiązuje w tym względzie również Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2019.1839 z dnia 2019.09.26). Rozporządzenie to w § 4 stanowi, że do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w art. 71 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy jest mowa o decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.). Wynika z tego, że jeśli, tak jak w niniejszym przypadku, postępowanie toczyło się przed wejściem w życie rozporządzenia, to powinno się zastosować przepisy Rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r .w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71 t.j.). Tak więc z punktu widzenia tego rozporządzenia winno się ocenić konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To zaś Rozporządzenie w § 3 ust. 1 pkt 53 wskazywało, że przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco wpływać na środowisko jest m.in. zabudowa mieszkaniowa terenów o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha. W przypadku kontrolowanej sprawy chodzi o powierzchnię 4358 m2 (tak podano we wniosku w odniesieniu do całego terenu) , a zatem nie było konieczności występowania o decyzję środowiskową. Natomiast nie jest wykluczone, że cały teren zamierzonego przedsięwzięcia, którego dotyczą protokoły Zespołu Urbanistycznego powoływane także w niniejszej sprawie, posiada taką powierzchnię. Jednak po pierwsze, brak pewnej wiedzy na ten temat, a po drugie, pozostaje to w istocie poza zakresem niniejszej sprawy, jakkolwiek rozdzielenie ( w sposób nieuprawniony jak chodzi o części działek) inwestycji na osobne etapy, unikając jednocześnie takiego nazewnictwa, nasuwa pewne wątpliwości. Jednak, jak już powiedziano, brak pewnej wiedzy w tym zakresie uniemożliwia zajęcie stanowiska, dlatego zarzuty skarg uznane zostały jako nietrafne.
Nie są również trafne zarzuty w zakresie niewystarczającego uzbrojenia terenu. W aktach znajdują się pozytywne stanowiska poszczególnych gestorów mediów, a to w zakresie doprowadzenia gazu /k.350/, sieci wodociągowej i sanitarnej /k.354 i 584/, sieci elektrycznej /k.360/ i kanalizacji opadowej /k.396/, aktualne na chwilę wydania decyzji przez organ I instancji. Co się tyczy uzbrojenia w drogi, to w aktach znajduje się pozytywne stanowisko zarządcy dróg, wówczas ZIKIT /k.324/, a nadto umowa inwestora z ZIKIT o realizację inwestycji drogowej. W odniesieniu do zarzutów o braku aktualności tych opinii ze względu na wybudowanie nowych budynków i jak należy się domyślać, zwiększenie obciążenia, to jest to kwestia której zasadniczo nie bierze się pod uwagę przy badaniu uzbrojenia terenu (wyjąwszy przemysłowe inwestycje, np. bazy transportowe). W tym zakresie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy różni się od czynności planowania przestrzennego, wykonywanych przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego danego terenu. W odniesieniu do badania przez organy administracyjne wymaganych parametrów drogi publicznej tj. ul. [...] wskazać należy za wyrokiem WSA w Krakowie II SA/Kr 534/16, że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. naprowadza na stwierdzenie, że nie odnosi się on do dróg publicznych. Pogląd ten został wypowiedziany w licznych wyrokach WSA w Krakowie (por. II SA/Kr 971/13, II SA/Kr 1636/15, II SA/Kr 1043/15), jak i w wyrokach NSA (przykł. wyrok NSA z 4.02.2015r. II OSK 1592/13, dostępny na stronie CBOIS). Skoro zatem teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi, w szczególności nie jest także dopuszczalne uzależnianie ustalenia warunków od przebudowy przez inwestora istniejącej drogi publicznej. Zatem kwestia parametrów drogi publicznej, a więc ul. [...], nie będzie miała znaczenia w sprawie.
Powstaje zatem pytanie, co definiuje pojęcie "uzbrojenie" z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Na pytanie to odpowiada NSA w cytowanym wyroku II OSK 1592/13 następująco: "Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania. Odróżnienie to ma uzasadnienie w konieczności uwzględnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2". Podobnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2013r. II SA/Kr 971/13: ""Drogi" zaś o których mówi przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (poprzez odesłanie z art. 2 pkt 13), to takie, które związane są (lub będą) z planowanym przez inwestora zamierzeniem budowlanym. Uzbrojenie więc terenu inwestycji "w drogi" oznacza zdaniem sądu, że chodzi tylko o takie drogi, które znajdują się (lub znajdą się) na terenie inwestycji lub z terenem tej inwestycji będą związane. Nie będą to jednak drogi publiczne, których zarząd i utrzymanie w należytym stanie, należy do właściwych organów administracji publicznej, a nie inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej". Tak więc przy przyjęciu tego poglądu, kwestia istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu jako wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dotyczyłaby jedynie drogi na działce nr [...] (drogi wewnętrznej)– jako drogi niepublicznej związanej z terenem inwestycji. Parametry drogi niepublicznej określa § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Jego ust. 1 stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W myśl ust. 2 dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Ust. 3 stanowi, że do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Niemniej jednak w ocenie Sądu wątpliwie jest stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprost na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Kwestia szerokości szlaku drożnego co do zasady podlegać winna badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego - w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane są konkretne przepisy techniczne (por. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Kr 156/16). Na etapie ustalania warunków zabudowy, w ramach oceny uzbrojenia terenu, badaniu podlega kwestia, czy istnieje uzbrojenie w zakresie dróg, albo czy możliwe jest uzyskanie gwarancji takiego uzbrojenia (realizacji drogi) w postaci umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną lub właściwym podmiotem, a inwestorem.
Co zaś do badania przepustowości drogi, to jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku II OSK 1592/13, w toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Jeśli organ administracji, wyłącznie powołany do rozstrzygania o kwestii wystarczającego uzbrojenia, czyni to w oparciu o opinię zarządcy drogi, to samo zasięgnięcie takiej opinii jest wyrazem prawidłowej, dozwolonej prawem i zasługującej na aprobatę współpracy z jednostkami miejskimi działającymi jako aparat pomocniczy organu administracji publicznej (Prezydenta). Niemniej nie można tutaj doprowadzać do paradoksu polegającego na tym, że nie bada się przepustowości i parametrów drogi publicznej, a bada się przepustowość drogi wewnętrznej, która doprowadza do drogi publicznej.
Wszystko powyższe oznacza, że termin "wystarczające uzbrojenie" będzie przede wszystkim odnosił się do kwestii istnienia drogi umożliwiającej dojazd do terenu inwestycji.
Nie można uwzględnić zarzutu co do nieaktualnej, zdaniem skarżących, opinii Wydziału Kształtowania Środowiska. Opinia taka została pozyskana do akt jako pochodząca z dnia 14.12.2017r. /k.330/. Skarżący państwo S. nie wskazali konkretnie, na czym polega i czego dotyczy nieaktualność opinii, zwłaszcza, że mówiła ona ogólnie o konieczności zachowania jak największej ilości drzew i krzewów rosnących na terenie inwestycji i odpowiedniego ich zabezpieczenia na czas budowy.
W skargach Towarzystwa [...] oraz P. B. pojawił się zarzut niezgodności decyzji ze Studium. Co do tej kwestii, utrwalony jest pogląd, że z uwagi na fakt, iż Studium nie ma formy przepisów prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), oraz skoro brak w tym względzie przepisu szczególnego, w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie bada się zgodności zamierzonej decyzji ze Studium w kontekście tego, że Studium nie jest dla takiej decyzji wiążące (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.08.2019r. II SA/Kr 150/19, publ. Lex/el.). Stąd zarzut w tym zakresie nie może odnieść skutku.
Co się tyczy zarzutu skargi państwa S. dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy skarżący winni być stroną, ale na skutek negatywnego stanowiska organu I instancji nie mogli wykonać konkretnych czynności ( zgłaszanie wniosków dowodowych, wnioskowanie o aktualne opinie Wydziałów czy decyzję środowiskową, kwestionowanie udziału Zespołu Urbanistycznego), to jest on słuszny. Nie ulega wątpliwości, że skarżący są stronami postępowania, co słusznie stwierdził organ odwoławczy. Jednak brak uzyskania tego przymiotu przed organem I instancji uniemożliwił skarżącym dokonanie tych czynności procesowych, które wyżej zostały wskazane. Oczywiście można zasadnie twierdzić, że nie wszystkie odniosłoby skuteczny z punktu widzenia skarżących efekt, co wynika także ze stanowiska zajętego przez tutejszy Sąd w kwestiach opinii wydziałów czy decyzji środowiskowej. Jednak co do roli Zespołu Urbanistycznego w przebiegu niniejszej sprawy, zasygnalizowanie tej kwestii mogłoby wpłynąć na czynność podejmowane w sprawie, czy na jej wynik końcowy. "Przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi (tak wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. II OSK 1022/17, LEX nr 2642990). W przypadku tej sprawy istnieje zasadne przypuszczenie, że naruszenie tego przepisu sprawiło, że zapadła decyzja o innej treści, niż mogłaby zapaść, stąd też zarzut ten należy uznać za wykazany. Była to jedna z okoliczności przesądzających o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji.
Reasumując, wobec naruszenia wskazanych przepisów procesowych i materialnoprawnych, należało na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylić skarżone decyzje.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., oraz w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpisy w kwocie po 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przede wszystkim właściwie określi nazwę inwestycji (jak we wniosku) i ustali parametry zabudowy, szczególnie jak chodzi o powierzchnię zabudowy i szerokość elewacji frontowej, w oparciu o ustalenia analizy, a nie w oparciu o ustalenia Zespołu Urbanistycznego. Odejście od średniej jest oczywiście możliwe, ale musi być dokładnie i szczegółowo uzasadnione w oparciu o analizę. Ponadto organ poczyni ustalenia co do tego, czy prowadzone jest postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla kolejnego "etapu" dotyczącego dalszej części działki nr [...], oraz wyjaśni, jakie są przyczyny prowadzenia niniejszego postępowania co do części tej działki oraz czy uważa to za zasadne i z jakich przyczyn.