II SA/Kr 929/16

II SA/Kr 929/16 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda
Iwona Niżnik-Dobosz /sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art.61a par 1, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda po rozpoznaniu w dniu 31 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 23 maja 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie budowy budynku skargę oddala
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 maja 2016 r. nr [...] (znak: [...]) na podstawie:
- art. 138 § 2 w zw. z art. 144 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.);
- art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako: u.p.b.)
po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego – R. T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2016 r. (znak: [...]), którym postanowiono odmówić wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w sprawie budowy budynku handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w T. przy ul. [...],
uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 14 marca 2016 r., (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) przesłał do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) zażalenie skarżącego na własne postanowienie z dnia 18 lutego 2016 r. (znak: [...]) wraz z aktami postępowania zgromadzonymi w niniejszej sprawie.
W dniu 31 sierpnia 2015 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo skarżącego, w którym zwrócił się on o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w T.
Po wstępnym zbadaniu pisma z dnia 31 sierpnia 2015 r., PINB skierował do wnioskodawcy pismo z dnia 11 września 2015 r. (znak: [...]), na które w przepisanym terminie skarżący złożył zażalenie.
WINB postanowieniem nr [...] z dnia 30 listopada 2015 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu 18 lutego 2016 r. PINB wydał zaskarżone postanowienie (znak: [...]), na które zażalenie w przepisanym terminie złożył skarżący.
Przesyłając zażalenie do WINB organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i zasadności wydanego postanowienia w oparciu o akta sprawy PINB (znak: [...]) przesłane do Inspektoratu za pismem PINB z dnia 14 marca 2016 r.
Organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie zasadności odmowy wszczęcia postępowania w sprawie realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w T. w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 31 sierpnia 2015 r.
Organ odwoławczy podniósł, iż podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w organie I instancji jest art. 61a § 1 k.p.a. Analizując treść art. 61a § 1 k.p.a., MWINB wskazał, że ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Bez względu jednak, którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest wniesienie podania "przez osobę niebędącą stroną". Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ, do którego podanie wniesiono stwierdzi, iż podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda. Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Organ podkreślił, że art. 61a k.p.a. z uwagi na to, że zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania zawartego w podaniu, może być stosowany jedynie w sytuacjach, w których udzielenie odpowiedzi na pytania, czy podanie pochodzi od strony oraz, czy w sprawie nie występują inne uzasadnione przyczyny prowadzące do odmowy wszczęcia postępowania, jest jednoznaczne i niekontrowersyjne.
Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.
Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy zaskarżonego postanowienia i uznał, że zaskarżone postanowienie PINB jest w ustalonym stanie sprawy niezasadne.
Organ wskazał, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest konsekwencją zaistnienia konkretnych przesłanek wskazanych w powyższym przepisie. Organ II instancji zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można wyłącznie w sytuacji zaistnienia wymienionych w powołanym przepisie przesłanek.
Organ odwoławczy podniósł, iż skarżący pismem z dnia 31 sierpnia 2015 r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem, w którym wskazał, że w związku z sytuacją, iż nie wie jakie toczyły się w tej sprawie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. (...) i pkt 4 (...) wnosi o wznowienie postępowań związanych z tą inwestycją, a tym samym uwzględnienia wszystkich wniosków składanych na podstawie pism (...). Jeżeli z wymienionych wniosków nie toczyły się żadne postępowania, to tym samym wnosi o ich wszczęcie.
Zdaniem organu odwoławczego, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. Wobec tego w przypadku, gdy podanie (żądanie) strony nie jest jednoznaczne, bądź też nie precyzujące w sposób oczywisty przedmiotu żądania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. zobowiązane są do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Organ nie jest przy tym władny do samodzielnej kwalifikacji podań, ponieważ może to doprowadzić do ustalenia przedmiotu postępowania wbrew intencji wnoszącego podanie.
W niniejszej sprawie, w ocenie WINB żądanie wnioskodawcy, nie było jednoznaczne. Z treści pism, w tym pisma z dnia 31 sierpnia 2015 r. nie sposób jednoznacznie, beż żadnych wątpliwości stwierdzić, czy skarżący domaga się wszczęcia postępowania w sprawie realizacji inwestycji, polegającej na budowie budynku handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w T., czy też weryfikacji ostatecznych decyzji zapadłych w stosunku do przedmiotowej inwestycji w trybie wznowienia postępowania. Organ I instancji nie wezwał wnioskodawcy do jednoznacznego określenia przedmiotu żądania, czym w ocenie organu odwoławczego naruszył art. 64 § 2 k.p.a., jak również art. 7 k.p.a. statuujący zasadę prawdy obiektywnej. Skoro zaś sam przedmiot postępowania nie został przez PINB w sposób jednoznaczny, prawidłowo ustalony, to organ odwoławczy uznał, iż zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, jest co najmniej przedwczesne.
Organ II instancji stoi na stanowisku, że odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. z przyczyn przedmiotowych można tylko w tych sytuacjach, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Organ odwoławczy wskazał, że o ile odmowa wszczęcia postępowania w sprawie następuje na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., to w przypadku gdy wnioskodawca składa wniosek o wznowienie postępowania organ jest zobowiązany do dokonania jego oceny pod kątem spełnienia wymogów formalnych (czy podanie zostało złożone przez uprawniony podmiot, czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej oraz czy we wniosku podano podstawę wznowienia postępowania). W sytuacji stwierdzenia, iż brak jest któregoś ze wskazanych powyżej elementów formalnych, organ jest uprawniony do odmowy wznowienia postępowania, jednakże podstawą prawną takiego postanowienia jest art. 149 § 3 k.p.a., a nie art. 61a § 1 k.p.a. Jeśli natomiast podanie o wznowienie spełnia wymogi formalne organ jest zobowiązany do wznowienia postępowania i wydania odpowiedniej decyzji administracyjnej.
WINB zauważył, że dokonanie niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, w tym zgodności wykonywanych robót budowlanych z dokonanym zgłoszeniem bądź przepisami ustawy u.p.b. może być prowadzone w toku postępowania administracyjnego oraz w decyzji merytorycznej, którą w braku podstaw do prowadzenia postępowania może być także decyzja umarzająca postępowanie. Należy przy tym zaznaczyć, że stosując art. 61a § 1 k.p.a. organ nie rozstrzyga kwestii naruszenia prawa budowlanego, jeżeli to dotyczy zagadnień określonych w prawie budowlanym.
Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności sprawy, w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia PINB, prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy niezasadne, ponieważ organ I instancji nieprawidłowo zastosował normy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną postanowienia, a także dokonał w istocie rozstrzygnięcia merytorycznego.
Dlatego też organ odwoławczy jest zobowiązany do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Organ odwoławczy podkreślił, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać czynności mających na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania/żądań skarżącego, a następnie dokonać oceny tych żądań na gruncie przepisów k.p.a. i ewentualnie u.p.b. W ocenie organu odwoławczego, ustalenie rzeczywistej treści żądania skarżącego jest niezbędne, bowiem organ nie może domniemywać czy też interpretować żądań, które są niejednoznaczne. Skarżący żąda bowiem wznowienia bliżej nieokreślonego postępowania, wskazując jednocześnie, że jeżeli takie postępowania nie toczyły się, to żąda ich wszczęcia.
Ponadto zdaniem WINB, w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji wypowiedział się merytorycznie w zakresie wniosku skarżącego, zatem kontynuując tak wszczęte postępowanie organ I instancji zobowiązany będzie załatwić sprawę przy uwzględnieniu powyższych wskazań i w oparciu o dokonanie analizy ustaleń faktycznych i prawnych wydać stosowną decyzję administracyjną, którą w razie braku podstaw do prowadzenia postępowania może być decyzja umarzająca postępowanie.
Organ odwoławczy podkreślił, iż obowiązkiem organu I instancji będzie wykreowanie właściwego kręgu stron takiego postępowania. Organ II instancji wskazał, że przed organem toczy się postępowanie zażaleniowe (znak: [...]) z zażalenia E.T. na postanowienie PINB z dnia 17 lutego 2016 r. (znak: [...]), którym odmówiono wszczęcia postępowania na wniosek E. T. (...) w sprawie budowy budynku handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [....] i [...] obręb [...] w T. przy ul. [...]. Należy zatem zauważyć, że przedmiotem obu postępowań zażaleniowych jest odmowa wszczęcia postępowania w stosunku do tego samego budynku handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w T. przy ul. [...].
Organ podkreślił, że wniosek E.T. z dnia 31 sierpnia 2015 r. zawiera żądania tożsame do tych zawartych we wniosku skarżącego również z dnia 31 sierpnia 2015 r. Dlatego też organ I instancji powinien rozważyć celowość prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w zakresie przedmiotowego budynku handlowego - jednego w związku z wnioskiem skarżącego oraz drugiego w związku z wnioskiem E. T.
Organ odwoławczy podniósł, iż oba postępowania posiadałyby ten sam krąg stron postępowania oraz ten sam przedmiot postępowania. Niemniej jednak w pierwszej kolejności rzeczą PINB będzie wyjaśnienie jakie żądania zostały skierowane do organu I instancji przez obu wnioskodawców, bowiem dopiero to będzie determinowało dalsze czynności w sprawie.
Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie istnieją wszelkie przesłanki do wydania postanowienia kasacyjnego powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący – R.T., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.
Skarżący zarzucił przy tym naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 k.p.a., a także wniósł o:
- uznanie za stronę w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w T.;
- zbadania opieszałości urzędników w podejmowaniu decyzji, postanowień i w udzielaniu odpowiedzi skarżącemu, a wymienionych w uzasadnieniu;
- zbadania poprawności przeprowadzonych przez PINB kontroli z wniosków skarżącego lub ich zaniechania, w tym stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa;
- zbadania poprawności przeprowadzonego przez PINB postępowania w zakresie wydania przez PINB decyzji z dnia 26 kwietnia 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w T., w tym stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa;
- przeprowadzenia dowodu z całości akt sprawy znaki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz z akt sprawy kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 3 stycznia 2012 r., a także postępowania w zakresie wydania przez PINB decyzji z dnia 26 kwietnia 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowego, z przyczyn podanych w uzasadnieniu;
- udostępnienia dokumentacji z wszelkich kontroli przeprowadzonych przez PINB przy budowie ww. budynku handlowego.
Skarżący opisał szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania i nie zgodził się z działaniami organów obu instancji. Podkreślił przy tym, że jego wniosek z dnia 31 sierpnia 2015 r. nawiązywał do innych jego wniosków o wstrzymanie robót budowlanych i wydanie nakazu rozbiórki.
Skarżący zawnioskował o wznowienie postępowań związanych z tą inwestycją z zaznaczeniem, iż nie wie on jakie postępowania były powadzone – w domyśle mogły być prowadzone z inicjatywy innych zainteresowanych stron.
W ocenie skarżącego wniosek był jasno sformułowany. Zarzucił on również organom liczne nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach związane z niezgodnościami z warunkami zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna i nie podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że pismem z dnia 31 lipca 2015 r. R. T. wystąpił do PINB z wnioskiem o udostępnienie wszelkich dokumentów związanych z budową i odbiorem a także innych, związanych z inwestycją, polegającą na budowie: budynku handlowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w T. (B.). Powyższe uargumentował uznaniem za stronę przez WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 11marca 2015 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, PINB za pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. poinformował go, że nie może udostępnić żądanych dokumentów; a to z dwóch podstawowych przyczyn. Po pierwsze organ wskazał, że przez tut. inspektorat były przeprowadzone na wniosek skarżącego kontrole budowy przedmiotowego budynku oraz, że na wniosek inwestora zostało przeprowadzone postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W pierwszym przypadku tutejszy organ przeprowadzał każdorazowo na wniosek R.T. kontrole budowy mające na celu sprawdzenie, czy realizacja przedmiotowej budowy prowadzona jest zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Po dokonanych kontrolach, każdorazowo w trybie art. 238 ustawy kodeks postępowania administracyjnego otrzymywał R.T., zdaniem organu, na złożony wcześniej wniosek szczegółową odpowiedź, a wyniki dokonanych podczas kontroli ustaleń nie dawały za każdym razem podstaw do wszczęcia postępowania odnośnie prowadzonych robót budowlanych. Zatem organ zaznacza, iż przed tutejszym organem nie zostało wszczęte, a tym samym prowadzone żadne postępowanie administracyjne odnoście budowy budynku jw. a jedynie dokonywane były czynności kontrolne. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 73 ustawy K.p.a. stronie przysługuje prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Przepis ten jednak w omawianym przypadku nie ma zastosowania, gdyż żadne postępowanie administracyjne w tej sprawie nie zostało wszczęte, a co za tym idzie nie powstał krąg stron.
Natomiast biorąc pod uwagę drugi przypadek, a mianowicie prowadzone postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to zastosowanie w tym przypadku ma treść art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane. Zgodnie bowiem z jego treścią stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zatem ustawodawca w tym przypadku jednoznacznie określił, kto w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest stroną. Stanowisko to zostało zresztą szczegółowo wyjaśnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 luty 2013 r. sygn. akt II OSK 1849/11: Przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 K.p.a. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
W reakcji na ww. pismo PINB, w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek z dnia 31.07.2015r. o wgląd w wszystkie sprawy, postępowania i czynności – R.T. ponowił mój wniosek. Wyjaśnił, iż w wymienionym dniu urzędnik odbierający wniosek stwierdził, iż musi przygotować dokumentację i nie może jej udostępnić, a o przygotowaniu tej dokumentacji miałem zostać powiadomiony telefonicznie. Stąd w chwili obecnej ponawia mój wniosek o udostępnienie wszelkiej dokumentacji jak wyżej.
Ponadto w związku z sytuacją, iż R.T. nie wie jakie toczyły się w tej sprawie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – R.T. wnosi o wznowienie postępowań związanych z tą inwestycją, a tym samym uwzględnienia wszystkich wniosków składanych na podstawie pism (wniosków) z dnia 16.11.2011, 13.12.2011, 02.01.2012, 24.01.2012 (skarga do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego), oraz kierowanych jednocześnie do PINB jak i Urzędu Miasta z dnia 29.11.2011, 08.01.2012. Jeżeli z wymienionych wniosków nie toczyły się żadne postępowania, to tym samym wnosi o ich wszczęcie. Jednocześnie R.T. podkreśla, iż podstawą tych wszystkich wniosków jest przekazany (wniosek z dnia 31.07.2015r.) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 74/15, m.in. jednoznacznie stwierdzający, iż w związku z prowadzoną inwestycją przysługiwał mi przymiot strony
W odpowiedzi na wniosek R.T. z dnia 31.08.2015 r. – działając na podstawie art. 238 K.p.a. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego Miasta, poinformował, że "na prośbę złożoną pismem z dnia 31.07.2015 roku udzielono R.T. odpowiedzi pismem znak [...] z dnia 28.08.2015 r. W trakcie realizacji przedmiotowej budowy była przeprowadzona kontrola robót budowlanych w dniu 3.01.2012 r. Na wniosek R.T. złożony pismem z dnia 16.11.2011 r. udzielono odpowiedzi w trybie artykułu 238 k.p.a., pismem znak [...] z dnia 08.12.2011 r. (w aktach sprawy pozostaje zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z daty 14.12.2011 r.). Na kolejne wnioski R.T. z dnia 13.12.2011 r., 2.01.2012 r. oraz 8.01.2012 roku udzielono szczegółowej odpowiedzi w trybie art. 238 k.p.a. pismem znak [...] z dnia 11.01.2012 r. z pouczeniem wydanym w trybie art. 239 k.p.a. (zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia 18.01.2012 r.) Na powyższą odpowiedź R. T. złożył zażalenie do WINB, które zostało rozpatrzone w trybie skargowym pismem znak [...] z dnia 06.02.2012 r. Wyniki dokonanych kontroli robót budowalnych prowadzonych przez tut. Inspektorat ustaleń na podstawie posiadanych dokumentów nie dawały podstaw do wszczęcia postępowania odnośnie prowadzonych robót budowlanych. Ponieważ w tut. Inspektoracie nie było wszczęte postępowanie więc i nie było prowadzone postępowanie administracyjne odnośnie realizowanej budowy budynku jw. a jedynie dokonywane były czynności kontrolne. W omawianym piśmie wyjaśnia się ponadto iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 73 Kpa, stronie przysługuje prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Przepis ten w tym przypadku nie ma zastosowania, gdyż postępowanie w sprawie o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, o pozwoleniu na budowę, o wstrzymanie robót budowlanych i wydanie nakazu rozbiórki nie zostało wszczęte a więc nie powstał krąg stron. Zgodnie jednak z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stanowisko to zostało szczegółowo wyjaśnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.02. 2013 r. sygn. akt II.OSK. 1849/11. W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt (sygn. akt II SA/Kr 74/15) z dnia 11.03.2015 r. – a zatem brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji o pozwolenie na budowę, wstrzymania realizowanej budowy, wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku na tym etapie w ramach kompetencji tut. Inspektoratu ponieważ przedmiotowa budowa została zakończona, w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W piśmie jest pouczenie o możliwości skorzystania z art. 239 § 1 K.p.a.
Po rozpatrzeniu ww. zażalenia WINB stwierdził, że ww. pismo PINB spełnia przesłanki postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego trybie art. 61a § 1 k.p.a. Analiza okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia PINB prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. - jest w ustalonym stanie sprawy, co najmniej przedwczesne.
Pierwszą z przesłanek powodujących konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest wniesienie podania przez osobę, nie posiadającą przymiotu strony w myśl art. 28 k.p.a.
Drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania", organ odwoławczy wskazuje, że przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Należy przy tym zauważyć, że okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Jeżeli bowiem konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 509/13).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, WINB zauważa, że w skarżonym postanowieniu organ I instancji nie dokonał wstępnej oceny wniosku R.T. z dnia 31 sierpnia 2015 r. pod kątem zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., dlatego też nie jest możliwe odniesienie się do tej kwestii przez organ odwoławczy. Stanowiłoby to bowiem naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym należy wskazać, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien zbadać, czy w niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 61a k.p.a. umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania. Jeśli ich zaistnienia nie da się stwierdzić bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź też okaże się, że nie zachodzą one w niniejszej sprawie PINB powinien wszcząć postępowanie i wydać odpowiednie rozstrzygniecie merytoryczne odnoszące się do istoty wniosku strony.
Organ podkreślił, że co więcej przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania muszą być jednoznaczne i powinny dać się stwierdzić w sposób nie wymagający głębszych dociekań. Ponadto, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie, muszą być one znane już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku. Jeżeli konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania. Wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organ I instancji winien mieć również na uwadze, aby spełniało ono wszystkie kryteria, o których mowa w art. 124 k.p.a., tak aby jego charakter nie budził wątpliwości.
Organ I instancji podjął czynności z wniosku skarżącego z dnia 31 sierpnia 2015 r. i wydał postanowienie uchylone postanowieniem WINB zakwestionowanym do WSA w Krakowie. Z postanowienia wydanego przez PINB w dniu 18.02.2016 r. na podstawie art. 61 a § 1 i 2 oraz art. 123 K.p.a. w związku z art. 80 ust.2 pkt 1 i art.. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane /Dz.U. z 2013 r. poz. 1490 z późniejszymi zmianami/ wynika, że odmawia wszczęcia postępowania na wniosek Pana R.T. w sprawie budowy budynku handlowego na działkach nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnia, że pismem z dnia 31.08.2015 r. R. T. wniósł o wznowienie lub wszczęcie postępowań z uwzględnieniem wniosków zawartych w pismach z dnia 16.11.2011, 13.12.2011, 2.01.2011, 24.01.2012, w sprawie budowy budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na terenie działek nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Obr. [...] w T. przy ul. [...].
Wniosek swój R. T. uzasadnił wyrokiem WSA w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 74/15, który uznał, iż R. T. posiada w tej sprawie przymiot strony. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie wzięto pod uwagę to, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania również z innych uzasadnionych przyczyn. Wniosek R.T. dotyczy, według PINB, budowy budynku handlowego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 19.10.2011, którego budowa została zakończona. PINB po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli decyzją z dnia 26.04.2012 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu. Wyrok WSA dotyczy sprawy postępowania nadzwyczajnego wszczętego przez Prezydenta Miasta w sprawie swojego pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie wydanych decyzji odnośnie pozwolenia na budowę toczy się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 145 kpa postępowanie administracyjne wznawia się w sprawie, która zakończona jest decyzją ostateczną. Organ nadzoru budowlanego w sprawie budowy przedmiotowego budynku handlowego nie prowadził żadnych postępowań zakończonych decyzją administracyjną. W trakcie realizowanej budowy inspektorzy inspektoratu nadzoru budowlanego przeprowadzili jedynie kontrolę robót budowlanego w dniu 3.01.2012 r. wynikającą z treści art. 81 prawa budowlanego, która nie dała podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego zakończenie wymagałoby wydania decyzji ostatecznej. Uczestnikami takiej kontroli mogą być jedynie uczestnicy procesu budowlanego tzn. inwestor, kierownik budowy, inspektor nadzoru. Obecnie wszczynanie postępowania w sprawie inwestycji, której etap budowy jest zakończony o czym stanowi decyzja tut. organu o pozwoleniu na użytkowanie funkcjonująca w obrocie prawnym jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 16 kpa uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Nadto podkreślić należy, że zgodnie z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stanowisko to zostało szczegółowo wyjaśnione w wyroku NSA z dnia 8.02.2013 r. sygn akt II.OSK. 1849/11. W związku z powyższym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie budowy przedmiotowego obiektu handlowego jest uzasadniona i dlatego postanowiono jak w sentencji.
Oceniając treść ww. postanowienia PINB na tle kwestionowanego przez R.T. postanowienia WINB z dnia 23 maja 2016 r., obecnie orzekający skład WSA w Krakowie stwierdza, że sentencja ww. postanowienia PINB nie jest w jasnym i logicznym związku z jego uzasadnieniem, i nie wynika z niego w odniesieniu do jakiego konkretnie postępowania administracyjnego następuje odmowa wszczęcia postępowania, o której jest mowa w sentencji postanowienia PINB. Ponadto w postanowieniu o charakterze formalnoprawnym zawarte są postanowienia materialnoprawne. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w osobie PINB nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie z wniosku R. T. z dnia 31 sierpnia 2015 r., nie wykonał postanowień zasady pogłębiania zaufania do administracji publicznej i zasady obowiązku informowania w związku z treścią pisma/wniosku R.T. z dnia z 31 sierpnia 2015 r. Zaprzeczył tym samym zasadzie aktualności działania administracji publicznej, w myśl której organy działają na podstawie aktualnego stanu prawnego i faktycznego. W tej sytuacji Sąd ocenia postanowienie organu II instancji, jako zgodne z prawem i nie naruszające interesów prawnych skarżącego. Sąd stwierdza, że w toku ponownie prowadzonych czynności organ I instancji powinien w pierwszej kolejności dokonać czynności mających na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania skarżącego, a następnie dokonać oceny tych żądań na gruncie przepisów k.p.a. i Prawa budowalnego. W ocenie Sądu ustalenie skonkretyzowanej, nawiązującej do realiów sprawy rzeczywistej treści żądania skarżącego R.T. z dnia 31 sierpnia 2015 r. jest niezbędne, bowiem organ nie może domniemywać treści wniosku, który nawiązuje m.in. do pism i zdarzeń z przeszłości, bez oceny aktualizacji zawartych w nich problemów/zagadnień prawnych, choćby z uwagi na wyrok ww. WSA w Krakowie. Zgodnie z obowiązkiem informacji stron i innych uczestników postępowania organ I instancji powinien w związku z wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2015 r., w celu jego uszczegółowienia wyjaśnić R.T. skutki prawne ww. prawomocnego wyroku WSA, zakres właściwości i cel działania organów architektoniczno-budowalnych i organów nadzoru budowlanego. Powinien wskazać jakie możliwości prawne ma R.T. w ramach kompetencji PINB w nawiązaniu do jego oczekiwań związanych z bycia stroną w przedmiocie pozwolenia na budowę spornego pawilonu handlowego "B.". Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że o ile odmowa wszczęcia postępowania w sprawie następuje na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., to w przypadku, gdy wnioskodawca składa wniosek o wznowienie postępowania organ jest zobowiązany do dokonania jego oceny pod kątem spełnienia wymogów formalnych (czy podanie zostało złożone przez uprawniony podmiot, czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej oraz czy we wniosku podano podstawę wznowienia postępowania). W sytuacji stwierdzenia, iż brak jest któregoś ze wskazanych powyżej elementów formalnych, organ jest uprawniony do odmowy wznowienia postępowania, jednakże podstawą prawną takiego postanowienia jest art. 149 § 3 k.p.a., a nie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd w tym miejscu zauważa na marginesie, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowalnego: "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Konstrukcja tego przepisu, zawęża krąg podmiotów mogących być stroną w stosunku do definicji strony z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w przypadku kwestionowania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wymaga zastosowania wykładni rozszerzającej, wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Tym samym - przepis art. 59 ust. 7 w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1201/09; 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1130/10; z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2179/12; z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2998/12 - orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 2. Warszawa 2014 r., str. 749).
Mając na uwadze powyższe ustalenia Sąd stwierdza, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ II instancji nie naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 k.p.a. Działając w imię zasady prawdy materialnej i mając na względzie treść art. 15 k.p.a., wydał kwestionowane postanowienie, które Sąd I instancji uznaje za zgodne z treścią art. 138 § 2 k.p.a. i powszechnie obowiązującym prawem. Na tle powyższych ustaleń, organ odwoławczy trafnie przyjął, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd zwraca zarazem uwagę, że badania opieszałości urzędników w podejmowaniu decyzji, postanowień i w udzielaniu odpowiedzi skarżącemu, Sąd bada w ramach skarg wnoszonych na bezczynność lub przewlekłość działania organów administracji publicznej i innych podmiotów administrujących. Sąd nie może z wyprzedzeniem organów rozstrzygać, czy skarżący posiada przymiot strony z wniosku z dnia 31 sierpnia 2015 r., gdyż jak to już było powiedziane wniosek ten wymaga uszczegółowienia, doprecyzowania co pominął organ I instancji naruszając art. 7 w zw. z art. 77, art. 64 § 2 k.p.a., i co ma istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie Sąd by nie tyle kontrolował działalność administracji publicznej, co sam by zaczął administrować. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie było konieczne badanie poprawności przeprowadzonych przez PINB kontroli z wniosków skarżącego lub ich zaniechania, a stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa wychodziłoby poza granice kontrolowanej sprawy. Także poza granicami kontrolowanej sprawy jest badanie poprawności przeprowadzonego przez PINB postępowania w zakresie wydania przez PINB decyzji z dnia 26 kwietnia 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowego wraz ze zjazdem publicznym i miejscami parkingowymi na terenie obejmującym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w T., w tym stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa. Znajdujący się w aktach materiał dowodowy Sąd uznał za wystarczający do kontroli Sądu i wydania rozstrzygnięcia, w związku z tym nie uwzględnia wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z całości akt sprawy o znakach wskazanych w skardze oraz z akt sprawy kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 3 stycznia 2012 r., a także postępowania w zakresie wydania przez PINB decyzji z dnia 26 kwietnia 2012 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowego, z przyczyn podanych w uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.