II SA/Kr 928/15

II SA/Kr 928/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Krystyna Daniel /przewodniczący/
Magda Froncisz
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 352/16 - Wyrok NSA z 2018-12-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II inst
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 18 sierpnia 2014 r. znak [...] Starosta K. orzekł o nieodpłatnym zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0344 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., na rzecz H. K., K. A., J. A. oraz T. A. - po 1/4 cz.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Dzielnicy K.P. z 20 stycznia 1977 r. znak [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla ..B" zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Urzędu M.K. z 23 sierpnia 1975 r. znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny powołanej wyżej inwestycji. W ww. decyzji wywłaszczeniowej jako właścicielkę wskazano wymienioną w Lwh [...], zmarłą Panią M.P.J., jednakże na podstawie pozyskanego z Urzędu M.K. Aktu Własności Ziemi z 15 listopada 1978 r. znak [...], wydanego przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Dzielnicowego K.P., organ I instancji ustalił, iż w dacie wywłaszczenia właścicielką działki nr [...], obr.[...], jedn. ewid. P., była faktycznie J.A. z domu W., która wystąpiła z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości, podtrzymanym następnie przez jej wszystkich spadkobierców. Z uwagi na fakt, iż pomimo podejmowanych czynności w tym zakresie nie udało się organowi I instancji odnaleźć wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej planu realizacyjnego, ustalenia dotyczące doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oparto o analizę pozyskanego do akt sprawy planu realizacyjnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego [...] . w K., zatwierdzonego decyzją Zarządu Rozbudowy K. z 30 września 1976 r. znak [...], który obejmował także obszar aktualnej działki nr [...], obr.[...], jedn. ewid. P. i zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość znalazła się na obszarze przeznaczonym pod urządzenie zieleni osiedlowej z nasadzeniami drzew liściastych, zaś w jej zachodniej części planowano zrealizować fragment ciągu pieszego. Wspomniana zieleń osiedlowa, tj. drzewa liściaste oraz trawniki, miała wypełnić teren znajdujący się pomiędzy ul. [...] i zaprojektowanymi ciągami pieszymi. Następnie na podstawie pozyskanych w toku postępowania dowodów z oględzin nieruchomości, archiwalnych zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu oraz zeznań świadków, jak również dokumentacji związanej z realizacją przebiegającego przez nieruchomość ciągu pieszego pochodzącą z 2006 r., organ I instancji stwierdził, iż działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K.P. należało uznać za zbędną na cel jej wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec o jej zwrocie, przy czym w ocenie organu I instancji na odmienną ocenę ustalonego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie pozwala również wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, przedstawiona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt
Ponadto organ I instancji odstąpił od dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu ww. nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, bowiem jak ustalono w przedmiotowej sprawie, wpłata do depozytu sądowego kwoty ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania nastąpiła na rzecz spadkobierców osoby wskazanej w ww., decyzji, która jak jednak wykazano, nie była rzeczywistym właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie odjęcia jej prawa własności, a zatem to nie na rzecz J.A. z domu W., legitymującej się aktem własności ziemi przedmiotowej nieruchomości ustalono odszkodowanie z tytułu jej wywłaszczenia, a następnie złożono do depozytu sądowego. Dodatkowo organ I instancji wskazał, iż w kontekście powyższych ustaleń nie znajdzie również w jego ocenie zastosowania regulacja przewidziana w art. 140 ust. 4 powołanej ustawy, gdyż na nieruchomości nie powstały nakłady zwiększające jej wartość, które byłyby związane z realizacją celu wywłaszczenia.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina K. podnosząc, iż stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości wskazuje na zrealizowanie na jej terenie zmodyfikowanych założeń pierwotnego celu wywłaszczenia poprzez odstąpienie od nowych nasadzeń i wykorzystaniu istniejącego drzewostanu, co nie pozwala zdaniem strony odwołującej się na uznanie tej nieruchomości za zbędną na cel jej wywłaszczenia. Ponadto strona odwołująca podniosła, iż organ I instancji w zbyt wąskim ujęciu dokonał analizy skutków, jakie wynikają z wykładni przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zaprezentowanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, bowiem wnioski z wykładni tej wynikające należy wywodzić z uwzględnieniem uzasadnienia tego orzeczenia, co z kolei na gruncie niniejszej sprawy pozwala na przyjęcie, iż wykonanie na przedmiotowej nieruchomości ciągu pieszego w roku 2006 należy uznać za ukończenie inwestycji stanowiącej podstawę jej wywłaszczenia i również z tej przyczyny nie można uznać ww. nieruchomości za zbędną na ten cel. W odwołaniu zakwestionowano również odstąpienie przez organ I instancji od dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości, podnosząc, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia zostało ustalone ostateczną decyzją Naczelnika Dzielnicy K.P. z 20 stycznia 1977 r. znak [...], zaś obowiązek jego wypłaty spełniono poprzez jego złożenie do depozytu sądowego.
Decyzją z 25 czerwca 2015r. znak: [...], Wojewoda, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K.
W zakresie ustaleń stanu faktycznego organ odwoławczy podzielił te dokonane przez organ I instancji, podkreślając, iż jakkolwiek w ww. decyzji wywłaszczeniowej, jako właścicielkę przedmiotowej nieruchomości wskazano M.J.P., to jednak w rzeczywistości była nią J.A., co potwierdza pozyskana przez organ I instancji ostateczna decyzja Naczelnika Dzielnicy K.P. z 28 lipca 1977 r. znak [...] (Akt Własności Ziemi), która potwierdza nabycie przez J.A. z mocy prawa, z dniem 4 listopada 1971 r., własności przedmiotowej nieruchomości. Poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości to osoba, która rzeczywiście została pozbawiona istniejącego prawa własności, a sprawa zwrotu nieruchomości nie mieści się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Żądanie zwrotu wszczyna postępowanie w zupełnie nowej sprawie, w której krąg uczestników, a przede wszystkim wnioskodawców mających łączną legitymację materialnoprawną musi być, ustalony samodzielnie. Zwrot nieruchomości nie jest bowiem restytucją wywłaszczonego prawa własności, choć dotyczy przedmiotu objętego wywłaszczeniem (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 1999 r. IV SA 1060/99, wyrok WSA w Krakowie z 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 569/13). W związku z powyższym ww. decyzja wywłaszczeniowa, w której jako właścicielkę przedmiotowej nieruchomości wskazano M.J.P. - wobec pozostawania w obrocie prawnym ww. Aktu Własności Ziemi z 28 lipca 1977 r. - nie mogła zostać uznana za wiążącą w omawianym zakresie dotyczącym prawidłowego ustalenia osoby poprzedniej właścicielki tej nieruchomości i tym samym osób legitymowanych do ubiegania się o jej zwrot, którymi stosownie do znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji są obecnie spadkobiercy J.A.- H.K, K. A, J. A. i T. A., którzy w toku postępowania przed organem I instancji podtrzymali wniosek o zwrot nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego dla doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określonego ogólnie jako budowa osiedla "[...] ", organ I instancji podjął - zgodnie z zaleceniami zawartymi w wydanej poprzednio w niniejszej sprawie decyzji Wojewody z 11 grudnia 2013 r. znak [...]- czynności celem odszukania powołanej w orzeczeniu wywłaszczeniowym decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Geologii i Ochrony Środowiska Urzędu M.K. z 23 sierpnia 1975 r. znak [...], zatwierdzającej plan realizacyjny przedmiotowej inwestycji, jednakże nie przyniosły one pozytywnego rezultatu. Jedynym dokumentem, jaki udało się pozyskać, dotyczącym inwestycji określanej jako "budowa osiedla "[...] ", który pochodził z okresu poprzedzającego odjęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jest znajdująca się w aktach sprawy uwierzytelniona kserokopia decyzji Zarządu Rozbudowy K. z 30 września 1976 r. znak [...], zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego B.P. w K., oraz jej załącznika graficznego, którego analiza pozwala na stwierdzenie, iż opracowanie to obejmowało swoim zakresem obszar aktualnej działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. m. K. Tym samym należało stwierdzić, iż organ I instancji uczynił zadość obowiązkowi należytego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy w omawianym zakresie. Z postanowień powołanego załącznika graficznego do ww. decyzji Zarządu Rozbudowy K. z 30 września 1976 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zachodnim krańcu projektowanego osiedla mieszkaniowego B. i w przeważającej części przeznaczona była pod urządzenie pasa zieleni z nasadzeniami zielem, którego realizacja - jak wynika z legendy do tego opracowania - zakładała częściowo również adaptację (wykorzystanie) drzew istniejących. W zachodniej części przedmiotowej nieruchomości planowano realizację fragmentu ciągu pieszego, biegnącego równolegle do planowanej po wschodniej stronie tej nieruchomości (wzdłuż osiedla) ulicy z ciągami pieszymi. Z kolei niewielka część przedmiotowej nieruchomości (po stronie zachodniej) znalazła się nawet poza zakresem omawianego opracowania, co świadczy o tym, że nic nie planowano na niej realizować w ramach tego celu a tym samym, że ta część nieruchomości od początku była zbędna na cel jej wywłaszczenia.
W zakresie oceny zbędności pozostałej części przedmiotowej nieruchomości na ww. cel jej wywłaszczenia zdaniem organu odwoławczego jednoznacznie wynika z pozyskanych do akt sprawy dowodów w postaci: zdjęć lotniczych przedstawiających sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w latach: 1975, 1982, 1998 i 2004, zeznań świadków: J.M. i S. D., dokumentacji związanej z realizacją przebiegającego przez przedmiotową nieruchomość ciągu pieszego, jak również jej oględzin przeprowadzonych w toku rozprawy administracyjnej z 16 marca 2012 r., że na spornym terenie aż do 2006 r. nie były podejmowane żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Jakkolwiek powołany wcześniej plan realizacyjny przewidywał częściową adaptację drzew istniejących na przedmiotowej nieruchomości przed jej wywłaszczeniem, to jednak zabieg taki miał być tylko jednym ze środków do osiągnięcia celu wywłaszczenia, tj. stworzenia na tym terenie fragmentu pasa zieleni jako zorganizowanej całości powstałej w wyniku zamierzonych, konkretnych i celowych działań towarzyszących realizacji osiedla mieszkaniowego B. w tej części miasta K. Tymczasem z pozyskanych zdjęć lotniczych wynika, iż co prawda pozostawiono na tym terenie istniejące już wcześniej drzewa, jednakże nie wiązało się to z celowym zagospodarowaniem nie tylko przedmiotowej nieruchomości, ale również całego jej otoczenia zlokalizowanego na zachód od zrealizowanej po jej wschodniej stronie osiedla mieszkaniowego oraz ulicy wraz z ciągami pieszymi. Uwidoczniony na ww. zdjęciach lotniczych stan przedmiotowej nieruchomości, jak i zeznania przesłuchanych w sprawie świadków wskazują, iż co najmniej do 2004 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie wolnym od jakiejkolwiek ingerencji człowieka polegającej na podejmowaniu zamierzonych działań nakierowanych na ukończenie inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia tej nieruchomości w postaci urządzenia pasa zieleni z wykorzystaniem jedynie kilku drzew wcześniej tam rosnących.
Z kolei odnośnie zrealizowanego na tym terenie fragmentu ciągu pieszego organ odwoławczy wskazał, iż choć jego usytuowanie w sposób odmienny od przewidzianego w powołanym wcześniej planie realizacyjnym (inny przebieg) nie może mieć przesądzającego znaczenia, to jednak obiekt ten został wykonany w związku z zupełnie inną inwestycją od planowanej w dacie wywłaszczenia. Jak wynika z pozyskanej do akt sprawy dokumentacji, chodnik ten stanowił część projektu pn. "Park [...]", a nie budowę osiedla mieszkaniowego B. Sam natomiast fakt, iż ze względu na sąsiedztwo ww. parku z osiedlem mieszkaniowym, z tego terenu o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym mogą korzystać mieszkańcy osiedla, nie może przesądzać o wykonaniu omawianych nakładów w związku z realizacją celu wywłaszczenia, bowiem obiekty tego rodzaju co omawiany park z natury rzeczy są dostępne dla ogółu mieszkańców danego miasta (lub jego części).
W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie znajdą zastosowania również motywy, jakimi kierował się Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, bowiem na terenie przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie osiągnięto celu wywłaszczenia, lecz jedynie częściowo (usytuowanie chodnika) zrealizowano inwestycję jednak jakościowo inną od planowanej w dacie wywłaszczenia, czyli nie stanowiącej realizacji celu wywłaszczenia.
Zatem należało uznać nieruchomość za zbędną na cel jej wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. - i to niezależnie od wykładni przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zaprezentowanej w przywołanym wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. - w związku z czym organ I instancji zasadnie orzekł o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia w zakresie nieodpłatności zwrotu organ odwoławczy podał, iż postępowanie wyjaśniające było prawidłowe. Rozliczenia związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 140 w związku z art. 136 ust. 3 zd. 3 u.g.n., winny nastąpić pomiędzy aktualnym w dacie orzekania w tym zakresie właścicielem nieruchomości (Skarbem Państwa bądź jednostką samorządu terytorialnego) a osobą wywłaszczoną bądź jej spadkobiercami, przy czym koniecznym w tym zakresie jest ustalenie, czy odszkodowanie takie rzeczywiście tej osobie wypłacono (por. np. wyrok WSA w Lublinie z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 595/13, LEX nr 1502416).
Jakkolwiek odszkodowanie ustalone w decyzji Naczelnika Dzielnicy K.P. z 20 stycznia 1977 r. znak [...] zostało wpłacone do depozytu sądowego, to jednak zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K.P w K. z 28 lipca 1977 r., sygn. akt [...], złożenie tej kwoty zostało dokonane przez Skarb Państwa – P.M.K. na rzecz nieznanych spadkobierców M.J.P., a nie na rzecz J.A. lub jej spadkobierców, w związku z czym brak podstaw do zobowiązywania obecnie wnioskodawców - spadkobierców J.A.- do zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania na rzecz Gminy K. Prawidłowo wskazał również organ I instancji, iż powiększenie lub pomniejszenie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, o którym mowa w art. 140 ust. 4 u.g.n. jest wprost związane z obowiązkiem zwrotu tego odszkodowania, co oznacza, iż w razie braku podstaw do orzekania o obowiązku określonym w art. 140 ust. 2 u.g.n., nie ma także podstaw do uwzględnienia stopnia zmniejszenia bądź zwiększenia się wartości nieruchomości na skutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu przy dokonywaniu rozliczeń związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości (abstrahując nawet od faktu, iż ewentualne nakłady zwiększające wartość nieruchomości mogą być uwzględnione, jeżeli były związane z realizacją celu wywłaszczenia, a co -jak wcześniej wykazano - nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie).
Z powyższą decyzją nie zgodziła się Gmina Miejska K. zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono
Naruszenie:
- art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na działce objętej postępowaniem o zwrot, przed dniem złożenia wniosku o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia,
- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty K. , podczas gdy organ II instancji winien był zastosować względem tego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 kpa,
- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji braku spełnienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia,
- art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie o nieodpłatnym zwrocie działki [...] obr. [...] w sytuacji gdy odszkodowanie to zostało ustalone w decyzji wywłaszczeniowej zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu i złożone do depozytu sądowego.
W uzasadnieniu zarzutów podkreślono, iż główny cel wywłaszczenia stanowiła budowa osiedla mieszkaniowego [...] który to cel został zrealizowany. W jego ramach powstała strefa zieleni osiedlowej, w której znalazła się m. in. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Natomiast w przedmiocie planowanych nasadzeń, o których mowa na str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy przyjąć, iż nastąpiła modyfikacja polegająca na odstąpieniu od nowych nasadzeń i wykorzystaniu istniejącego drzewostanu. Zdaniem strony skarżącej nieuprawnione są twierdzenia Wojewody, jakoby częściowa adaptacja istniejącej zieleni miałaby być niewystarczająca dla realizacji celu wywłaszczenia, bowiem jego realizacja musi polegać na "zamierzonych, konkretnych i celowych działaniach". Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Zatem skoro działka znalazła się w kompleksie zieleni osiedlowej i nie zostało na niej zrealizowane inne przedsięwzięcie, niezrealizowanie planowanych nasadzeń, a pozostawienie strefy porośniętej roślinnością i wolnej od zabudowy nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Pozostawienie wolnych od zabudowy, ogólnodostępnych terenów zielonych, stanowiących "otulinę" osiedla, zapewniających przestrzeń zgodną z zasadami ładu przestrzennego, stanowi realizację części inwestycji jaką jest osiedle mieszkaniowe.
Strona skarżąca nie zgodziła się również z poglądem wyrażonym przez organ II instancji jakoby w niniejszej sprawie nie miały zastosowania tezy powołane w uzasadnieniu wyroku Trybunatu Konstytucyjnego z 13 marca 2014r., sygn. P 38/11, odnośnie wykładni przepisów dotyczących ustalenia zbędności nieruchomości. Zgodnie z tym wyrokiem art. 137 ust. l pkt. 2 u.g.n. "w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Strona skarżąca wskazała, iż wprawdzie sentencja wyroku TK ma charakter mocno kazuistyczny, zdeterminowany treścią pytania prawnego, to należy z niej wyciągnąć dalej idące wnioski, wypływające nie tylko z sentencji, ale również z jego uzasadnienia oraz przedstawionych tam okoliczności wpływających na prawidłową wykładnię ww. przepisu. W konkluzji tego uzasadnienia TK stwierdził, iż zgodnie z jego sentencją, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003r. Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. l Konstytucji). W uzasadnieniu Trybunał stwierdził także, iż " (...) W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji. (...) "
Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie został złożony w dniu 2 lipca 2008r., zaś jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w dniu 9 maja 2007 r. został sporządzony protokół odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji zadania inwestycyjnego "Park [...]", obejmujący prace wykonane m.in. na przedmiotowej nieruchomości. Poglądy wyrażone przez TK znajdują także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych np. WSA w Krakowie w wyroku z 29 maja 2015r., II SA/Kr 221/15, NSA w wyroku z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01. Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. Skoro cel wywłaszczenia tj. pas zieleni osiedlowej z nasadzeniami zieleni, a także z elementami infrastruktury parkowej, został na działce zrealizowany już przed datą złożenia wniosku o zwrot, a przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie złożenia wniosku o zwrot i stanowi aktualnie fragment zorganizowanej zieleni ogólnodostępnej. Okoliczność, iż część prac inwestycyjnych wykonano w ramach innego zadania, przy tożsamości osiąganego celu, nie powinno mieć wypływu na ocenę przedmiotowej sprawy.
Strona skarżąca podniosła także, iż Wojewoda nie odniósł się w żaden sposób do okoliczności, iż z tytułu wywłaszczenia ustalono w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowanie w kwocie 87 795,00 zł, które zostało wpłacone do depozytu sądowego. Skoro w decyzji ustalono odszkodowanie, a poprzez złożenie do depozytu spełniono to świadczenie, to nie jest zasadne ustalenie, iż przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bez ustalenia odszkodowania. Fakt, iż odszkodowanie nie zostało przekazane bezpośrednio do rąk osoby uprawnionej, nie ma dla przedmiotowej sprawy żadnego znaczenia. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 140 ust. 1 u.g.n., obowiązkiem organu było ustalenie, czy odszkodowanie zostało wypłacone uprawnionemu, natomiast na podstawie nowelizacji ustawy z dniem 22 września 2004r. przepis ten otrzymał brzmienie: "W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w drodze decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania".
Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "ustawa"), nie była działka nr [...] o pow. 0,0344 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., lecz 9 razy większa nieruchomość o powierzchni 0,3071 ha, oznaczona ówcześnie jako działka nr [...], obj. Lwh [...], położona w obrębie [...], b. gm. kat. B. Działka nr [...], o której zwrocie orzeczono, jest w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy działką gruntu tj. częścią - i to niewielką - wywłaszczonej nieruchomości gruntowej. Tymczasem całe postępowanie organu, skupiło się wyłącznie na tym fragmencie wywłaszczonej nieruchomości, którą jest działka nr [...], w oderwaniu od całej wywłaszczonej nieruchomości, a co ponadto również bardzo istotne, bez wnikliwego rozważenia celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego.
Podkreślić natomiast należy, że w myśl poglądów wyrażanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, warunek o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części (działki powstałej z podziału takiej nieruchomości) - wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 2755/13, LEX nr 1591013. W wyroku tym NSA zajął ponadto jednoznaczne stanowisko, że przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki), a ocena czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany, musi odnosić się do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części tj. działki powstałej z podziału takiej nieruchomości. Ponadto okoliczność, że lokalizacja celu wywłaszczenia odbiega nieco od planowanej nie ma wypływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego.
Analogiczna teza wyrażona została także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13, LEX nr 1658642, gdzie wskazano, iż inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom.
Odnosząc powyższe poglądy do okoliczności niniejszej sprawy, należy wskazać, że organ w ogóle nie ustalał i nie rozważał, co zostało zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości tj. działce oznaczonej ówcześnie nr [...], obj. Lwh [...], położonej w obrębie [...], b. gm. kat. B, o powierzchni 0,3071 ha. Skoncentrował się natomiast wyłącznie na tym, czy przeznaczenie fragmentu wywłaszczonej nieruchomości tj. aktualnie działki nr [...] o pow. 0,0344 ha, poł. w obr. [...[] jedn. ewid. P. m. K, jest dosłownie identyczne, z przeznaczeniem wynikającym dla tej części nieruchomości z załącznika graficznego do decyzji Zarządu Rozbudowy K. z 30 września 1976 r. znak [...].
W wyniku takiego podejścia do sprawy, w aktach administracyjnych brak nawet dokumentów, które dałyby podstawę do ustalenia granic wywłaszczonej nieruchomości oraz do ustalenia co zostało na niej zrealizowane.
Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ w pierwszej kolejności uzupełni materiał dowodowy, o dowody z których wynikać będzie jakie były granice wywłaszczonej nieruchomości tj. działki oznaczonej ówcześnie nr [...], obj. Lwh [...], położonej w obrębie [...], b. gm. kat. B., o powierzchni 0,3071 ha. oraz czy, co i kiedy w ramach celu wywłaszczenia zostało na tej nieruchomości zrealizowane. Następnie dokona oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej tej nieruchomości – w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy i treścią wniosku. Ocena ta dokonana będzie z uwzględnieniem wyrażonych powyżej poglądów prawnych i specyfiki celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Organ przy tym uwzględni, że w orzecznictwie administracyjnym można uznać za utrwalony pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2014 r., I OSK 2755/13, iż nieistotne odbieganie lokalizacji celu wywłaszczenia od planowanego, nie ma wypływu na zrealizowanie celu wywłaszczenia, w szczególności jeśli celem tym jest budowa osiedla mieszkaniowego. Natomiast taka ocena realizacji celu wywłaszczenia jaką w niniejszej sprawie zaprezentował organ, mogłaby zasługiwać na aprobatę, jeśli celem tym byłaby nie budowa osiedla mieszkaniowego, a realizacja parku miejskiego.
W zakresie nieodpłatności zwrotu nieruchomości, podzielić natomiast należy stanowisko przedstawione przez organ w uzasadnieniu decyzji, przy czym ta kwestia może mieć ewentualne znaczenie tylko w sytuacji, jeśli w ponownym postępowaniu organ uznałby, że istnieją podstawy do zwrotu żądanej części wywłaszczonej nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.