II SA/Kr 927/24

II SA/Kr 927/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Piotr Fronc /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 maja 2024 r. znak SKO.ZP/415/233/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. znak: AU-02-4.6730.2.266.2023.JPR,
nr 171/6730.2/2024, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art.104 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa ustalił, na wniosek Z. B., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. S. w K..
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano następująca dokumentację:
- Opinię Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 5 lutego 2024 r. znak RW.460.1.467.2023 w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego ;
- Opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 2 stycznia 2024 r., znak: AU-02- 4.6730.2.266.2023 JPR w zakresie ochrony powietrza;
- Opinię Wydziału Planowania Przestrzennego UMK z dnia 28 grudnia 2023 r. znak: AU-02-4.6730.2.266.2023.JPR;
- Opinię Wydziału Planowania Przestrzennego UMK z dnia 12.02.2024 r. znak: AU-02-4.6730.2.266.2023.JPR;
- Stanowisko Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego (Protokół Nr 10 z dnia 22.02.2024 r.).
Organ uznał także za dokonane uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K..
Organ stwierdził, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. B. N., uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.
Odnosząc się do uwag Z. B., wniesionych pismem z dnia
29 grudnia 2023 r. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej, dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów
i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym.
Jak podał organ, w przedmiotowej sprawie wyznaczono obszar analizowany wokół terenu objętego wnioskiem, w odległości od jego granic równej trzykrotnej szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości: 87m (3 x 29 m). Wskazano również, że obszar analizy jest jednolity urbanistycznie, zabudowany budynkami mieszkalnym jednorodzinnymi o podobnych parametrach. W obszarze znalazły się wszystkie budynki i działki bezpośrednio sąsiadujące oraz wszystkie działki przylegające do tych działek wraz ze znajdującą się na nich zabudową. Tak określony obszar daje kompletny obraz sąsiedztwa terenu inwestycji, zawiera bardzo liczne przykłady działek zabudowanych wokół tego terenu, klarownie określając cechy, wartości średnie, typowe oraz skrajne poszczególnych parametrów obecnej tu zabudowy. W sporządzonej analizie urbanistycznej nie znaleziono podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego. Także Zespół Urbanistyczno-Architektoniczny (powołany Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 336/2019 z dnia 15 lutego 2019 r.) analizując wielkość obszaru analizowanego w kontekście prośby wnioskodawcy o jego poszerzenie nie znalazł podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego i zgodził się z jego wielkością wskazaną do analizy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że maksymalna wysokość istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynosi 11 m, przy średniej wartości 9 m. Wysokość ta stanowi zatem kontynuację wysokości najwyżej położonych kalenic dachów obszaru analizowanego. W obszarze tym nie występują budynki wyższe - żaden z nich nie kształtuje kalenicy na wnioskowanej wysokości 14 m.
Dodatkowo, wskazane przez inwestora w piśmie z dnia 29 marca 2024 r. budynki ([...] oraz Z. salon [...]) nie znajdują się w obszarze analizowanym wyznaczonym wokół terenu objętego wnioskiem, który został wyznaczony w odległości 87 m od granic przedmiotowej działki. Wskazane budynki znajdują się przy innej drodze publicznej, a zatem nie spełniają wymogów zawartych w art. 61 u.p.z.p. w odniesieniu do przedmiotowego wniosku. Również
z uwagi na to, iż wniosek dotyczył budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pod uwagę w analizie były brane w pierwszej kolejności budynki o tej samej funkcji. Z kolei ewentualne decyzje o warunkach zabudowy wydane w tamtych lokalizacjach zawierały warunki wynikające z analiz przeprowadzonych dla innych obszarów analizy, niż obszar wyznaczony dla przedmiotowych lokalizacji właściwych dla każdego indywidualnego wniosku.
Co się zaś tyczy uwag Inwestora dotyczących ustalonych w decyzji parametrów inwestycji dotyczących wysokości projektowanego budynku oraz żądania umożliwienia wymiany dachu płaskiego na połaciowy o kącie nachylenia od 30-45° organ wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że maksymalna wysokość istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynosi 11 m, przy średniej wartości 9 m. Wysokość ta stanowi zatem kontynuację wysokości najwyżej położonych kalenic dachów obszaru analizowanego. W obszarze tym nie występują budynki wyższe - żaden z nich nie kształtuje kalenicy na wnioskowanej wysokości 14 m.
W decyzji dopuszczono więc parametry maksymalne występujące w terenie, ustalono geometrię dachu w nawiązaniu do formy dachów występujących w obszarze analizowanym: dach połaciowy lub wielospadowy. Nie ustalono konkretnego kąta nachylenia połaci dachowych z uwagi na to iż, będzie on wynikowym z przyjętej wysokości i kierunku kalenicy w stosunku do frontu działki. Jak wskazała analiza nie było podstawy do dopuszczenia zwiększonej wnioskowanej wysokości 14 m. Taka wartość nie nawiązywałaby do wysokości budynków w sąsiedztwie. W konsekwencji przyjętych wysokości okapu i kalenicy, ustalenie kąta nachylenia połaci dachu pomiędzy 30° a 45° mogłaby doprowadzić do sformułowania warunków wzajemnie się wykluczających. Kąt nachylenia połaci powyżej 30° nie jest możliwy do uzyskania jeśli wysokość okapu i kalenicy będzie taka jak dopuszcza decyzja. Przy zachowaniu żądanej wysokości okapu i zrealizowaniu dachu o kącie nachylenia połaci powyżej 30°, wysokość kalenicy musiałaby znacznie przekroczyć dopuszczoną maksymalną wartość 11 m, co byłoby sprzeczne z § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej w analizie urbanistycznej uwzględniono skan części graficznej wniosku Inwestora uzupełniony o schematycznie zarysowany układ połaci dachowych w sytuacji usytuowania kalenicy na wysokości 11 m, tj. na wysokości najwyżej położonych kalenic obszaru analizowanego. Zgodnie z tym schematem przy dopuszczonych wysokościach kalenicy i okapu możliwe będzie uzyskanie kąta nachylenia dachu bliskiego lub równego 30° - czyli wartości nawiązującej do dolnej granicy przedziału wskazanego przez wnioskodawcę.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. B..
Decyzją z dnia 22 maja 2024 r. znak: SKO.ZP/415/233/2024, działając na podstawie art. 54, 59, 61 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zagadnieniem kluczowym w badanej sprawie jest spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten wymaga aby wnioskowana zabudowa nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, pozwalającej na zachowanie ładu przestrzennego, co zakłada kontynuację przez wnioskowaną zabudowę - 1. funkcji dotychczasowej zabudowy oraz - 2. wymaga aby parametry i wskaźniki nowej zabudowy pozwoliły wkomponować nową zabudowę pod względem gabarytów i formy architektonicznej istniejącej już zabudowy. Z uwagi na powyższe tj. dążenie do zachowania istniejącego ładu przestrzennego konieczne jest przede wszystkim zachowanie zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, tj. działkach objętych analizą architektoniczno-urbanistyczną.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje art. 61 ust. 5a ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy w brzmieniu dotychczasowym - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa
w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów,
i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przy tym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd. W sporządzonej na potrzeby nin. sprawy analizie urbanistycznej wyznaczono obszar analizowany wokół terenu objętego wnioskiem, w odległości od jego granic równej trzykrotnej szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, tj. w odległości 87 m (3 x 29 m). Obszar analizowany jest jednolity urbanistycznie, zabudowany budynkami mieszkalnym jednorodzinnymi o podobnych parametrach. W obszarze znalazły się wszystkie budynki i działki bezpośrednio sąsiadujące oraz wszystkie działki przylegające do tych działek wraz ze znajdującą się na nich zabudową. Tak określony obszar daje kompletny obraz sąsiedztwa terenu inwestycji, zawiera liczne przykłady działek zabudowanych wokół tego terenu, klarownie określając cechy, wartości średnie, typowe oraz skrajne poszczególnych parametrów obecnej tu zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, słusznie zauważył organ I instancji, że poszerzenie granic obszaru analizowanego następuje wyłącznie wówczas, jeśli służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, w ten sposób, że zwiększony obszar analizy wyznaczony wokół inwestycji będzie tworzył całość urbanistyczną. Nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, tak jak tego oczekuje strona.
Organ zauważył, że biorąc pod uwagę zakres zamierzenia, podstawowym parametrem ustalonym w zaskarżonej decyzji jest wysokość planowanej nadbudowy. W wyznaczonym w powyższy sposób obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa stanowiąca kontekst urbanistyczny dla planowanej zabudowy,
a w szczególności w najbliższym oraz dalszym sąsiedztwie zlokalizowanych jest 47 budynków, które poddano badaniu wysokości. W obszarze analizowanym średnia wysokość kalenic/attyk budynków wynosi ok. 9 m, natomiast maksymalna wysokość istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynosi 11 m. Wysokość ta wskazana w przedmiotowej decyzji WZ stanowi kontynuację wysokości najwyżej położonych kalenic dachów obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym nie występują budynki wyższe, a co szczególnie istotne żaden z nich nie kształtuje kalenicy na wnioskowanej wysokości 14 m. Organ I instancji dopuścił zatem parametry maksymalne występujące w terenie. W decyzji WZ ustalono geometrię dachu w nawiązaniu do formy dachów występujących w obszarze analizowanym: dach połaciowy lub wielospadowy. W decyzji nie ustalono konkretnego kąta nachylenia połaci dachowych z uwagi na to iż, będzie on wynikowym z przyjętej wysokości i kierunku kalenicy w stosunku do frontu działki. Przeprowadzona analiza wykazała, że nie było podstawy do dopuszczenia zwiększonej wnioskowanej wysokości 14 m, ponieważ taka wartość nie nawiązywałaby do wysokości budynków w sąsiedztwie. W konsekwencji przyjętych wysokości okapu i kalenicy, ustalenie kąta nachylenia połaci dachu pomiędzy 30° a 45° mogłaby doprowadzić do sformułowania warunków wzajemnie się wykluczających. Kąt nachylenia połaci powyżej 30° nie jest możliwy do uzyskania jeśli wysokość okapu i kalenicy będzie taka jak dopuszcza decyzja. Przy zachowaniu wysokości okapu i zrealizowaniu dachu o kącie nachylenia połaci powyżej 30°, wysokość kalenicy musiałaby znacznie przekroczyć dopuszczoną maksymalną wartość 11 m, co byłoby sprzeczne z § 8 rozporządzenia.
Podsumowując Kolegium podało, że sporządzona analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania
i zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę,
o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Ustalenie przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Kolegium nie podzieliło w tym zakresie zarzutów odwołania. Stwierdzono, że ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym jasno uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną - urbanistyczną oraz projekt decyzji. Teren inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. J. j poprzez drogę wewnętrzną ul. S. , zlokalizowaną na działkach nr [...], [...] obręb [...] (w zakresie działki nr [...] obręb jw. pozostającą w zarządzie ZDMK, w zakresie działki nr [...] obręb [...] pozostającą w zarządzie ZDMK w zakresie udziałów Gminy Miejskiej K.). Istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla inwestycji, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W toku postępowania dokonano zresztą wszelkich koniecznych uzgodnień projektu decyzji z organami współdziałającymi, jak również uzyskano konieczne opinie.
Na powyższą decyzję Z. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia
26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z Nr 164, poz. 1588) poprzez przyjęcie minimalnego - zbyt wąskiego obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wnioskowanego w sytuacji gdy teren ten powinien być wyznaczony w promieniu nie mniej niż 200 m wokół granic nieruchomości poprzez odrzucenie wniosku inwestora o poszerzenie obszaru analizowanego odrzucono, bez podania podstawy prawnej;
- § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 4, § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z Nr 164, poz. 1588).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach sprawowanej kontroli sąd bierze pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy przy tym wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu na działce nr [...] obr[...] przy ul. S. w K..
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2023 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.), w szczególności przepisy art. 61 u.p.z.p.
Sprecyzowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia dokonanie zmiany w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W orzecznictwie podkreśla się, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15). Jak stanowi przy tym art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Niewątpliwie analiza ta stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.).
W przedmiotowej sprawie arch. B. N. sporządziła analizę urbanistyczno-architektoniczną oraz na tej podstawie projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Sądu sporządzona w sprawie analiza stanowi wystarczający dowód wskazujący na spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także dowód, który uzasadnia wyznaczone parametry zabudowy. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, przyjmując, że frontem terenu, o którym stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jest granica między działką nr [...] a granicą działki drogowej nr [...], na której lokalizowana jest droga wewnętrzna ul. S. . Odcinek ten ma długość 29 m. W konsekwencji wyznaczono obszar analizowany wokół terenu objętego wnioskiem w odległości 87 m, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki (3x29 m). Zdaniem Sądu, obszar analizowany wyznaczono zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
Zauważyć należy, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest zasadzie głównym przedmiotem zarzutów sformułowanych w skardze. W ocenie skarżącego należało granice tego obszaru poszerzyć, a to z tej przyczyny, że w jego sąsiedztwie znajdują się obiekty budowlane o wysokości zbliżonej do określonej we wniosku oczekiwanej przez skarżącego wysokości budynku po nadbudowie (13-14 m). W ocenie Sądu stanowisko skarżącego jest nieuprawnione.
W dotychczasowym i utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano jasne wytyczne odnośnie do wyznaczania granic obszaru analizowanego powyżej ustalonego w ustawie minimum. Wskazuje się w szczególności, że "o wielkości tego obszaru, jak i o wielkości jego «rozciągnięcia» w określonym kierunku mogą przesądzać oznaczone względy, takie jak: istnienie zabudowy (czasem bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną lub skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach" (R. Sawuła, "Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego", w: "Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy"', red. T. Bąkowski, Gdańsk, 2022, s. 97 oraz powołane tam wyroki). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy."
W realiach przedmiotowej sprawy okoliczności uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego nie zaistniały, co przekonująco wykazało w swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W analizie wykazano, że wyznaczony obszar analizowany, obejmujący 47 budynków, jest jednolity urbanistycznie, zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o podobnych parametrach. Stwierdzono jednocześnie, że rozważając możliwość poszerzenia obszaru analizowanego organ stwierdził, iż zabudowa zlokalizowana poza wyznaczonym w wyżej opisany sposób obszarem prezentuje parametry przestrzenne odmienne niż te, które charakteryzują budynki zlokalizowane w sąsiedztwie planowanej inwestycji – w zakresie wysokości budynków. Sąd nie znajduje żadnych powodów, by tego stanowiska nie zaakceptować.
W konsekwencji nie sposób zakwestionować ustaleń zawartych w decyzji dotyczących wysokości przedmiotowego budynku poczynionych w nawiązaniu do wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.
Zgodnie z § 7 ust. 1 r.n.z.z.t. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się inny sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4).
W sprawie ustalono, że po zachodniej stronie ul. S. wysokości budynków kształtują się na poziomie od 7 m do 10,5 m, zaś po wschodniej stronie tej ulicy – na poziomie od 7,5 m do 11 m. W wynikach analizy ustalono przy tym, że średnia wysokość kalenic/attyk dla obszaru analizowanego wynosi ok. 9 m, zaś maksymalna wysokość istniejącej zabudowy (wysokość kalenicy) sięga 11m. Wysokości te zostały naniesione na mapie ewidencyjnej obrazującej obszar analizowany (k. 160). Dodatkowo przedstawiono na rysunkach profile zabudowy wschodniej strony ul. S. , obrazujący relację przestrzenną (w tym wysokościową) budynku skarżącego (nr [...]) w stosunku do budynków sąsiednich.
Z powyższego wynika jednoznacznie, że w obszarze analizowanym nie występują budynki wyższe niż 11 m, a co istotne żaden z nich nie kształtuje kalenicy na wnioskowanej wysokości 14 m. Organ I instancji dopuścił zatem parametry maksymalne występujące w terenie, co znajduje uzasadnienie w analizie, a tym samym pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 4 r.n.z.z.t.
Analizie poddano również istotną ze względu na przedmiot zamierzenia kwestię geometrii dachu. Na tej podstawie ustalono w decyzji następujące parametry: dach połaciowy, wysokość kalenicy – od poziomu istniejącego (ok. 9 m) do maksymalnie 11 m, wysokość okapu do 9,5 m. Słusznie nie ustalono konkretnego kąta nachylenia połaci dachowych, przyjmując, że będzie on wynikał z przyjętej wysokości kalenicy i okapu. Podstawę określenia w decyzji o warunkach zabudowy geometrii dachu stanowił § 8 r.n.z.z.t., zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie Sądu w analizie i decyzji wykazano, że planowana geometria dachu jest ustalona odpowiednio do geometrii dachów w obszarze analizowanym, czyli do nich nawiązuje.
Tym samym zarzuty skargi okazały się bezpodstawne. W ocenie Sądu analiza przywołanych w skardze orzeczeń nie naprowadza na wnioski przeciwne do tych, które sformułowano powyżej, w szczególności Sąd dostrzega, że z orzeczeń tych wynika zgodne stanowisko o konieczności uzasadniania granic wyznaczonego obszaru analizowanego, co w niniejszej sprawie uczyniono przekonująco. Nie sposób również zgodzić się ze skarżącym, jakoby prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, dla prawidłowego pokazania ładu przestrzennego powinien być wyznaczony w granicach jednostki urbanistycznej nr 34 B. F., dla której wyznaczono inne standardy przestrzenne, tj. wysokość zabudowy do 13 m. Sąd zauważa, że jednostki przestrzenne wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, do którego zdaje się nawiązywać skarżący, treść studium, czy też sporządzany plan miejscowy, nie mają związku ze sposobem wyznaczania granic obszaru analizowanego, który zdeterminowany jest treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz zasadą uwzględniania ładu przestrzennego. Ponadto, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie dopuściły się względem skarżącego dyskryminacji, w szczególności nie sposób jej upatrywać w nieuwzględnieniu żądania ustalenia parametrów nadbudowy określonych przez wnioskodawcę, w taki sposób, który przekraczałaby maksymalne wysokości budynków istniejących w obszarze analizowanym.
Podsumowując, Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w sposób wyczerpujący wyjaśniło i przedstawiło stan sprawy, uwzględniając należycie wymogi art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. Uzasadnienie spełnia wymogi zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Prawidłowo również zinterpretowano i zastosowano relewantne przepisy prawa materialnego.
Wobec tego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.