II SA/Kr 927/13

II SA/Kr 927/13 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2013-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Waldemar Michaldo
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 428/14 - Wyrok NSA z 2015-10-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego obiektu budowlanego skargę oddala
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 lipca 2011 r. znak: [....] wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nakazał Spółce [....] Spółka Akcyjna doprowadzenie do stanu poprzedniego robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej pomieszczenia lokalu gastronomicznego [....] w budynku przy ul. [....] w K. wraz z czerpnią i wyrzutnią powietrza, zlokalizowanych na tylnej elewacji tego budynku poprzez wykonanie rozbiórki instalacji wentylacji mechanicznej wraz z czerpnią i wyrzutnią powietrza obsługującą lokal użytkowy (klub.....) przy ul. [....] w K. , wykonanych bez decyzji pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przed wszczęciem niniejszego postępowania prowadzone było postępowanie zakończone decyzją z dnia 9 kwietnia 2001 r., którą nakazano poprzedniemu inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z wykonywaniem instalacji wentylacji mechanicznej.
Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 9 maja 2003 r. w nowo wszczętej, odrębnej sprawie ustalono, że w budynku przy ul. [....] w K. wykonana została instalacja wentylacji mechanicznej wraz z czerpnią i wyrzutnią powietrza dla lokalu gastronomicznego [....] (obecna nazwa....). Instalacja wykonana jest z kanału "spiro" o średnicy 300 mm poprowadzonego w przestrzeni między sklepieniem ceglanym piwnicy a stropem żelbetowym na poziomie parteru, wyciągu i nawiewu przez kratki zlokalizowane pod sklepieniem w piwnicach, czerpni zlokalizowanej na zewnątrz budynku, wyprowadzonej kanałem o wysokości 1 m ponad poziom podwórka oraz kanału wyrzutni powietrza biegnącego wzdłuż ściany od strony podwórka, wyprowadzonego na wysokość 2,9 m od poziomu podwórka. Kanał czerpni i wyrzutni zlokalizowane zostały w bliskiej odległości otworów okiennych i drzwiowych parteru i I p. budynku. Roboty te wykonane zostały w 2001 r. przez poprzedniego inwestora, który od 16 października 2002 r. nie był użytkownikiem lokalu. W dniu kontroli prawo spółdzielczego własnościowego prawo do lokalu użytkowego [....] przysługiwało Spółce Akcyjnej [....] .
W dniu 29 września 2003 r. organ wydał postanowienie, którym nakazano spółce dostarczenie dokumentów dotyczących sprawdzenia prawidłowości wykonania w/w instalacji wentylacji mechanicznej.
W dniu 30 grudnia 2004 r. po przyjęciu, że urządzenia klimatyzacyjne: czerpnia i wyrzutnia powietrza stanowią urządzenie budowlane, na które nie jest wymagane zgłoszenie, wydana została decyzja odmawiająca nakazania spółce wykonania demontażu urządzeń klimatyzacyjnych: czerpni i wyrzutni powietrza.
Decyzja ta została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 9 września 2005 r., a skarga wniesiona na tę decyzję oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2008 r. sygn. II SA/Kr 480/08. Skarga kasacyjna złożona od tego wyroku została w dniu 30 listopada 2009 r. oddalona (sygn. akt II OSK 1848/08).
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 1 października 2010 r. ustalono, że stan wentylacji, w stosunku do stanu określonego podczas kontroli w dniu 9 maja 2003 r., nie zmienił się. Organ ocenił, że wyrzutnia i czerpnia stanowią integralną część funkcjonującej wentylacji mechanicznej klubu [....] .
Organ I instancji stwierdził, że na wykonanie opisanych wyżej robót wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Uznał, na podstawie opinii autorstwa inż. Z.W. , że wyrzutnia winna być wyprowadzona ponad więźbę dachu. Zakres niezbędnych robót został określony w dokumentacji technicznej inż. W.N. W celu doprowadzenia instalacji do stanu zgodnego z prawem niezbędne jest poprowadzenie przewodu wywiewnego częściowo po elewacji, następnie przez pomieszczenia klubu na parterze, dalej pod stropem do przyległej klatki schodowej i kolejno w pionie poprzez wykonanie przebicia w płytach podestowych klatki schodowej I i II piętra oraz przez nieużytkowe poddasze, wyprowadzając go ponad dach przy ścianie sąsiedniego segmentu.
Mając na uwadze, że roboty te będą ingerować w części wspólne budynku i wygląd zewnętrzny obiektu, który znajduje się we wpisanym do rejestru zabytków układzie urbanistycznym dawnego miasta [....] (na podstawie art. 39 Prawa budowlanego konieczne jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie w/w zakresu robót) oraz fakt, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak zgody [....] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na funkcjonowanie dotychczasowej wyrzutni i jej rozbudowę) dokonanie legalizacji nie jest możliwe. Ponieważ dla wykonania tych robót konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a organ nadzoru budowlanego nie ma w tym zakresie kompetencji, organ I instancji stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki do nakazania inwestorowi doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu poprzedniego.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka Akcyjna [....] .
Decyzją z dnia 18.10.2011 r., znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji.
W rozważaniach prawnych podał, że roboty budowlane wykonane przez inwestora i właściciela lokalu użytkowego – [....] S.A. po dacie wydania decyzji z dnia 9 kwietnia 2001 r. stanowią przedmiot nowej sprawy i nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazując na nowe brzmienie art. 2 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że nowe sformułowanie, uwzględniając również obszary wpisane do rejestru zabytków, obejmuje również sytuacje, gdy zgodnie z art.36 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych na terenie otoczenia zabytku wpisanego do rejestru. Podtrzymał pogląd organu I instancji, że zgodnie z art.39 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.
Organ II instancji podzielił również pogląd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że inwestor winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołując się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10.01.2011 r. Stwierdził również, że w sytuacji, gdy legalizacja wykonanych robót nie jest możliwa ze względów określonych w przepisach prawa budowlanego (niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i tym samym niespełnienie wymagań określonych przepisem art.4 Prawa budowlanego), zastosowanie procedur określonych w przepisach art.43 i 44 u.o.z.o.z. odnośnie wykonanych robót jest niecelowe.
[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził również, że wydanie zaskarżonej decyzji uzasadnione jest również względami ekonomiki procesowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 1900/11 uchylił opisaną wyżej decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 października 2011 r. nr [....] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego.
[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu ponownego postępowania odwoławczego decyzją z dnia 20 maja 2013 r., znak: [....] uchylił skarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 20 lipca 2011 r. znak: [....] w całości i nakazał Spółce [....] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. , będącej właścicielem lokalu użytkowego [....] mieszczącego się w poziomie piwnic i parteru budynku przy ul. [....] w K. doprowadzenie do stanu poprzedniego obiektu budowlanego w zakresie wykonanej instalacji wentylacji mechanicznej pomieszczeń lokalu gastronomicznego [....] w budynku przy ul. [....] w K. poprzez wykonanie:
1. rozbiórki czerpni i wyrzutni powietrza, zlokalizowanych na tylnej elewacji tego budynku, stanowiących element instalacji wentylacji mechanicznej, obsługującej lokal użytkowy przy ul. [....] w K. ( klub.....), wykonanych bez decyzji pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi.
2. Zabezpieczenia wykonanego otworu w ścianie zewnętrznej budynku w sposób zapewniający ochronę obiektu przed negatywnym wpływem czynników zewnętrznych i warunków atmosferycznych.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie MWINB przypomniał, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane związane z wykonaniem instalacji wentylacji mechanicznej, w szczególności czerpni i wyrzutni powietrza na tylnej elewacji budynku przy ul. [....] w K. . W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że budynek ul [....] leży w obszarze wpisanym do rejestru zabytków.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA z dnia 5 marca 2012r., sygn. II SA/Kr 1900/11 wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.
Organ II instancji podkreślił, że WSA co do zasady podzielił poglądy obu organów, iż roboty budowlane wykonane przez inwestora i właściciela lokalu użytkowego - [....] S.A. po wydanej decyzji z dnia 9 kwietnia 2001 r. stanowią przedmiot nowej sprawy i nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. WSA w Krakowie wskazał również, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 stosuje się przy braku możliwości legalizacji robót budowlanych, a nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części. W przypadku, gdy inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę i przed zakończeniem robót wydana została, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych, roboty budowlane można kontynuować dopiero wówczas, gdy inwestor uzyska wydaną przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto mając na względzie treść w/w decyzji ostatecznej nakazującej zaniechanie robót, WSA szeroko omówił kwestie związane z aktualnym brzmieniem art. 2 ustawy Prawo budowlane oraz wpisem obszaru, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, do rejestru zabytków, podzielając stanowisko obu organów odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego: "W sytuacji, gdy prowadzenie wymagających pozwolenia na budowę robót budowlanych w budynku znajdujących się na wpisanym do rejestru zabytków terenie może mieć miejsce jedynie po uzyskaniu odrębnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonanie tychże robót, nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdy inwestor decyzją taką się nie legitymuje. (...) W związku z tym, że budynek przy ul. [....] w K. jest objęty ochroną z tytułu wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego (...) konieczne było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy tym budynku. Dlatego też z tego właśnie powodu wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie było możliwe. Uznać zatem należy, że organ nadzoru budowlanego, co do zasady, dokonał prawidłowego wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia."
WSA w Krakowie natomiast jako problematyczny i wymagający wyjaśnienia ocenił zakres robót podlegających rozbiórce w decyzji PINB z dnia 20 lipca 2011 r. kwestionując orzeczony nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego robót budowlanych polegających na wykonaniu wentylacji mechanicznej w pomieszczeniach lokalu gastronomicznego [....] w budynku [....] w K. poprzez wykonanie rozbiórki instalacji wentylacji mechanicznej i wskazując, iż decyzja swym zakresem objęła również roboty wykonane wewnątrz budynku. WSA wskazał, że organ I instancji ustalił jedynie, że cała instalacja wentylacji mechanicznej wykonana została w 2001 r. poprzedniego inwestora, ale nie ustalono, czy nastąpiło to przed, czy po dacie wydania decyzji z 9 kwietnia 2001 r.
Z ustaleń w przedmiotowej sprawie wynika, że inwestor zignorował pouczenia i zakazy określone w decyzji z dnia 9 kwietnia 2001 r., kontynuując realizację instalacji wentylacji mechanicznej.
MWINB dokonał ponownej analizy akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [....] i zakończonej decyzją z dnia 9 kwietnia2001 r., stwierdzając, że przedmiotem tego postępowania PINB uczynił roboty związane z wykonaniem czerpni i wyrzutni powietrza dla lokalu gastronomicznego [....] , znajdującego się w pomieszczeniach piwnicznych tegoż budynku i polegające na wykonaniu otworu w ścianie zewnętrznej o wym. 40x40 cm. Z akt postępowania [....] nie wynika, czy przedmiotem badania i oceny organu były roboty instalacyjne wewnątrz budynku, gdyż oględziny w zasadzie dotyczyły robót zewnętrznych (stwierdzono wykonanie otworu w ścianie zewnętrznej piwnic, v. protokół oględzin, 22.08.2000 r., 12.10.2000 r.). Akta administracyjne znak: [....] nie dokumentują zakresu robót związanych z montażem instalacji wentylacji mechanicznej wykonanych wewnątrz budynku. Wobec powyższego MWINB zważył na stwierdzenie WSA w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 5 marca 2012r: "...przyjąć należy, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wprost przeciwnie, wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową)." Z treści decyzji z dnia 9 kwietnia 2001 r. (k. 10 akt PINB znak:....) wynika, że organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorowi zaniechanie robót i zabezpieczenie wykonanego w ścianie zewnętrznej budynku otworu czerpni. Uznać zatem należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kontynuacja zewnętrznych robót instalacyjnych, gdyż tylko takie roboty wymagają uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.
W związku z powyższym, po analizie wyroku z 5 marca 2012 r., jak i wszystkich okoliczności sprawy, opierając się na treści decyzji PINB z dnia 9 kwietnia 2001 r., orzekającej o zaniechaniu robót związanych z budową wyrzutni i czerpni powietrza dla pomieszczeń piwnicznych w budynku przy ul. [....] w K. organ odwoławczy przyjął, iż przedmiotem tego postępowania były roboty związane z wykonaniem przedmiotowego otworu w ścianie zewnętrznej. Ustalanie innych okoliczności dotyczących zakresu i przedmiotu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, prowadziłoby do jej rozszerzonej interpretacji, co tut. organ uznał za nieuzasadnione i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. W ocenie MWINB stan zaawansowania robót instalacyjnych w lokalu nie był przedmiotem badania i orzekania przez organ nadzoru w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 9 kwietnia2001r., znak: [....] .
Stan faktyczny opisany w protokołach oględzin w 2003 r. opisuje instalację wykonaną z kanału "spiro" średnicy ok. ( 300 mm, poprowadzonego w przestrzeni pomiędzy sklepieniem ceglanym piwnicy, a stropem żelbetowym na poziomie parteru. Wyciąg i nawiew poprzez kratki zlokalizowane w sklepieniu piwnic, całość podłączona do urządzeń grzewczo-klimatyzacyjnych usytuowanych w pomieszczeniu gospodarczym i pod stropem korytarza na parterze. Kanały wentylacyjne z wyjątkiem urządzeń technicznych: szafy sterowniczej i centrali zostały już trwale zabudowane pomiędzy przegrodami budowlanymi (sklepieniem kamiennym i stropem żelbetowym parteru). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [....] .2003r., dokumentacja techniczna pt. "Wentylacja mechaniczna pomieszczeń piwnicznych Klubu [....] ul. [....] w K. " wraz z opinią techniczną opracowaną przez mgr inż. Z.W. , wskazują, iż wykonane przez inwestora roboty stanowią wykonanie instalacji wentylacji mechanicznej pomieszczeń piwnicznych przedmiotowego budynku. Jak wynika z wyrażonego powyżej stanowiska WSA w Krakowie, ten rodzaj robót we wnętrzu budynku nie wpisanego do rejestru zabytków ani do ewidencji zabytków nie jest uzależniony od uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, gdyż nie dotyczy prawnie chronionych elementów budynku. Zatem również legalizacja takich robót w trybie opartym na przepisie art. 51 nie jest uzależniona od wcześniejszego uzyskania stanowiska konserwatora zabytków w formie decyzji administracyjnej.. Organ I instancji może zatem rozważyć zasadność przeprowadzenia postępowania w sprawie legalizacji takich robót w odrębnym postępowaniu. Legalizacja robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, którego inwestor nie posiada.
Mając zatem na uwadze treść i wykładnię celowościową art. 39 i art. 2 Prawa budowlanego oraz wiążące stanowisko WSA w Krakowie, należy stwierdzić, że nie jest możliwa legalizacja robót polegających na wykonaniu wyrzutni i czerpni powietrza na elewacji budynku przy ul [....] w K. ze względów określonych w przepisach prawa budowlanego oraz niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, wskazaną w załączonych opiniach technicznych. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (...)" Jak wykazano powyżej, brak uzasadnienia dla wydania nakazu rozbiórki w zakresie określonym w skarżonej decyzji, ponieważ nie można wykazać , że stan poprzedni obiektu ( w dacie wydania decyzji z 9 kwietnia 2001 r.) to taki stan, w którym brak było wewnętrznych instalacji wentylacji mechanicznej w pomieszczeniach lokalu [....] w budynku przy ul. [....] w K. Zatem w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 uzasadnione było jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie.
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja nie zamyka inwestorowi drogi do wykonania nowej, zgodnej z przepisami instalacji wentylacji mechanicznej w trybie przewidzianym przepisami prawa.
Wobec faktu, iż materiał dowodowy w aktach [....] nie wniósł istotnych informacji do sprawy, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, nadto jest stronom postępowania znany, MWINB odstąpił od poinformowania stron w trybie art. 10 k.p.a. Zatem w myśl art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. orzeczono jak w sentencji.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka [....] S.A. w K. , zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, tj. w szczególności:
1. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez przekroczenie granic związania wynikających z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1900/11
2. art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych pomimo jednoznacznych wytycznych przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1900/11.
3. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez wadliwe uzasadnienie motywów przyjętych rozwiązań,
4. art. 10 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie w zakresie istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez niewłaściwe oraz przedwczesne jego zastosowanie w następstwie niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca spółka wniosła o uchylenie w trybie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Dalej wskazać należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny sądowej. Wyrokiem z dnia 5 marca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1900/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 października 2011 r. nr [....] , którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, która organ I Instancji nakazał Spółce [....] Spółka Akcyjna doprowadzenie do stanu poprzedniego robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wentylacji mechanicznej pomieszczenia lokalu gastronomicznego [....] w budynku przy ul. [....] w K. wraz z czerpnią i wyrzutni powietrza, zlokalizowanych na tylnej elewacji tego budynku poprzez wykonanie rozbiórki instalacji wentylacji mechanicznej wraz z czerpnią i wyrzutnią powietrza obsługującą lokal użytkowy (klub......) przy ul. [....] w K. , wykonanych bez decyzji pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi.
Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., I SA 1663/96. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu.
W tym miejscu przytoczyć należy jakie dokładnie wskazówki i wiążące poglądy zawarte zostały w przywołanym wyżej orzeczeniu Sądu.
W pierwszej kolejności przesądzone zostało, że budynek przy ul. [....] w K. jest objęty ochroną z tytułu wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego, zaś w przypadku takiego wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwoleń konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Zatem do budynku przy ul. [....] mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co oznacza z kolei, że konieczne było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy tym budynku ("prowadzenie wymagających pozwolenia na budowę robót budowlanych w budynku znajdujących się na wpisanym do rejestru zabytków terenie może mieć miejsce jedynie po uzyskaniu odrębnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wykonanie tychże robót, nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdy inwestor decyzją taką się nie legitymuje.").
Po wtóre Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego co do zasady, dokonał prawidłowego wyboru merytorycznego rozstrzygnięcia (spośród możliwych na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego) a wydanie decyzji na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego nie było możliwe. Ze względu jednak na tę okoliczność, że organ nadzoru budowlanego nie ustalił jakie konkretnie roboty budowlane wykonane zostały przez inwestora i właściciela lokalu użytkowego – [....] S.A., a stanowiące przedmiot nowej sprawy, po dacie wydania decyzji z dnia 9.04.2001 r. – decyzja została uchylona, jako wydana z naruszeniem art.7 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej określonych kryteriów, oraz w świetle treści uzasadnienia przywoływanego wyżej wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1900/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że MWINB dokonał zaleconego przez Sąd zbadania stanu faktycznego dotyczącego zakresu postępowania prowadzonego w 2001r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. znak [....] zakończonego wydaniem decyzji z dnia 9 kwietnia 2001r. W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych znajdują się również akta PINB zakończone wydaniem ww. decyzji z 2001r. Zarówno z tych akt jak i z treści zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotem postepowania w 2001r. nie były roboty instalacyjne czy montażowe dokonywane wewnątrz budynku, a prowadzone postępowanie dotyczyło wyłącznie robót zewnętrznych, które wówczas zatrzymały się na etapie wykonania otworu w ścianie zewnętrznej o wymiarach 40 x40 cm. W tej sytuacji – zgodnie z wytycznymi i wskazówkami zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2012r. – [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że skoro ochroną konserwatorską objęty jest w niniejszej sprawie jedynie wygląd zewnętrzny budynku (w tym jego elewacje), to postępowanie niniejsze dotyczyć winno tylko tych części instalacji które na tych elewacjach zostały zamontowane - bez zgody konserwatora zabytków. Roboty budowlane wykonane wewnątrz budynku będą bowiem mogły zostać zalegalizowane, gdyż budynek nie jest objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków i roboty te nie wymagają odrębnej zgody konserwatora zabytków. Zatem nakazanie ich rozbiórki byłoby przedwczesne. Z kolei zgodnie z wiążącą wykładnią zawartą w wyroku z dnia 5 marca 2012r., nakaz rozbiórki orzeczony zaskarżoną decyzją jest prawidłowy co do swej podstawy prawnej. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia zarówno zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jak również art. 7 i 77 Kpa ani też zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo Budowlane.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 10 Kpa. Zarzut ten sformułowany jest ogólnie, bez wskazania, jakich konkretnych działań czy czynności skarżąca nie mogła dokonać na skutek naruszenia tego przepisu. Wskazać należy, że postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2012r. nr [....] znak [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zlecił w trybie art. 136 Kpa Powiatowemu Inspektorowi Nadzory Budowlanego w K. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przekazanie kompletnych akt sprawy zakończonej decyzja PINB w K. z dnia 9 kwietnia 2001r. Postanowienie to doręczone zostało Skarżącej w dniu 30 sierpnia 2012r. a akta PINB zostały przekazane do MWIB w dniu 8 października 2012r. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu 20 maja 2013r. co oznacza, że skarżąca zarówno miała wiedzę o prowadzonym postępowaniu dowodowym jak i ponad pół roku na zapoznanie się z aktami sprawy i składanie ewentualnych wniosków czy oświadczeń. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd – właściwie jednolicie już prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych – zgodnie z którym, w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, skoro zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne, a zaskarżona decyzja prawidłowa, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.